ПОСТАНОВА

Іменем України

29 травня 2020 року

Київ

справа №816/840/17

адміністративне провадження №К/9901/43959/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду (далі - Суд):

cудді-доповідача - Радишевської О. Р.,

суддів - Кашпур О. В., Уханенка С. А.

розглянув у попередньому судовому засіданні як суд касаційної інстанції адміністративну справу №816/840/17

за позовом Приватного підприємства «Будгарант-7» до Полтавського обласного територіального відділення Антимонопольного комітету України про скасування вимоги, провадження у якій відкрито

за касаційною скаргою Полтавського обласного територіального відділення Антимонопольного комітету України на постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 17 жовтня 2017 року, ухвалену в складі: головуючого судді Бондара В.О., суддів Калиновського В.А., Кононенко З.О.,

УСТАНОВИВ:

І. Суть спору

1. Приватне підприємство «Будгарант-7» (далі - ПП «Будгарант-7», позивач ) звернулося до суду з позовом до Полтавського обласного територіального відділення Антимонопольного комітету України (далі - Полтавське обласне територіальне відділення АМК, відповідач) про скасування вимоги від 25 квітня 2017 року №01/2102.

2. На обґрунтування позовних вимог позивач посилався на те, що вимога про надання інформації є безпідставною, оскільки в ній відсутні посилання на обставини, з якими чинне законодавство пов`язує можливість її надсилання, зокрема відкриття справи про порушення законодавства про захист економічної конкуренції або інформація про проведення перевірки із зазначенням реквізитів розпорядчого акту. Водночас запитувана відповідачем інформація має конфіденційний характер про господарську діяльність товариства, що також зачіпає права та законні інтереси контрагентів товариства.

ІІ. Установлені судами фактичні обставини справи

3. 25 квітня 2017 року Полтавське обласне територіальне відділення АМК направило ПП «Будгарант-7» вимогу №01/2102 про надання інформації, в якій, посилаючись на необхідність дослідженням ринку закупівель товарів, робіт та послуг за державні кошти, зокрема закупівель з капітального та поточного ремонту покриттів тротуарів, доріг, внутрішньо-квартальних проїзних, житлових, прибудинкових та інших територій міста Полтави, проведених Управлінням ЖКГ виконавчого комітету Полтавської міської ради у період 2016-2017 років, на підставі статей 7, 17 Закону України «Про Антимонопольний комітет України», зобов`язано позивача надати інформацію та документи з таких питань:

1. завірені копії всіх документів, що готувалися ПП «Будгарант-7» для Управління житлово-комунального господарства виконавчого комітету Полтавської міської ради для подальшого укладення договорів №1355977 від 10 серпня 2016 року на суму 1355977,42 грн, №71/КР від 02 грудня 2016 року на суму 1257161,60 грн, №78/КР від 29 грудня 2016 року на суму 726072,68 грн, №79/КР від 29 грудня 2016 року на суму 664742,40 грн, №4 від 21 квітня 2017 року на суму 1292620,87 грн на виконання робіт з капітального ремонту внутрішньоквартальних проїзних доріг житлових будинків м. Полтави;

2. надати пояснення щодо процедури укладення договорів, визначених у пункті 1 вимоги, між ПП «Будгарант-7» та Управлінням житлово-комунального господарства виконавчого комітету Полтавської міської ради. Зазначити, чи відбувалась конкурсна процедура. Зазначити, яким чином Управлінням було запропоновано ПП «Будгарант-7» укладення договорів на виконання робіт з капітального ремонту внутрішньоквартальних проїзних доріг житлових будинків м. Полтави упродовж 2016-2017 років. Надати завірені копії всіх документів, що надсилалися ПП «Будгарант-7» з боку Управління житлово-комунального господарства виконавчого комітету Полтавської міської ради;

3. документ (наказ тощо), яким затверджений склад (штат) працівників ПП «Будгарант-7» (з усіма змінами та доповненнями), та інформацію за табличною формою про колишніх та діючих працівників ПП «Будгарант-7» за 2016-2017 роки. Інформацію надати по кожному року окремо;

4. указати, чи були у ПП «Будгарант-7» в наявності у 2016-2017 роках на момент укладення договорів №13559772 від 10 серпня 2016 року, №71/КР від 02 грудня 2016 року, №78/КР від 29 грудня 2016 року, №79/КР від 29 грудня 2016 року, №4 від 21 квітня 2017 року технічні, фінансові, людські можливості виконати роботи, передбачені умовами вказаних договорів. Якщо ні, то надати інформацію, яким чином, ПП «Будгарант-7» планувало виконати зазначені роботи. У разі залучення субпідрядної організації зазначити її назву, адресу;

5. перелік всіх банківських установ, в яких ПП «Будгарант-7» мало або має банківські рахунки. Інформацію із зазначенням всіх банківських рахунків ПП «Будгарант-7» за період 2016-2017 років надати відповідно до доданої таблиці;

6. чи укладало ПП «Будгарант-7» у період 2016-2017 років договори з такими або аналогічними предметами, що зазначені в пункті 1 цієї вимоги. Якщо так, надати інформацію по кожному договору окремо відповідно до доданої таблиці (окремо зазначити чи передували укладенню договору процедури закупівлі відповідно до Закону України «Про публічні закупівлі»);

7. інформацію про всі фактичні та юридичні адреси ПП «Будгарант-7» 2016-2017 років;

8. чи виникали у період 2016-2017 років цивільно-правові відносини між ПП «Будгарант-7» та Управлінням житлово-комунального господарства виконавчого комітету Полтавської міської ради шляхом укладання договорів (угод, контрактів тощо). Якщо так, надати відповідні договори (угоди, контракти тощо), акти про виконання робіт (у разі, якщо зобов`язання по договору виконано), додаткові угоди, в тому числі щодо коригування ціни договору, якщо таке коригування відбувалося;

9. Інформацію про всі номери телефонів, в т.ч. мобільних, факсів та е-mail, що належали та/або використовувались ПП «Будгарант-7» при здійсненні господарської діяльності у 2016-2017 роках;

10. інформацію щодо доходу (виручки) від реалізації продукції (товарів, робіт та послуг) за 2016 рік з наданням завірених копій підтверджуючих документів;

11. завірену копія витягу з ЄДРПОУ по ПП «Будгарант-7»;

12. надати завірені копії всіх дозвільних документів, на підставі яких ПП «Будгарант-7» має право здійснювати роботи згідно укладених з Управлінням житлово-комунального господарства виконавчого комітету Полтавської міської ради договорів;

13. надати перелік всієї техніки та обладнання (власних та орендованих), що використовується ПП «Будгарант-7» у здійсненні своєї господарської діяльності, зокрема, що буде використовуватись при виконанні робіт, передбачених умовами договорів, укладених з Управлінням житлово-комунального господарства виконавчого комітету Полтавської міської ради. Надати завірені копії документів (договорів оренди, актів приймання-передачі, свідоцтв на право власності, тощо), на підставі яких ПП «Будгарант-7» володіє та/або користується вказаною технікою та обладнанням;

14. надати детальний розрахунок запропонованої ПП «Будгарант-7» цінової пропозиції, яка була подана ПП «Будгарант-7» до Управлінням житлово-комунального господарства виконавчого комітету Полтавської міської ради для виконання робіт з капітального ремонту внутрішньоквартальних проїзних доріг житлових будинків м. Полтави (по кожній процедурі закупівлі окремо).

4. Не погоджуючись із такою вимогою, позивач звернувся до суду.

ІІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення

5. Постановою Полтавського окружного адміністративного суду від 06 липня 2017 року в задоволенні адміністративного позову відмовлено.

6. Відмовляючи в задоволенні позову, суд першої інстанції керувався тим, що відповідач під час складання й направлення позивачеві вимоги від 25 квітня 2017 року №01/2102, діяв на підставах, у межах повноважень та у спосіб, передбачені Законами України «Про Антимонопольний комітет України», «Про захист економічної конкуренції», «Про захист від недобросовісної конкуренції» з використанням цих повноважень з метою, з якою вони надані.

7. Харківський апеляційний адміністративний суд постановою від 17 жовтня 2017 року постанову Полтавського окружного адміністративного суду від 06 липня 2017 року скасував і прийняв нове рішення, яким адміністративний позов задовольнив:

7.1. скасував вимогу голови Полтавського обласного територіального відділення АМК від 25 квітня 2017 року №01/2102 про надання інформації.

8. Визнаючи протиправною та скасовуючи вимогу, суд апеляційної інстанції виходив із того, що право органу АМК України вимагати від суб`єктів господарювання інформацію реалізується виключно в поєднанні з виконанням конкретних повноважень. Тому доведення законності вимог про надання документів та інформації залежить від доведення факту здійснення відповідним органом АМК того чи іншого повноваження, з яким закон пов`язує його право вимагати інформацію.

9. Співставивши мету вимоги із інформацією та документами, доступ до яких вимагав відповідач, суд апеляційної інстанції дійшов висновку про їхню непов`язаність. Суд апеляційної інстанції уважав, що зміст вимоги був направлений на одержання інформації та документів, необхідних для проведення перевірки, а не для дослідження ринку, як про це зазначено в оскаржуваній вимозі.

IV. Провадження в суді касаційної інстанції

10. Не погоджуючись з рішенням суду апеляційної інстанції, відповідач подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судом апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, просить скасувати його рішення та залишити в силі рішення суду першої інстанції.

11. На обґрунтування вимог касаційної скарги відповідач зазначив, що суд апеляційної інстанції дійшов неправильних висновків про відсутність в органу АМК України права вимагати від суб`єктів господарювання інформацію, необхідну для дослідження ринку.

12. Скаржник доводить, що відповідні повноваження випливають з положень пунктів 5, 12 частини першої статті 17 Закону України «Про Антимонопольний комітет України». При цьому орган АМК України не обмежений у виборі джерела отримання інформації, необхідної для виконання його завдань, передбачених законодавством про захист економічної конкуренції.

13. Скаржник зазначає, що в спірних правовідносинах підставою для направлення оскаржуваної вимоги було здійснення територіальним відділенням АМК України повноважень з контролю за дотримання конкурентного законодавства на ринку закупівель товарів, робіт та послуг за державні кошті з метою виявлення порушень законодавства про захист економічної конкуренції.

14. Оскільки мета вимоги та зміст інформації, що запитувався, повністю відповідав завданням АМК України у сфері державного захисту конкуренції у підприємницькій діяльності та у сфері державних закупівель, суд апеляційної інстанції, на думку відповідача, дійшов безпідставних висновків про незаконність оскаржуваної вимоги.

15. Позивач правом подати заперечення (відзив) на касаційну скаргу не скористався.

16. Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 01 листопада 2017 року відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.

17. 15 грудня 2017 року, у зв`язку з початком роботи Верховного Суду, припинено процесуальну діяльність Вищого адміністративного суду України.

18. 22 березня 2018 року касаційну скаргу передано для розгляду до Касаційного адміністративного суду в складі Верховного Суду.

19. За наслідками автоматизованого розподілу касаційну скаргу передано на розгляд колегії суддів у складі: судді-доповідача Бучик А.Ю., суддів Гімона М.М., Мороз Л.Л.

20. Розпорядженням заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду - від 16 січня 2020 року, у зв`язку із унесенням змін до спеціалізації суддів Верховного Суду в Касаційному адміністративному суді та судових палатах Касаційного адміністративного суду в складі Верховного Суду, призначений повторний автоматизований розподіл указаної касаційної скарги.

21. За наслідками повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 16 січня 2020 року касаційну скаргу передано на розгляд колегії суддів: судді-доповідачу Радишевській О.Р., суддям Кашпур О.В., Уханенку С.А.

V. Позиція Верховного Суду

22. Статтею 327 Кодексу адміністративного судочинства України, у редакції Закону України від 03 жовтня 2017 року №?2147-VIII «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів», що набрав чинності 15 грудня 2017 року (далі - КАС України), обумовлено, що судом касаційної інстанції в адміністративних справах є Верховний Суд.

23. За правилами частини третьої статті 3 КАС України провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.

24. Відповідно до підпункту 4 пункту 1 розділу VII «Перехідні положення» КАС України касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані й розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.

25. 08 лютого 2020 року набрав чинності Закон України від 15 січня 2020 року № 460-IX «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ», яким до окремих положень Кодексу адміністративного судочинства України, у тому числі щодо меж касаційного перегляду, унесені зміни.

26. Водночас, пунктом 2 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону від 15 січня 2020 року №460-IX передбачено, що касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.

27. З урахуванням викладеного, розглядаючи цю справу, Суд керується положеннями Кодексу адміністративного судочинства України, що діяли до набрання чинності змін, унесених Законом України від 15 січня 2020 року № 460-IX.

28. Частиною другою статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їхні посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, у межах повноважень та в спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

29. Відповідно до частини 2 статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (у редакції, чинній до 15 грудня 2017 року; далі - КАС України) до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб`єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.

30. Ужитий у цій процесуальній нормі термін «суб`єкт владних повноважень» означає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхню посадову чи службову особу, інший суб`єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень (пункт 7 частини 1 статті 4 КАС України).

31. Частиною 2 статті 4 КАС України установлено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом встановлений інший порядок судового вирішення.

32. Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.

33. Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.

34. Як слідує із матеріалів справи, позивач, звертаючись із цим позовом, просить суд скасувати вимогу Полтавського обласного територіального відділення АМК України, складену в межах дослідження ринку закупівель товарів, робіт і послуг за державні кошти, зокрема закупівель з капітального та поточного ремонту покриттів тротуарів, доріг, внутрішньоквартальних проїздних, житлових, прибудинкових та інших територій м. Полтави, проведених Управлінням житлово-комунального господарства Виконавчого комітету Полтавської міської ради, на предмет дотримання законодавства про захист економічної конкуренції.

35. Тобто, предметом спору у цій справі є оскарження рішення територіального відділення АМК, пов`язаного з розглядом справи про порушення законодавства про захист економічної конкуренції.

36. Відповідно до статті 3 Закону України від 26 листопада 1993 року № 3659-XII «Про Антимонопольний комітет України» (далі - Закон № 3659-XII) основним завданням названого Комітету є участь у формуванні та реалізації конкурентної політики в частині, зокрема здійснення державного контролю за дотриманням законодавства про захист економічної конкуренції на засадах рівності суб`єктів господарювання перед законом та пріоритету прав споживачів, запобігання, виявлення і припинення порушень законодавства про захист економічної конкуренції.

37. Згідно з частиною 1, 2 статті 12 Закону № 3659-XII для реалізації завдань, покладених на АМК, в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві і Севастополі утворюються територіальні відділення АМК, повноваження яких визначаються Комітетом у межах його компетенції. У разі необхідності можуть утворюватися міжобласні територіальні відділення.

38. За приписами статті 22 Закону № 3659-XII розпорядження, рішення та вимоги органу АМК, голови територіального відділення АМК, вимоги уповноважених ними працівників АМК, його територіального відділення в межах їх компетенції є обов`язковими для виконання у визначені ними строки, якщо інше не передбачено законом. Невиконання розпоряджень, рішень та вимог органу АМК, голови територіального відділення АМК, вимог уповноважених ними працівників АМК, його територіального відділення тягне за собою передбачену законом відповідальність.

39. Суб`єкти господарювання, об`єднання, органи влади, органи місцевого самоврядування, органи адміністративно-господарського управління та контролю, інші юридичні особи, їх структурні підрозділи, філії, представництва, їх посадові особи та працівники, фізичні особи зобов`язані на вимогу органу АМК, голови територіального відділення АМК, уповноважених ними працівників АМК, його територіального відділення подавати документи, предмети чи інші носії інформації, пояснення, іншу інформацію, в тому числі з обмеженим доступом та банківську таємницю, необхідну для виконання АМК, його територіальними відділеннями завдань, передбачених законодавством про захист економічної конкуренції та про державну допомогу суб`єктам господарювання (статті 22-1 Закону № 3659-XII).

40. Правові засади підтримки та захисту економічної конкуренції, обмеження монополізму в господарській діяльності визначені Законом України «Про захист економічної конкуренції» від 11 січня 2001 року (далі - Закон №2210-III), який спрямований на забезпечення ефективного функціонування економіки України на основі розвитку конкурентних відносин.

41. За змістом частини 2 статті 60 Закону №2210-III рішення АМК, адміністративної колегії АМК та державного уповноваженого АМК оскаржуються до Господарського суду міста Києва. Рішення адміністративної колегії територіального відділення АМК оскаржуються до господарських судів Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва та Севастополя.

42. Відповідно до пункту 1 частини 1 статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.

43. Статтею 1 Господарського процесуального кодексу України (далі - ГПК України) передбачено, що цей Кодекс визначає юрисдикцію та повноваження господарських судів, установлює порядок здійснення судочинства у господарських судах.

44. Відповідно до пункту 7 частини 1 статті 20 ГПК України господарські суди розглядають справи у спорах, що виникають у зв`язку із здійсненням господарської діяльності, та інші справи у визначених законом випадках, зокрема: справи у спорах, що виникають з відносин, пов`язаних із захистом економічної конкуренції, обмеженням монополізму в господарській діяльності, захистом від недобросовісної конкуренції, у тому числі у спорах, пов`язаних з оскарженням рішень АМК, а також справи за заявами органів АМК з питань, віднесених законом до їх компетенції, крім спорів, які віднесені до юрисдикції Вищого суду з питань інтелектуальної власності.

45. Ураховуючи наведене правове регулювання та фактичні обставини цієї справи, Суд дійшов висновку, що дії та рішення, ухвалені з процесуальних засад діяльності органів Антимонопольного комітету України щодо захисту від недобросовісної конкуренції не можуть бути предметом судового розгляду за правилами КАС України. Такий спір підсудний судам господарської юрисдикції.

46. Аналогічна правова позиція була висловлена Верховним Судом у постанові від 05 березня 2020 року в справі №816/942/17.

47. Також Суд бере до уваги висновки, викладені у постановах Великої палати Верховного Суду від 24 квітня 2019 року в справі №820/2953/18, Верховного Суду від 27 березня 2018 року в справі №922/2274/17, від 21 лютого 2019 року в справі №808/2309/16, від 17 липня 2019 року в справі № 821/780/16, відповідно до яких справи зі спорів про оскарження рішень органів Антимонопольного комітету України в силу приписів наведеного Закону «Про захист економічної конкуренції» підвідомчі господарським судам і підлягають розгляду за правилами господарського судочинства, за винятком, відповідно до положень статті 19 КАС України, скарг про порушення законодавства у сфері державних закупівель та рішень у сфері державної допомоги суб`єктам господарювання.

48. Суд під час розгляду цієї справи не знаходить підстав для відступу від вказаної правової позиції.

49. Відповідно до статей 238, 240 КАС України суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження в справі у відповідній частині з підстав, визначених вказаними статтями. Порушення правил юрисдикції адміністративних судів, визначених статтею 19 цього Кодексу, є обов`язковою підставою для скасування рішення із закриттям провадження незалежно від доводів касаційної скарги (стаття 354 КАС України).

50. Пунктом 5 частини першої статті 349 цього ж Кодексу передбачено, що суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і закрити провадження у справі.

51. Згідно з пунктом 1 частини першої статті стаття 238 КАС України суд закриває провадження у справі, якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

52. Отже, постанова Полтавського окружного адміністративного суду від 06 липня 2017 року та постанова Харківського апеляційного адміністративного суду від 17 жовтня 2017 року в справі №816/840/17 підлягають скасуванню із закриттям провадження у справі.

53. Відповідно до частини 1 статті 239 КАС України, якщо провадження у справі закривається з підстави, встановленої пунктом 1 частини 1 статті 238 цього Кодексу, суд повинен роз`яснити позивачеві, до юрисдикції якого суду віднесено розгляд таких справ.

54. Відповідно до частини 1 статті 239 КАС України позивач має право протягом десяти днів з дня отримання ним відповідної постанови звернутися до суду із заявою про направлення справи за встановленою юрисдикцією, крім випадків об`єднання в одне провадження кількох вимог, які підлягають розгляду в порядку різного судочинства. Заява подається до суду, який прийняв постанову про закриття провадження у справі.

VII. Судові витрати

55. З огляду на результат касаційного розгляду справи у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати розподілу не підлягають. Суд роз`яснює, що судовий збір може бути повернутий особі за її клопотанням відповідною ухвалою суду згідно з пунктом 5 частини 1 статті 7 Закону України «Про судовий збір».

56. Керуючись пунктом 2 Розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону №460-IX, статтями 239, 345, 349, 354, 355, 356 КАС України, Суд

ПОСТАНОВИВ:

57. Касаційну скаргу Полтавського обласного територіального відділення Антимонопольного комітету України задовольнити частково.

58. Постанову Полтавського окружного адміністративного суду від 06 липня 2017 року та постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 17 жовтня 2017 року в справі №816/840/17 скасувати.

59. Провадження в справі №816/840/17 за позовом Приватного підприємства «Будгарант-7» до Полтавського обласного територіального відділення Антимонопольного комітету України про скасування вимоги закрити.

60. Роз`яснити позивачеві, що справу належить розглядати в порядку господарського судочинства, а також роз`яснити, що позивач має право протягом десяти днів з дня отримання ним цієї постанови звернутися до Верховного Суду із заявою про направлення справи за встановленою юрисдикцією.

61. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та не може бути оскаржена.

Суддя-доповідач: О.Р. Радишевська

Судді: О.В. Кашпур

С.А. Уханенко