ПОСТАНОВА

Іменем України

19 червня 2020 року

Київ

справа №826/3566/18

адміністративне провадження №К/9901/5628/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Жука А.В.,

суддів: Мартинюк Н.М., Мельник-Томенко Ж.М.,

розглянувши у попередньому судовому засіданні адміністративну справу

за адміністративним позовом Недержавної некомерційної професійної організації «Спілка нотаріусів та державних реєстраторів України»

до Кабінету Міністрів України

треті особи: Міністерство юстиції України, Нотаріальна палата України

про визнання протиправною та скасування постанови, зобов`язання вчинити дії, провадження у якій відкрито

за касаційною скаргою Недержавної некомерційної професійної організації «Спілка нотаріусів та державних реєстраторів України» на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 10.10.2018 (головуючий суддя - Каракашьян С.К., судді - Григорович П.О., Смолій І.В) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 22.01.2019 (головуючий суддя - Федотов І.В., судді - Ганечко О.М., Сорочко Є.О.)

ВСТАНОВИВ:

І. Історія справи

Короткий зміст позовних вимог

1. У березні 2018 року Недержавна некомерційна професійна організація «Спілка нотаріусів та державних реєстраторів України» звернулася до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Кабінету Міністрів України, треті особи: Міністерство юстиції України, Нотаріальна палата України, в якому, з урахуванням заяви про уточнення позовних вимог, просила суд визнати незаконною та нечинною постанову Кабінету Міністрів України №669 від 30.08.2017 «Про внесення змін до деяких постанов Кабінету Міністрів України» в частині п. 2 ч. 5 Змін до постанови Кабінету Міністрів України від 31.08.2011 №923.

2. Позовні вимоги обґрунтовані тим, що оскаржуване рішення збільшує чисельність представників Міністерства юстиції України у Вищій кваліфікаційній комісії нотаріату, що, на думку позивача, створює умови для впливу на нотаріат з боку органів державної влади.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

3. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 10.10.2018, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 22.01.2019, в задоволенні позову відмовлено повністю.

4. Рішення судів попередніх інстанцій мотивовані тим, що оскаржувані норми Постанови №669 повністю узгоджуються з актами вищої юридичної сили, зокрема Конституцією України та Законами України «Про Кабінет Міністрів України» та «Про нотаріат».

5. Судами попередніх інстанцій також зазначено, що зміна кількісного складу кваліфікаційної комісії, яка, в даному випадку, встановила рівну кількість представників від нотаріату та від Міністерства юстиції України, не суперечить жодному з принципів, наведених у міжнародних договорах України та Законі України «Про нотаріат».

Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзиву на неї

6. Недержавною некомерційною професійною організацією «Спілка нотаріусів та державних реєстраторів України» подано касаційну скаргу на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 10.10.2018 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 22.01.2019.

7. У касаційній скарзі позивач, зазначаючи про порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм процесуального права, а також про неправильну оцінку судами обставин справи, просить скасувати зазначені судові рішення та прийняти нову постанову, якою позовні вимоги задовольнити у повному обсязі.

8. Касаційна скарга обґрунтована тим, що зміни до Положення про Вищу кваліфікаційну комісію нотаріату, внесені спірною постановою, надають Міністерству юстиції України право вирішувати питання, що відносяться до компетенції Вищої кваліфікаційної комісії нотаріату без будь-якого стороннього впливу. Позивач вказує на те, що рівність кількості представників від нотаріату та від Міністерства юстиції є формальною та нівелюється за рахунок права переважного голосу голови Комісії, яким є Міністр юстиції. Вважає, що оскаржувані Зміни прийняті з порушенням принципу незалежності нотаріату, норм міжнародного права та без урахування практики Європейського суду з прав людини щодо прозорості дій державних органів.

9. У відзиві на касаційну скаргу відповідач вважає рішення судів першої та апеляційної інстанцій законними та обґрунтованими. Відповідач стверджує, що затвердження і зміна складу Вищої кваліфікаційної комісії нотаріату віднесено до його компетенції, а отже спірна постанова прийнята на підставі норм законодавства та в межах компетенції Кабінету Міністрів України.

10. Нотаріальна палата України у своєму відзиві на касаційну скаргу вказує, що спірна постанова в оскаржуваній частині спрямована на звуження можливостей для самоврядування нотаріусів і збільшення в цьому аспекті повноважень держави в особі Міністерства юстиції України. Третя особа погоджується з твердженням позивача про те, що спірна постанова порушує принцип незалежності здійснення нотаріальної діяльності. На переконання Нотаріальної палати України, спірною постановою зменшені повноваження нотаріусів на здійснення самоврядування і самостійного вирішення питань нотаріальної сфери.

Рух адміністративної справи в суді касаційної інстанції

11. Ухвалою Верховного Суду від 04.03.2019 відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Недержавної некомерційної професійної організації «Спілка нотаріусів та державних реєстраторів України», встановлено строк для подання відзиву на касаційну скаргу.

12. Відповідно до протоколу повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 21.06.2019 для розгляду справи №826/3566/18 визначено колегію суддів у складі: головуючий суддя - Жук А.В., судді - Мартинюк Н.М., Мельник-Томенко Ж.М.

13. Ухвалою Верховного Суду від 18.06.2020 адміністративну справу прийнято до провадження вказаною колегією суддів та призначено до розгляду у попередньому судовому засіданні.

ІІ. Встановлені судами фактичні обставини справи

14. Постановою Кабінету Міністрів України №669 від 30.08.2017 «Про внесення змін до деяких постанов Кабінету Міністрів України» внесено зміни до Положення про Вищу кваліфікаційну комісію нотаріату, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України №923 від 31.08.2011, в частині зміни кількісного складу представників міністерства юстиції України у Вищій кваліфікаційній комісії нотаріату.

15. Частиною 5 Змін було зазначено - «У Положенні про Вищу кваліфікаційну комісію нотаріату, затвердженому постановою Кабінету Міністрів України від 31 серпня 2011 р. № 923 (Офіційний вісник України, 2011 p., № 67, ст. 2584; 2013 p., № 9, ст. 336; 2014 p., № 48, ст. 1272; 2016 p., № 91, ст. 2973): 2) в абзаці першому пункту 5 слова «чотири представники» замінити словами «сім представників».

ІІІ. Релевантні джерела права й акти їх застосування

(в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин)

16. Конституція України

16.1. Частиною 2 статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

16.2. Відповідно до ч. 1 ст. 113 Конституції України Кабінет Міністрів України є вищим органом у системі органів виконавчої влади.

16.3. Згідно з ч. 1 ст. 117 Конституції України Кабінет Міністрів України в межах своєї компетенції видає постанови і розпорядження, які є обов`язковими до виконання.

17. Закон України «Про Кабінет Міністрів України»

17.1. Відповідно до ч. 1 ст. 1 та ст. 4 Закону Кабінет Міністрів України є вищим органом у системі органів виконавчої влади, та у своїй діяльності керується Конституцією і законами України, актами Президента України.

18. Закон України «Про нотаріат»

18.1. Згідно зі ст. 2-1 Закону державне регулювання нотаріальної діяльності полягає у встановленні умов допуску громадян до здійснення нотаріальної діяльності, порядку зупинення і припинення приватної нотаріальної діяльності, анулювання свідоцтва про право на зайняття нотаріальною діяльністю; здійсненні контролю за організацією нотаріату, проведенням перевірок організації нотаріальної діяльності нотаріусів, дотримання ними порядку вчинення нотаріальних дій та виконання правил нотаріального діловодства; визначенні органів та осіб, які вчиняють нотаріальні дії, здійснюють контроль за організацією нотаріату, проводять перевірки організації нотаріальної діяльності нотаріусів, дотримання ними порядку вчинення нотаріальних дій та виконання правил нотаріального діловодства; визначенні ставок державного мита, яке справляється державними нотаріусами; встановленні переліку додаткових послуг правового і технічного характеру, які не пов`язані із вчинюваними нотаріальними діями, та встановленні розмірів плати за їх надання державними нотаріусами; встановленні правил професійної етики нотаріусів.

Контроль за організацією нотаріату, перевірка організації нотаріальної діяльності нотаріусів, дотримання ними порядку вчинення нотаріальних дій та виконання правил нотаріального діловодства здійснюються Міністерством юстиції України, Головним управлінням юстиції Міністерства юстиції України в Автономній Республіці Крим, головними управліннями юстиції в областях, містах Києві та Севастополі.

18.2. За приписами ч.ч. 1, 3 ст. 10 Закону для визначення рівня професійної підготовленості осіб, які мають намір займатися нотаріальною діяльністю, та вирішення питання про анулювання свідоцтва про право на зайняття нотаріальною діяльністю при Міністерстві юстиції України утворюється Вища кваліфікаційна комісія нотаріату.

Персональний склад Вищої кваліфікаційної комісії нотаріату затверджується наказом Міністерства юстиції України.

Положення про Вищу кваліфікаційну комісію нотаріату затверджується Кабінетом Міністрів України.

19. Положення про Вищу кваліфікаційну комісію нотаріату, затверджене постановою Кабінету Міністрів України №923 від 31.08.2011

19.1. Пунктом 1 Положення визначено, що Положення визначає завдання, функції та порядок діяльності Вищої кваліфікаційної комісії нотаріату (далі - Комісія), яка утворюється при Мін`юсті.

19.2. Відповідно до п.п. 3, 4 Положення основними завданнями Комісії є:

- визначення рівня професійної підготовленості осіб, які мають намір займатися нотаріальною діяльністю;

- вирішення питання про анулювання свідоцтва про право на зайняття нотаріальною діяльністю.

Комісія відповідно до покладених на неї завдань:

- розглядає подання територіальних органів Мін`юсту про допуск осіб, які мають намір скласти кваліфікаційний іспит на право на зайняття нотаріальною діяльністю, до його складення;

- забезпечує проведення кваліфікаційного іспиту на право на зайняття нотаріальною діяльністю;

- розглядає подання Мін`юсту, територіальних органів Мін`юсту, Нотаріальної палати України про анулювання свідоцтва про право на зайняття нотаріальною діяльністю.

19.3. Згідно з п. 24 Положення матеріально-технічне та інформаційне забезпечення діяльності Комісії здійснює Мін`юст, крім відшкодування витрат, пов`язаних з відрядженням та проживанням приватних нотаріусів, які є членами Комісії.

20. Правила професійної етики нотаріусів України, затверджені наказом Міністерства юстиції України №2104/5 від 04.10.2013

20.1. Пунктом 1 розділу ІІІ Правил визначено, що професійна поведінка нотаріусів України ґрунтується в тому числі на принципі незалежності.

Специфіка цілей і завдань нотаріату вимагає належне здійснення нотаріальної діяльності, максимальну незалежність нотаріуса, свободу від будь-якого впливу чи тиску та від неправомірного втручання у його діяльність.

З метою дотримання цього принципу в своїй професійній діяльності нотаріус зобов`язаний протистояти будь-яким незаконним спробам посягання на його незалежність, бути мужнім і принциповим у виконанні своїх професійних обов`язків, відстоюванні професійних прав та їхньому ефективному використанні в інтересах учасників нотаріального процесу.

Нотаріус зобов`язаний не допускати у своїй професійній діяльності компромісів, які негативно вплинули б на його професійний імідж, ставлячи за мету отримання благ від керівництва, органів державної влади, третіх осіб або учасників нотаріального процесу, якщо такі компроміси суперечать вимогам закону і перешкоджають належному наданню правової допомоги.

Нотаріус не повинен керуватися вказівками інших осіб стосовно змісту, форм, методів, послідовності та часу здійснення своїх професійних прав та обов`язків, якщо ці вказівки суперечать закону і його професійній уяві про оптимальний варіант виконання власних професійних дій.

IV. Позиція Верховного Суду

21. За приписами ч. 1 ст. 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

22. Оцінюючи обґрунтованість поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить з наступного.

23. За приписами ст. 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, зокрема, чи прийняті вони на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України.

24. З огляду на ст. ст. 19, 113, 117 Конституції України, ст. 10 Закону України «Про нотаріат», саме до компетенції Кабінету Міністрів України віднесено затвердження Положення про Вищу кваліфікаційну комісію нотаріату, яким в свою чергу встановлюється склад Комісії. Так, відповідне положення було затверджено постановою Кабінету Міністрів України №923 від 21.08.2011.

25. Тобто, спірна постанова №669 в оспорюваній частині, якою затверджено зміни до вказаного Положення, прийнята відповідачем на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законом України. Надаючи оцінку спірним правовідносинам, судами попередніх інстанцій зроблено обґрунтовані висновки про те, що оскаржувані норми постанови №669 повністю узгоджуються з актами вищої юридичної сили, зокрема Конституцією України і Законами України «Про Кабінет Міністрів України» та «Про нотаріат».

26. Щодо доводів касаційної скарги про те, що прийняттям Постанови №669 в оспорюваній частині порушується принцип незалежності нотаріату, Верховний Суд зазначає наступне.

27. У касаційній скарзі позивач посилається на п. 1 розділу ІІІ Правил професійної етики нотаріусів України, затверджених наказом Міністерством юстиції України №2104/5 від 04.10.2013, та зазначає, що специфіка цілей і завдань нотаріату вимагає належне здійснення нотаріальної діяльності, максимальну незалежність нотаріуса, свободу від будь-якого впливу чи тиску та від неправомірного втручання у його діяльність. Однак, як вбачається зі змісту вказаного положення, незалежність нотаріуса у вказаних Правилах розуміється виключно як принцип, якого нотаріус зобов`язаний дотримуватися під час здійснення своєї професійної діяльності. Позивач помилково вважає, що принцип незалежності, визначений вказаними Правилами професійної етики, означає незалежність Вищої кваліфікаційної комісії нотаріату від органів державної влади, зокрема від Міністерства юстиції України.

28. Позивач також вважає, що внаслідок проведених змін Вища кваліфікаційна комісія нотаріату фактично стала залежним від держави органом. З цього приводу Верховний Суд зауважує, що за змістом Закону України «Про нотаріат», а також норм Положення №923, Вища кваліфікаційна комісія нотаріату не є самоврядною організацією, а створюється при Міністерстві юстиції України яке, зокрема, здійснює матеріально-технічне та інформаційне забезпечення Комісії, а також здійснює контроль за організацією нотаріату. Як слідує з п. 2 Положення, Комісія у своїй діяльності керується в тому числі актами Кабінету Міністрів України та наказами Міністерства юстиції України. Як слушно зауважив суд першої інстанції, нотаріат не є окремою гілкою влади, незалежність якої визначається Конституцією та законами України. Враховуючи викладене, Верховний Суд критично оцінює доводи касаційної скарги щодо посягання на незалежність Комісії з боку державних органів.

29. Разом з тим, статтею 8-1 Закону України «Про нотаріат» встановлені гарантії нотаріальної діяльності, в тому числі забороняється будь-яке втручання в діяльність нотаріуса, зокрема з метою перешкоджання виконанню ним своїх обов`язків або спонукання до вчинення ним неправомірних дій. Втім, прийняття постанови №669 в оспорюваній частині не може бути розцінене як втручання у професійну діяльність нотаріуса та порушення вимог зазначеної статті, оскільки Кабінет Міністрів України діяв в межах повноважень, наданих йому Конституцією України та Законом України «Про нотаріат».

30. Верховний Суд вважає правильними висновки судів попередніх інстанцій про те, що зміна кількісного складу Кваліфікаційної комісії, яка, в даному випадку, встановила рівну кількість представників від нотаріату та від Міністерства юстиції України, не суперечить жодному з принципів, наведених у міжнародних договорах України та Законі України «Про нотаріат». Посилання позивача на постанову Суду Європейських Співтовариств від 26.03.1987, у відповідності до якої, за твердженням позивача, нотаріуси не перебувають у будь-якій ієрархічній підпорядкованості стосовно органів державної влади, Верховним Судом відхиляються, оскільки юрисдикція Суду Європейських Співтовариств не поширюється на спірні правовідносини.

31. З огляду на викладене, висновки судів першої та апеляційної інстанцій є правильними, обґрунтованими, відповідають нормам матеріального та процесуального права, підстави для скасування чи зміни оскаржуваних судових рішень відсутні.

32. Згідно статті 350 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

33. Зважаючи на приписи статті 350 КАС України, касаційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.

Керуючись статтями 341, 343, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ:

1. Касаційну скаргу Недержавної некомерційної професійної організації «Спілка нотаріусів та державних реєстраторів України» залишити без задоволення.

2. Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 10.10.2018 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 22.01.2019 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і не оскаржується.

..........................

...........................

...........................

Жук А. В.

Мартинюк Н. М.

Мельник-Томенко Ж. М.,

Судді Верховного Суду