РІШЕННЯ

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

28 вересня 2020 року справа № 580/2804/20

м. Черкаси

Черкаський окружний адміністративний суд у складі головуючого судді Рідзеля О.А., розглянувши у порядку спрощеного позовного провадження (у письмовому провадженні) у залі суду адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 до Секретаріату уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, Регіонального представника уповноваженого Верховної Ради України з прав людини про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити дії,

ВСТАНОВИВ:

23.07.2020 у Черкаський окружний адміністративний суд з позовом звернувся ОСОБА_1 ( АДРЕСА_1 ; РНОКПП НОМЕР_1 ) до Секретаріату уповноваженого Верховної Ради України з прав людини (01008, м. Київ, вул. Інститутська, буд. 21/8; код ЄДРПОУ 21661556) (далі - відповідач 1), Регіонального представника уповноваженого Верховної Ради України з прав людини (18001, м. Черкаси, вул. Максима Залізняка, буд.10) (далі - відповідач 2) про:

визнання протиправною бездіяльності відповідачів 1 та 2 при розгляді його скарги від 10.12.2019 щодо непритягнення до адміністративної відповідальності першого заступника голови Білозірської сільської ради;

зобов`язання відповідачів 1 та 2 поновити провадження за його скаргою від 10.12.2019 щодо притягнення до адміністративної відповідальності першого заступника голови Білозірської сільської ради;

зобов`язання відповідачів 1 та 2 скласти протокол про адміністративне правопорушення відносно першого заступника голови Білозірської сільської ради.

У прохальній частині позовної заяви позивач заявив клопотання зобов`язати суб`єкта владних повноважень, не на користь якого ухвалене рішення, подати звіт про його виконання.

В обґрунтування позовних вимог зазначено, що звернувшись із скаргою до Секретаріату Уповноваженого Верховної Ради з прав людини щодо порушення першим заступником голови Білозірської сільської ради Закону України "Про доступ до публічної інформації" в наслідок несвоєчасного надання запитуваної інформації, протиправно отримав відмову у притягненні до адміністративної відповідальності. Позивач зазначає, що відповідачем не досліджувалась в повній мірі відповідь за наслідками розгляду запиту позивача та протиправно не складено протокол про адміністративне правопорушення відповідно до статті 212-3 Кодексу України про адміністративні правопорушення

Ухвалою суду від 28.07.2020 позовну заяву прийнято до розгляду, відкрито провадження у справі та вирішено розгляд справи здійснювати на виконання ст.12 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін за наявними матеріалами.

У встановлений судом строк відповідач відзив на позов не надав, про причини його неподання суд не повідомив.

Оцінивши доводи позивача, дослідивши письмові докази, суд дійшов висновку, що позов підлягає частковому задоволенню, з огляду на таке.

Судом встановлено, що позивач 15.04.2019 звернувся із заявою до Білозірської сільської ради про отримання належним чином засвідчених копій заяв ТОВ «Білозірське-Агро» з доданими матеріалами щодо надання в оренду земельної ділянки з кадастровим номером 7124981000:01:004:0517, рішення від 30.10.2018 №14-56/VII та договору оренди

Листом Білозірської сільської ради від 25.06.2019 №972/02-14 за підписом першого заступника сільського голови Пишного М.П. ОСОБА_1 надано відповідь, що договір оренди вказаної земельної ділянки передано на підпис за реєстрацію ТОВ «Білозірське-Агро». У одатках до листа значиться: копія клопотання ТОВ «Білозірське-Агро» та копія рішення від 25.06.2019 №14-56/VII.

10.12.2019 ОСОБА_1 звернувся із скаргою до Секретаріату уповноваженого Верховної Ради України з прав людини щодо протиправних дій першого заступника сільського голови Білозірської сільської ради у наданні публічної інформації. У скарзі позивач просив скласти протокол стосовно сільського голови Білозірської сільської ради згідно статті 212-3 КУпАП.

Листом Секретаріату Уповноваженого Верховної Ради з прав людини від 22.01.2020 №Д-17 386 вих.-20, ОСОБА_1 повідомлено, що підстав для вжиття заходів реагування не виявлено. Зазначений лист підписано Регіональним представником уповноваженого Верховної Ради України з прав людини Єфіменком В.

Надаючи правову оцінку спірним обставинам, суд зазначає таке.

Відповідно до статті 40 Конституції України усі мають право направляти індивідуальні чи колективні письмові звернення або особисто звертатися до органів державної влади, органів місцевого самоврядування та посадових і службових осіб цих органів, що зобов`язані розглянути звернення і дати обґрунтовану відповідь у встановлений законом строк.

Відносини щодо створення, збирання, одержання, зберігання, використання, поширення, охорони, захисту інформації, здійснення та забезпечення права кожного на доступ до інформації, що знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації врегульовані законами України від 2 жовтня 1992 року №2657-XІІ "Про інформацію" (далі - Закон №2657), "Про доступ до публічної інформації" від 13 січня 2011 року №2939-VІ (далі - Закон №2939) та іншими нормативно-правовими актами.

Відповідно до статті 1 Закону №2939 публічна інформація - це відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена у процесі виконання суб`єктами владних повноважень своїх обов`язків, передбачених чинним законодавством, або що знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом.

Законом №2939-VI (стаття 3) визначено гарантії забезпечення права на публічну інформацію, зокрема обов`язок розпорядників інформації надавати інформацію, крім випадків, передбачених законом.

Відповідно до статті 5 Закону №2939, доступ до інформації забезпечується шляхом:

-систематичного та оперативного оприлюднення інформації: в офіційних друкованих виданнях; на офіційних веб-сайтах в мережі Інтернет; на єдиному державному веб-порталі відкритих даних; на інформаційних стендах; будь-яким іншим способом;

-надання інформації за запитами на інформацію.

Частиною 1 ст. 10-1 Закону №2939 передбачено, що публічна інформація у формі відкритих даних - це публічна інформація у форматі, що дозволяє її автоматизоване оброблення електронними засобами, вільний та безоплатний доступ до неї, а також її подальше використання. Розпорядники інформації зобов`язані надавати публічну інформацію у формі відкритих даних на запит, оприлюднювати і регулярно оновлювати її на єдиному державному веб-порталі відкритих даних та на своїх веб-сайтах.

Згідно із статтею 12 Закону №2939 суб`єктами відносин у сфері доступу до публічної інформації є: запитувачі інформації - фізичні, юридичні особи, об`єднання громадян без статусу юридичної особи, крім суб`єктів владних повноважень; розпорядники інформації - суб`єкти, визначені у статті 13 цього Закону; структурний підрозділ або відповідальна особа з питань запитів на інформацію розпорядників інформації.

Відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 13 Закону №2939 розпорядниками інформації для цілей цього Закону визнаються суб`єкти владних повноважень - органи державної влади, інші державні органи, органи місцевого самоврядування, органи влади Автономної Республіки Крим, інші суб`єкти, що здійснюють владні управлінські функції відповідно до законодавства та рішення яких є обов`язковими для виконання.

При цьому до розпорядників інформації, зобов`язаних оприлюднювати та надавати за запитами інформацію, визначену в цій статті, у порядку, передбаченому цим Законом, прирівнюються суб`єкти господарювання, які володіють іншою інформацією, що становить суспільний інтерес (суспільно необхідною інформацією).(п. 4 ч. 2 ст. 13 Закону №2939).

Законом № 2939 (частиною 1 статті 19) визначено, що запит на інформацію - це прохання особи до розпорядника інформації надати публічну інформацію, що знаходиться у його володінні. Визначальною ознакою публічної інформації є те, що вона має бути заздалегідь готовим, зафіксованим продуктом, отриманим або створеним лише суб`єктом владних повноважень у процесі виконання своїх обов`язків. Законом № 2939 (пункт 6 частини 1 статті 14) встановлено, що розпорядники інформації зобов`язані надавати та оприлюднювати достовірну, точну та повну інформацію, а також у разі потреби перевіряти правильність та об`єктивність наданої інформації і оновлювати оприлюднену інформацію.

Отже, виходячи з приписів Закону №2939 Білозірська сільська рада в силу вимог Закону повинна була надати запитувані документи, створювачем або розпорядником яких вона була за виключенням документів, що не перебували у її розпорядженні.

Оцінюючи спірну бездіяльність відповідачів, суд врахував, що відповідно до частини 2 статті 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Частиною 1 статті 1 Закону України "Про звернення громадян" від 02.10.1996 №393/96-ВР (далі - Закон №393/96) передбачено право громадян України звернутися до місцевого самоврядування із зауваженнями, скаргами та пропозиціями, що стосуються їх діяльності, заявою або клопотанням щодо реалізації своїх соціально-економічних, політичних та особистих прав і законних інтересів та скаргою про їх порушення.

Статтею 19 Закону №393/96 визначено обов`язки органів місцевого самоврядування, їх керівників та інших посадових осіб щодо розгляду заяв чи скарг, серед яких, зокрема, обов`язок об`єктивно, всебічно і вчасно перевіряти заяви чи скарги; особисто організовувати та перевіряти стан розгляду заяв чи скарг громадян, вживати заходів до усунення причин, що їх породжують, систематично аналізувати та інформувати населення про хід цієї роботи.

Згідно зі статтею 4 Закону №393/96 до рішень, дій (бездіяльності), які можуть бути оскаржені, належать такі у сфері управлінської діяльності, внаслідок яких: порушено права і законні інтереси чи свободи громадянина (групи громадян); створено перешкоди для здійснення громадянином його прав і законних інтересів чи свобод; незаконно покладено на громадянина які-небудь обов`язки або його незаконно притягнуто до відповідальності.

На підставі статті 15 Закону №393/96 органи місцевого самоврядування та їх посадові особи до повноважень яких належить розгляд заяв (клопотань), зобов`язані об`єктивно і вчасно розглядати їх, перевіряти викладені в них факти, приймати рішення відповідно до чинного законодавства і забезпечувати їх виконання, повідомляти громадян про наслідки розгляду заяв (клопотань).

Відповідь за результатами розгляду заяв (клопотань) в обов`язковому порядку дається тим органом, який отримав ці заяви і до компетенції якого входить вирішення порушених у заявах (клопотаннях) питань, за підписом керівника або особи, яка виконує його обов`язки. Рішення про відмову в задоволенні вимог, викладених у заяві (клопотанні), доводиться до відома громадянина в письмовій формі з посиланням на Закон і викладенням мотивів відмови, а також із роз`ясненням порядку оскарження прийнятого рішення.

Відповідно до статті 20 Закону № 393/96 звернення розглядаються і вирішуються у термін не більше одного місяця від дня їх надходження, а ті, які не потребують додаткового вивчення, - невідкладно, але не пізніше п`ятнадцяти днів від дня їх отримання. Якщо в місячний термін вирішити порушені у зверненні питання неможливо, керівник відповідного органу або його заступник встановлюють необхідний термін для його розгляду, про що повідомляється особі, яка подала звернення. Загальний термін вирішення питань, порушених у зверненні, не може перевищувати сорока п`яти днів. На обґрунтовану письмову вимогу громадянина термін розгляду може бути скорочено від встановленого цією статтею терміну. Звернення громадян, що мають встановлені законодавством пільги, розглядаються у першочерговому порядку.

Згідно зі ст.1 Закону України "Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини" від 23.12.1997 №776/97-ВР (далі - Закон №776/97) парламентський контроль за додержанням конституційних прав і свобод людини і громадянина та захист прав кожного на території України і в межах її юрисдикції на постійній основі здійснює Уповноважений Верховної Ради України з прав людини, який у своїй діяльності керується Конституцією України, законами України, чинними міжнародними договорами, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України.

Порядок розгляду звернень до Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини визначений у статті 17 Закону №776/97 відповідно до частин 1, 5 якої Уповноважений приймає та розглядає звернення громадян України, іноземців, осіб без громадянства або осіб, які діють в їхніх інтересах, відповідно до Закону № 393/96. Повідомлення про прийняття звернення до розгляду або відмову у прийнятті звернення до розгляду надсилається в письмовій формі особі, яка його подала. Відмова у прийнятті звернення до розгляду повинна бути вмотивованою.

Аналіз наведених норм права свідчить, що спеціальних строків розгляду звернень до Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, що би відрізнялись від визначених у Законі №393/96, положення статті 17 Закону №776/97 не містять.

Отже, відповідь скаргу позивача від 01.07.2019 щодо притягнення до адміністративної відповідальності першого заступника сільського голови Білозірської сільської ради мала бути надана у строк не більше 1 місяця.

Суд встановив, що відповідь на вказане звернення позивача надано листом від 28.08.2019, в якому повідомлено про відсутність підстав для вжиття заходів реагування.

Отже, відповідь надана з порушенням терміну розгляду, що свідчить про порушення вимог Закону №393/96 щодо строків розгляду скарги позивача.

Враховуючи зазначене, суд дійшов висновку про порушення відповідачами строків розгляду звернення ОСОБА_1 від 01.07.2019, що свідчить про протиправну бездіяльність.

Аналогічний висновок за подібних обставин справи викладено у постанові Верховного Суду від 26.06.2019 у справі №826/13400/16-а, в якій вказано, що порушення строків розгляду звернення, тривалість здійснення провадження призвело до протиправної бездіяльності відповідача.

Відповідно до ч.5 ст.242 КАС України під час вибору і застосування норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду.

Тому суд дійшов висновку визнати протиправною бездіяльність відповідачів в частині недотримання строків розгляду скарги позивача.

Щодо іншої частини позовних вимог, суд врахував, що позивач мав на меті вирішити питання стосовно відповідальності за неналежний розгляд звернення шляхом складення протоколу про адміністративне правопорушення.

Так, наказом Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини від 12.08.2013 №18/02-13 затверджений Порядок здійснення провадження Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини (далі - Порядок №18/02-13).

Відповідно до підпункту 2.1. пункту 2 Порядку №18/02-13 (у редакції на час розгляду скарги позивача) підставами відкриття провадження можуть бути відомості про порушення прав і свобод людини і громадянина, які містяться у: зверненнях громадян України, іноземців, осіб без громадянства чи їх представників (повноваження яких оформлені у встановленому законодавством порядку).

Відповідно до підпункту 3.6 Порядку №18/02-13 під час провадження можуть вживатись такі заходи: надання роз`яснень з питань, наведених у зверненні; здійснення перевірки відомостей, викладених у зверненнях або повідомленнях, шляхом: надсилання запитів до відповідних державних органів, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій незалежно від форми власності; виїзд працівника Секретаріату на місце події, відвідування органів державної влади, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій незалежно від форми власності; запрошення посадових і службових осіб, громадян України, іноземців та осіб без громадянства для отримання від них усних або письмових пояснень щодо обставин, які перевіряються по справі; ознайомлення з документами, у тому числі тими, що містять інформацію з обмеженим доступом, та отримання їх копій в органах державної влади, органах місцевого самоврядування, об`єднаннях громадян, на підприємствах, в установах, організаціях незалежно від форми власності, органах прокуратури, включаючи справи, які знаходяться в судах; проведення нарад, консультацій з представниками державних органів, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій незалежно від форми власності, з питань, що порушені у зверненнях або повідомленнях; звернення до суду із заявою про захист прав і свобод людини і громадянина у випадках та в порядку, встановлених законодавством; участь у судовому процесі у випадках та порядку, встановлених законодавством; проведення перевірок діяльності органів державної влади, підприємств, установ, організацій з отриманням результатів експертиз і підготовкою відповідних висновків;

Згідно з підп.3.10 Порядку №18/02-13 повідомлення автора звернення про відкриття провадження та його інформування про результати провадження здійснюється тим структурним підрозділом, який визначено головним виконавцем провадження, з урахуванням інформації, наданої співвиконавцями.

Підпунктом 6.1 Порядку №18/02-13 встановлено, що провадження завершується шляхом надання остаточної відповіді авторові звернення за результатами з`ясування обставин справи після вжиття передбачених Законом України "Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини" заходів, спрямованих на запобігання порушенням прав і свобод людини або сприяння їх поновленню.

Порядок оформлення матеріалів про адміністративні правопорушення, затверджений наказом Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини від 16.02.2015 №3/02-15 (далі - Порядок №3/02-15) (у редакції на час розгляду скарги позивача) визначає механізм складання уповноваженими особами Секретаріату Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини протоколів про адміністративні правопорушення, що передбачено статтями 188-39, 188-40 та 212-3 Кодексу України про адміністративні правопорушення (підпункт 1.1).

Відповідно до підпункту 1.2 Порядку №3/02-15 уповноважені особи складають протоколи про адміністративні правопорушення, зокрема за порушення Закону України "Про доступ до публічної інформації", а саме: необґрунтованого віднесення інформації до інформації з обмеженим доступом, ненадання відповіді на запит на інформацію, ненадання інформації, неправомірної відмови в наданні інформації, несвоєчасне або неповне надання інформації, надання недостовірної інформації; обмеження доступу до інформації або віднесення інформації до інформації з обмеженим доступом, якщо це прямо заборонено законом; іншого порушення Закону України "Про звернення громадян".

Згідно з підп.2.1 Порядку №3/02-15 протокол про адміністративне правопорушення складається в рамках провадження, що здійснюється відповідно до Порядку здійснення провадження Уповноваженого з прав людини у справах про порушення прав і свобод людини, затвердженого Уповноваженим Верховної Ради України з прав людини, а також під час здійснення моніторингових візитів та перевірок діяльності державних органів, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій усіх форм власності, а також фізичних або юридичних осіб.

Статтею 212-3 КУпАП встановлено адміністративну відповідальність за порушення права на інформацію та права на звернення. Частиною 7 статті 212-3 КУпАП передбачено, що незаконна відмова у прийнятті та розгляді звернення, інше порушення Закону України "Про звернення громадян" - тягнуть за собою накладення штрафу на посадових осіб від двадцяти п`яти до п`ятдесяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.

Під час здійснення провадження представник Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини дійшов висновку про відсутність підстав для складення протоколу про вчинення адміністративного правопорушення, передбаченого статтею 212-3 КУпАП.

Суд зазначає, що незгода заявника зі змістом відповіді не може свідчити про порушення самого права на звернення, парламентський контроль щодо додержання якого здійснює Уповноважений. Незгода позивача з прийнятим за результатами розгляду його скарги рішенням пов`язана лише з відмовою відповідача 2 у притягненні до відповідальності першого заступника сільського голови як особи, яка, на думку останнього, порушила його законні права на отримання відповіді на запитувану інформацію.

За наявного правового врегулювання та обставин справи, суд вважає, що відповідь представника Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини на заяву позивача від 22.01.2020 є повною, проте надана з порушенням строків розгляду.

Суд зазначає, що юрисдикція адміністративних судів не поширюється на справи з приводу рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень, у справах про притягнення до адміністративної відповідальності відповідно до пункту 1 частини 1 статті 20 Кодексу адміністративного судочинства України. Перевірка судом законності відмови компетентного органу скласти протокол про адміністративне правопорушення та зобов`язання суб`єкта владних повноважень вчинити відповідні дії з метою притягнення особи до адміністративної відповідальності призведе до втручання у його дискреційні повноваження, що виходить за межі завдань адміністративного судочинства.

Згідно з п.6 наказу від 20.06.2012 № 4/8-12 Уповноважені посадові особи Секретаріату відповідно до норм адміністративного законодавства та з передбачених законодавством підстав мають право складати протоколи про адміністративні правопорушення.

Зі змісту Рекомендації Комітету Міністрів Ради Європи №R(80)2 стосовно здійснення адміністративними органами влади дискреційних повноважень, прийнятої Комітетом Міністрів 11.03.1980 на 316-й нараді, під дискреційним повноваженням варто розуміти повноваження, яке адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду - тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.

Згідно з практикою Європейського суду з прав людини (рішення у справі Olsson проти Швеції від 24.03.1988, № 10465/83) запорукою правильного застосування дискреційних повноважень є високий рівень правової культури державних службовців, водночас, суди повинні відновлювати порушене право шляхом зобов`язання суб`єкта владних повноважень, у тому числі колегіальний орган, прийняти конкретне рішення про надання можливості, якщо відмова визнана неправомірною, а інших підстав для відмови не вбачається.

Адміністративний суд, перевіряючи рішення, дію чи бездіяльність суб`єкта владних повноважень на відповідність закріпленим ч.2 ст.2 КАС України критеріям, не втручається у дискрецію (вільний розсуд) суб`єкта владних повноважень поза межами перевірки за названими критеріями. Завдання адміністративного судочинства не є забезпечення ефективності державного управління, а є гарантування дотримання прав особи та вимог законодавства, інакше було б порушено принцип розподілу влади.

Принцип розподілу влади заперечує надання адміністративному суду адміністративно-дискреційних повноважень - ключовим завданням якого є здійснення правосуддя.

Враховуючи зазначене, у задоволенні частини позовних вимог про визнання протиправною бездіяльності відповідачів при розгляді його скарги від 10.12.2019 щодо непритягнення до адміністративної відповідальності першого заступника сільського голови Білозірської сільської ради, поновити провадження за скаргою від 10.12.2019 та зобов`язання Секретаріату Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини скласти протокол про адміністративне правопорушення стосовно сільського першого заступника голови Білозірської сільської ради належить відмовити.

Відповідно до ч.1 ст.383 КАС України суд, який ухвалив судове рішення в адміністративній справі, може зобов`язати суб`єкта владних повноважень, не на користь якого ухвалене судове рішення, подати у встановлений судом строк звіт про виконання судового рішення.

Оскільки рішенням суду відмовлено у частині позовних вимог зобов`язального характеру, відсутні підстави для встановлення судового контролю за виконанням рішення суду відповідно до статті 383 КАС України.

Враховуючи, що позивач звільнений від сплати судового збору, а доказів понесення інших судових витрат на час розгляду справи суду не надано, відсутні підстави для вирішення питання розподілу судових витрат згідно зі ст.139 КАС України.

Керуючись ст.ст. 6, 9, 14, 241-246, 255, 295 КАС України, суд

ВИРІШИВ:

1. Позов ОСОБА_1 - задовольнити частково.

Визнати протиправною бездіяльність Секретаріату Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини (01008, м. Київ, вул. Інститутська, буд.21/8, код ЄДРПОУ 21661556) та Регіонального представника Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини (18001, м. Черкаси, вул. Максима Залізняка, буд.10) в частині порушення строків розгляду скарги ОСОБА_1 ( АДРЕСА_1 , РНОКПП НОМЕР_1 ) від 10.12.2019.

У задоволенні іншої частини позовних вимог відмовити.

2. Судові витрати розподілу не підлягають.

3. Копію рішення направити учасникам справи.

4. Рішення набирає законної сили після закінчення строку на подання апеляційної скарги, яка може бути подана до Шостого апеляційного адміністративного суду протягом 30 днів з складення повного тексту судового рішення.

Суддя О.А. Рідзель