РІШЕННЯ
Іменем України
24 вересня 2020 року
Київ
справа №9901/265/19 (9901/309/19)
Провадження №П/9901/265/19, №П/9901/309/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
Головуючого судді Коваленко Н.В.,
суддів: Стародуба О.П., Кравчука В.М., Бучик А.Ю., Чиркіна С.М.,
за участю секретаря судового засідання Буденка В.В.,
учасники справи:
представник позивача - Рахманов С.І.
представник відповідача, третьої особи - Долгов Ю.В.
розглянувши у відкритому судовому засіданні в порядку спрощеного позовного провадження адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 до Верховної Ради України, треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору: Президент України, Голова Верховної Ради України Парубій Андрій Володимирович, Апарат Верховної Ради України, про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити певні дії, та за позовом ОСОБА_1 до Верховної Ради України, треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору: Голова Верховної Ради України Парубій Андрій Володимирович, Апарат Верховної Ради України, про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити певні дії,
УСТАНОВИВ:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 , позивач) звернувся до Верховного Суду як суду першої інстанції з позовом до Верховної Ради України (далі - ВРУ, відповідач), треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору: Президент України, Голова Верховної Ради України Парубій Андрій Володимирович, Апарат Верховної Ради України, в якому просить:
- визнати протиправною бездіяльність ВРУ щодо ненадання по суті у встановлені законом строки відповіді на звернення народного депутата України ОСОБА_1 №03/04-19 від 11.04.2019;
- визнати протиправною бездіяльність ВРУ щодо нездійснення належного парламентського контролю стосовно питань, викладених у зверненні народного депутата України ОСОБА_1 №03/04-19 від 11.04.2019;
- зобов`язати ВРУ усунути порушення вимог частини першої статті 139 Закону України від 10.02.2010 №1861-VI «Про Регламент Верховної Ради України» (далі - Закон №1861-VI, Регламент ВРУ) шляхом повідомлення в газеті «Голос України» та в черговому номері Відомостей Верховної Ради України про неправомірне опублікування тексту, пойменованого як «Закон України «Про відновлення дії окремих положень Конституції України» від 21.02.2014 №742-VІІ» (далі - Закон №742-VІІ), як такого, що не було прийнято ВРУ та не було підписано Президентом України, та здійснити відповідні виправлення у базі даних «Законодавство України» на офіційному веб-сайті Верховної Ради України.
Аргументуючи свій позов, позивач зазначає, що ВРУ допустила протиправну бездіяльність, не надавши по суті у встановленні законом строки відповіді на його звернення як народного депутата України від 11.04.2019 №03/04-19.
Позивач вважає, що лист за підписом Першого заступника Керівника Апарату ВРУ П. Боднара, підготовлений та підписаний після спливу строку надання відповіді на депутатське звернення, не може вважатись належною відповіддю у розумінні приписів Закону України від 17.11.1992 №2790-XII «Про статус народного депутата України», оскільки звернення було адресоване саме Голові ВРУ - Парубію А.В .
Позов мотивовано й тим, що відповідно до статті 16 Закону України «Про статус народного депутата України» обов`язок надати відповідь на депутатське звернення не може бути передоручений будь-кому іншому, а тому, на переконання позивача, ВРУ було допущено протиправну бездіяльність щодо не здійснення належного парламентського контролю стосовно питань, викладених у його депутатському зверненні та щодо ненадання у встановлені законом строки відповіді на зазначене звернення по суті.
Ухвалою Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 23.05.2019 відкрито провадження у справі №9901/265/19 за позовом ОСОБА_1 до ВРУ, треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет: Президент України, Голова ВРУ Парубій Андрій Володимирович, Апарат ВРУ, про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії в частині позовних вимог щодо ненадання по суті у встановлені законом строки відповіді на звернення народного депутата України ОСОБА_1 №03/04-19 від 11.04.2019. В решті позовних вимог у відкритті провадження у справі відмовлено.
Крім того, ОСОБА_1 звернувся до Верховного Суду як суду першої інстанції ще з одним позовом також до ВРУ, треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору: Голова ВРУ Парубій Андрій Володимирович , Апарат ВРУ, в якому просить:
- визнати протиправною бездіяльність ВРУ щодо нездійснення належного парламентського контролю стосовно питань, викладених у депутатському зверненні народного депутата України ОСОБА_1 №02/04-19 від 11.04.2019, та щодо ненадання копій документів, запитуваних у депутатському зверненні;
- зобов`язати ВРУ надати ОСОБА_1 відповідь по суті питань, викладених у його депутатському зверненні №02/04-19 від 11.04.2019, та надати йому належним чином завірені копії запитуваних документів.
Позовна заява мотивована тим, що ВРУ допустила протиправну бездіяльність, яка полягає в ненаданні позивачу, як народному депутату України, вмотивованої відповіді по суті запитань, викладених у його депутатському зверненні від 11.04.2019 , та запитуваних копій документів. За позицією позивача, надана відповідь за підписом Першого заступника керівника Апарату ВРУ Слишинського В.І. відповідно до частини четвертої статті 16 Закону України «Про статус народного депутата України» не може вважатися належною. Також, на думку ОСОБА_1 , направлена відповідачем копія Закону України від 04.02.2015 №144-VIII «Про позбавлення ОСОБА_6 звання Президента України» не є тим документом, який він просив йому направити.
Ухвалою від 10.06.2019 Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду відкрив провадження у справі №9901/309/19 за позовом ОСОБА_1 до ВРУ, треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору: Голова ВРУ Парубій Андрій Володимирович, Апарат ВРУ, про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити дії.
Ухвалою від 01.07.2019 Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду об`єднав в одне провадження справу №9901/309/19 за позовом ОСОБА_1 до ВРУ, треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору: Голова ВРУ Парубій Андрій Володимирович, Апарат ВРУ, про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити дії, а також справу №9901/265/19 за позовом ОСОБА_1 до ВРУ, треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору: Президент України, Голова ВРУ Парубій Андрій Володимирович, Апарат ВРУ, про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити дії.
Ухвалою Верховного Суду, постановленою у судовому засіданні 24.09.2020, провадження у справі в частині позовних вимог про визнання протиправною бездіяльності Верховної Ради України щодо нездійснення належного парламентського контролю стосовно питань, викладених у депутатському зверненні народного депутата України ОСОБА_1 №02/04-19 від 11.04.2019 - закрито.
Присутній у судовому засіданні представник позивача позов підтримав, посилаючись на аргументи, аналогічні викладеним у позовній заяві та заявах по суті справи, наданих ним поясненнях.
Представник ВРУ та третіх осіб: Голови ВРУ, Апарату ВРУ в судовому засіданні щодо задоволення позовів заперечував. Надав відзиви на позовні заяви, в яких зазначив, що відсутні правові підстави для визнання протиправною бездіяльності ВРУ та просив відмовити в задоволенні позовних вимог в повному обсязі. Також зазначив, що у цих справах ВРУ не є належним відповідачем, а Апаратом ВРУ за дорученням голови ВРУ надані позивачу письмові відповіді на депутатські звернення №03/04-19, №02/04-19 від 11.04.2019 у встановлені законом строки і на момент розгляду справи в суді права, свободи та інтереси позивача не були порушенні.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДОМ
Судом встановлено, що позивач не згоден з процедурою прийняття та опублікування Закону №742-VII та ставить під сумнів його законність (конституційність) у цілому.
Так, позивач зазначив, що вказаний Закон було підписано 01.03.2014 Головою ВРУ ОСОБА_3, який безпідставно вважав себе в.о. Президента України, позаяк таким ніколи не був. ОСОБА_3 ніколи не обирався на виборах Президента України на цей пост. Постановою ВРУ від 23.02.2014 №764-VII ОСОБА_3 проголосив себе в.о. Президента України згідно зі статтею 112 Конституції України, що суперечило вимогам законодавства. Відповідно до норми статті 112 Конституції України, яка була чинною станом на 01.03.2014, виконання обов`язків Президента України на період до обрання і вступу на пост нового Президента України покладалося на Прем`єр-міністра України. 27.02.2014 ОСОБА_4 було обрано на посаду Прем`єр-міністра України, тому станом на 1 березня 2014 року закони України повинні були підписувати або попередній президент, або у разі його усунення з поста президента - ОСОБА_4 . Такі дії з підписання Головою ВРУ Закону №742-VII, на думку позивача, є нікчемними і не створюють юридичних наслідків.
Крім того, позивачем зазначено, що Верховна Рада України ніколи не схвалювала редакцію Конституції України зі змінами, внесеними законами України від 08.12.2004 №2222-IV, від 01.02.2011 №2952-VI, від 19.09.2013 №586-VII як цілісний правовий акт парламенту. Така редакція Конституції України ніколи не ухвалювалась парламентом, ніколи офіційно до 01.01.2014 не оприлюднювалась, не існує як правовий акт, не існує оригіналу такого правового акта, до неї неможливо «повернутись».
Отже, позивач вважає, що Закон №742-VІІ, всупереч вимогам частини першої статті 139 Регламенту Верховної Ради України, затвердженого Законом №1861-VI (далі - Регламент ВРУ), був надрукований в наступних виданнях: «Голос України» офіційне видання, від 01.03.2014 - №39, (Спецвипуск); «Офіційний вісник України» офіційне видання, від 11.03.2014- 2014 р., №19, стор. 9, стаття 583, код акта 7167012014; «Відомості Верховної Ради України» офіційне видання, від 14.03.2014 - 2014 р., №11, стор. 730, стаття 143.
На підставі наведеного, позивач, народний депутат України ОСОБА_1, звернувся до ВРУ в особі Голови ВРУ Парубія А.В. з депутатським зверненням №03/04-1911 від 11.04.2019, зареєстрованим в автоматизованій системі документообігу ВРУ 12.04.2019 за №73633.
В даному зверненні позивач просив зробити повідомлення в газеті «Голос України» та в черговому номері Відомостей Верховної Ради України про помилкове надрукування Закону №742-VII як такого, що не було підписано легітимним Президентом України і не було прийнято в розумінні статті 155 Конституції України, та просив здійснити відповідні виправлення у базі даних «Законодавство України» на офіційному веб-сайті ВРУ.
Своє депутатське звернення позивач обґрунтовував необхідністю вчинити дії парламентського контролю на виконання приписів статті 139 Закону №1861-VI, якими прямо передбачено вчинення відповідних дій у разі виявлення невідповідності надрукованого закону України в офіційних друкованих виданнях.
14.05.2019 через Апарат ВРУ позивачу надійшов лист №07/05-151(91013) від Першого заступника керівника Апарату ВРУ П. Боднара, який повідомив, що обсяг повноважень Голови ВРУ не передбачає вчинення викладених у зверненні дій. Якщо ОСОБА_1 вважає Закон №742-VII неконституційним, то розгляд питання щодо неконституційності закону відноситься до повноважень Конституційного Суду України.
Крім того, позивач, народний депутат України ОСОБА_1, звернувся до ВРУ в особі Голови ВРУ Парубія А.В. з депутатським зверненням №02/04-1911 від 11.04.2019, зареєстрованим в автоматизованій системі документообігу ВРУ 12.04.2019 за №73634.
В даному зверненні позивач просив назвати точну дату (число, місяць, рік), з якої було достроково припинено повноваження ОСОБА_6 на посту Президента України та надати належним чином засвідчене рішення ВРУ, прийняте з дотриманням вимог статей 109-111 Конституції України, про усунення ОСОБА_6 з поста Президента України з підстав, передбачених статтею 108 Конституції України, а також надати письмову відповідь на це звернення у встановлені законом строки.
22.04.2019 через Апарат ВРУ позивачу надійшов лист №11/13-141 (79896) від Голови ВРУ Парубія А.В. щодо надання доручення голові Комітету ВРУ з питань правової політики та правосуддя Р. Князевичу розглянути та надати відповідь від імені ВРУ на зазначене депутатське звернення.
Одночасно, у цьому листі позивача було повідомлено про продовження строків надання відповіді на його депутатське звернення у межах строків, передбачених частиною другою статті 16 Закону України «Про статус народного депутата України». Проте, як вважає позивач, вмотивованого обґрунтування того, у чому полягала складність або неможливість надання відповіді в строк 10 днів Головою ВРУ наведено не було.
08.05.2019 через Апарат ВРУ позивачу надійшов лист №07/06-146 (87878) від 07.05.2019 Першого заступника керівника Апарату ВРУ Слишинського В.І., до якого додана засвідчена копія Закону України «Про позбавлення ОСОБА_6 звання Президента України», та зазначено, що Закон набув чинності 18.06.2015.
Позивач вважає, що зазначений лист Першого заступника керівника Апарату ВРУ Слишинського В.І. взагалі не може вважатись належною відповіддю в розумінні приписів Закону України «Про статус народного депутата України».
У зв`язку з бездіяльністю відповідача щодо ненадання відповіді по суті депутатського звернення та нездійснення належного парламентського контролю стосовно питань, викладених у депутатських зверненнях №02/04-19, № 03/04-19 від 11.04.2019, позивач звернувся до суду з даними позовами.
ДЖЕРЕЛА ПРАВА Й АКТИ ЇХ ЗАСТОСУВАННЯ
Згідно з частиною другою статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до статті 40 Конституції України усі мають право направляти індивідуальні чи колективні письмові звернення або особисто звертатися до органів державної влади, органів місцевого самоврядування та посадових і службових осіб цих органів, що зобов`язанні розглядати звернення і дати обґрунтовану відповідь у встановлений законом строк.
Відповідно до частини першої статті 1 Закону України «Про статус народного депутата України» народний депутат України є обраний відповідно до Закону України «Про вибори народних депутатів України» представник Українського народу у Верховній Раді України і уповноважений ним протягом строку депутатських повноважень здійснювати повноваження, передбачені Конституцією України та законами України.
Надані йому права відповідно до Конституції України, цього та інших законів України народний депутат реалізує на засіданнях Верховної Ради України та в роботі її органів (частина друга статті 10 Закону України «Про статус народного депутата України»).
Згідно з пунктом 7 частини першої статті 6 Закону України «Про статус народного депутата України» народний депутат у порядку, встановленому законом, має право звернутись із депутатським зверненням, зокрема й до органів Верховної Ради України.
Положення статті 15 Закону України «Про статус народного депутата України» надають право на депутатський запит, а положення статті 16 вказаного Закону - право народного депутата України на депутатське звернення.
За правилами абзацу першого частини першої статті 16 Закону України «Про статус народного депутата України» народний депутат має право на депутатське звернення до органів державної влади та органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб, керівників підприємств, установ і організацій, незалежно від форм власності та підпорядкування, об`єднань громадян з питань, пов`язаних з депутатською діяльністю, і брати участь у розгляді порушених ним питань.
Депутатське звернення - це викладена в письмовій формі пропозиція народного депутата, звернена до органів державної влади та органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб, керівників підприємств, установ і організацій, об`єднань громадян здійснити певні дії, дати офіційне роз`яснення чи викласти позицію з питань, віднесених до їх компетенції (абзац другий частини першої статті 16 Закону України «Про статус народного депутата України»).
Правова регламентація відносин, пов`язаних з розглядом депутатського звернення і надання на нього відповіді, наведена у статті 16 Закону України «Про статус народного депутата України», за змістом частин другої, третьої, четвертої якої орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадові особи, керівники підприємств, установ і організацій, об`єднань громадян, яким адресовано депутатське звернення, зобов`язані протягом 10 днів з моменту його одержання розглянути і дати письмову відповідь. У разі неможливості розгляду звернення народного депутата у визначений строк його повідомляють про це офіційним листом з викладенням причин продовження строку розгляду. Строк розгляду депутатського звернення, з урахуванням продовження, не може перевищувати 30 днів з моменту його одержання.
Народний депутат, який направив звернення, може бути присутнім при його розгляді, про що він повідомляє відповідний орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадових осіб, керівників підприємств, установ і організацій, об`єднань громадян, яким адресовано депутатське звернення. Посадова особа, відповідальна за розгляд звернення народного депутата, зобов`язана завчасно, але не пізніше ніж за день повідомити народного депутата про час і місце розгляду звернення.
Вмотивована відповідь на депутатське звернення повинна бути надіслана народному депутату не пізніш як на другий день після розгляду звернення. Відповідь надається в обов`язковому порядку і безпосередньо тим органом державної влади чи органом місцевого самоврядування, до якого було направлено звернення, за підписом його керівника чи посадової особи, керівником підприємства, установи та організації, об`єднання громадян, крім випадків, установлених цим Законом.
Відповідно до приписів статей 75, 76 Конституції України єдиним органом законодавчої влади в Україні є парламент - Верховна Рада України. Конституційний склад Верховної Ради України - чотириста п`ятдесят народних депутатів України, які обираються на основі загального, рівного і прямого виборчого права шляхом таємного голосування строком на п`ять років.
Повноваження народних депутатів України визначаються Конституцією та законами України.
Порядок роботи Верховної Ради України встановлюється Конституцією та Регламентом Верховної Ради України (частина 5 статті 83 Конституції України).
У Рішенні Конституційного Суду України від 17.10.2002 р. № 17-рп/2002 у справі за конституційним поданнями 50 народних депутатів України щодо офіційного тлумачення положень статей 75, 82, 84, 91,104 Конституції України (щодо повноважності Верховної Ради України ) зазначено, що Верховна Рада України визначена в статті 75 Конституції України парламентом - єдиним органом законодавчої влади в Україні. Як орган державної влади Верховна Рада України є колегіальним органом, який складають чотириста п`ятдесят народних депутатів України. Повноваження Верховної Ради України реалізуються спільною діяльністю народних депутатів України на засіданнях Верховної Ради України під час її сесій. Визначення Верховної Ради України єдиним органом законодавчої влади означає, що жоден інший орган державної влади не уповноважений приймати закони. Верховна Рада України здійснює законодавчу владу самостійно, без участі інших органів.
Перелік повноважень Верховної Ради України визначено статтею 85 Конституції України.
Регламент Верховної Ради України встановлює порядок підготовки і проведення сесій Верховної Ради України, її засідань, формування державних органів, визначає законодавчу процедуру, процедуру розгляду інших питань, віднесених до її повноважень, та порядок здійснення контрольних функцій Верховної Ради України (частина 2 статті 1 Регламенту).
Статтею 88 Основного Закону України передбачено, що Верховна Рада України обирає із свого складу Голову Верховної Ради України, Першого заступника і заступника Голови Верховної Ради України та відкликає їх з цих посад.
Голова Верховної Ради України:
1) веде засідання Верховної Ради України;
2) організовує роботу Верховної Ради України, координує діяльність її органів;
3) підписує акти, прийняті Верховною Радою України;
4) представляє Верховну Раду України у зносинах з іншими органами державної влади України та органами влади інших держав;
5) організовує роботу апарату Верховної Ради України.
Голова Верховної Ради України здійснює повноваження, передбачені цією Конституцією, у порядку, встановленому Регламентом Верховної Ради України.
Наведеним положенням Конституції України кореспондує частина перша статті 74 Регламенту ВРУ, якою встановлено, що Голова Верховної Ради України обирається Верховною Радою на строк її повноважень з числа народних депутатів.
Також статтею 78 Регламенту ВРУ визначено, що Голова Верховної Ради України на виконання повноважень, визначених Конституцією України, окрім іншого, представляє Верховну Раду у зносинах з іншими органами державної влади України та органами влади інших держав і міжнародними організаціями; здійснює інші повноваження, визначені Конституцією України, законами України та цим Регламентом (пункти 6, 27 частини першої цієї статті).
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Вирішуючи даний спір в частині вимог про визнання протиправною бездіяльності ВРУ щодо ненадання по суті у встановлені законом строки відповіді на звернення народного депутата України ОСОБА_1 від 11.04.2019 №03/04-19, а також щодо ненадання копій документів, запитуваних у депутатському зверненні, зобов`язання ВРУ надати ОСОБА_1 відповідь по суті питань, викладених у його депутатському зверненні №02/04-19 від 11.04.2019, та надати йому належним чином завірені копії запитуваних документів, колегія суддів виходить з такого.
Відповідно до частини другої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.
За приписами частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Аналіз даної норми дає змогу дійти висновку, що діяльність органів державної влади здійснюється у відповідності до спеціально-дозвільного типу правового регулювання, яке побудовано на основі принципу «заборонено все, крім дозволеного законом; дозволено лише те, що прямо передбачено законом». Застосування такого принципу суттєво обмежує цих суб`єктів у виборі варіантів чи моделі своєї поведінки, а також забезпечує використання ними владних повноважень виключно в межах закону і тим самим істотно обмежує можливі зловживання з боку держави та її органів.
Вчинення ж державним органом чи його посадовою особою дій у межах компетенції, але непередбаченим способом, у непередбаченій законом формі або з виходом за межі компетенції є підставою для визнання таких дій та правових актів, прийнятих у процесі їх здійснення, неправомірними та незаконними і відповідно - підставою для притягнення таких суб`єктів до відповідальності.
Такий висновок щодо правозастосування наведено у постанові Верховного Суду від 23.09.2020 у справі №1703/1752/2012.
Зміст положень статті 16 Закону України «Про статус народного депутата України» дає підстави для висновку, що суб`єктами, яким може бути адресовано депутатське звернення, є, зокрема, органи державної влади, їх посадові особи. В обов`язковому порядку і безпосередньо саме той орган державної влади чи посадова особа, яким направлено депутатське звернення, зобов`язані у встановлений законом строк розглянути його і дати вмотивовану письмову відповідь заявникові за підписом керівника органу чи відповідної посадової особи.
Як вбачається зі змісту наявних у матеріалах справи копій депутатських звернень народного депутата України ОСОБА_1 (а.с. 5 том І справи №9901/309/19, а.с. 11, 90 том І справи №9901/265/19), такі були адресовані безпосередньо Голові ВРУ Парубію А.В. як представнику Парламенту - єдиного органу законодавчої влади України, який діє колегіально.
У своїй позовній заяві, заявах по суті, вступному слові та поясненнях, наданих у судових засіданнях, позивач та представник позивача також наполягали, що депутатські звернення були адресовані Верховній Раді України в особі Голови ВРУ Парубія А.В.
Як встановлено під час судового розгляду цієї справи, ОСОБА_1 обраний по виборчому округу №132, регіон - Миколаївська область, дата набуття депутатських повноважень - 24.11.2014.
Постановою Верховної Ради України «Про обрання Голови Верховної Ради України» від 14.04.2016 №1095-VІІІ народного депутата України Парубія Андрія Володимировича обрано Головою Верховної Ради України.
Отже, зважаючи на встановлені у справі обставини, а також враховуючи вимоги вищенаведених законодавчих положень, колегія суддів дійшла висновку, що саме Голова ВРУ Парубій А.В., який, як встановлено Конституцією України та Регламентом ВРУ уповноважений здійснювати організацію роботи Верховної Ради України та представляти її інтереси у зносинах з іншими органами державної влади, безпосередньо був зобов`язаний в межах своїх повноважень, у строк та спосіб, встановлений, зокрема, Законом «Про статус народного депутата України», розглянути звернення народного депутата України ОСОБА_1 від 11.04.2019 №03/04-19 та від 11.04.2019 №02/04-19 і надати йому вмотивовану відповідь на такі звернення.
Законом «Про статус народного депутата України» не передбачено можливості перенаправляти депутатські звернення на розгляд іншим органам або посадовим особам. Напроти, вказаним актом законодавства передбачено обов`язок щодо надання відповіді на депутатське звернення безпосередньо саме тим органом державної влади, який таке звернення отримав і якому воно адресоване, за підписом керівника цього органу.
Разом з тим, наданими картками реєстрації вхідної кореспонденції (реєстраційні номери 73633, 73634, дата реєстрації - 12.04.2019, а.с. 96, 97 тому 1 справи №9901/265/19) встановлено, що відповідно до резолюції Голови ВРУ А. Парубія (від 16.04.2019 (до вх. №73633 від 12.04.2019) та від 12.04.2019 (до вх. № 73634 від 12.04.2019)) Першому заступнику Керівника Апарату ВРУ - керуючому справами П. Боднару було доручено розглянути звернення народного депутата України ОСОБА_1 та підготувати проект відповіді, а також Голові Комітету ВРУ з питань правової політики та правосуддя Р. Князевичу - розглянути та надати відповідь.
Листами №11/13-140(79875) від 22.04.2019 (до вх. № 73633) та №11/13- 141(79896) від 22.04.2019 (до вх. №73634) за підписом Голови ВРУ А. Парубія повідомлено народного депутата України ОСОБА_1 , що порушене питання потребує опрацювання і остаточна відповідь буде надана у строк відповідно до частини другої статті 16 Закону України «Про статус народного депутата України (а.с. 98, 99 тому 1 справи №9901/265/19).
На виконання доручення Голови ВРУ листом від 13.05.2019 №07/05-151(91013) за підписом Першого заступника Керівника Апарату ВРУ П. Боднара та листом від 07.05.2019 №07/06-146(87878) за підписом Першого заступника Керівника Апарату ВРУ В. Слишинського, за результатами розгляду депутатських звернень від 11.04.2019 №03/04-19 та від 11.04.2019 №02/04-19, надано відповідь народному депутату України ОСОБА_1 (а.с. 100, 101 тому 1 справи №9901/265/19).
Отже, як вбачається з встановлених у ході судового розгляду справи обставин, відповіді на депутатські звернення народного депутата України ОСОБА_1 не були надані безпосередньо тим органом, якому вони адресовані, за підписом керівника чи посадової особи цього органу, як того вимагають приписи статті 16 Закону України "Про статус народного депутата України".
Наявні ж у матеріалах справи відповіді на депутатські звернення народного депутата України ОСОБА_1 були надані за підписами посадових осіб Апарату ВРУ (заступників керівника цього органу, який за своїм правовим статусом є окремою юридичною особою), а не керівника чи посадової особи ВРУ, а тому не можуть вважатись належними відповідями на такі депутатські звернення, у розумінні статті 16 Закону України "Про статус народного депутата України".
За наведеного, колегія суддів констатує, що в даному випадку відповідачем допущено протиправну бездіяльність щодо розгляду депутатських звернень народного депутата України ОСОБА_1 від 11.04.2019 №03/04-19 та від 11.04.2019 №02/04-19, оскільки на них не було надано вмотивованої письмової відповіді безпосередньо тим органом державної влади, якому такі звернення адресовані, у строк та в порядку, передбаченому Законом "Про статус народного депутата України".
При цьому, як протиправну бездіяльність суб`єкта владних повноважень слід розуміти як зовнішню форму поведінки (діяння) цього органу, що полягає (проявляється) у неприйнятті рішення чи у нездійсненні юридично значимих й обов`язкових дій на користь заінтересованих осіб, які на підставі закону та/або іншого нормативно-правового регулювання віднесені до компетенції суб`єкта владних повноважень, були об`єктивно необхідними і реально можливими для реалізації, але фактично не були здійснені.
Аналогічним чином поняття «протиправна бездіяльність суб`єкта владних повноважень» розкрито й у постанові Великої Палати Верховного Суду від 19.04.2018 у справі №П/9901/137/18 (800/426/17; провадження №11-138заі18).
Для визнання бездіяльності протиправною недостатньо одного лише факту неналежного та/або несвоєчасного виконання обов`язкових дій. Важливими є також конкретні причини, умови та обставини, через які дії, що підлягали обов`язковому виконанню відповідно до закону, фактично не були виконані чи були виконані з порушенням строків.
Такий правовий висновок викладено, зокрема, в постановах Верховного Суду від 15.05.2019 у справі №688/4324/16-а, та від 16.07.2020 у справі №П/811/637/17.
За правилами частини першої статті 77 КАС України в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.
Однак, відповідач не довів наявності будь-яких об`єктивних обставин, які б унеможливили надання позивачу відповіді на його депутатські звернення у строк та в порядку, передбаченому законодавством.
За таких обставин, Верховний Суд, повно, всебічно з`ясувавши обставини даної справи та перевіривши їх доказами, дослідженими у судовому засіданні, ретельно проаналізувавши наведені у позовній заяві аргументи і положення законодавства, яким врегульовані спірні правовідносини, дійшов висновку про те, що відповідач, не розглянувши депутатські звернення народного депутата України ОСОБА_1 , адресовані Парламенту, і не надавши на них жодної відповіді за підписом Голови цього органу, допустив протиправну бездіяльність.
Колегія суддів звертає увагу, що спір у правовідносинах, які за своїм змістом і характером є схожими до справи, яка розглядається, вирішувався Великою Палатою Верховного Суду (постанова від 12.11.2019 у справі №9901/21/19; провадження №11-810 заі 19).
У вищевказаній справі позивач також оскаржував бездіяльність суб`єкта владних повноважень - Президента України щодо ненадання йому відповіді на звернення, йому адресоване, безпосередньо відповідачем. Позивач вважав, що перенаправлення його звернення до Адміністрації Президента, а згодом і до Міністерства внутрішніх справ України, Національної поліції України - є протиправним.
Згідно встановлених у справі №9901/21/19 обставин, позивач належав до категорії осіб з інвалідністю внаслідок війни й мав право на пільги, встановлені законодавством України для ветеранів війни-інвалідів війни, правовий статус і гарантії соціального захисту яких визначається спеціальним актом законодавства, а саме - Законом України від 22.10.1993 №3551-XII «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту».
З огляду на наявний у заявника спеціальний правовий статус, частиною другою статті 14, частиною другою статті 15 Закону України від 02.10.1996 №393/96-ВР «Про звернення громадян» за позивачем було закріплено право на особистий розгляд його заяви першими керівниками органів державної влади.
У зв`язку з тим, що звернення не було розглянута особисто Президентом України, як того вимагали приписи законодавства, Велика Палата Верховного Суду визнала таку бездіяльність протиправною та зобов`язала відповідача розглянути таке звернення.
У справі ж, яка розглядається, виникли схожі за характером правовідносини, оскільки ОСОБА_1 також має спеціальний правовий статус, закріплений у Конституції України та спеціальному акті законодавства (Законі «Про статус народного депутата України»), а саме - народного депутата України. Статтею 16 Закону України «Про статус народного депутата України» встановлено особливий порядок розгляду звернень народного депутата, частина четверта якої зобов`язує надати відповідь на таке звернення в обов`язковому порядку і безпосередньо тим органом державної влади чи органом місцевого самоврядування, до якого було направлено звернення, за підписом його керівника.
Таким чином, колегія суддів вважає можливим поширити правові висновки, викладені Великою Палатою Верховного Суду у постанові від 12.11.2019 у справі №9901/21/19 (провадження №11-810 заі 19), на правовідносини у справі, яка розглядається.
Оскільки, як встановлено судовим розглядом, ВРУ не виконала покладеного на неї Законом «Про статус народного депутата України» обов`язку щодо надання відповіді на депутатське звернення народного депутата України ОСОБА_1 безпосередньо за підписом керівника, колегія суддів дійшла висновку, що відповідачем допущено протиправну бездіяльність, а тому позовні вимоги про визнання протиправною бездіяльності відповідача щодо розгляду депутатських звернень від 11.04.2019 №03/04-19 та №02/04-19 підлягають задоволенню.
Решта вимог позовної заяви, які стосуються зобов`язання відповідача надати ОСОБА_1 відповідь по суті питань, викладених у його депутатському зверненні від 11.04.2019 №02/04-19, а також надати йому належним чином засвідчені копії документів, запитуваних позивачем у вищевказаному зверненні, є передчасними, оскільки питання стосовно наявності чи відсутності підстав для задоволення вимог такого звернення Верховною Радою України не вирішувалось й жодної відповіді в порядку, встановленому Законом «Про статус народного депутата України», цим органом не надавалось.
Пунктом 2 частин четвертої статті 266 КАС України встановлено, що Верховний Суд за наслідками розгляду адміністративних справ, визначених частиною другою цієї статті, може визнати дії чи бездіяльність Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України протиправними, зобов`язати Верховну Раду України, Президента України, Вищу раду правосуддя, Вищу кваліфікаційну комісію суддів України вчинити певні дії.
Завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень (частина перша статті 2 КАС України).
Частиною другою статті 6 КАС України передбачено, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.
Закон України "Про судоустрій і статус суддів" встановлює, що правосуддя в Україні функціонує на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів та спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.
Відповідно до статті 17 Закону України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини" суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.
Так, статтею 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (право на ефективний засіб юридичного захисту) передбачено, що кожен, чиї права та свободи, визнані в цій Конвенції, було порушено, має право на ефективний засіб юридичного захисту в національному органі, навіть якщо таке порушення було вчинене особами, які здійснювали свої офіційні повноваження.
При цьому під ефективним засобом (способом) слід розуміти такий, що призводить до потрібних результатів, наслідків, дає найбільший ефект. Ефективний спосіб захисту повинен забезпечити поновлення порушеного права у тому обсязі, який є необхідним за конкретних обставин.
Ураховуючи вищевикладене, колегія суддів, з метою ефективного захисту прав позивача, вважає за необхідне задовольнити даний позов частково шляхом визнання протиправною бездіяльності ВРУ щодо ненадання відповідей на звернення народного депутата України ОСОБА_1 №03/04-19 від 11.04.2019 та №02/04-19 від 11.04.2019 та зобов`язання відповідача надати відповіді на такі звернення.
Керуючись статтями 2, 22, 241-246, 250, 266 КАС України,
ВИРІШИВ:
Позов ОСОБА_1 задовольнити частково.
Визнати протиправною бездіяльність Верховної Ради України щодо ненадання відповіді на звернення народного депутата України ОСОБА_1 №03/04-19 від 11.04.2019.
Зобов`язати Верховну Раду України надати відповідь на звернення народного депутата України ОСОБА_1 №03/04-19 від 11.04.2019.
Визнати протиправною бездіяльність щодо ненадання відповіді на звернення народного депутата України ОСОБА_1 №02/04-19 від 11.04.2019.
Зобов`язати Верховну Раду України надати відповідь на звернення народного депутата України ОСОБА_1 №02/04-19 від 11.04.2019.
В іншій частині позовних вимог - відмовити.
Рішення набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги, якщо таку скаргу не було подано.
У разі подання апеляційної скарги судове рішення Верховного Суду, якщо його не скасовано, набирає законної сили після набрання законної сили рішенням Великої Палати Верховного Суду за наслідками апеляційного перегляду.
Рішення може бути оскаржене до Великої Палати Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.
Повний текст рішення складено 29.09.2020.
Головуючий суддя Н.В. Коваленко
Судді О.П. Стародуб
В.М. Кравчук
А.Ю. Бучик
С.М. Чиркін
