ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУДСправа № 640/18138/18 Суддя (судді) першої інстанції: Аверкова В.В.

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

16 липня 2020 року м. Київ

Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

головуючого - судді Парінова А.Б.,

суддів: Беспалова О.О.,

Ключковича В.Ю.,

при секретарі судового засідання Гужві К.М.

за участю представників учасників судового процесу:

від позивача: Мальована В.А.,

від відповідача: не з`явились,

від третіх осіб:

Державної регуляторної служби України - Мандзюк М.М.,

Міністерства юстиції України - Бурла В.Є.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Міністерства соціальної політики України та осіб, що приєдналися до вказаної апеляційної скарги: Товариства з обмеженою відповідальністю "Світ літньої людини та реабілітації", Асоціації "Українських виробників технічних засобів реабілітації", Київського казенного експериментального протезно-ортопедичного підприємства, а також апеляційну скаргу Міністерства юстиції України на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 04 червня 2019 року у справі за адміністративним позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Центр протезування "Едварс" до Міністерства соціальної політики України, треті особи: 1) Державна регуляторна служба України, 2) Міністерство юстиції України, 3) Всеукраїнське галузеве об`єднання виробників технічних засобів реабілітації, 4) Київське казенне експериментальне протезно-ортопедичне підприємство, 5) Товариство з обмеженою відповідальністю "Без обмежень", 6) ПАТ "Завод"Артемзварювання", 7) Товариство з обмеженою відповідальністю "Світ літньої людини та реабілітації" про визнання протиправним та нечинним наказу № 506 від 12.04.2018,

В С Т А Н О В И В :

До Окружного адміністративного суду міста Києва звернулось Товариство з обмеженою відповідальністю «Центр протезування «Едвардс» (далі по тексту - позивач) з адміністративним позовом до Міністерства соціальної політики України (далі по тексту - відповідач) про визнання протиправним та нечинним наказу Міністерства соціальної політики України № 506 від 12 квітня 2018 року "Про затвердження типових форм договорів про забезпечення особи з інвалідністю, дитини з інвалідністю, іншої особи технічними засобами реабілітації, надання послуг з їх ремонту", який був зареєстрований в Міністерстві юстиції України 03 травня 2018 року за №549/32001.

Позовні вимоги обґрунтовані тим, що на переконання позивача, спірний наказ прийнятий відповідачем з перевищенням повноважень та порушенням процедури погодження проекту регуляторного акту з уповноваженим органом.

Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 04 червня 2019 року позов задоволено.

Не погоджуючись з прийнятим судом першої інстанції рішенням, відповідач та третя особа - Міністерство юстиції України звернулись з апеляційними скаргами та посилаючись на порушення судом норм матеріального та процесуального права, не повне з`ясування обставин справи, а також невідповідність висновків суду обставинам справи, просять скасувати рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 04 червня 2019 року та ухвалити нове рішення, яким у задоволенні позовних вимог ТОВ «Центр протезування «Едвардс» відмовити в повному обсязі.

Вимоги апеляційної скарги Міністерство соціальної політики України обґрунтовує, зокрема тим, що судом першої інстанції безпідставно не було враховано пояснення Мінсоцполітики, Мінюсту, третіх осіб, на яких поширюється дія оскаржуваного наказу, позицію Державної аудиторської служби, а також приписи чинного законодавства. Разом з цим, відповідач зазначає, що адміністративний суд не наділений повноваженнями втручатись у дискреційні повноваження органів державної влади, у той час як Мінсоцполітики є органом виконавчої влади на якого урядом покладено функції контролю та забезпечення осіб з інвалідністю технічними та іншими засобами реабілітації, у зв`язку з чим володіє офіційно наданим правом регулювання відповідного виду діяльності. Також, на переконання апелянта, суд першої інстанції дійшов помилкових висновків, що Мінсоцполітики було допущено ряд процедурних порушень під час прийняття оскаржуваного Наказу. Натомість, скасування судом першої інстанції наказу, яким затверджено 4 форми різних типових договорів призведе не тільки до неможливості належного забезпечення технічними засобами реабілітації а й іншими послугами у сфері реабілітації. Разом з цим, апелянт наголошує, що необхідність надання комплектації протезно-ортопедичного виробу, а також технічного опису відповідної конструкції зумовлена необхідністю видачі особам з інвалідністю та іншим особам протезно-ортопедичних виробів, які відповідають до їх ступеня функціональних можливостей, а також у відповідності до їх індивідуальної програмної реабілітації. Проте, виключення опису конструкції та комплектації виробу з пункту 2 типової форми договору призведе до значних негативних наслідків.

Міністерство юстиції України вимоги апеляційної скарги обґрунтовує аналогічними доводами, що і відповідач та разом з цим, наголошує, що висновок суду першої інстанції про допущення відповідачем процедурних порушень спростовується нормами чинного законодавства у сукупності з наявними у матеріалах справи доказами. Також, третьою особою в апеляційній скарзі зазначено, що спірний наказ прийнято належним суб`єктом нормотворення та зареєстровано відповідно до норм чинного законодавства. При цьому, апелянт звертає увагу суду, що остаточна редакція оскаржуваного наказу не потягнула жодної зміни прав та обов`язків суб`єктів господарювання.

За наведених обставин апелянти вважають рішення суду першої інстанції незаконним та необґрунтованим, що відповідно до положень ст. 317 КАС України є підставами для його скасування.

Третіми особами: ТОВ "Світ літньої людини та реабілітації" та Київським казенним експериментальним протезно-ортопедичним підприємством та Асоціацією «Українських виробників технічних засобів реабілітації» було подано до суду заяви про приєднання до апеляційної скарги Міністерства соціальної політики України.

Так, зокрема, у вказаних заявах зазначені учасники справи, посилаючись на необґрунтованість позовних вимог та не відповідність висновків суду обставинам справи та нормам чинного законодавства просять задовольнити апеляційні скарги Міністерства соціальної політики України та Міністерства юстиції України, а також скасувати рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 04 червня 2019 року та прийняти нове рішення, яким у замовленні позовних вимог відмовити повністю.

Позивачем було подано відзив на апеляційні скарги відповідно до змісту якого останній зазначає, що з доводами апеляційних скарг категорично не погоджується, а викладені у них вимоги вважає безпідставними та необґрунтованими. Натомість стверджує, що судом першої інстанції було повно та всебічно досліджено обставини справи із наданням їм належної правової оцінки у відповідності до норм матеріального права та дотриманням норм процесуального права, у зв`язку з чим підстави для його скасування відсутні. З огляду на зазначене, позивач просить суд апеляційні скарги залишити без задоволення, а рішення Окружного адміністративного суду м. Києва - без змін.

Державною регуляторною службою України було подано до суду письмові пояснення по суті апеляційних скарг відповідно до змісту яких, третя особа зазначає, що вважає рішення Окружного адміністративного суду м.Києва від 04.06.2019 таким, що прийняте на підставі повно та всебічно досліджених обставин у справі, з дотриманням норм матеріального та процесуального права. Просив суд врахувати вказані пояснення під час апеляційного розгляду справи.

У ході апеляційного розгляду справи Міністерством соціальної політики України було подано до суду додаткові пояснення по справі щодо непідсудності даного спору адміністративним судам.

Всеукраїнською громадською організацією онкологів «Разом проти раку», та Ортопедичним науково-виробничим реабілітаційним центром «Ортес» також було подано до суду письмові пояснення з приводу спірних правовідносин, відповідно до змісту яких останні вказують, що не погоджуються із прийнятим судом першої інстанції рішенням, вважають його таким, що не відповідає вимогам матеріального права та прийнято з порушенням норм процесуального права, а тому відповідно до приписів ст. 317 КАС України підлягає скасуванню. Просили врахувати вказані пояснення під час перегляду справи судом апеляційної інстанції.

У судовому засіданні учасники судового процесу, які прибули до суду, підтримали доводи та вимоги викладені у апеляційній скарзі, заявах про приєднання до апеляційної, відзиві на апеляційну скаргу, а також письмових поясненнях.

Перевіряючи законність та обґрунтованість оскаржуваного рішення суду першої інстанції, колегія суддів виходить з наступного.

Як було встановлено судом першої інстанції, 12 квітня 2018 року Міністерством соціальної політики України прийнято наказ № 506 "Про затвердження типових форм договорів про забезпечення особи з інвалідністю, дитини з інвалідністю, іншої особи технічними засобами реабілітації, надання послуг з їх ремонту", який був зареєстрований в Міністерстві юстиції України 03 травня 2018 року за № 549/32001 та набрав чинності 04 травня 2018 року - з дня його опублікування (Офіційний вісник України №35 від 04 травня 2018 року).

Зазначеним наказом затверджено Типову форму договору про забезпечення протезом верхньої/нижньої кінцівки/ортезом шарнім на нижню кінцівку, Типову форму договору про забезпечення кріслом колісним, Типову форму договору про забезпечення технічними та іншими засобами реабілітації (крім протезів верхніх та нижніх кінцівок, ортезів шарнірних на нижні кінцівки, крісел колісних) та Типову форму договору про надання послуг з післягарантійного ремонту технічних та інших засобів реабілітації.

Позивач вважаючи, що оскаржуваний наказ є протиправним як такий, що прийнятий з порушення процедури його прийняття, звернувся з позовом до суду з даним позовом.

Приймаючи рішення про задоволення позовних вимог суд першої інстанції виходив з того, що відповідач при здійсненні покладених на нього обов`язків щодо прийняття спірного наказу допустив ряд процедурних порушень законодавства, з урахуванням чого наказ Міністерства соціальної політики України № 506 від 12 квітня 2018 року "Про затвердження типових форм договорів про забезпечення особи з інвалідністю, дитини з інвалідністю, іншої особи технічними засобами реабілітації, надання послуг з їх ремонту" є протиправним та нечинним.

Переглядаючи справу за наявними у ній доказами, перевіряючи законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційних скарг, колегія суддів зазначає про таке.

Відповідно до ч. 9 ст. 26 Закону України «Про реабілітацію осіб з інвалідністю в Україні» перелік технічних та інших засобів реабілітації, порядок забезпечення ними осіб з інвалідністю, дітей з інвалідністю затверджується Кабінетом Міністрів України.

Згідно з ч.9 ст.38 Закону України «Про основи соціальної захищеності осіб з інвалідністю в Україні» порядок та умови забезпечення осіб з інвалідністю і дітей з інвалідністю лікарськими, технічними та іншими засобами реабілітації, виробами медичного призначення, санаторно-курортними путівками, автомобілями, а також переліки технічних та інших засобів реабілітації і виробів медичного призначення визначає Кабінет Міністрів України.

Статтею 10 Закону України «Про реабілітацію осіб з інвалідністю в Україні» центральні органи виконавчої влади беруть участь у здійсненні державної політики у сфері реабілітації осіб з інвалідністю та в межах своїх повноважень забезпечують: контроль за втіленням державної політики у сфері реабілітації осіб з інвалідністю; розробку нормативно-правових актів з питань соціального захисту осіб з інвалідністю, дітей з інвалідністю, контроль за додержанням законодавства, що регламентує правовідносини у сфері соціального захисту осіб з інвалідністю.

Відповідно до п.1 Положення про Міністерство соціальної політики України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 17 червня 2015 року № 423 (далі - Положення №423) Міністерство соціальної політики України (Мінсоцполітики) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України і який забезпечує формування та реалізує державну політику, зокрема, у сфері соціальної політики, соціального захисту, а також забезпечує формування та реалізацію державної політики щодо соціального захисту ветеранів війни та учасників антитерористичної операції, зокрема забезпечення їх технічними та іншими засобами реабілітації, здійснення державного нагляду та контролю за додержанням вимог законодавства про загальнообов`язкове державне соціальне страхування в частині призначення, нарахування та виплати допомоги, компенсацій, надання соціальних послуг та інших видів матеріального забезпечення з метою дотримання прав і гарантій застрахованих осіб.

Пунктом 3 Положення № 423 визначено, що основними завданнями Мінсоцполітики є, зокрема, забезпечення формування та реалізація державної політики щодо соціального захисту, зокрема інвалідів, осіб, на яких поширюється дія Закону України "Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту", ветеранів праці, ветеранів військової служби, жертв нацистських переслідувань, дітей війни та жертв політичних репресій; 2) забезпечення формування та реалізації державної політики щодо соціального захисту ветеранів війни та учасників антитерористичної операції, зокрема забезпечення їх психологічної реабілітації, санаторно-курортного лікування, технічними та іншими засобами реабілітації, житлом, надання освітніх послуг, організації поховання, а також соціальної та професійної адаптації військовослужбовців, які звільняються, осіб, звільнених з військової служби, та учасників антитерористичної операції.

Згідно п.4 Положення №423 Мінсоцполітики, відповідно до покладених на нього завдань: розробляє проекти законів та інших нормативно-правових актів з питань, що належать до його компетенції.

Порядком забезпечення технічними та іншими засобами реабілітації осіб з інвалідністю, дітей з інвалідністю та інших окремих категорій населення і виплати грошової компенсації вартості за самостійно придбані технічні засоби реабілітації, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 05 квітня 2012 року №321 (в редакції постанови Кабінету Міністрів України від 14 березня 2018 року №238) (далі - Порядок №321) визначено, що типові форми договорів про забезпечення технічними та іншими засобами реабілітації, надання послуг затверджуються Мінсоцполітики.

Кабінет Міністрів України 14 березня 2018 року прийнято постанову №238 "Про внесення змін до деяких постанов Кабінету Міністрів України", якою, зокрема, внесено зміни до постанови Кабінету Міністрів України від 5 квітня 2012 року №321 "Про затвердження Порядку забезпечення технічними та іншими засобами реабілітації осіб з інвалідністю, дітей з інвалідністю та інших окремих категорій населення, переліку таких засобів", якою, 1) у постанові: назву постанови викласти в такій редакції: "Про затвердження Порядку забезпечення технічними та іншими засобами реабілітації осіб з інвалідністю, дітей з інвалідністю та інших окремих категорій населення і виплати грошової компенсації вартості за самостійно придбані технічні засоби реабілітації, переліків таких засобів"; пункт 1 викласти в такій редакції: " 1. Затвердити: Порядок забезпечення технічними та іншими засобами реабілітації осіб з інвалідністю, дітей з інвалідністю та інших окремих категорій населення і виплати грошової компенсації вартості за самостійно придбані технічні засоби реабілітації, що додається; перелік технічних та інших засобів реабілітації, якими забезпечуються особи з інвалідністю, діти з інвалідністю та інші окремі категорії населення, згідно з додатком 1; перелік технічних засобів реабілітації для осіб з інвалідністю, дітей з інвалідністю та інших окремих категорій населення, за які може виплачуватися грошова компенсація їх вартості, згідно з додатком 2."; 2) Порядок, затверджений зазначеною постановою, викладено в іншій редакції.

Відповідачем на виконання зазначеної постанови розроблено проект наказу "Про затвердження типових форм договорів про забезпечення особи з інвалідністю, дитини з інвалідністю, іншої особи технічними та іншими засобами реабілітації, надання послуг з їх ремонту".

Отже, оскаржуваний наказ прийнято відповідачем відповідно до наданих Кабінетом Міністрів України повноважень.

Закон України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» від 11 вересня 2003 року № 1160-IV (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) визначає правові та організаційні засади реалізації державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності.

Згідно із статтею 1 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» регуляторний акт - це: прийнятий уповноваженим регуляторним органом нормативно-правовий акт, який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання; прийнятий повноваженим регуляторним органом інший офіційний письмовий документ, який встановлює, змінює чи скасовує норми права, застосовується неодноразово та щодо невизначеного кола осіб і який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання, незалежно від того, чи вважається цей документ відповідно до закону, що регулює відносини у певній сфері, нормативно-правовим актом.

Отже, оскаржуваний наказ Мінсоцполітики за своїм характером та змістом є регуляторним актом.

Статтею 4 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» визначені принципи державної регуляторної політики, до яких відносяться: доцільність - обґрунтована необхідність державного регулювання господарських відносин з метою вирішення існуючої проблеми; адекватність - відповідність форм та рівня державного регулювання господарських відносин потребі у вирішенні існуючої проблеми та ринковим вимогам з урахуванням усіх прийнятних альтернатив; ефективність - забезпечення досягнення внаслідок дії регуляторного акта максимально можливих позитивних результатів за рахунок мінімально необхідних витрат ресурсів суб`єктів господарювання, громадян та держави; збалансованість - забезпечення у регуляторній діяльності балансу інтересів суб`єктів господарювання, громадян та держави; передбачуваність - послідовність регуляторної діяльності, відповідність її цілям державної політики, а також планам з підготовки проектів регуляторних актів, що дозволяє суб`єктам господарювання здійснювати планування їхньої діяльності; прозорість та врахування громадської думки - відкритість для фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань дій регуляторних органів на всіх етапах їх регуляторної діяльності, обов`язковий розгляд регуляторними органами ініціатив, зауважень та пропозицій, наданих у встановленому законом порядку фізичними та юридичними особами, їх об`єднаннями, обов`язковість і своєчасність доведення прийнятих регуляторних актів до відома фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань, інформування громадськості про здійснення регуляторної діяльності.

Статтею 5 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» визначено, що забезпечення здійснення державної регуляторної політики включає: встановлення єдиного підходу до підготовки аналізу регуляторного впливу та до здійснення відстежень результативності регуляторних актів; підготовку аналізу регуляторного впливу; планування діяльності з підготовки проектів регуляторних актів; оприлюднення проектів регуляторних актів з метою одержання зауважень і пропозицій від фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань, а також відкриті обговорення за участю представників громадськості питань, пов`язаних з регуляторною діяльністю; відстеження результативності регуляторних актів; перегляд регуляторних актів; систематизацію регуляторних актів; недопущення прийняття регуляторних актів, які є непослідовними або не узгоджуються чи дублюють діючі регуляторні акти; викладення положень регуляторного акта у спосіб, який є доступним та однозначним для розуміння особами, які повинні впроваджувати або виконувати вимоги цього регуляторного акта; оприлюднення інформації про здійснення регуляторної діяльності.

Законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» встановлено: стосовно кожного проекту регуляторного акта його розробником готується аналіз регуляторного впливу; кожен проект регуляторного акта оприлюднюється з метою одержання зауважень і пропозицій від фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань; проект регуляторного акта разом із відповідним аналізом регуляторного впливу оприлюднюється у спосіб, передбачений статтею 13 цього Закону, не пізніше п`яти робочих днів з дня оприлюднення повідомлення про оприлюднення цього проекту регуляторного акта; повідомлення про оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень і пропозицій, проект регуляторного акта та відповідний аналіз регуляторного впливу оприлюднюються шляхом опублікування в друкованих засобах масової інформації розробника цього проекту, а у разі їх відсутності - у друкованих засобах масової інформації, визначених розробником цього проекту, та/або шляхом розміщення на офіційній сторінці розробника проекту регуляторного акта в мережі Інтернет.

Нормами ч. 1 ст. 21 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» визначено, що проекти регуляторних актів, які розробляються центральними органами виконавчої влади, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, місцевими органами виконавчої влади, територіальними органами центральних органів виконавчої влади, підлягають погодженню із уповноваженим органом.

Системний аналіз наведених правових норм дає підстави дійти висновку, що оприлюднення регуляторного акта здійснюється з метою одержання зауважень і пропозицій фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань стосовно такого акта, що відповідає одному із законодавчих принципів державної регуляторної політики Оприлюдненню підлягають як проект регуляторного акта, так і відповідний аналіз регуляторного впливу - документ, який містить обґрунтування необхідності державного регулювання шляхом прийняття регуляторного акта, аналіз впливу, який справлятиме регуляторний акт на ринкове середовище, забезпечення прав та інтересів суб`єктів господарювання, громадян та держави, а також обґрунтування відповідності проекту регуляторного акта принципам державної регуляторної політики.

Аналогічна правова позиція висловлена Верховним Судом у постановах від 27.11.2018 у справі № 826/2507/18, від 06.03.2019 у справі № 803/417/18.

Отже, в межах спірних відносин дослідженню підлягає, зокрема, питання дотримання Мінсоцполітики процедури прийняття оскаржуваного Наказу № 506 від 12.04.2018.

Судом першої інстанції встановлено, що листом від 22 березня 2018 року №5516/0/2-18/58 відповідачем до Державної регуляторної служби України направлено проект наказу з проханням розглянути його до 31 березня 2018 року.

До листа Міністерства соціальної політики України від 22 березня 2018 року №5516/0/2-18/58 додано, зокрема, повідомлення про оприлюднення регуляторного акту шляхом розміщення на офіційному веб-сайті Мінсоцполітики в мережі Інтернет.

Листом від 27 березня 2018 року №18-2-158 Спільним представницьким органом сторони роботодавців на національному рівні повідомлено відповідача про погодження проекту наказу без зауважень.

10 квітня 2018 року позивачем до Державної регуляторної служби України листом №32 надано пропозиції до проектів типових форм договорів про забезпечення осіб з інвалідністю, дітей з інвалідністю, інших осіб технічними та іншими засобами реабілітації, надання послуг з їх ремонту, оприлюднених відповідачем.

Листом від 13 квітня 2018 року №3776/0/20-18 Державною регуляторною службою України направлено відповідачу зауваження і пропозиції, які надійшли на його адресу з проханням їх розглянути по суті та, у разі необхідності, врахувати їх в остаточній редакції зазначеного проекту наказу та проінформувати про результати розгляду заявника та ДРС.

Рішенням Державної регуляторної служби України від 17 квітня 2018 року №3855/0/20 погоджено наказ відповідача "Про затвердження типових форм договорів про затвердження типових форм договорів про забезпечення особи з інвалідністю, дитини з інвалідністю, іншої особи технічними та іншими засобами реабілітації, надання послуг з їх ремонту". У рішенні зазначено, що ДРС розглянуто проект наказу та документи, додані до проекту наказу, подані листом від 22 березня 2018 року №5516/0/2-18/58. Під час знаходження на розгляді у ДРС редакція проекту регуляторного акта та аналізу регуляторного впливу були доопрацьовані в робочому порядку.

Наразі, позивач в обґрунтування доводів про порушення процедури погодження проекту регуляторного акту вказує, що редакція Типової форми договору про забезпечення протезом верхньої/нижньої кінцівки/ортезом шарнім на нижню кінцівку , затверджена наказом № 506, яка була зареєстрована у Міністерстві юстиції України, відрізняється від редакції Типової форми договору, який був погоджений ДРС та вважає, що прийнята редакція суттєво змінює зміст всього пункту і встановлює вимогу щодо подання підприємством технічного опису конструкції та комплектації виробу у будь-якому випадку забезпечення особи, що є втручанням у господарську діяльність підприємства.

Так, згідно п.2 розділу І погодженої Типової форми договору про забезпечення протезом верхньої/нижньої кінцівки/ортезом шарнірним на нижню кінцівку зазначено, що: "Підприємство зобов`язується здійснити забезпечення особи з інвалідністю/дитини з інвалідністю/іншої особи протезом верхньої/нижньої кінцівки/ортезом шарнірним на нижню кінцівку на підставі оригіналу направлення, а Орган соціального захисту населення зобов`язується оплатити Підприємству фактичну вартість забезпечення особи з інвалідністю/дитини з інвалідністю/іншої особи протезом верхньої/нижньої кінцівки/ортезом шарнірним на нижню кінцівку в межах граничної ціни, встановленої Мінсоцполітики, а у разі її перевищення - за рішенням Мінсоцполітики на підставі рекомендацій робочої групи із деяких питань забезпечення осіб з інвалідністю, дітей з інвалідністю та інших окремих категорій населення технічними та іншими засобами реабілітації та згідно з технічним описом конструкції та комплектації виробу".

Зазначений пункт в наказі, що був прийнятий, викладений в наступній редакції: "Підприємство зобов`язується здійснити забезпечення особи з інвалідністю/дитини з інвалідністю/іншої особи протезом верхньої/нижньої кінцівки/ортезом шарнірним на нижню кінцівку на підставі оригіналу направлення та згідно з технічним описом конструкції та комплектації виробу, а Орган соціального захисту населення зобов`язується оплатити Підприємству фактичну вартість забезпечення особи з інвалідністю/ дитини з інвалідністю/іншої особи протезом верхньої/нижньої кінцівки/ортезом шарнірним на нижню кінцівку в межах граничної ціни, встановленої Мінсоцполітики, а у разі її перевищення - за рішенням Мінсоцполітики на підставі рекомендацій робочої групи із деяких питань забезпечення осіб з інвалідністю, дітей з інвалідністю та інших окремих категорій населення технічними та іншими засобами реабілітації".

Колегія суддів зауважує, що згідно з приписами ч. 6 ст. 21 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», після доопрацювання проекту регуляторного акта та/або відповідного аналізу регуляторного впливу з урахуванням наданих зауважень та пропозицій цей проект подається у встановленому цим Законом порядку на повторне погодження до уповноваженого органу.

Відповідно до ч. ч. 1, 2 ст. 25 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», регуляторний акт не може бути прийнятий або схвалений уповноваженим на це органом виконавчої влади або його посадовою особою, якщо наявна хоча б одна з таких обставин: відсутній аналіз регуляторного впливу; проект регуляторного акта не був оприлюднений; проект регуляторного акта не був поданий на погодження із уповноваженим органом; щодо проекту регуляторного акта уповноваженим органом було прийнято рішення про відмову в його погодженні.

Враховуючи зазначені норми, колегія суддів зауважує, якщо під час реалізації процедур погодження проект регуляторного акту зазнав змін, які мають регуляторний характер, зазначений проект потребує повторної реалізації обов`язкових процедур, у тому числі оприлюднення, визначених Законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності».

Процедуру підготовки та подання до Міністерства юстиції України нормативно-правових актів міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, а також інших органів, акти яких відповідно до законодавства підлягають державній реєстрації, та єдиний механізм їх розгляду та державної реєстрації у Міністерстві юстиції України визначає Порядок подання нормативно-правових актів на державну реєстрацію до Міністерства юстиції України та проведення їх державної реєстрації, затверджений Наказ Міністерства юстиції України 12 квітня 2005 №34/5 (у редакції наказу Міністерства юстиції України 15 травня 2013 року №883/5), зареєстрований у Міністерстві юстиції України 12 квітня 2005 року за № 381/10661 (далі - Порядок №34/5).

Державна реєстрація нормативно-правового акта полягає у проведенні правової експертизи на відповідність його Конституції та законодавству України, Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року і протоколам до неї (далі - Конвенція), міжнародним договорам України, згоду на обов`язковість яких надано Верховною Радою України, та acquis communautaire, антикорупційної експертизи, а також з урахуванням практики Європейського суду з прав людини, прийнятті рішення про державну реєстрацію цього акта, присвоєнні йому реєстраційного номера та занесенні до Єдиного державного реєстру нормативно-правових актів (далі - Єдиний державний реєстр) (п.1.3 Порядку №34/5).

Відповідно до п.4.1, 4.2 Порядку №34/5 нормативно-правові акти, що надійшли до Управління державної реєстрації нормативно-правових актів (далі - Управління), заносяться до журналу обліку нормативно-правових актів, що надійшли на державну реєстрацію до Міністерства юстиції України, який ведеться в Управлінні.

Спеціалісти Управління проводять правову експертизу нормативно-правових актів, а саме перевіряють їх відповідність Конституції та чинному законодавству України, а також правилам нормопроектувальної техніки.

Згідно п.4.6 Порядку №34/5 за результатами правової експертизи Міністерство юстиції України в межах установленого строку приймає одне з таких рішень:

- про державну реєстрацію нормативно-правового акта;

-повернення нормативно-правового акта без державної реєстрації для доопрацювання.

- про відмову в державній реєстрації нормативно-правового акта;

- про визнання акта таким, що не підлягає державній реєстрації.

При цьому, відповідно до пункту 4.5 Порядку №34/5 виконавець у разі виконавець у разі виявлення за результатами правової експертизи нормативно-правового акта порушень правил правопису та нормопроектувальної техніки може провести робочу зустріч із уповноваженим працівником суб`єкта нормотворення, під час якої має висловити зазначені зауваження до нормативно-правового акта. Суб`єкт нормотворення може протягом строку, встановленого для проведення державної реєстрації нормативно-правового акта, врахувати зазначені зауваження та направити до Міністерства юстиції супровідним листом оригінал та дві завірені в установленому законодавством порядку копії відповідних сторінок опрацьованого нормативно-правового акта із зазначенням на зворотному боці цих сторінок прізвища, ініціалів, підпису уповноваженого працівника суб`єкта нормотворення та дати візування (спільний нормативно-правовий акт візується уповноваженими працівниками цих суб`єктів нормотворення), а також лист центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну регуляторну політику, про відсутність (наявність) обставин, визначених у частині першій статті 25 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності", щодо опрацьованого регуляторного нормативно-правового акта з урахуванням зазначених зауважень.

З матеріалів справи вбачається, що відповідач із врахуванням зауважень Міністерства юстиції України щодо приведення у відповідність до вимог чинного законодавства, правил нормопроектувальної техніки і правопису відкоригував проект оскаржуваного наказу та листом від 03.05.2018 № 8375/0/2-1858 подав на заміну відповідні сторінки, які в робочому порядку узгодженгі із зацікавленими органами.

Погодженим ДРС проектом наказу передбачалась необхідність наявності технічного опису конструкції та комплектації виробу при забезпеченні особи з інвалідністю, іншої особи відповідним засобом реабілітації.

Відтак, колегія суддів погоджується з доводами апелянта, що в даному випадку проект не потребував повторного погодження, оскільки правки, що були здійснені в проекті наказу є редакційними та не змінюють суть та зміст нормативно-правового акту, а тому не потребував повторної реалізації обов`язкових процедур, визначених Законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» у тому числі оприлюднення, погодження.

При цьому, положеннями статті 25 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» також передбачено, що у разі виявлення будь-якої з цих обставин уповноважений орган повідомляє про це орган виконавчої влади, його посадову особу, уповноважену на прийняття або схвалення регуляторного акта, а якщо регуляторний акт підлягає державній реєстрації в органах юстиції - також орган юстиції, до компетенції якого належить здійснення державної реєстрації цього регуляторного акта.

Якщо в ході перевірки на підставі повідомлення уповноваженого органу органом юстиції буде виявлена будь-яка з обставин, визначених у частині першій цієї статті, орган юстиції відмовляє в державній реєстрації регуляторного акта або не пізніше десяти робочих днів з дня одержання цього повідомлення скасовує прийняте рішення про державну реєстрацію цього регуляторного акта.

Так, листом від 22 травня 2018 року №45 позивач звернувся до ДРС з проханням здійснити експертизу спірного наказу на відповідність його Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності". У листі зазначено, що у Типовій формі договору про забезпечення протезом верхньої/нижньої кінцівки/ортезом шарнірним на нижню кінцівку у другому пункті І розділу введена норма, що була відсутня в проекті наказу, який був наданий ДРС на погодження. Аналогічне звернення надійшло від Асоціації "Українські виробники технічних засобів реабілітації" від 22 травня 2018 року №1/05. Крім того, листом від 15 серпня 2018 року КМВ ВГО "Українська спілка інвалідів - УСІ" звернулася до ДРС з проханням звернутися до Міністерства юстиції з повідомленням про скасування наказу, на який надано відповідь від 13 вересня 2018 року №9120/1/20 про звернення до Міністерства юстиції України та відповідача з повідомленням про виявлення обставин, за яких наказ не міг бути прийнятий.

Листом від 31 травня 2018 року №5098/0/20 ДРС звернулася до відповідача з проханням внести зміни у спірний наказ в частині вилучення з Типової форми договору норми щодо технічного опису конструкції та комплектації виробу як такої, що не була погоджена із ДРС.

Листом від 06 серпня 2018 року відповідач повідомив ДРС, що в процесі погодження наказу з Міністерством юстиції України у текст були внесені редакційні правки з проханням відкликати або вважати таким, що не подавався лист від 31 травня 2018 року №5098/0/20 ДРС.

Листом від 13 вересня 2018 року №9120/0/20-18 ДРС звернулася до відповідача та МЮУ з повідомленням про виявлені обставини, за яких наказ №506 від 12 квітня 2018 року не міг бути прийнятий.

Листом від 04 жовтня 2018 року №9818/0/20-18 ДРС повідомила МЮУ про відсутність підстав щодо застосування процедур, пов`язаних зі скасуванням рішення про державну реєстрацію відповідного наказу, оскільки за результатами наради, яка відбулася 03 жовтня 2018 року в приміщенні Мінсоцполітики, враховуючи аргументи, висловлені учасниками наради, ДРС приходить до висновку що положення чинної редакції розділу І Типової форми договору про забезпечення протезом верхньої/нижньої кінцівки/ортезом шарнірним на нижню кінцівку, затвердженої наказом, за своїм змістовним наповненням фактично відповідають положенням проекту наказу, який було погоджено рішенням ДРС від 17 квітня 2018 року №168, що обумовлює відсутність порушення вимог ст.25 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності".

Відтак, доводи позивача, що фактично Мінсоцполітики прийняв новий (відмінний) регуляторний акт, без дотримання обов`язкових процедур прийняття такого акта, визначених законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» є безпідставними.

Окрім того, відповідно до ч.2, ч.4, ч.5 ст.179 Господарського кодексу України Кабінет Міністрів України, уповноважені ним або законом органи виконавчої влади можуть рекомендувати суб`єктам господарювання орієнтовні умови господарських договорів (примірні договори), а у визначених законом випадках - затверджувати типові договори.

При укладенні господарських договорів сторони можуть визначати зміст договору на основі, зокрема, типового договору, затвердженого Кабінетом Міністрів України, чи у випадках, передбачених законом, іншим органом державної влади, коли сторони не можуть відступати від змісту типового договору, але мають право конкретизувати його умови.

Зміст договору, що укладається на підставі державного замовлення, повинен відповідати цьому замовленню.

Відповідно до пункту 19 Технічного регламенту щодо медичних виробів, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 02.10.2013 № 753 перед введенням в обіг медичного виробу, виготовленого на замовлення, виробник повинен провести процедуру, зазначену в Додатку 9, і скласти заяву, зазначену в додатку 9. На виробника покладено зобов`язання вжиття всіх необхідних заходів для забезпечення виготовлення медичних виробів до документації, зазначеної в пункті.

При цьому, затверджений оскаржуваним наказом Типовий договір про забезпечення протезом верхньої/нижньої кінцівки/ортезом шарнім на нижню кінцівку складається з самого договору та додатку до нього - замовлянням на виготовлення протезно-ортопедичним виробом.

При цьому, затвердженою наказом Мінсоцполітики від 04.07.2012 № 400 формою замовлення на виготовлення протезно-ортопедичного виробу передбачалося зазначення вимог до функціональних властивостей виробу, технології, особливостей виготовлення виробу, комплектуючих та матеріалів.

Відповідно до положень п.4.1 наказу Мінсоцполітики від 22.09.2004 № 234 «Про затвердження Положення про первинне та складне протезування та ортезування осіб з вадами опорно-рухового апарату технічний опис конструкції та комплектації виробу фактично є частиною технологічного процесу виготовлення протезно-ортопедичного виробу на підприємствах, які є виробниками відповідних засобів реабілітації.

Враховуючи викладене, колегія суддів вважає безпідставними доводи позивача про те, що вимога щодо подання підприємством технічного опису конструкції та комплектації виробу у будь-якому випадку забезпечення особи відповідними засобами є втручанням у господарську діяльність підприємства, оскільки така вимога відповідає положенням Господарського договору та Технічного регламенту щодо медичних виробів.

Відповідно безпідставним також є посилання позивача з приводу виникнення у нього додаткового обов`язку у вигляді подання підприємством технічного опису конструкції та комплектації виробу, оскільки необхідність наявності таких прямо визначена зазначеними вище нормативно-правовими актами.

Щодо дотримання відповідачем строку протягом якого від фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань приймаються зауваження та пропозиції.

Так, проект регуляторного акта разом із відповідним аналізом регуляторного впливу оприлюднюється у спосіб, передбачений статтею 13 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», не пізніше п`яти робочих днів з дня оприлюднення повідомлення про оприлюднення цього проекту регуляторного акта.

Повідомлення про оприлюднення проекту регуляторного акта повинно містити: стислий виклад змісту проекту; поштову та електронну, за її наявності, адресу розробника проекту та інших органів, до яких відповідно до цього Закону або за ініціативою розробника надсилаються зауваження та пропозиції; інформацію про спосіб оприлюднення проекту регуляторного акта та відповідного аналізу регуляторного впливу (назва друкованого засобу масової інформації та/або адреса сторінки в мережі Інтернет, де опубліковано чи розміщено проект регуляторного акта та аналіз регуляторного впливу, або інформація про інший спосіб оприлюднення, передбачений частиною п`ятою статті 13 цього Закону); інформацію про строк, протягом якого приймаються зауваження та пропозиції від фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань; інформацію про спосіб надання фізичними та юридичними особами, їх об`єднаннями зауважень та пропозицій.

Строк, протягом якого від фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань приймаються зауваження та пропозиції, встановлюється розробником проекту регуляторного акта і не може бути меншим ніж один місяць та більшим ніж три місяці з дня оприлюднення проекту регуляторного акта та відповідного аналізу регуляторного впливу.

Усі зауваження і пропозиції щодо проекту регуляторного акта та відповідного аналізу регуляторного впливу, одержані протягом встановленого строку, підлягають обов`язковому розгляду розробником цього проекту. За результатами цього розгляду розробник проекту регуляторного акта повністю чи частково враховує одержані зауваження і пропозиції або мотивовано їх відхиляє.

Оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень і пропозицій не може бути перешкодою для проведення громадських слухань та будь-яких інших форм відкритих обговорень цього проекту регуляторного акта.

Згідно ч.2 ст.13 вказаного Закону повідомлення про оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень і пропозицій, проект регуляторного акта та відповідний аналіз регуляторного впливу оприлюднюються шляхом опублікування в друкованих засобах масової інформації розробника цього проекту, а у разі їх відсутності - у друкованих засобах масової інформації, визначених розробником цього проекту, та/або шляхом розміщення на офіційній сторінці розробника проекту регуляторного акта в мережі Інтернет.

Системний аналіз наведених правових норм дає підстави дійти до висновку про те, що оприлюднення регуляторного акта здійснюється з метою одержання зауважень і пропозицій. При цьому, оприлюдненню підлягають як проект регуляторного акта, так і відповідний аналіз регуляторного впливу - документ, який містить обґрунтування необхідності державного регулювання шляхом прийняття регуляторного акта, аналіз впливу, який справлятиме регуляторний акт на ринкове середовище, забезпечення прав та інтересів суб`єктів господарювання, громадян та держави, а також обґрунтування відповідності проекту регуляторного акта принципам державної регуляторної політики.

Аналіз зазначених правових норм свідчить про обов`язковість оприлюднення проекту регуляторного акта і відповідного аналізу регуляторного впливу, що здійснюється з необхідності одержання зауважень і пропозицій від фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань, чим, по суті, здійснюється забезпечення публічного обговорення проекту регуляторного акта. За таких обставин, проект регуляторного акта має бути оприлюдненим щонайменше 1 місяць до прийняття такого проекту.

При цьому, як вбачається з матеріалів справи відповідачем 14.03.2018 було оприлюднено шляхом розміщення на офіційній сторінці Мінсоцполітики повідомлення про оприлюднення проекту оскаржуваного наказу, проект оскаржуваного наказу та аналіз регуляторного впливу та визначено строк протягом якого від фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань приймаються зауваження та пропозиції - місяць., що відповідає положенням ст.13 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності».

22.03.2018 відповідачем направленого проект наказу на погодження ДРС.

Рішенням № 168 від 17.04.2018 ДРС погодила проект наказу.

Враховуючи вищевикладене, колегія суддів вказує про помилковість висновку суду першої інстанції щодо недотримання відповідачем при прийнятті наказу №506 від 12 квітня 2018 року "Про затвердження типових форм договорів про забезпечення особи з інвалідністю, дитини з інвалідністю, іншої особи технічними засобами реабілітації, надання послуг з їх ремонту" законодавчо визначеної процедури, зокрема процедури погодження проекту регуляторного акту, оскільки такий висновок не відповідає фактичним обставинам та доказам, наявним у матеріалах справи.

Відтак, колегія суддів вважає, що відповідач при прийнятті оскаржуваного наказу діяв у межах повноважень та в порядку, визначеному чинним законодавством, а тому підстави для його скасування відсутні.

Разом з цим, судова колегія зауважує, що відповідно до вимог ч. 1 ст.77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.

Частиною 2 ст. 77 цього Кодексу передбачено, що в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

Проте, враховуючи принцип змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів, а також у доведенні перед судом їх переконливості, суд зазначає, що обов`язок доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності відповідачем не звільняє позивача від обов`язку доказування протилежного.

Водночас, позивачем не наведено жодних обґрунтованих доводів та не надано належних та допустимих доказів які б свідчили про протиправність оскаржуваної частини рішення суб`єкта владних повноважень, що свідчить про відсутність підстав для задоволення позовних вимог.

Положеннями ст. 242 КАС України встановлено, що рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

Відповідно до п. 2 ч. 1 ст. 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право скасувати судове рішення повністю або частково і ухвалити нове судове рішення у відповідній частині або змінити судове рішення.

Частиною 1 ст. 317 КАС України встановлено, що підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є: неповне з`ясування судом обставин, що мають значення для справи; недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції визнав встановленими; невідповідність висновків, викладених у рішенні суду першої інстанції, обставинам справи; неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

З урахуванням викладеного та враховуючи, що викладені у рішенні суду першої інстанції, висновки не відповідають обставинам справи, що є підставою для його скасування, колегія суддів дійшла висновку про необхідність прийняття нового рішення про відмову у задоволенні позовних вимог.

Керуючись ст.ст. 242, 308, 310, 313, 315, 317, 321-322, 325-328 КАС України, суд, -

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційні скарги Міністерства соціальної політики України, Товариства з обмеженою відповідальністю "Світ літньої людини та реабілітації", Асоціації "Українських виробників технічних засобів реабілітації", Київського казенного експериментального протезно - ортопедичного підприємства, Міністерства юстиції України задовольнити.

Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 04 червня 2019 року скасувати.

Прийняти нове рішення, яким у задоволенні позовних вимог Товариства з обмеженою відповідальністю "Центр протезування "Едварс" відмовити повністю.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена до Верховного Суду в порядку і строки, визначені статями 328, 329 КАС України.

Головуючий суддя А.Б. Парінов

Судді О.О. Беспалов

В.Ю. Ключкович