ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

12 серпня 2020 року

м. Київ

справа № 821/161/16

адміністративне провадження № К/9901/3666/17

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду (далі - Суд):

cудді-доповідача - Радишевської О. Р.,

суддів - Кашпур О. В., Уханенка С. А.

розглянув у порядку письмового провадження як суд касаційної інстанції адміністративну справу №821/161/16

за позовом приватного нотаріуса Херсонського міського нотаріального округу ОСОБА_1 до Головного територіального Управління юстиції у Херсонській області про визнання протиправними дій, скасування рішення, наказу та подання, провадження у якій відкрито

за касаційною скаргою Головного територіального Управління юстиції у Херсонській області на постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 26 червня 2017 року, ухвалену у складі: головуючого судді Джабурія О.В., суддів Вербицької Н.В., Крусяна А.В.,

УСТАНОВИВ:

І. Суть спору

1. Приватний нотаріус Херсонського міського нотаріального округу ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ) звернувся до суду з адміністративним позовом до Головного територіального управління юстиції у Херсонській області (далі - відповідач, ГТУЮ в Херсонській області) із вимогами:

1.1. визнати протиправними дії ГТУЮ в Херсонській області щодо проведення перевірки дотримання ОСОБА_1 порядку вчинення нотаріальних дій та виконання правил нотаріального діловодства під час посвідчення правочинів щодо відчуження нерухомого майна за період із 01 серпня 2015 року по 30 жовтня 2015 року;

1.2. визнати протиправним і скасувати рішення оперативної наради від 09 грудня 2015 року, оформлене протоколом № 110, прийняте за результатами розгляду питання 2, а саме: «щодо направлення подання про анулювання свідоцтва про право ОСОБА_1 на зайняття нотаріальною діяльністю та зупинення діяльності приватного нотаріуса ОСОБА_1 »;

1.3. визнати протиправними дії ГТУЮ в Херсонській області щодо складання та внесення до Вищої кваліфікаційної комісії нотаріату подання від 10 лютого 2016 року №5-1/359 про анулювання свідоцтва про право ОСОБА_1 на зайняття нотаріальною діяльністю та скасувати вказане подання;

1.4. визнати протиправним і скасувати наказ ГТУЮ в Херсонській області від 08 лютого 2016 року № 69/9 про зупинення приватної нотаріальної діяльності ОСОБА_1 .

2. На обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що цільова перевірка з питань нотаріальної діяльності ОСОБА_1 , за результатами якої складено довідку від 20 листопада 2015 року, була проведена незаконно, а її висновки є необґрунтованими.

ІІ. Установлені судами фактичні обставини справи

3. Дорученням ГТУЮ в Херсонській області, прийнятим за результатами опрацювання інформації, наданої нотаріусами на контрольне доручення ГТУЮ в Херсонській області та інформації, отриманої від Управління державної реєстрації ГТУЮ в Херсонській області, працівникам Відділу з питань нотаріату ГТУЮ в Херсонській області надано завдання провести цільову перевірку діяльності приватного нотаріуса ОСОБА_1 .

4. Наказом начальника ГТУЮ в Херсонській області від 09 листопада 2015 року №610/9 утворено комісію, до складу якої увійшли працівники Відділу з питань нотаріату ГТУЮ в Херсонській області та два приватних нотаріуси; визначено дату проведення перевірки - 11 листопада 2015 року та затверджено план проведення перевірки.

5. Наказом ГТУЮ в Херсонській області від 09 листопада 2015 року №613/9 дату проведення перевірки перенесено на 13 листопада 2015 року.

6. 13 листопада 2015 року комісією у складі п`яти осіб проведено цільову перевірку дотримання приватним нотаріусом Херсонського міського нотаріального округу ОСОБА_1. порядку вчинення нотаріальних дій та виконання правил нотаріального діловодства під час посвідчення правочинів щодо відчуження нерухомого майна за період роботи з 01 серпня 2015 року по 30 жовтня 2015 року.

7. За результатами перевірки комісією складено довідку про результати проведеної перевірки з висновками про необхідність розгляду наслідків перевірки на оперативній нараді з участю керівництва ГТУЮ у Херсонській області.

8. Зі змісту довідки випливає, що за період роботи з 01 серпня 2015 року по 30 жовтня 2015 року ОСОБА_1 посвідчено 18 договорів відчуження нерухомого майна, у тому числі 2 договори щодо майна, розташованого на тимчасово окупованій території Автономної республіки Крим. У ході перевірки встановлено порушення позивачем пункту 7.1. Правил ведення нотаріального діловодства, пункту 3.3 Порядку ведення Єдиного реєстру спеціальних бланків нотаріальних документів та статті 55 Закону України «Про нотаріат», у частині вимог щодо місця посвідчення правочину.

9. Розглянувши питання щодо діяльності ОСОБА_1 за період, відображений у довідці від 20 листопада 2015 року, та, заслухавши надані позивачем пояснення, на оперативній нараді вирішено підготувати на направити подання про анулювання свідоцтва про право ОСОБА_1 на зайняття нотаріальною діяльністю та зупинити діяльність приватного нотаріуса ОСОБА_1. до вирішення питання по суті, але не більш як на шість місяців.

10. Наказом начальника Головного територіального управління юстиції у Херсонській області від 08 лютого 2016 року № 69/9 зупинено з 10 лютого 2016 року діяльність приватного нотаріуса Херсонського міського нотаріального округу ОСОБА_1. та доручено Відділу з питань нотаріату ГТУЮ у Херсонській області 10 лютого 2016 року направити до Міністерства юстиції України подання про анулювання свідоцтва про право ОСОБА_1 на зайняття нотаріальною діяльністю.

11. 10 лютого 2016 року ГТУЮ у Херсонській області надіслано Міністру юстиції України, Голові Вищої кваліфікаційної комісії нотаріату подання про анулювання свідоцтва про право ОСОБА_1 на зайняття нотаріальною діяльністю.

ІІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення

12. Постановою Херсонського окружного адміністративного суду від 15 квітня 2016 року у задоволенні адміністративного позову відмовлено.

13. Відмовляючи в задоволенні адміністративного позову, суд першої інстанції керувався тим, що складання та внесення до Вищої кваліфікаційної комісії нотаріату подання від 10 лютого 2016 року №5-1/359 про анулювання свідоцтва про право ОСОБА_1 на зайняття нотаріальною діяльністю було здійснено відповідачем у порядку та спосіб, що повністю відповідає вимогам чинного законодавства.

14. Постановою Одеського апеляційного адміністративного суду від 26 червня 2017 року постанову Херсонського окружного адміністративного суду від 15 квітня 2016 року скасовано та прийнято нову, якою позов задоволено частково:

14.1. визнано протиправним і скасовано наказ ГТУЮ в Херсонській області від 08 лютого 2016 року №69/9 про зупинення приватної нотаріальної діяльності ОСОБА_1 ;

14.2. у задоволенні інших позовних вимог відмовлено.

15. Частково задовольняючи адміністративний позов, суд апеляційної інстанції керувався тим, що в аспекті спірних правовідносин нотаріальна діяльність за ініціативою ГТУЮ в Херсонській області могла бути зупинена за умови надіслання останнім до Міністерства юстиції України подання про анулювання свідоцтва про право на зайняття нотаріальною діяльністю - до вирішення питання по суті.

16. Як установив суд апеляційної інстанції, на момент прийняття відповідачем рішення про зупинення діяльності позивача, подання про анулювання свідоцтва про право на заняття нотаріальною діяльністю ОСОБА_1 до Міністерства юстиції України внесено не було.

17. З урахування викладеного суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що оскаржуваний наказ від 08 лютого 2016 року №69/9 ГТУЮ в Херсонській області був прийнятий передчасно.

18. Щодо інших позовних вимог, то суд апеляційної інстанції дійшов тотожних із судом першої інстанції висновків про їхню необґрунтованість.

IV. Провадження в суді касаційної інстанції

19. У касаційній скарзі відповідач, посилаючись на порушення судом апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, просить скасувати його рішення та залишити в силі рішення суду першої інстанції.

20. На обґрунтування вимог касаційної скарги відповідач зазначив, що висновки суду апеляційної інстанції про передчасність наказу ГТУЮ в Херсонській області від 08 лютого 2016 року №69/9 є безпідставними.

21. Відповідач зауважує, що оскаржуваним наказом доручено Відділу з питань нотаріату ГТУЮ у Херсонській області 10 лютого 2016 року направити до Міністерства юстиції України подання про анулювання свідоцтва про право ОСОБА_1 на зайняття нотаріальною діяльністю, і, як наслідок, вирішено зупинити з 10 лютого 2016 року діяльність приватного нотаріуса Херсонського міського нотаріального округу ОСОБА_1.

22. З урахуванням викладеного відповідач зазначає, що рішення про зупинення діяльності приватного нотаріуса Херсонського міського нотаріального округу ОСОБА_1 було обумовлено рішенням про направлення до Міністерства юстиції України подання про анулювання свідоцтва про право ОСОБА_1 на зайняття нотаріальною діяльністю, що спростовує висновок суду апеляційної інстанції про передчасність оскаржуваного наказу.

23. Позивач проти касаційних скарг заперечив. У відзиві на касаційні скарги зазначив, що судом апеляційної інстанції повно та всебічно встановлено обставини, що мають значення для розгляду справи, і правильно застосовано норми матеріального права до спірних правовідносин, у зв`язку з чим підстав для скасування його рішення немає.

24. Указана касаційна скарга надійшла до Вищого адміністративного суду України 16 листопада 2017 року.

25. Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 17 листопада 2017 року касаційну скаргу залишено без руху.

26. 15 грудня 2017 року, у зв`язку з початком роботи Верховного Суду, припинено процесуальну діяльність Вищого адміністративного суду України.

27. 27 грудня 2017 року касаційну скаргу передано для розгляду до Касаційного адміністративного суду в складі Верховного Суду.

28. За наслідками автоматизованого розподілу касаційну скаргу передано на розгляд колегії суддів у складі: судді-доповідача Желтобрюх І.Л., суддів Білоуса О.В., Стрелець Т.Г.

29. Ухвалою Верховного Суду від 02 січня 2018 року відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.

30. Розпорядженням заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду - від 06 червня 2019 року, у зв`язку зі зміною спеціалізації та введенням до іншої судової палати судді-доповідача в цій справі, призначений повторний автоматизований розподіл указаної касаційної скарги.

31. За наслідками повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 06 червня 2019 року касаційну скаргу передано на розгляд колегії суддів: судді-доповідачу Радишевській О.Р., суддям Кашпур О.В., Уханенку С.А.

V. Джерела права та акти їхнього застосування

32. Статтею 327 Кодексу адміністративного судочинства України, у редакції Закону України від 03 жовтня 2017 року №?2147-VIII «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів», що набрав чинності 15 грудня 2017 року (далі - КАС України), обумовлено, що судом касаційної інстанції в адміністративних справах є Верховний Суд.

33. За правилами частини третьої статті 3 КАС України провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.

34. Відповідно до підпункту 4 пункту 1 розділу VII «Перехідні положення» КАС України касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані й розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.

35. 08 лютого 2020 року набрав чинності Закон України від 15 січня 2020 року № 460-IX «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ», яким до окремих положень Кодексу адміністративного судочинства України, у тому числі щодо меж касаційного перегляду, унесені зміни.

36. Водночас пунктом 2 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону від 15 січня 2020 року №460-IX передбачено, що касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.

37. З урахуванням викладеного, розглядаючи цю справу, Суд керується положеннями Кодексу адміністративного судочинства України, що діяли до набрання чинності змін, унесених Законом України від 15 січня 2020 року № 460-IX.

38. Частиною другою статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їхні посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, у межах повноважень та в спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

39. Відповідно до частини другої статті 1 Закону №3425-XII вчинення нотаріальних дій в Україні покладається на нотаріусів, які працюють в державних нотаріальних конторах, державних нотаріальних архівах (державні нотаріуси) або займаються приватною нотаріальною діяльністю (приватні нотаріуси).

40. Згідно з частиною другою статті 3 Закону №3425-XII нотаріусом може бути громадянин України, який має повну вищу юридичну освіту, володіє державною мовою, має стаж роботи у сфері права не менш як шість років, з них помічником нотаріуса або консультантом державної нотаріальної контори - не менш як три роки, склав кваліфікаційний іспит і отримав свідоцтво про право на зайняття нотаріальною діяльністю

41. Відповідно до частини першої статті 10 Закону №3425-XII для визначення рівня професійної підготовленості осіб, які мають намір займатися нотаріальною діяльністю, та вирішення питання про анулювання свідоцтва про право на зайняття нотаріальною діяльністю при Міністерстві юстиції України утворюється Вища кваліфікаційна комісія нотаріату. Персональний склад Вищої кваліфікаційної комісії нотаріату затверджується наказом Міністерства юстиції України.

42. Частиною дев`ятою статті 10 Закону №3425-XII передбачено, що питання про анулювання свідоцтва про право на зайняття нотаріальною діяльністю розглядається Вищою кваліфікаційною комісією нотаріату за поданням відповідно Головного управління юстиції Міністерства юстиції України в Автономній Республіці Крим, головних управлінь юстиції в областях, містах Києві та Севастополі або Нотаріальної палати України у випадках, визначених цим Законом.

43. Відповідно до пункту 8 частини першої статті 29-1 Закону №3425-XII нотаріальна діяльність приватного нотаріуса тимчасово зупиняється на час дії таких обставин: головне управління юстиції Міністерства юстиції України в Автономній Республіці Крим, головні управління юстиції в областях, містах Києві та Севастополі надіслали до Міністерства юстиції України подання про анулювання свідоцтва про право на зайняття нотаріальною діяльністю - до вирішення питання по суті, але не більш як на шість місяців.

44. Згідно з частинами першою-четвертою статті 29 Закону №3425-XII рішення про тимчасове зупинення нотаріальної діяльності приватного нотаріуса у випадках, передбачених частиною першою статті 29-1 цього Закону, приймає керівник Головного управління юстиції Міністерства юстиції України в Автономній Республіці Крим, головних управлінь юстиції в областях, містах Києві та Севастополі.

45. Головне управління юстиції Міністерства юстиції України в Автономній Республіці Крим, головні управління юстиції в областях, містах Києві та Севастополі зобов`язані протягом трьох робочих днів з дня видання наказу про зупинення нотаріальної діяльності приватного нотаріуса письмово повідомити приватного нотаріуса про зупинення його нотаріальної діяльності.

46. Наказ про зупинення нотаріальної діяльності приватного нотаріуса може бути оскаржений ним до Міністерства юстиції України або до суду.

47. Приватний нотаріус зобов`язаний зупинити нотаріальну діяльність з моменту отримання копії наказу про тимчасове зупинення його нотаріальної діяльності.

VI. Позиція Верховного Суду

48. Аналіз наведених норм дає підстави для висновку, що, здійснюючи контроль за діяльністю нотаріусів, у тому числі, за дотриманням ними порядку вчинення нотаріальних дій та виконання правил нотаріального діловодства, Міністерство юстиції України має право вжити відповідних заходів реагування, найсуворішим з яких є анулювання свідоцтва про право на зайняття нотаріальною діяльністю.

49. Реалізація таких повноважень здійснюється Міністерством юстиції України на підставі рішення Вищої кваліфікаційної комісії нотаріату, прийнятим за поданням відповідно Головного управління юстиції Міністерства юстиції України в Автономній Республіці Крим, головних управлінь юстиції в областях, містах Києві та Севастополі або Нотаріальної палати України.

50. До вирішення питання по суті питання про анулювання свідоцтва про право на зайняття нотаріальною діяльністю, але не більш як на шість місяців, діяльність приватного нотаріуса зупиняється.

51. Отже, зупинення діяльності приватного нотаріуса, стосовно якого вирішується питання про анулювання свідоцтва про право на зайняття нотаріальною діяльністю, є превентивним заходом, метою якого є попередження порушень у сфері нотаріальної діяльності та запобігання пов`язаних із ними негативних наслідків.

52. Умовою зупинення діяльності приватного нотаріуса з підстав, передбачених пунктом 8 частини першої статті 29-1 Закону №3425-XII, є надсилання головним управлінням юстиції Міністерства юстиції України в Автономній Республіці Крим, головним управлінням юстиції в області, місті Києві та Севастополі подання про анулювання свідоцтва про право на зайняття нотаріальною діяльністю.

53. У спірних правовідносинах рішення про зупинення приватної нотаріальної діяльності ОСОБА_1 було оформлено наказом ГТУЮ в Херсонській області від 08 лютого 2016 року №69/9, яким: (1) Відділу з питань нотаріату ГТУЮ в Херсонській області доручено надіслати 10 лютого 2016 року подання до Міністерства юстиції України подання про анулювання свідоцтва про право на зайняття нотаріальною діяльністю приватного нотаріуса Херсонського міського нотаріального округу ОСОБА_1 ; (2) зупинено з 10 лютого 2016 року діяльність приватного нотаріуса Херсонського міського нотаріального округу ОСОБА_1.

54. Таким чином, у спірних правовідносинах рішення про зупинення діяльності приватного нотаріуса Херсонського міського нотаріального округу ОСОБА_1 було обумовлено прийняттям рішення про надсилання до Міністерства юстиції України подання про анулювання його свідоцтва про право на зайняття нотаріальною діяльністю.

55. Та обставина, що рішення про обидва ці заходи (надсилання подання та зупинення нотаріальної діяльності) були прийняті шляхом видання наказу від 08 лютого 2016 року №69/9 з відстроченням їх ужиття на два дні змісту чи послідовності вказаних заходів не змінює і не дає підстав уважати, що зупинення діяльності приватного нотаріуса Херсонського міського нотаріального округу ОСОБА_1 відбулося передчасно - до надсилання подання.

56. Отже, висновок суду апеляційної інстанції про протиправність наказу ГТУЮ в Херсонській області від 08 лютого 2016 року №69/9 ґрунтується на неправильному застосуванні норм матеріального права.

57. Водночас Суд уважає правильними висновки суду першої інстанції про те, що оскаржуваний наказ є формою реагування на встановлені під час перевірки порушення, що містить лише проміжні висновки про їхню обґрунтованість.

58. Суд першої інстанції правильно уважав, що правова оцінка висновкам перевірки нотаріуса має надаватися у справі, предметом якої є рішення Міністерства юстиції України за наслідками розгляду по суті питання про анулювання свідоцтва про право на зайняття нотаріальною діяльності.

59. Таким чином, правильними є висновки суду першої інстанції про те, що доводи позивача про безпідставність висновків перевірки про порушення ним правил здійснення нотаріальної діяльності не можуть бути самостійною підставою для визнання протиправним і скасування наказу ГТУЮ в Херсонській області від 08 лютого 2016 року №69/9.

60. Беручи до уваги, що позивач не ставив перед судами питань щодо правомірності призначення планової комплексної перевірки стосовно нього і судами не було встановлено порушень порядку її проведення, Суд уважає, що суд першої інстанції дійшов правильних висновків про необґрунтованість позовних вимог, а суд апеляційної інстанції помилково скасував рішення суду першої інстанції, що відповідало закону.

61. Пунктом 4 частини першої статті 349 КАС України (у редакції, чинній до 08 лютого 2020 року) передбачено, що суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково і залишити в силі рішення суду першої інстанції у відповідній частині.

62. Відповідно до частини першої статті 352 КАС України (у редакції, чинній до 08 лютого 2020 року) суд касаційної інстанції скасовує постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково і залишає в силі судове рішення суду першої інстанції у відповідній частині, якщо встановить, що судом апеляційної інстанції скасовано судове рішення, яке відповідає закону.

63. Оскільки під час ухвалення рішення суд апеляційної інстанції неправильно застосував норми матеріального права та скасував рішення суду першої інстанції, яке відповідає закону, то касаційна скарга підлягає задоволенню, а оскаржувана постанова Одеського апеляційного адміністративного суду від 26 червня 2017 року скасуванню із залишенням в силі постанови Херсонського окружного адміністративного суду від 15 квітня 2016 року.

64. Керуючись статтями 341, 345, 349, 352, 356, 359 КАС України, Суд

ПОСТАНОВИВ:

65. Касаційну скаргу Головного територіального управління юстиції в Херсонській області задовольнити.

66. Постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 26 червня 2017 року в справі № 821/161/16 скасувати.

67. Постанову Херсонського окружного адміністративного суду від 15 квітня 2016 року в справі №821/161/16 залишити в силі.

68. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та не може бути оскаржена.

Суддя-доповідач: О.Р. Радишевська

Судді: О.В. Кашпур

С.А. Уханенко