ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

14 серпня 2020 року

м. Київ

справа № 818/250/17

провадження № К/9901/15794/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Коваленко Н.В., суддів: Берназюка Я.О., Шарапи В.М., розглянувши в письмовому провадженні в касаційному порядку справу за позовом відділення виконавчої дирекції Фонду соціального страхування від нещасних випадків на виробництві та професійних захворювань України в Ямпільському районі до головного державного інспектора відділу з питань додержання законодавства про працю, зайнятість, інших нормативно-правових актів управління Держпраці у Сумській області Шестерикової Марини Іванівни, управління Держпраці у Сумській області про визнання дій незаконними та скасування припису, за касаційною скаргою управління Держпраці у Сумській області на постанову Сумського окружного адміністративного суду у складі судді Кунець О.М. від 23 березня 2017 року та ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Спаскіна О.А. Любчич Л.В., Сіренко О.І. від 24 травня 2017 року,

УСТАНОВИВ:

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. Відділення виконавчої дирекції Фонду соціального страхування від нещасних випадків на виробництві та професійних захворювань України в Ямпільському районі звернулось до суду з позовом до головного державного інспектора відділу з питань додержання законодавства про працю, зайнятість, інших нормативно-правових актів управління Держпраці у Сумській області Шестерикової Марини Іванівни, управління Держпраці у Сумській області про визнання дій незаконними та скасування припису, в якому просило:

- визнати незаконними дії інспектора управління Держпраці у Сумській області Шестерикової М.І. щодо проведення перевірки та складання акту перевірки додержання законодавства про загальнообов`язкове соціальне страхування від нещасних випадків на виробництві та професійних захворювань № 52 від 9 лютого 2017 року;

- визнати протиправним та скасувати припис управління Держпраці у Сумській області № 35 від 9 лютого 2017 року.

Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій

2. Постановою Сумського окружного адміністративного суду від 23 березня 2017 року, залишеною без змін ухвалою Харківського апеляційного адміністративного суду від 24 травня 2017 року, позовні вимоги відділення виконавчої дирекції Фонду соціального страхування від нещасних випадків на виробництві та професійних захворювань України в Ямпільському районі було задоволено.

Визнано незаконними дії головного державного інспектора відділу з питань додержання законодавства про працю, зайнятість, інших нормативно-правових актів Управління Держпраці у Сумській області Шестерикової М.І., щодо проведення перевірки 9 лютого 2017 року та складання акту перевірки додержання законодавства про загальнообов`язкове соціальне страхування від нещасних випадків на виробництві та професійних захворювань № 52 від 9 лютого 2017 року.

Скасовано припис управління Держпраці у Сумській області № 35 від 9 лютого 2017 року, який винесено відносно відділення виконавчої дирекції Фонду соціального страхування від нещасних випадків на виробництві та професійних захворювань України в Ямпільському районі.

3. Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що згідно абзацу 12 частини 1 статті 6 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» повторне проведення позапланових заходів державного нагляду (контролю) за тим самим фактом (фактами), що був (були) підставою для проведення позапланового заходу державного нагляду (контролю), забороняється.

Управління Держпраці у Сумській області не повинно було проводити повторно 9 лютого 2017 року позапланову перевірку відділення виконавчої дирекції Фонду соціального страхування від нещасних випадків на виробництві та професійних захворювань України в Ямпільському районі з питання дотримання законодавства при призначенні та здійсненні страхових виплат у зв`язку з нещасним випадком на виробництві відносно ОСОБА_1 , оскільки така перевірка з тих самих питань, з перевіркою однакового обсягу документів, вже була проведена 26 січня 2017 року, про що було складено акт №18 від 26 січня 2017 року. А отже, і припис № 35 від 9 лютого 2017 року було прийнято безпідставно.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

4. Не погоджуючись з рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, посилаючись на неправильне застосування судами першої та апеляційної інстанції норм матеріального права та порушення норм процесуального права, управління Держпраці у Сумській області звернулось із касаційною скаргою, в якій просить скасувати постанову Сумського окружного адміністративного суду від 23 березня 2017 року та ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 24 травня 2017 року та прийняти нову постанову, якою відмовити відділенню виконавчої дирекції Фонду соціального страхування від нещасних випадків на виробництві та професійних захворювань України в Ямпільському районі у задоволенні позовних вимог.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

5. Судами попередніх інстанцій встановлено, що 22 листопада 2016 року ОСОБА_1 звернувся до уповноваженої Верховної Ради України з прав людини у зв`язку з невиплатою йому страхового відшкодування у зв`язку з нещасним випадком.

Відповідно до наказу управління Держпраці у Сумській області від 23 січня 2017 року № 32, було призначено проведення позапланової перевірки законодавства про працю відділення виконавчої дирекції Фонду соціального страхування від нещасних випадків на виробництві та професійних захворювань України у Ямпільському районі Сумської області з 24 по 27 січня 2017 року. На підставі зазначеного наказу було видано направлення № 11 від 23 січня 2017 року на проведення перевірки суб`єкта господарювання.

У період з 24 січня 2017 року по 26 січня 2017 року головним державним інспектором відділу з питань додержання законодавства про працю, зайнятість, інших нормативно-правових актів Управління Держпраці у Сумській області Шестериковою М.І. було проведено позапланову перевірку у відділенні виконавчої дирекції Фонду соціального страхування від нещасних випадків на виробництві та професійних захворювань України в Ямпільському районі з питань додержання позивачем законодавства про загальнообов`язкове соціальне страхування від нещасних випадків на виробництві та професійних захворювань. Контролю підлягали питання щодо дотримання законодавства при призначенні та здійсненні страхових виплат у зв`язку з нещасним випадком на виробництві відносно ОСОБА_1 .

За результатами перевірки було складено акт перевірки № 18 від 26 січня 2017 року. Згідно висновків викладених в акті перевірки, документи, надані ОСОБА_1 , не могли бути підставою для призначення та здійснення страхових виплат у відділенні Фонду у Ямпільському районі.

3 лютого 2017 року до управління Держпраці Сумської області надійшов лист Департаменту з питань праці Державної служби України з питань праці № 427/4.3/4.7-3В-17, у якому було доручено вдруге провести перевірку додержання законодавства про загальнообов`язкове державне соціальне страхування у відділенні виконавчої дирекції Фонду соціального страхування від нещасних випадків на виробництві та професійних захворювань України в Ямпільському районі, оскільки відповідь надана листом управління Держпраці в Сумській області від 27 січня 2017 року № М-51/16-08/02/2017/539 не містить вичерпної відповіді на питання, які зазначає у зверненні ОСОБА_1 . Отже, відповідачу було доручено провести (фактично повторну) перевірку Фонду з питання, зазначеного у зверненні ОСОБА_1 - правомірність відмови відділенням Фонду у призначенні заявнику страхових виплат.

8 лютого 2017 року управлінням Держпраці у Сумській області було видано наказ № 69 про проведення позапланової перевірки з питань додержання законодавства про працю відділення виконавчої дирекції Фонду соціального страхування від нещасних випадків на виробництві та професійних захворювань України в Ямпільському районі.

8 лютого 2017 року управлінням Держпраці Сумської області було видано направлення № 37 на проведення перевірки суб`єкта господарювання - відділення виконавчої дирекції Фонду соціального страхування від нещасних випадків на виробництві та професійних захворювань України в Ямпільському районі. Контролю підлягали питання щодо дотримання законодавства при призначенні та здійсненні страхових виплат у зв`язку з нещасним випадком на виробництві відносно ОСОБА_1

9 лютого 2017 року була проведена позапланова перевірка з питань додержання робочим органом Фонду законодавства про загальнообов`язкове соціальне страхування від нещасних випадків на виробництві та професійних захворювань. За результатами перевірки було складено акт перевірки № 52 від 9 лютого 2017 року додержання законодавства про загальнообов`язкове соціальне страхування від нещасних випадків на виробництві та професійних захворювань. Згідно висновків акту, встановлено порушення позивачем частин 1, 2 статті 44 Закону України «"Про загальнообов`язкове державне соціальне страхування», пунктів 1.4, 1.5 Порядку призначення, перерахування та проведення страхових виплат, затвердженого постановою правління Фонду соціального страхування від нещасних випадків на виробництві та професійних захворювань України від 27 квітня 2007 року № 24, а саме: щодо розгляду справи про страхові виплати на підставі заяви потерпілого або осіб, які мають право на страхові виплати, за наявності усіх необхідних документів, перелік яких визначений у пунктах 2.7, 2.8, 3.1, 5.3, 6.1.1 цього Порядку, та прийняття відповідного рішення у десятиденний строк, не враховуючи дня надходження останнього документа. А у випадку відсутності підстав для призначення виплат винесення рішення про відмову у призначенні страхових виплат, яке оформляється постановою і у якій повинно бути обґрунтування відмови у виплатах. Також зазначено, що відділенням виконавчої дирекції Фонду соціального страхування від нещасних випадків на виробництві та професійних захворювань України в Ямпільському районі на момент перевірки не винесено рішення про призначення (відмову) у виплаті заявнику. На момент перевірки страхова справа відносно ОСОБА_1 не оформлена.

Відділенням виконавчої дирекції Фонду соціального страхування від нещасних випадків на виробництві та професійних захворювань України в Ямпільському районі було надано заперечення до акту № 52 від 9 лютого 2017 року.

9 лютого 2017 року на підставі висновків, викладених у акті № 52 управлінням Держпраці Сумської області було винесено припис № 35, згідно якого відповідачу необхідно було забезпечити виконання вимог частин 1, 2 статті 44 Закону України «Про загальнообов`язкове державне соціальне страхування», пунктів 1.4, 1.5 Порядку призначення, перерахування та проведення страхових виплат, затвердженого постановою правління Фонду соціального страхування від нещасних випадків на виробництві та професійних захворювань України від 27 квітня 2007 року № 24.

6. Вважаючи дії інспектора управління Держпраці у Сумській області Шестерикової М.І. щодо проведення перевірки та складання акту перевірки додержання законодавства про загальнообов`язкове соціальне страхування від нещасних випадків на виробництві та професійних захворювань № 52 від 9 лютого 2017 року незаконними, а припис управління Держпраці у Сумській області № 35 від 9 лютого 2017 року неправомірним, відділення виконавчої дирекції Фонду соціального страхування від нещасних випадків на виробництві та професійних захворювань України в Ямпільському районі звернулось до суду з позовом.

ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

7. Касаційна скарга обґрунтована тим, що оскільки вимоги Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» відносно позапланових перевірок стосуються відповідача лише в частини обов`язку ознайомлення суб`єкта господарювання з підставою проведення позапланового заходу з наданням йому копії відповідного посвідчення (направлення) на проведення заходу державного нагляду (контролю) (частина третя статті 6 Закону), то інспектори керуються частиною 4 пункту 3 Порядку проведення перевірок посадовими особами Державної інспекції України з питань праці та її територіальних органів, яким встановлено, що позапланові перевірки за зверненнями фізичних та юридичних осіб про порушення суб`єктами господарювання вимог законодавства про працю та загальнообов`язкове державне соціальне страхування здійснюються за наявності згоди Держпраці України на їх проведення.

Так, перша перевірка Фонду соцстраху у період з 24 по 27 січня 2017 року здійснювалась на підставі листа-доручення Державної служби України з питань праці від 18 січня 2017 року № 177/4.3/4.7-ЗВ-16, друга 9 лютого 2017 року - листа-доручення Держпраці від 3 лютого 2017 року № 427/4.3/4.7-ЗВ-17. Тому обидні перевірки здійснювались з дотриманням вимог частини 4 пункту 3 Порядку проведення перевірок посадовими особами Державної інспекції України з питань праці та її територіальних органів.

Окрім того, Порядок проведення перевірок посадовими особами Державної інспекції України з питань праці та її територіальних органів встановлює процедуру проведення Державною інспекцією України з питань праці та її територіальними органами перевірок додержання законодавства з питань праці у межах повноважень, визначених Конвенцією Міжнародної організації праці № 81 1947 року про інспекцію праці у промисловості й торгівлі, що ратифікована Законом України від 8 вересня 2004 року № 1985-ІV (далі - Конвенція № 81).

Управління зобов`язано керуватися нормами Конвенції № 81 під час здійснення наглядової діяльності. Стаття 16 Конвенції № 81 встановлює, що інспекції на підприємствах проводяться так часто і так ретельно, як це необхідно для забезпечення ефективного застосування відповідних правових норм.

Отже, усі дії управління відносно проведення позапланової перевірки 9 лютого 2017 року відповідають нормам чинного законодавства.

8. Відзиву на касаційну скаргу управління Держпраці у Сумській області на постанову Сумського окружного адміністративного суду від 23 березня 2017 року та ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 24 травня 2017 року відділенням виконавчої дирекції Фонду соціального страхування від нещасних випадків на виробництві та професійних захворювань України в Ямпільському районі та головним державним інспектором відділу з питань додержання законодавства про працю, зайнятість, інших нормативно-правових актів управління Держпраці у Сумській області Шестериковою М.І. не подано.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

9. Процедуру проведення Державною інспекцією України з питань праці та її територіальними органами перевірок додержання законодавства з питань праці у межах повноважень, визначених Конвенціями Міжнародної організації праці № 81 1947 року про інспекцію праці у промисловості й торгівлі, ратифікованою Законом України від 8 вересня 2004 року № 1985-IV, та № 129 1969 року про інспекцію праці в сільському господарстві, ратифікованою Законом України від 8 вересня 2004 року № 1986-IV, Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», постановою Кабінету Міністрів України від 17 листопада 2010 року № 1059 «Про затвердження критеріїв, за якими оцінюється ступінь ризику від провадження господарської діяльності суб`єктами господарювання у частині додержання вимог законодавства про працю та визначається періодичність здійснення планових заходів державного нагляду (контролю)», Положенням про Державну інспекцію України з питань праці, затвердженим Указом Президента України від 6 квітня 2011 року № 386 визначено Порядком проведення перевірок посадовими особами Державної інспекції України з питань праці та її територіальних органів, затвердженим наказом Міністерством соціальної політики України від 2 липня 2012 року № 390.

10. Пунктом 3 Порядку проведення перевірок посадовими особами Державної інспекції України з питань праці та її територіальних органів встановлено, що інспектор може проводити планові та позапланові перевірки, які можуть здійснюватися за місцем провадження господарської діяльності суб`єкта господарювання або його відокремлених підрозділів або у приміщенні органу державного нагляду (контролю) у випадках, передбачених Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності».

Планові перевірки проводяться з періодичністю, яка визначається відповідно до Критеріїв, за якими оцінюється ступінь ризику від провадження господарської діяльності суб`єктами господарювання у частині додержання вимог законодавства про працю та визначається періодичність здійснення планових заходів державного нагляду (контролю), наведених у додатку до постанови Кабінету Міністрів України від 17 листопада 2010 року № 1059.

Позапланова перевірка проводиться незалежно від кількості раніше проведених перевірок за наявності підстав, визначених Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності».

Позапланові перевірки за зверненнями фізичних та юридичних осіб про порушення суб`єктами господарювання вимог законодавства про працю та загальнообов`язкове державне соціальне страхування здійснюються за наявності згоди Держпраці України на їх проведення. Інспекторам забороняється виступати посередниками, арбітрами чи експертами під час розгляду трудових спорів.

11. Відповідно до абзацу 5 частини 1 статті 6 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» підставою для здійснення позапланових заходів є звернення фізичної особи (фізичних осіб) про порушення, що спричинило шкоду її (їхнім) правам, законним інтересам, життю чи здоров`ю, навколишньому природному середовищу чи безпеці держави, з додаванням документів чи їх копій, що підтверджують такі порушення (за наявності).

12. Згідно із абзацом 12 частини 1 статті 6 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» повторне проведення позапланових заходів державного нагляду (контролю) за тим самим фактом (фактами), що був (були) підставою для проведення позапланового заходу державного нагляду (контролю), забороняється.

13. Відповідно до статті 4 Закону України «Про загальнообов`язкове державне соціальне страхування» фонд соціального страхування України є органом, який здійснює керівництво та управління загальнообов`язковим державним соціальним страхуванням від нещасного випадку, у зв`язку з тимчасовою втратою працездатності та медичним страхуванням, провадить акумуляцію страхових внесків, контроль за використанням коштів, забезпечує фінансування виплат за цими видами загальнообов`язкового державного соціального страхування та здійснює інші функції згідно із затвердженим статутом.

14. Згідно із статтею 8 Закону України «Про загальнообов`язкове державне соціальне страхування» виконавча дирекція Фонду є постійно діючим виконавчим органом правління Фонду.

15. Виконавча дирекція є підзвітною правлінню Фонду та провадить діяльність від імені Фонду в межах та в порядку, визначених статутом Фонду та положенням про виконавчу дирекцію Фонду, що затверджується його правлінням, організовує та забезпечує виконання рішень правління Фонду.

16. Пунктом 2.1.1 Положення про виконавчу дирекцію Фонду соціального страхування України, затвердженого постановою правління Фонду соціального страхування України від 24 січня 2017 року № 5 встановлено, що основними завданнями виконавчої дирекції Фонду є реалізація державної політики у сферах соціального страхування від нещасного випадку на виробництві та професійного захворювання, які спричинили втрату працездатності, у зв`язку з тимчасовою втратою працездатності, медичного страхування.

17. Згідно приписів пункту 3.1.1 Положення про виконавчу дирекцію Фонду соціального страхування України виконавча дирекція Фонду відповідно до покладених на неї завдань організовує здійснення надання матеріального забезпечення, страхових виплат та надання соціальних послуг застрахованим особам і членам їх сімей в порядку визначеному правлінням Фонду.

Оцінка доводів учасників справи і висновків судів першої та апеляційної інстанції

18. Аналіз зазначених норм дає підстави для висновку про те, що позапланова перевірка може проводитись за наявності підстав, визначених Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності».

19. Підставою для здійснення позапланових заходів є звернення фізичної особи (фізичних осіб) про порушення, що спричинило шкоду її (їхнім) правам, законним інтересам.

20. Позапланові перевірки за зверненнями фізичних про порушення суб`єктами господарювання вимог законодавства про працю та загальнообов`язкове державне соціальне страхування здійснюються за наявності згоди Держпраці України на їх проведення.

21. Повторне проведення позапланових заходів державного нагляду (контролю) за тим самим фактом, що був підставою для проведення позапланового заходу державного нагляду (контролю), забороняється.

22. Як убачається з направлення управління Держпраці у Сумській області на проведення перевірки суб`єкта господарювання від 23 січня 2017 року № 11, контролю підлягають питання щодо дотримання законодавства при призначенні та здійсненні страхових виплат у зв`язку з нещасним випадком на виробництві відносно ОСОБА_1 .

23. Так само і в направленні управління Держпраці у Сумській області на проведення перевірки суб`єкта господарювання від 8 лютого 2017 року № 37 зазначено, що контролю підлягають питання щодо дотримання законодавства при призначенні та здійсненні страхових виплат у зв`язку з нещасним випадком на виробництві відносно ОСОБА_1 .

24. Отже, як у період з 24 січня 2017 року по 26 січня 2017 року так і 9 лютого 2017 року, управлінням Держпраці у Сумській області було проведено позапланову перевірку позивача щодо дотримання законодавства при призначенні та здійсненні страхових виплат у зв`язку з нещасним випадком на виробництві відносно ОСОБА_1 , тобто за тим самим фактом що був підставою для проведення позапланового заходу державного нагляду (контролю).

25. Враховуючи, що Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» забороняється повторне проведення позапланових заходів державного нагляду (контролю) за тим самим фактом, що був підставою для проведення позапланового заходу державного нагляду (контролю), колегія суддів погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про те, що інспектор управління Держпраці у Сумській області Шестерикова М.І. проводячи перевірку 9 лютого 2017 року проводячи перевірку позивача на предмет додержання законодавства про загальнообов`язкове соціальне страхування від нещасних випадків на виробництві та професійних захворювань, за результатами якої складено акт № 52 від 9 лютого 2017 року, діяла неправомірно.

26. Згідно правової позиції висловленої Верховним Судом у постанові від 4 лютого 2019 року у справі № 807/242/14 лише дотримання умов та порядку прийняття контролюючими органами рішень про проведення перевірок, може бути підставою для визнання правомірними дій контролюючого органу щодо їх проведення. У свою чергу порушення контролюючим органом будь-яких вимог щодо призначення та проведення перевірки призводить до відсутності правових наслідків такої. Таким чином, у випадку незаконності перевірки, прийнятий за її результатами акт індивідуальної дії підлягає визнанню протиправним та скасуванню.

27. Враховуючи незаконність проведення відповідачем 9 лютого 2017 року позапланової перевірки відділення виконавчої дирекції Фонду соціального страхування від нещасних випадків на виробництві та професійних захворювань України в Ямпільському районі, припис управління Держпраці у Сумській № 35 від 9 лютого 2017 року виданий за результатами такої перевірки також є незаконним та підлягає скасуванню.

28. Не заслуговує на увагу посилання відповідача на те, що проводячи перевірку, відповідач мав керуватися Конвенцією Міжнародної організації праці № 81 1947 року про інспекцію праці у промисловості й торгівлі, що ратифікована Законом України від 8 вересня 2004 року № 1985-ІV, статтею 16 Конвенції № 81 якої встановлює, що інспекції на підприємствах проводяться так часто і так ретельно, як це необхідно для забезпечення ефективного застосування відповідних правових норм, оскільки виходячи з назви та предмету регулювання, Конвенція № 81 регулює питання інспекції праці у промисловості та торгівлі.

29. Відділення виконавчої дирекції Фонду соціального страхування від нещасних випадків на виробництві та професійних захворювань України в Ямпільському районі не є промисловим підприємством чи закладом торгівлі.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги