П`ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

___________________________________________________________________________________

П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

15 вересня 2020 р.м.ОдесаСправа № 821/837/17

Головуючий в 1 інстанції: Попов В.Ф. Дата і місце ухвалення: 16.08.2017р., м. Херсон Колегія суддів П`ятого апеляційного адміністративного суду

у складі:

головуючого Ступакової І.Г.

суддів Бітова А.І.

Лук`янчук О.В.

при секретарі Рябоконь Н.В.

розглянувши у відкритому судовому засіданні в місті Одесі адміністративну справу за апеляційною скаргою Генічеської районної державної адміністрації Херсонської області на постанову Херсонського окружного адміністративного суду від 16 серпня 2017 року по справі за позовом багатогалузевого підприємства «Фауна» до Генічеської районної державної адміністрації Херсонської області про скасування розпоряджень, -

В С Т А Н О В И Л А :

В червні 2017 року багатогалузеве підприємство «Фауна» звернулося до Херсонського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Генічеської районної державної адміністрації Херсонської області, в якому, з урахуванням уточнення позовних вимог, просило суд скасувати розпорядження відповідача №177 від 12.04.2017р. «Про розробку детального плану частини території Щасливцевської сільської ради за межами с.Щасливцеве» та №184 від 12.04.2017р. «Про затвердження детального плану частини території Щасливцевської сільської ради за межами с.Щасливцеве».

Позов обґрунтовувало тим, що спірні розпорядження прийнято Генічеською РДА Херсонської області з порушенням вимог ст.ст. 60, 62, 122 Земельного кодексу України, ст.ст. 88, 90 Водного кодексу України, ст.ст. 4, 6, 8, 15 Закону України «Про забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення», п. 3.2 Державних санітарних норм та ст.21 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», якими передбачено заборону розміщення земельних ділянок під дачне будівництво у прибережній захисній смузі уздовж морів, морських заток і лиманів шириною не менше двох кілометрів від урізу води. При цьому, передача земельних ділянок у прибережній захисній смузі, які можуть використовувалися лише для будівництва об`єктів, визначених ст.90 Водного кодексу України, не відноситься до повноважень районних державних адміністрацій. Також, позивач посилався на те, що земельні ділянки, що передбачаються оскаржуваними розпорядженнями №177 від 12.04.2017р. та №184 від 12.04.2017р. для індивідуального дачного будівництва, знаходяться в санітарно-захисній зоні дитячого оздоровчого комплексу «Дніпро» Синельниківського району.

Постановою Херсонського окружного адміністративного суду від 16 серпня 2017 року позов задоволено.

Скасовано розпорядження голови Генічеської районної державної адміністрації від 12.04.2017р. №177 «Про розробку детального плану частини території Щасливцевської сільської ради за межами с. Щасливцеве» та від 12.04.2017р. №184 «Про затвердження детального плану частини території Щасливцевської сільської ради за межами с. Щасливцеве».

Стягнуто з Генічеської районної державної адміністрації Херсонської області за рахунок її бюджетних асигнувань на користь багатогалузевого підприємства «Фауна» витрати зі сплати судового збору у сумі 3200 грн.

Не погоджуючись з вказаною постановою, Генічеська районна державна адміністрація Херсонської області подала апеляційну скаргу, в якій, посилаючись на не повне з`ясування судом обставин справи, неправильне застосування норм матеріального права та порушення норм процесуального права, просить скасувати постанову від 16.08.2017р. з прийняттям нового судового рішення про відмову в задоволенні позову багатогалузевого підприємства «Фауна».

В обґрунтування доводів апеляційної скарги апелянт зазначає, що при вирішенні спору суд першої інстанції дійшов помилкового висновку про те, що земельні ділянки, відносно яких розробляються детальні плани, знаходяться в прибережній захисній смузі. Судом залишено поза увагою, що з 2006 року по 2009 рік ДП «Херсонський науково-дослідний та проектний інститут» розробив проект землеустрою щодо встановлення прибережної захисної смуги вздовж Азовського моря на території Щасливцівської та Стрілківської сілких рад Генічеського району визначивши її шириною 100 метрів, як це було передбачено статтею 60 Земельного кодексу України. Відповідний проект затверджено рішенням ХХХІ сесії Генічеської районної ради V скликання від 22.05.2009р. №478.

Апелянт вважає необґрунтованими посилання суду першої інстанції, що при розробці проекту землеустрою було порушено норми ст.88 Водного кодексу України, яка встановлювала, що ширина прибережної захисної смуги не може бути менше аніж 2 км, та зазначає, що проекти землеустрою розробляються на основі земельного законодавства, а не водного. На час виникнення спірних правовідносин положення Водного кодексу України суперечили положенням Земельного кодексу України, який було прийнято у часі пізніше.

Також, апелянт посилається на те, що на момент прийняття судом першої інстанції оскаржуваної постанови проект землеустрою щодо встановлення прибережної захисної смуги вздовж Азовського моря на території Щасливцівської та Стрілківської сілких рад Генічеського району, розроблений ДП «Херсонський науково-дослідний та проектний інститут» та затверджений рішенням Генічеської районної ради від 22.05.2009р. №478, не був скасований, змінений чи визнаний недійсним в судовому порядку.

Посилається апелянт і на те, що скасування судом першої інстанції розпорядження №177 від 12.04.2017р. «Про розробку детального плану частини території Щасливцевської сільської ради за межами с.Щасливцеве» не призводить до відновлення прав позивача, за захистом яких останній звернувся до суду.

Багатогалузеве підприємство «Фауна» подало письмовий відзив на апеляційну скаргу Генічеської РДА Херсонської області, в якому просить скаргу відповідача залишити без задоволення, а оскаржувану постанову суду першої інстанції без змін.

Розглянувши матеріали справи, заслухавши суддю-доповідача, сторони, перевіривши законність і обґрунтованість судового рішення в межах позовних вимог і доводів апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню, з наступних підстав.

Судом першої інстанції встановлено та матеріалами справи підтверджено, що рішенням ХХХІ сесії Генічеської районної ради V скликання від 22.05.2009р. №478 «Про Проект землеустрою щодо встановлення прибережної захисної смуги вздовж Азовського моря на території Щасливцівської та Стрілківської сільських рад Генічеського району» затверджено проект землеустрою щодо встановлення прибережної захисної смуги вздовж Азовського моря на території Щасливцівської та Стрілківської сільських рад Генічеського району Херсонської області, розроблений Державним підприємством «Херсонський науково-дослідний та проектний інститут» у період з 2006 по 2009 року.

Згідно пояснювальної записки проект землеустрою розроблений на підставі розпорядження Херсонської облдержадміністрації від 27.09.2006р. №953 та у відповідності з вимогами; режиму визначення розмірів і меж водоохоронних зон та режиму ведення господарської діяльності в них, затвердженого Постановою КМУ від 08.05.1996р. №486, Водного та Земельного кодексів України, Порядку розроблення проектів землеустрою з організації та встановлення меж території природно-заповідного фонду іншого природоохоронного, оздоровчого, рекреаційного та історико-культурного призначення, затвердженого Постановою КМУ від 25.08.2004р. №1094.

21.11.2006р. були підписані акти узгодження меж прибережної захисної смуги вздовж Азовського моря на територіях Щасливцівської та Стрілківської сільських рад Генічеського району Херсонської області. Проект землеустрою був погоджений Головним державним санітарним лікарем Херсонської області (висновок №02-1/13-400 від 26 липня 2007 року), управлінням містобудування, архітектури та житлово-комунального господарства Херсонської обласної державної адміністрації (висновок №8-1990/2 від 20.08.2007р.), Державною екологічною інспекцією Азовського моря (висновок №05/505 від 08.04.2008р.), Обласною інспекцією охорони пам`яток історії та культури управління культури і туризму Херсонської обласної державної адміністрації(висновок №967 від 15.08.2009р.), Державним Комітетом України із земельних ресурсів (висновок від 18.08.2008р. №810-08 із виправленням зауважень 16.04.2009р.).

Учасниками справи не заперечується, що Проектом землеустрою щодо встановлення прибережної захисної смуги вздовж Азовського моря на території Щасливцівської та Стрілківської сільських рад Генічеського району, розробленим Державним підприємством «Херсонський науково-дослідний та проектний інститут» та затвердженим рішенням ХХХІ сесії Генічеської районної ради V скликання від 22.05.2009р. №478, встановлено ширину прибережної захисної смуги вздовж Азовського моря на території Щасливцівської та Стрілківської сільських рад Генічеського району 100 метрів.

Розпорядженням Генічеської РДА Херсонської області від 12.04.2017р. №177 «Про розробку детального плану частини території Щасливцевської сільської ради за межами с.Щасливцеве» вирішено розробити детальний план частини території Щасливцевської сільської ради за межами с.Щасливцеве (на схід від баз відпочинку «Кримський Атлас» та «Фауна») орієнтовною площею 6,0 га для індивідуального дачного будівництва.

Того ж дня Генічеською РДА Херсонської області прийнято розпорядження №184 «Про затвердження детального плану частини території Щасливцевської сільської ради за межами с.Щасливцеве», яким затверджено детальний план частини території Щасливцевської сільської ради за межами с. Щасливцеве (ліворуч від автодороги Генічеськ Стрілкове, на захід від бази відпочинку «Кримський Атлас») площею 2 га для індивідуального дачного будівництва, розроблений ТОВ «Укргенплан».

При цьому, як вбачається з матеріалів справи, частина території Щасливцевської сільської ради за межами населеного пункту с. Щасливцеве, орієнтовною площею 6 га для індивідуального дачного будівництва знаходиться в межах прибережної захисної смуги вздовж Азовського моря на територіях Щасливцівської та Стрілківської сільських рад Генічеського району Херсонської області меншої двох кілометрів від урізу води.

Земельна ділянка, якою користується багатогалузеве підприємство «Фауна», межує із частиною території, яка згідно детального плану частини території Щасливцевської сільської ради за межами с. Щасливцеве площею 2 га визначена для індивідуального дачного будівництва та знаходиться в межах встановленої Водним кодексом України прибережної захисної смуги вздовж Азовського моря.

Не погоджуючись з правомірністю розпоряджень Генічеської РДА Херсонської області від 12.04.2017р. №177 та №184 багатогалузеве підприємство «Фауна» оскаржило їх в судовому порядку.

Суд першої інстанції, задовольняючи позов, виходив з того, що ст.60 ЗК України та ст.88 ВК України встановлено вимогу, що прибережна захисна смуга уздовж моря виділяється шириною не менше двох кілометрів від урізу води, а тому при встановленні меж прибережної захисної смуги згідно з проектом землеустрою, ширина такої прибережної смуги в будь-якому випадку не повинна бути меншою, ніж встановлено законодавством. У зв`язку з цим, суд першої інстанції визнав обґрунтованими доводи позивача, що при прийнятті розпоряджень №177 від 12.04.2017р. «Про розробку детального плану частини території Щасливцевської сільської ради за межами с.Щасливцеве» та №184 від 12.04.2017р. «Про затвердження детального плану частини території Щасливцевської сільської ради за межами с.Щасливцеве» Генічеська РДА Херсонської області незаконно передбачила розміщення земельних ділянок під дачне будівництво в межах прибережної захисної смуги, визначеної чинним законодавством.

Колегія суддів суду апеляційної інстанції погоджується з такими висновками суду першої інстанції виходячи з наступного.

Згідно ст.122 Земельного кодексу України районні державні адміністрації на їхній території передають земельні ділянки із земель державної власності, крім випадків, визначених частинами четвертою і восьмою цієї статті, у власність або у користування у межах сіл, селищ, міст районного значення для всіх потреб та за межами населених пунктів, серед іншого, для індивідуального дачного будівництва.

Відповідно до ч.1 ст.16 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» планування територій на місцевому рівні здійснюється шляхом розроблення та затвердження генеральних планів населених пунктів, планів зонування територій і детальних планів території, їх оновлення та внесення змін до них.

Містобудівна документація на місцевому рівні розробляється з урахуванням даних державного земельного кадастру на актуалізованій картографічній основі в цифровій формі як просторово орієнтована інформація в державній системі координат на паперових і електронних носіях.

Статтею 19 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» передбачено, що детальний план у межах населеного пункту уточнює положення генерального плану населеного пункту та визначає планувальну організацію і розвиток частини території.

Детальний план розробляється з метою визначення планувальної організації і функціонального призначення, просторової композиції і параметрів забудови та ландшафтної організації кварталу, мікрорайону, іншої частини території населеного пункту, призначених для комплексної забудови чи реконструкції.

Детальний план території за межами населених пунктів розробляється відповідно до схеми планування території (частини території) району та/або області з урахуванням державних і регіональних інтересів.

Розроблення детального плану території за межами населених пунктів та внесення змін до нього здійснюються на підставі розпорядження відповідної районної державної адміністрації.

Детальний план території за межами населеного пункту розглядається і затверджується відповідною районною державною адміністрацією протягом 30 днів з дня його подання.

Відповідно до п. «б» ч.1 ст.58 Земельного кодексу України до земель водного фонду належать, зокрема, землі, зайняті прибережними захисними смугами вздовж морів, річок та навколо водойм.

Аналогічні положення визначено і статтею 4 Водного кодексу України.

Згідно ст.60 ЗК України вздовж річок, морів і навколо озер, водосховищ та інших водойм з метою охорони поверхневих водних об`єктів від забруднення і засмічення та збереження їх водності встановлюються прибережні захисні смуги.

Уздовж морів та навколо морських заток і лиманів встановлюється прибережна захисна смуга шириною не менше двох кілометрів від урізу води.

Прибережні захисні смуги встановлюються за окремими проектами землеустрою.

Відповідно до ст.88 Водного кодексу України з метою охорони поверхневих водних об`єктів від забруднення і засмічення та збереження їх водності вздовж річок, морів і навколо озер, водосховищ та інших водойм в межах водоохоронних зон виділяються земельні ділянки під прибережні захисні смуги. Прибережні захисні смуги встановлюються на земельних ділянках всіх категорій земель, крім земель морського транспорту.

Землі прибережних захисних смуг перебувають у державній та комунальній власності та можуть надаватися в користування лише для цілей, визначених цим Кодексом.

У межах існуючих населених пунктів прибережна захисна смуга встановлюється з урахуванням містобудівної документації.

Прибережні захисні смуги встановлюються за окремими проектами землеустрою.

Проекти землеустрою щодо встановлення меж прибережних захисних смуг (з установленою в них пляжною зоною) розробляються в порядку, передбаченому законом.

Уздовж морів та навколо морських заток і лиманів встановлюється прибережна захисна смуга шириною не менше двох кілометрів від урізу води.

Згідно ст.89 Водного кодексу України прибережні захисні смуги є природоохоронною територією з режимом обмеженої господарської діяльності.

У прибережних захисних смугах уздовж річок, навколо водойм та на островах забороняється: 1) розорювання земель (крім підготовки ґрунту для залуження і залісення), а також садівництво та городництво; 2) зберігання та застосування пестицидів і добрив; 3) влаштування літніх таборів для худоби; 4) будівництво будь-яких споруд (крім гідротехнічних, навігаційного призначення, гідрометричних та лінійних), у тому числі баз відпочинку, дач, гаражів та стоянок автомобілів; 5) миття та обслуговування транспортних засобів і техніки; 6) влаштування звалищ сміття, гноєсховищ, накопичувачів рідких і твердих відходів виробництва, кладовищ, скотомогильників, полів фільтрації тощо.

Статтею 90 Водного кодексу України передбачено, що у межах пляжної зони прибережних захисних смуг забороняється будівництво будь-яких споруд, крім гідротехнічних, гідрометричних та лінійних.

Постановою Кабінету Міністрів України від 8 травня 1996 року №486 затверджено Порядок визначення розмірів і меж водоохоронних зон та режим ведення господарської діяльності в них, пунктами 4, 5 якого передбачено, що у межах водоохоронних зон виділяються землі прибережних захисних смуг та смуги відведення з особливим режимом їх використання відповідно до статей 88 - 91 Водного кодексу України. Розміри і межі водоохоронних зон визначаються проектом на основі нормативно-технічної документації. Проекти цих зон розробляються на замовлення фізичних та юридичних осіб, узгоджуються з власниками землі, землекористувачами, Мінприроди, Держводагентством та територіальними органами Держземагентства, а на території Автономної Республіки Крим - з органами виконавчої влади Автономної Республіки Крим з питань екології та природних ресурсів, водного господарства та земельних ресурсів і затверджуються відповідними місцевими органами виконавчої влади або виконавчими комітетами рад.

Згідно п. 10, п.11 Порядку №486 на землях міст і селищ міського типу розмір водоохоронної зони, як і прибережної захисної смуги, встановлюється відповідно до існуючих на час встановлення водоохоронної зони конкретних умов забудови. Водоохоронна зона морів, морських заток і лиманів, як правило, збігається з прибережною захисною смугою і визначається шириною не менш як 2 кілометри від урізу води.

Відповідно до 2.9 Порядку погодження природоохоронними органами матеріалів щодо вилучення (викупу), надання земельних ділянок, затвердженого наказом Міністерства охорони навколишнього природного середовища України від 05.11.2004р. №434, у разі відсутності належної землевпорядної документації та встановлених у натурі (на місцевості) меж щодо водоохоронних зон та прибережних захисних смуг водних об`єктів, природоохоронний орган забезпечує їх збереження шляхом урахування при розгляді матеріалів щодо вилучення (викупу), надання цих земельних ділянок нормативних розмірів прибережних захисних смуг, встановлених ст.88 Водного кодексу України, та орієнтовних розмірів і меж водоохоронних зон, що визначаються відповідно до постанови Кабінету Міністрів України «Про затвердження Порядку визначення розмірів і меж водоохоронних зон та режиму ведення господарської діяльності в них», з урахуванням існуючих конкретних умов забудови на час встановлення водоохоронної зони. Порядок та умови виготовлення проектів землеустрою, в тому числі й щодо прибережних смуг, визначаються статтями 50-54 Закону України «Про землеустрій».

Таким чином, законодавець зобов`язує користувача чи власника земель, що знаходяться в прибережній захисній смузі враховувати встановлені обмеження як при відсутності землевпорядної документації так і при її розробці. А відтак, проектно - технічна документація може бути розроблена тільки з урахуванням визначеної законодавством межі та розміру прибережної захисної смуги і жодні обґрунтування щодо її зменшення не можуть бути прийнятними, крім випадків визначених в Земельному та Водному кодексах України.

Направляючи дану справу на новий розгляд до суду апеляційної інстанції Верховний Суд у постанові від 11.08.2020р. зазначив про необхідність дослідження питання щодо наявності проекту землеустрою щодо встановлення прибережної захисної смуги та надання оцінки доводам відповідача щодо наявності рішення від 22.05.2009р. Генічеської районної ради №478 про затвердження проекту землеустрою щодо встановлення прибережної захисної зони.

Дійсно, заперечуючи проти позову та в обґрунтування вимог апеляційної скарги Генічеська РДА Херсонської області посилається на те, що: «на момент розроблення Державним підприємством «Херсонський науково-дослідний та проектний інститут» проекту землеустрою щодо встановлення прибережної захисної смуги та затвердження його рішенням ХХХІ сесії Генічеської районної ради V скликання від 22.05.2009р. №478, в Земельному кодексі України була відсутня норма про встановлення межі прибережної захисної смуги в розмірі 2 км, у зв`язку з чим встановлено ширину прибережної захисної смуги вздовж Азовського моря на території Щасливцівської та Стрілківської сільських рад Генічеського району 100 метрів. При прийнятті розпоряджень №177 від 12.04.2017р. «Про розробку детального плану частини території Щасливцевської сільської ради за межами с.Щасливцеве» та №184 від 12.04.2017р. «Про затвердження детального плану частини території Щасливцевської сільської ради за межами с.Щасливцеве» Генічеська РДА Херсонської області обґрунтовано врахувала межі прибережної захисної смуги, визначені проектом землеустрою, затвердженим у встановленому законодавством порядку».

Колегія суддів не приймає до уваги такі посилання апелянта, оскільки відсутність визначення розміру цієї смуги в ЗК України не звільняє уповноважений орган від дотримання норм інших законодавчих актів, зокрема, Водного кодексу України, статтею 88 якого передбачалося, що уздовж морів та навколо морських заток і лиманів виділяється прибережна захисна смуга шириною не менше двох кілометрів від урізу води.

На користь такого висновку колегії суддів свідчать також положення ст.47 Закону України «Про землеустрій», в редакції 2003 року, якою передбачалося, що проекти землеустрою щодо організації і встановлення меж територій природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, оздоровчого, рекреаційного та історико-культурного призначення розробляються згідно з законами України, іншими нормативно-правовими актами, прийнятими відповідно до них

Варто зазначити, що вимоги Земельного кодексу України та Водного кодексу України мають більшу юридичну силу аніж рішення органів місцевого самоврядування. А відтак, у разі встановлення або збільшення на законодавчому рівні меж прибережних захисних смуг, при прийнятті на місцях уповноваженими органами будь-яких рішень, що стосуються відповідних територій, мають враховуватися саме норми законодавства, а не рішення органу місцевого самоврядування, які не відповідають такому законодавству (є застарілими).

Таким чином, оскільки станом на дату прийняття відповідачем оскаржуваних розпоряджень імперативними нормами Земельного та Водного кодексів встановлено вимогу, що прибережна захисна смуга уздовж моря виділяється шириною не менше двох кілометрів від урізу води, тому при встановленні меж прибережної захисної смуги згідно з проектом землеустрою, ширина такої прибережної смуги в будь-якому випадку не повинна бути меншою, ніж встановлено законодавством, навіть і у випадку, якщо проектом передбачено інше.

При прийнятті оскаржуваних розпоряджень Генічеська РДА Херсонської області, на думку колегії суддів, необґрунтовано врахувала затверджений в 2009 році проект землеустрою прибережної захисної смуги, який станом на 12.04.2017р. не відповідав імперативним вимогам ст.60 ЗК України та ст.88 ВК України.

Саме по собі існування не скасованого рішення Генічеської районної ради від 22.05.2009р. № 478, яким затверджено проект землеустрою щодо встановлення прибережної захисної смуги вздовж Азовського моря на території Щасливцівської та Стрілківської сільських рад Генічеського району Херсонської області шириною 100м замість законодавчо визначеного 2 км., на думку колегії суддів, не є достатнім обґрунтуванням правомірності прийнятих відповідачем розпоряджень.

Інші доводи апеляційної скарги є не суттєвими, правильність висновків суду про задоволення позову багатогалузевого підприємства «Фауна» не спростовують, ґрунтуються на посиланнях, які судом першої інстанції правомірно не прийнято до уваги, а тому підстав для задоволення скарги Генічеської РДА Херсонської області та скасування постанови суду першої інстанції від 16 серпня 2017 року колегія суддів не вбачає.

Оскільки судом першої інстанції правильно встановлено обставини справи та постановлено судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права, тому, відповідно до ст.316 КАС України, за наслідками розгляду апеляційної скарги на рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення суду - без змін.

З огляду на залишення постанови суду першої інстанції без змін, відповідно до приписів статті 139 КАС України, підстави для розподілу судових витрат відсутні.

Керуючись ст.ст. 308, 310, п.1 ч.1 ст.315, ст.ст. 316, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, колегія суддів, -

П О С Т А Н О В И Л А :

Апеляційну скаргу Геніченської районної державної адміністрації Херсонської області залишити без задоволення, постанову Херсонського окружного адміністративного суду від 16 серпня 2017 року залишити без змін.

Постанова апеляційного суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку до Верховного Суду протягом 30 днів з дня складання повного тексту судового рішення.

Повний текст судового рішення виготовлений 15 вересня 2020 року.

Головуючий: І.Г. Ступакова

Судді: А.І. Бітов

О.В. Лук`янчук