П О С Т А Н О В А

Іменем України

1 липня2020 року

м. Київ

Справа № 826/16739/18

Провадження № 11-635апп19

Велика Палата Верховного Суду у складі:

судді-доповідача Прокопенка О. Б.,

суддів Анцупової Т. О., Бакуліної С. В., Власова Ю. Л., Гриціва М. І., Гудими Д. А., Єленіної Ж. М., Золотнікова О. С., Кібенко О. Р., Князєва В. С., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Рогач Л. І., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.

розглянувши в порядку письмового провадження адміністративну справу за позовом Державної авіаційної служби України (далі - Державіаслужба) до Приватного акціонерного товариства «Авіакомпанія «Міжнародні авіалінії України» (далі - ПАТ «Авіакомпанія «МАУ») про стягнення заборгованості

за касаційною скаргою Державіаслужби на ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 24 жовтня 2018 року (суддя Бояринцева М. А.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 26 грудня 2018 року (судді Степанюк А. Г., Епель О. В., Карпушова О. В.),

УСТАНОВИЛА:

У жовтні 2018 року Державіаслужба звернулася до суду з адміністративним позовом, у якому просила стягнути з ПАТ «Авіакомпанія «МАУ» на корить Державіаслужби заборгованості зі сплати державних зборів до Державного спеціалізованого фонду фінансування загальнодержавних витрат на авіаційну діяльність та участь України у міжнародних авіаційних організаціях у сумі 73 811 247 грн 70 коп.

Окружний адміністративний суд міста Києва ухвалою від 24 жовтня 2018 року, залишеною без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 26 грудня 2018 року, відмовив у відкритті провадження у справі на підставі пункту 1 частини першої статті 170 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС), оскільки позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

Відмовляючи у відкритті провадження, суд першої інстанції, з висновками якого погодився й суд апеляційної інстанції, виходив з того, що Повітряний кодекс України (далі - Повітряний кодекс) та інші Закони у сфері авіації та використання повітряного простору не наділяють Державіаслужбу правом звернення до суду щодо стягнення заборгованості зі сплати державних зборів до Державного спеціалізованого фонду фінансування загальнодержавних витрат на авіаційну діяльність та участь України в міжнародних авіаційних організаціях. Крім того, суди підкреслили, що позивач не наводить у позові конкретної правової норми, яка передбачає право Державіаслужби як суб`єкта владних повноважень звертатись до адміністративного суду з відповідним позовом.

Не погоджуючись із рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, позивач подав касаційну скаргу, у якій просить їх скасувати і направити справу до суду першої інстанції для продовження розгляду, оскільки вважає, що судові рішення були ухвалені з порушенням норм матеріального та процесуального права, а також вказує, що спір належить розглядати в порядку адміністративного судочинства.

У відзиві на касаційну скаргу ПАТ «Авіакомпанія «МАУ» просить залишити її без задоволення та вказує про те, що Державіаслужба не наділена повноваженнями звертатися до суду з цим позовом.

Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалами від 19 лютого 2019 року відкрив касаційне провадження, а 2 липня 2019 року передав цю справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду на підставі частини шостої статті 346 КАС.

Заслухавши суддю-доповідача, дослідивши матеріали справи, перевіривши в межах, установлених статтею 341 КАС, наведені в касаційній скарзі та відзиві на неї доводи, Велика Палата Верховного Суду вважає, що касаційна скарга підлягає задоволенню з огляду на таке.

Згідно зі статтею 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 4 листопада 1950 року кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.

Поняття «суд, встановлений законом» зводиться не лише до правової основи самого існування суду, але й дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність, тобто охоплює всю організаційну структуру судів, включно з питаннями, що належать до юрисдикції певних категорій судів.

Завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень (частина перша статті 2 КАС).

Спором адміністративної юрисдикції у розумінні пунктів 1, 2 частини першої статті 4 КАС є переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, у тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.

Ужитий у цій процесуальній нормі термін «суб`єкт владних повноважень» означає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхню посадову чи службову особу, інший суб`єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень (пункт 7 частини першої статті 4 КАС).

Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.

Згідно з пунктом 5 частини першої статті 19 КАС юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, за зверненням суб`єкта владних повноважень у випадках, коли право звернення до суду для вирішення публічно-правового спору надано такому суб`єкту законом.

Отже, зазначеними положеннями КАС визначено завдання та основні засади адміністративного судочинства, зміст публічно-правового спору та справи, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів.

При віднесенні спору до тієї чи іншої юрисдикції важливо враховувати, що публічно-правовий спір має особливий суб`єктний склад, а участь суб`єкта владних повноважень є обов`язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий, проте сама по собі участь у спорі суб`єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір з публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції.

При цьому КАС регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб`єктом владних повноважень владних управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів.

Під час визначення предметної юрисдикції справ необхідно виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.

Відповідно до статті 67 Конституції України кожен зобов`язаний сплачувати податки і збори в порядку і розмірах, встановлених законом.

Правові основи діяльності в галузі авіації встановлює Повітряний кодекс.

Відповідно до частин першої - третьої статті 12 Повітряного кодексу загальнодержавні витрати на авіаційну діяльність та участь України в міжнародних авіаційних організаціях здійснюються відповідно до Бюджетного кодексу України та закону про Державний бюджет України.

Загальнодержавні витрати на авіаційну діяльність - це витрати, пов`язані із забезпеченням виконання основних завдань внутрішньої та зовнішньої державної політики в галузі цивільної авіації, у тому числі державного регулювання науково-технічної, економічної, фінансової, кадрової та соціальної політики щодо використання повітряного простору України, нормативно-правового забезпечення авіаційної діяльності, забезпечення державного контролю та нагляду за безпекою цивільної авіації. Порядок використання коштів на авіаційну діяльність та участь України в міжнародних авіаційних організаціях визначається Кабінетом Міністрів України.

Відповідно до частини четвертої статті 12 Повітряного кодексу для забезпечення реалізації основних напрямів державної політики у сфері авіаційної діяльності та використання повітряного простору України, утримання та забезпечення діяльності уповноваженого органу з питань цивільної авіації з метою виконання покладених на нього завдань та функцій, участі та представництва України у міжнародних авіаційних організаціях та інших заходах діє Державний спеціалізований фонд фінансування загальнодержавних витрат на авіаційну діяльність та участь України у міжнародних авіаційних організаціях.

Згідно з частиною п`ятою статті 12 Повітряного кодексу надходженнями Державного спеціалізованого фонду фінансування загальнодержавних витрат на авіаційну діяльність та участь України у міжнародних авіаційних організаціях є державні збори із суб`єктів авіаційної діяльності:

1) за сертифікацію, реєстрацію, перереєстрацію об`єктів та суб`єктів авіаційної діяльності та супроводження їх діяльності;

2) за надання прав на експлуатацію повітряних ліній;

3) за кожного пасажира, який відлітає з аеропорту України;

4) за кожну тонну вантажу, що відправляється чи прибуває до аеропорту України;

5) за вчинення офіційних дій, пов`язаних з наглядом у сфері цивільної авіації, у тому числі під час виконання польотів в інших державах за договорами фрахту/лізингу, які розраховуються залежно від кількості та маси повітряних суден, строків тимчасового базування за кордоном та регіонів виконання польотів;

6) з авіаційної безпеки;

7) з інших передбачених законом надходжень.

За частиною шостою статті 12 Повітряного кодексу кошти Державного спеціалізованого фонду фінансування загальнодержавних витрат на авіаційну діяльність та участь України у міжнародних авіаційних організаціях в обсязі, затвердженому законом про Державний бюджет України на відповідний рік, використовуються на утримання штату працівників та інші витрати уповноваженого органу з питань цивільної авіації, пов`язані із забезпеченням виконання його функцій, на фінансування витрат на участь та представництво України у міжнародних авіаційних організаціях та інших заходах, визначених законодавством.

Відповідно до частин восьмої, дев`ятої статті 12 Повітряного кодексу платежі, що підлягають сплаті до Державного спеціалізованого фонду фінансування загальнодержавних витрат на авіаційну діяльність та участь України у міжнародних авіаційних організаціях, є обов`язковими для всіх суб`єктів авіаційної діяльності.

Перелік, розмір та порядок сплати державних зборів, порядок використання коштів Державного спеціалізованого фонду фінансування загальнодержавних витрат на авіаційну діяльність та участь України у міжнародних авіаційних організаціях визначаються Кабінетом Міністрів України.

Постановою Кабінету Міністрів України від 28 вересня 1993 року № 819 затверджено Положення про Державний спеціалізований фонд фінансування загальнодержавних витрат на авіаційну діяльність та участь України у міжнародних авіаційних організаціях (у редакції постанови Кабінету Міністрів України від 21 листопада 2018 року № 1101), якевизначає перелік, розмір та порядок сплати державних зборів, які справляються із суб`єктів авіаційної діяльності, порядок використання коштів Державного спеціалізованого фонду фінансування загальнодержавних витрат на авіаційну діяльність та участь України у міжнародних авіаційних організаціях.

Відповідно до пункту 8 цього Положення розрахунок державних зборів здійснює Державіаслужба. За результатами розрахунку державних зборів суб`єкту авіаційної діяльності оформляється відповідний рахунок-фактура на сплату державного збору.

Підпунктом 19 пункту 4 Положення про Державну авіаційну службу України затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 8 жовтня 2014 року № 520, передбачено, що цей орган забезпечує надходження та використання коштів Державного спеціалізованого фонду фінансування загальнодержавних витрат на авіаційну діяльність та участь України у міжнародних авіаційних організаціях.

Відповідно до пункту 1 цього Положення Державіаслужба є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра інфраструктури, який реалізує державну політику у сфері цивільної авіації та використання повітряного простору України та є уповноваженим органом з питань цивільної авіації.

Закон України від 17 березня 2011 року № 3166-VІ «Про центральні органи виконавчої влади» (далі - Закон № 3166-VІ) визначає організацію, повноваження та порядок діяльності центральних органів виконавчої влади України.

За приписами статті 28 Закону № 3166-VІ міністерства, інші центральні органи виконавчої влади та їх територіальні органи звертаються до суду, якщо це необхідно для здійснення їхніх повноважень у спосіб, що передбачений Конституцією та законами України.

Отже, Велика Палата Верховного Суду з огляду на викладене не погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про те, що Державіаслужба не наділена правом звернення до суду щодо стягнення заборгованості зі сплати державних зборів до Державного спеціалізованого фонду фінансування загальнодержавних витрат на авіаційну діяльність та участь України у міжнародних авіаційних організаціях.

Слід зазначити, що держава може вступати як у цивільні (господарські), так і в адміністративні правовідносини. У випадку, коли держава вступає в цивільні правовідносини, вона має цивільну правоздатність нарівні з іншими учасниками цивільних правовідносин. Держава набуває і здійснює цивільні права та обов`язки через відповідні органи, які діють у межах їхньої компетенції, встановленої законом. У випадку, коли держава вступає в адміністративні правовідносини, вона діє через свої органи як суб`єкт владних повноважень.

Отже, поведінка органів, через які діє держава в цивільних або адміністративних відносинах, розглядається як поведінка держави в цивільних (господарських) або адміністративних відносинах. При цьому відповідно до частини другої статті 19 Конституції Україниоргани державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Отже, як у цивільних (господарських), так і в адміністративних відносинах органи, через які діє держава, не мають власних прав і обов`язків, але наділені повноваженнями (компетенцією) представляти державу у відповідних відносинах.

Метою участі держави в особі відповідних органів в адміністративних правовідносинах є публічний інтерес, тобто, вступаючи в такі відносини, держава в особі відповідного органу має на меті насамперед захист інтересів держави, громади, невизначеного кола осіб.

Відповідно до частини третьої статті 124 Конституції України юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір.

Отже, держава в особі відповідних органів може брати участь у судових процесах, у тому числі як позивач, за правилами цивільного, господарського або адміністративного судочинства, виходячи насамперед із суті правовідносин та з урахуванням, зокрема, суб`єктного складу сторін та інших чинників, які можуть впливати на визначення юрисдикції судів.

За частиною першою статті 19 КАС юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах.

Таким чином, розгляд публічно-правових спорів віднесено до юрисдикції адміністративних судів та унеможливлює їх розгляд за правилами іншого судочинства.

Державу в судовому процесі, зокрема як позивача, може представляти орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.

Враховуючи суть спірних правовідносин, Велика Палата Верховного Суду вважає, що цей спір має вирішуватись за правилами адміністративного судочинства, оскільки він виник з підстав реалізації Державіаслужбою своїх владних повноважень та відповідно до покладених на неї завдань, зокрема щодо забезпечення надходження та використання коштів Державного спеціалізованого фонду фінансування загальнодержавних витрат на авіаційну діяльність та участь України у міжнародних авіаційних організаціях.

Схожих висновків Велика Палата Верховного Суду дійшла в постанові від 26 лютого 2019 року у справі № 915/478/18 (провадження 12-245гс18) та від 29 квітня 2020 року у справі № 640/7788/19 (провадження № 11-117апп20).

Постановляючи оскаржувані рішення, суди першої та апеляційної інстанцій помилково керувалися тим, що цей спір не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.

За викладених обставинухвала Окружного адміністративного суду міста Києва від 24 жовтня 2018 року та постанова Шостого апеляційного адміністративного суду від 26 грудня 2018 року підлягають скасуванню, а справа - направленню до суду першої інстанції для продовження розгляду.

Згідно з пунктом 2 частини першої статті 349 КАС суд касаційної інстанції за наслідком розгляду касаційної скарги скасовує судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і передає справу повністю або частково для продовження розгляду.

Відповідно до частини першої статті 353 КАС підставою для скасування ухвали судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України,Велика Палата Верховного Суду

ПОСТАНОВИЛА:

1. Касаційну скаргу Державної авіаційної служби України задовольнити.

2. Ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 24 жовтня 2018 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 26 грудня 2018 року скасувати.

3. Справу № 826/16739/18 за позовом Державної авіаційної служби України до Приватного акціонерного товариства «Авіакомпанія «Міжнародні авіалінії України» про стягнення заборгованості направити для продовження розгляду до Окружного адміністративного суду міста Києва.

Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач О. Б. ПрокопенкоСудді:Т. О. АнцуповаВ. С. Князєв С. В. БакулінаЛ. М. Лобойко Ю. Л. ВласовН. П. Лященко М. І. ГрицівЛ. І. Рогач Д. А. ГудимаО. С. Ткачук Ж. М. ЄленінаВ. Ю. Уркевич О. С. ЗолотніковО. Г. Яновська О. Р. Кібенко