ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

11 серпня 2020 року

м. Київ

справа № 610/50/17

адміністративне провадження № К/9901/16991/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Мороз Л.Л.,

суддів: Бучик А.Ю., Рибачука А.І.,

розглянувши у порядку попереднього розгляду у касаційній інстанції адміністративну справу № 610/50/17

за позовом ОСОБА_1 до Савинської селищної ради Балаклійського району Харківської області про визнання незаконним рішення сесії та зобов`язання вчинити дії, провадження по якій відкрито

за касаційною скаргою Савинської селищної ради Балаклійського району Харківської області на постанову Балаклійського районного суду Харківської області, прийняту 16 березня 2017 року у складі судді Носова Г.С. та постанову Харківського апеляційного адміністративного суду, прийняту 10 травня 2017 року у складі колегії суддів: головуючого - Кононенко З.О., суддів: Калиновського В.А., Бондара В.О.,

в с т а н о в и в :

Позивач, ОСОБА_1 , звернулася до Балаклійського районного суду Харківської області з позовом до Савинської селищної ради Балаклійського району Харківської області в якому просила суд:

- визнати незаконним рішення Савинської селищної ради Балаклійського району Харківської області від 23 грудня 2016 року № 384-VII про відмову ОСОБА_1 у затвердженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки за рахунок земель комунальної форми власності для ведення селянського (фермерського) господарства, розташованої в межах населеного пункту с. Довгалівка на території Савинської селищної Балаклійського району Харківської області площею 54,8162 га та наданні зазначеної земельної ділянки ОСОБА_1 в оренду терміном на 49 років;

- зобов`язати Савинську селищну раду Балаклійського району Харківської області затвердити проект землеустрою і надати дану земельну ділянку ОСОБА_1 у користування (оренду) згідно Закону;

В обґрунтування позовних вимог, позивачка зазначала, що постановою Балаклійського районного суду Харківської області від 27 жовтня 2016 року визнано незаконним рішення від 07 липня 2016 року № 253-VII, щодо відмови ОСОБА_1 в затвердженні проекту землеустрою та зобов`язано переглянути заяву ОСОБА_1 від 21 червня 2016 року про затвердження даного проекту. Вважає дії відповідача незаконними, необґрунтованими, такими що порушують її права, свободи та інтереси.

Постановою Балаклійського районного суду Харківської області від 16 березня 2017 року позов задоволено частково.

Визнано незаконним рішення XX сесії VII скликання Савинської селищної ради Балаклійського району Харківської області від 23 грудня 2016 року № 384-VII про відмову ОСОБА_1 у затвердженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки за рахунок земель комунальної форми власності для ведення селянського (фермерського) господарства, розташованої в межах населеного пункту с. Довгалівка на території Савинської селищної Балаклійського району Харківської області площею 54,8162 га та наданні зазначеної земельної ділянки ОСОБА_1 в оренду терміном на 49 років.

Зобов`язано Савинську селищну раду Балаклійського району Харківської області переглянути заяву ОСОБА_1 від 21 червня 2016 року (вх. № 127) про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання її у користування.

В іншій частині позову відмовлено.

Постановою Харківського апеляційного адміністративного суду від 10 травня 2017 року вирішено:

Постанову Балаклійського районного суду Харківської області від 16 березня 2017 року по справі № 610/50/17 скасувати в частині зобов`язання Савинської селищної ради Балаклійського району Харківської області переглянути заяву ОСОБА_1 від 21 червня 2016 року про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання її у користування.

Прийняти в цій частині нову постанову, якою позов задовольнити.

Зобов`язати Савинську селищну раду Балаклійського району Харківської області затвердити проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки ОСОБА_1 та надання її у користування.

В іншій частині постанову Балаклійського районного суду Харківської області від 16 березня 2017 року по справі № 610/50/17 - залишити без змін.

Як встановлено, 04 серпня 2014 року в Савинській селищній раді Балаклійського району Харківської області зареєстровано клопотання в порядку ч. 2 ст. 123 ЗК України позивача ОСОБА_1 про надання їй дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки із земель комунальної власності з метою одержання в користування для ведення фермерського господарства в межах с. Довгалівка орієнтовною площею 61,2 га на умовах оренди на 49 років.

Вказане клопотання відповідачем у встановлений строк не розглянуто та відповідне рішення не прийнято.

ОСОБА_1 05 вересня 2014 року уклала з ТОВ «АКР-2008» договір на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, а 11 вересня 2014 року в порядку ч. 3 ст. 123 ЗК України ОСОБА_1 письмово повідомила Савинську селищну раду Балаклійського району Харківської області про замовлення розроблення документації із землеустрою без надання дозволу відповідача, додавши договір на виконання робіт із землеустрою щодо відведення земельної ділянки з ТОВ «АКР-2008» від 05 вересня 2014 року.

23 вересня 2014 року в процесі виготовлення проекту землеустрою Савинська селищна рада Балаклійського району Харківської області в особі селищного голови погодила межі земельної ділянки, а 10 вересня 2014 року проект землеустрою був погоджений відділом Держземагенства у Балаклійському районі.

12 лютого 2016 року позивач подала проект землеустрою до селищної ради із заявою про надання земельної ділянки у користування.

Рішенням сесії від 18 лютого 2016 року позивачу було відмовлено в затверджені проекту землеустрою, однак вказане рішення було визнано незаконним Балаклійським районним судом Харківської області 06 травня 2016 року та зобов`язано відповідача переглянути заяву позивача.

21 червня 2016 року позивач подала Савинському селищному голові проект землеустрою із заявою про затвердження проекту землеустрою та надання земельної ділянки в оренду терміном на 49 років.

Рішенням VIV сесії VII скликання Савинської селищної ради Балаклійського району Харківської області від 07 липня 2016 № 253-VII «Про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки за рахунок земель комунальної власності для ведення фермерського господарства в межах с. Довгалівка» ОСОБА_1 відмовлено в затвердженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки за рахунок земель комунальної власності для ведення фермерського господарства загальною площею 54,8162 га в межах с. Довгалівка.

Не погодившись з зазначеним рішенням відповідача позивач звернулась до Балаклійського районного суду з позовом до Савинської селищної ради.

Постановою Балаклійського районного суду Харківської області від 27 жовтня 2016 року позов задоволено частково, визнано незаконним рішення VIV сесії VII скликання Савинської селищної ради Балаклійського району Харківської області від 07 липня 2016 № 253-VII «Про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки за рахунок земель комунальної власності для ведення фермерського господарства в межах с. Довгалівка», та зобов`язано Савинську селищну раду Балаклійського району Харківської області переглянути заяву ОСОБА_1 від 21 червня 2016 року (вх. № 127) про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання її у користування.

Ухвалою Харківського апеляційного адміністративного суду від 07 грудня 2016 року постанова Балаклійського районного суду Харківської області від 27 жовтня 2016 року залишена без змін.

На виконання постанови Балаклійського районного суду від 27 жовтня 2016 року Савинська селищна рада 23 грудня 2016 року винесла на повторний розгляд ХХ сесії Савинської селищної ради VII скликання заяву ОСОБА_1 від 21 червня 2016 року про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для ведення фермерського господарства в с. Довгалівка та надання земельної ділянки в оренду.

Рішенням ХХ сесії VII скликання Савинської селищної ради Балаклійського району Харківської області від 23 грудня 2016 № 384-VII «Про повторний розгляд заяви ОСОБА_1 від 21 червня 2016 року № 127 про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для ведення фермерського господарства в с. Довгалівка та надання земельної ділянки в оренду» відмовлено в затвердженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки за рахунок земель комунальної власності для ведення селянського (фермерського) господарства розташованого в межах населеного пункту с. Довгалівка на території Савинської селищної ради Балаклійського району Харківської області площею 54,8162га та наданні зазначеної земельної ділянки ОСОБА_1 в оренду терміном на 49 років.

Задовольняючи частково позов, суд першої інстанції виходив з того, що відповідач фактично не розглянув заяву позивача в частині надання їй земельної ділянки в оренду терміном на 49 років та не прийняв в цій частині відповідне рішення. У цьому випадку необхідно зобов`язати переглянути заяву ОСОБА_1 від 21 червня 2016 року про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання її у користування.

Суд апеляційної інстанцій при прийнятті рішення виходив з того, що спосіб відновлення порушеного права має бути ефективним та таким, який виключає подальші протиправні рішення, дії чи бездіяльність суб`єкта владних повноважень, а у випадку невиконання, або неналежного виконання рішення не виникала б необхідність повторного звернення до суду, а здійснювалося примусове виконання рішення.

З урахуванням тієї обставини, що позивачка неодноразово зверталася до Савинської селищної ради Балаклійського району Харківської області з одного і того ж питання щодо затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання її у користування та отримувала відмови в затвердженні, без мотивування такої відмови, на думку апеляційного суду, правильним способом захисту порушеного права позивача буде зобов`язання відповідача затвердити проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки ОСОБА_1 та надання її у користування.

У касаційній скарзі відповідач заявив вимогу про скасування рішень судів попередніх інстанцій та закриття провадження у справі.

В обґрунтування своїх вимог заявник посилається на неправильне застосування судами норм матеріального та порушення норм процесуального права.

Позивач надав заперечення проти касаційної скарги, просив залишити скаргу без задоволення у зв`язку з її необґрунтованістю.

Суд, переглянувши судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, дійшов висновку про залишення касаційної скарги без задоволення.

Порядок надання земельних ділянок державної або комунальної власності у користування визначений статтею 123 ЗК України (в редакції, чинній на час виникнення спірних відносин), частиною 2 якої передбачено, що особа, зацікавлена в одержанні у користування земельної ділянки із земель державної або комунальної власності за проектом землеустрою щодо її відведення, звертається з клопотанням про надання дозволу на його розробку до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, які відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, передають у власність або користування такі земельні ділянки. У клопотанні зазначаються орієнтовний розмір земельної ділянки та її цільове призначення. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування та розмір земельної ділянки, письмова згода землекористувача, засвідчена нотаріально (у разі вилучення земельної ділянки). Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у користування відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею. Особа, зацікавлена в одержанні у користування земельної ділянки із земель державної або комунальної власності за проектом землеустрою щодо її відведення, звертається з клопотанням про надання дозволу на його розробку до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, які відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, передають у власність або користування такі земельні ділянки.

У клопотанні зазначаються орієнтовний розмір земельної ділянки та її цільове призначення. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування та розмір земельної ділянки, письмова згода землекористувача, засвідчена нотаріально (у разі вилучення земельної ділянки). Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у користування відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.

Частиною 3 статті 123 ЗК України визначено, що відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування в межах їх повноважень у місячний строк розглядає клопотання і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування земельної ділянки вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, а також генеральних планів населених пунктів, іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування території населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

Забороняється відмова у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок, місце розташування об`єктів на яких погоджено відповідним органом виконавчої влади або органом місцевого самоврядування згідно із статтею 151 цього Кодексу.

У разі якщо у місячний строк з дня реєстрації клопотання Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у користування відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, не надав дозволу на розроблення документації із землеустрою або мотивовану відмову у його наданні, то особа, зацікавлена в одержанні у користування земельної ділянки із земель державної або комунальної власності, у місячний строк з дня закінчення зазначеного строку має право замовити розроблення документації із землеустрою без надання такого дозволу, про що письмово повідомляє Верховну Раду Автономної Республіки Крим, Раду міністрів Автономної Республіки Крим, відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування. До письмового повідомлення додається договір на виконання робіт із землеустрою щодо відведення земельної ділянки.

Згідно ч. 4 ст. 123 Земельного кодексу України проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки погоджується в порядку, встановленому статтею 186-1 цього Кодексу.

Частиною 1 ст. 186-1 Земельного кодексу України встановлено, що проект землеустрою щодо відведення земельних ділянок усіх категорій та форм власності підлягає обов`язковому погодженню з територіальним органом центрального органу виконавчої влади, що здійснює реалізацію державної політики у сфері земельних відносин.

Розробник подає на погодження до органу, визначеного в частині першій цієї статті, за місцем розташування земельної ділянки оригінал проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, а до органів, зазначених у частинах другій і третій цієї статті, - завірені ним копії проекту.

Відповідно до ч. 7 ст. 186-1 ЗКУ органам, зазначеним у частинах першій - третій цієї статті, при погодженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки забороняється вимагати: додаткові матеріали та документи, не включені до проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки відповідно до статті 50 Закону України "Про землеустрій"; надання погодження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки будь-якими іншими органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами та організаціями; проведення будь-яких обстежень, експертиз та робіт.

Кожен орган здійснює розгляд та погодження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки самостійно та незалежно від погодження проекту іншими органами, зазначеними у частинах першій - третій цієї статті, у визначений законом строк.

Згідно ч. 5, 6 ст. 186-1 Земельного кодексу України, органи, зазначені в частинах першій - третій цієї статті, зобов`язані протягом десяти робочих днів з дня одержання проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або копії такого проекту безоплатно надати або надіслати рекомендованим листом з повідомленням розробнику свої висновки про його погодження або про відмову в такому погодженні з обов`язковим посиланням на закони та прийняті відповідно до них нормативно-правові акти, що регулюють відносини у відповідній сфері.

Підставою для відмови у погодженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки може бути лише невідповідність його положень вимогам законів та прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, документації із землеустрою або містобудівній документації.

Пунктом 8 ст. 186-1 Земельного кодексу України визначено, що у висновку про відмову погодження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки органами, зазначеними в частинах першій - третій цієї статті, має бути надано вичерпний перелік недоліків проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та розумний строк для усунення таких недоліків (який за письмовим проханням розробника проекту може бути продовжений).

Органами, зазначеними в частинах першій - третій цієї статті, може бути відмовлено у погодженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки лише у разі, якщо не усунуто недоліки, на яких було наголошено у попередньому висновку. Не можна відмовити у погодженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки з інших причин чи вказати інші недоліки.

З рішення XX сесії VII скликання Савинської селищної ради Балаклійського району Харківської області від 23 грудня 2016 року № 384-VII про відмову ОСОБА_1 у затвердженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки за рахунок земель комунальної форми власності для ведення селянського (фермерського) господарства, розташованої в межах населеного пункту с. Довгалівка на території Савинської селищної Балаклійського району Харківської області площею 54,8162 га та наданні зазначеної земельної ділянки ОСОБА_1 в оренду терміном на 49 років вбачається, що підставами для прийняття такого рішення стали порушення: ст. 123 ЗК України - не отримання дозволу селищної ради на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та ч.ч. 6-7 ст. 118, ч. 1 ст. 122, ч.ч. 1-4 ст.ст. 123, 124, ч. 1 ст. 185, ст.ст 186, 181-1 ЗК України, ст.ст. 22, 28, 50 Закону України «Про землеустрій».

Згідно до ч. 13 ст. 123 ЗК України, підставою відмови у затвердженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки може бути лише його невідповідність вимогам законів та прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів.

Колегія суддів вважає правильним висновок судів, що посилання відповідача в рішенні на ст. 123 ЗК України - не отримання дозволу селищної ради на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, є безпідставним, оскільки в даному випадку відповідно до вимог ч. 3 ст. 123 ЗК України позивачка правомірно замовила розроблення документації із землеустрою без надання такого дозволу.

Так, суди встановили, що 04 серпня 2014 року в Савинській селищній раді Балаклійського району Харківської області зареєстровано клопотання в порядку ч. 2 ст. 123 ЗК України позивача ОСОБА_1 про надання їй дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки.

Проте, у місячний строк з дня реєстрації клопотання орган місцевого самоврядування не надав дозволу на розроблення документації із землеустрою або мотивовану відмову у його наданні, тому позивачка мала право замовити розроблення документації із землеустрою без надання такого дозволу, як це передбачено ч. 2 ст. 123 ЗК України.

Так, за ст. 22 Закону України «Про землеустрій» не було підстав для виготовлення документації із землеустрою, дозволу селищної ради на її розроблення надано не було.

Але, позивач на правових підставах скористалася принципом «мовчазної згоди», замовивши розроблення документації із землеустрою без надання такого дозволу.

Статтею 22 Закону України «Про землеустрій» передбачено, що землеустрій здійснюється на підставі:

а) рішень органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування щодо проведення робіт із землеустрою;

б) укладених договорів між юридичними чи фізичними особами (землевласниками і землекористувачами) та розробниками документації із землеустрою;

в) судових рішень.

Вказана норма залишилась незмінною з часу прийняття Закону України «Про землеустрій» 22 травня 2003 року.

Частину 3 статті 123 Земельного кодексу України було доповнено новим абзацом щодо запровадження принципу «мовчазної згоди» згідно із Законом № 366-VII від 02.07.2013р., але відповідні зміни до Закону України «Про землеустрій» внесені не були.

Вирішуючи неузгодженості між нормами Земельного кодексу України і Закону України «Про землеустрій» щодо наявності підстав для здійснення землеустрою без надання позивачу дозволу на розроблення документації із землеустрою суд виходить з того, що застосовується акт, виданий пізніше, навіть якщо прийнятий раніше акт не втратив своєї чинності.

Така неузгодженість може виникнути внаслідок того, що прийняття нової норми не завжди супроводжується скасуванням «застарілих» норм з одного й того ж питання.

Таким актом, що підлягає застосуванню, є абзац ч. 3 ст. 123 ЗК України, яким запроваджено принцип «мовчазної згоди». З цієї ж підстави проект землеустрою не містить в собі рішення відповідача про надання дозволу на розроблення цього проекту, як то передбачено ст. 50 Закону України «Про землеустрій».

Згідно до ч. 2 ст. 186-1 Земельного кодексу України проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки у межах населеного пункту або земельної ділянки за межами населеного пункту, на якій розташовано об`єкт будівництва або планується розташування такого об`єкта, подається також на погодження до структурних підрозділів районних державних адміністрацій у сфері містобудування та архітектури.

Що стосується такої підстави для прийняття оскаржуваного рішення як не погодження проекту землеустрою уповноваженими органами у сфері містобудування та архітектури, то суд зазначає наступне.

Ця причина вже була підставою для прийняття відповідачем аналогічних рішень та була предметом судового оскарження. Проте, ця підстава була визнана необґрунтованою, а рішення відповідача було визнано незаконними.

Згідно до ст. 129-1 Конституції України, судове рішення є обов`язковим до виконання.

Частиною 2 ст. 14 КАС України передбачено, що постанови суду в адміністративних справах, що набрали законної сили, є обов`язковими до виконання на всій території України.

Вказане дає підстави для висновку щодо протиправності рішення XX сесії VII скликання Савинської селищної ради Балаклійського району Харківської області від 23 грудня 2016 року № 384-VII про відмову ОСОБА_1 у затвердженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки.

При цьому, оскільки питання про надання позивачці земельної ділянки вирішується відповідачем тривалий час, а відмови в наданні позивачу земельної ділянки скасовувалися в судовому порядку, колегія суддів погоджується з висновком суду апеляційної інстанції про те, що належним засобом захисту прав позивача є зобов`язання затвердити проект землеустрою земельної ділянки та передати її у користування позивачки.

Аналогічний висновок зробила Велика Палата Верховного Суду у постанові від 19 лютого 2020 року (справа № 591/5935/17, провадження № 11-951апп19).

У касаційній скарзі заявник вказує, що на розгляді у Вищому адміністративному суду України перебувала адміністративна справа про спір між тими самими сторонами, про той самий предмет і з тих самих підстав - № К/800/562/17.

Проте, твердження відповідача є необґрунтованими, оскільки вказана справа відрізняється від справи, яка розглядається, за своїм предметом, а саме позивачка просила визнати незаконним рішення VIV сесії VII скликання Савинської селищної ради Балаклійського району Харківської області від 07 липня 2016 № 253-VII «Про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки за рахунок земель комунальної власності для ведення фермерського господарства в межах с. Довгалівка».

Суди ухвалили судові рішення, правильно застосувавши норми матеріального права та не допустивши порушень норм процесуального права, тому касаційну скаргу належить залишити без задоволення.

Керуючись статтями 343, 349, 350, 355, 356 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

п о с т а н о в и в :

Касаційну скаргу Савинської селищної ради Балаклійського району Харківської області залишити без задоволення.

Постанову Балаклійського районного суду Харківської області від 16 березня 2017 року в частині, залишеній без змін постановою Харківського апеляційного адміністративного суду від 10 травня 2017 року, та постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 10 травня 2017 року у справі № 610/50/17 залишити без змін.

Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та не може бути оскаржена.

СуддіЛ.Л. Мороз А.Ю. Бучик А.І. Рибачук