ТРЕТІЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

П О С Т А Н О В А

і м е н е м У к р а ї н и

27 травня 2020 року м. Дніпросправа № 160/10748/19

Третій апеляційний адміністративний суд

у складі колегії суддів: головуючого - судді Шлай А.В. (доповідач),

суддів: Прокопчук Т.С., Кругового О.О.,

за участю секретаря судового засідання Іотової А.О.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Комунального підприємства "Еко Дніпро" Дніпровської міської ради на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 04 грудня 2019 р. (суддя Турова О.М.) в адміністративній справі № 160/10748/19 за позовом Комунального підприємства "Еко Дніпро" Дніпровської міської ради до Східного офісу Держаудитслужби, про визнання дій протиправними та зобов`язання утриматися від вчинення певних дій, -

В С Т А Н О В И В:

Комунальне підприємство "Еко Дніпро" Дніпровської міської ради звернулося до суду з адміністративним позовом, в якому просило визнати протиправними дії Східного офісу Держаудитслужби щодо проведення у період з 26 квітня 2019 р. по 06 вересня 2019 р. державного фінансового аудиту діяльності КП «Еко Дніпро» ДМР і складання аудиторського звіту від 24.09.2019 року №07-20/02 та зобов`язати Східний офіс Держаудитслужби утриматися від моніторингу стану врахування і впровадження пропозицій та рекомендацій, зазначених у аудиторському звіті від 24.09.2019 р. № 07-20/02.

В обґрунтування позовних вимог позивач посилався на порушення відповідачем вимог «Порядку проведення Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами державного фінансового аудиту діяльності суб`єктів господарювання», затвердженого постановою Кабінету Міністрів України №252 від 27 березня 2019 р. Зазначав, що висновки та рекомендації, які викладені в аудиторському звіті від 24 вересня 2019 р. №07-20/02, який складений за результатами неправомірно проведеного державного фінансового аудиту, мають обов`язково бути розглянуті, а за правовою позицією відповідача - впроваджені КП «Еко Дніпро» ДМР, про що необхідно щомісячно звітувати відповідачу. Аудиторський звіт від 24 вересня 2019 р. №07-20/02 було опубліковано на сайті Держаудитслужби, що може призвести до негативних наслідків для позивача.

Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 04 грудня 2019 р., ухваленим за результатами розгляду справи за правилами спрощеного позовного провадження, у задоволенні позову відмовлено.

Рішення суду першої інстанції оскаржено в апеляційному порядку КП "Еко Дніпро" ДМР. Посилаючись на порушення норм матеріального та процесуального права, скаржник просить скасувати оскаржене рішення суду першої інстанції та прийняти нове рішення, яким задовольнити позов. Скаржник вказує, що відповідачем було порушено вимоги Порядку проведення аудиту, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України «Про затвердження Порядку проведення Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами державного фінансового аудиту діяльності суб`єктів господарювання» № 252 від 27 березня 2019 р., зокрема, проект аудиторського звіту було вручено підприємству в останній день - 06 вересня 2019 р. о 19:10 год., тобто у неробочий час; до аудиторського звіту від 24.09.2019 р. не було додано протоколу узгодження звіту. Станом на час аудиту та складання аудиторського звіту Держаудитслужбою не було затверджено Методики проведення аудиту. На підставі аудиторського звіту від 24.09.2019 року №07-20/02 на Інтернет сторінці Інформатор опублікована стаття «Как мэрия Днепра теряет миллионы на мусоре и кому уходят деньги Эко-Днепр», яка завдає шкоди діловій репутації скаржника.

У письмовому відзиві на апеляційну скаргу відповідач просить залишити оскаржене рішення суду першої інстанції без змін, як законне та обгрунтоване, зазначивши, що доводи скаржника про вручення проекту звіту в останній робочий день завершення строку проведення аудиту не підтверджені доказами. Твердження позивача про відсутність протоколу узгодження звіту про результати державного фінансового аудиту діяльності КП «Еко Дніпро» ДМР не відповідають дійсності, оскільки такий протокол підписано директором КП «Еко Дніпро» ДМР Едуардом Мєшковським 19 вересня 2019 р. Вказаний протокол разом з іншими додатками до аудиторського звіту було надано позивачу листом від 24 вересня 2019 р. №04-0.7-15/7254. Позивач не звертався до Східного офісу Держаудитслужби з приводу відсутності будь-яких додатків до вказаного листа. Відповідно до пункту 30 Порядку проведення аудиту, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України № 252 від 27 березня 2019 р., орган Держаудитслужби проводить моніторинг стану врахування і впровадження пропозицій та рекомендацій, зазначених у звіті, та результатів їх впровадження. Проте, висновки та рекомендації, викладені у аудиторському звіті, носять консультативний і рекомендаційний характер, не породжують обов`язкових юридичних наслідків. Водночас є необґрунтованими твердження позивача про те, що аудиторський звіт № 07-20/02 від 24 вересня 2019 р., опублікований на сайті Держаудитслужби, може призвести до негативних наслідків для позивача завдаючи шкоди діловій репутації позивача, оскільки достовірність інформації відображеної в аудиторському звіті не є предметом спору.

У судовому засіданні представники сторін підтримали вимоги та доводи апеляційної скарги та заперечення на неї, відповідно.

Здійснюючи перевірку оскарженого рішення суду першої інстанції, колегія суддів керується приписами статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України, відповідно до яких рішення суду повинно ґрунтуватись на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи. Судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, визначеному цим Кодексом. При виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду. Перевірка оскарженого рішення суду першої інстанції здійснюється також в межах доводів та вимог апеляційної скарги, як це передбачено статтею 308 Кодексу адміністративного судочинства України.

Судом першої інстанції встановлено, що КП «Еко Дніпро» є комунальним унітарним комерційним підприємством, яке є юридичною особою публічного права, власником якого є Дніпровська міська рада. Виконавчим органом управління підприємством від імені власника виступає Департамент екологічної політики Дніпровської міської ради. Підприємство здійснює свою діяльність відповідно до статуту (нова редакція), затвердженого рішенням міської ради від 20 грудня 2017 р. № 40/28. На підставі пункту 4.9 Плану проведення заходів державного фінансового контролю Державної аудиторської служби на II квартал 2019 року (в частині державних фінансових аудитів), затвердженого наказом Державної аудиторської служби України від 11 березня 2019р. №72 (зі змінами, внесеними наказом Державної аудиторської служби від 21.06.2019р. №173, яким визначено термін завершення аудиту - вересень 2019 року), який у встановленому порядку погоджено Міністром фінансів Кабінету Міністрів України Саєнко О., Східним офісом Держаудитслужби з 26 квітня 2019 р. по 06 вересня 2019р. проведено державний фінансовий аудит діяльності КП «Еко Дніпро» ДМР за період з 01 січня 2016 р. по 31 березня 2019 р. Про проведення означеного аудиту КП «Еко Дніпро» ДМР повідомлено листом Східного офісу Держаудитслужби від 15 квітня 2019 р. №04-07-15/3322. Відповідно до направлення Східного офісу Держаудитслужби №307 від 24 квітня 2019 р. для проведення державного фінансового аудиту діяльності суб`єкта господарювання КП «Еко Дніпро» ДМР з метою оцінки законного, ефективного та результативного використання ресурсів, стану фінансової і господарської діяльності, ефективності і результативності діяльності, правильності ведення бухгалтерського обліку і достовірності фінансової звітності з 26 квітня 2019 р. по 27 червня 2019 р. направлено начальника відділу Пікалова С.О. Згідно з направленням Східного офісу Держаудитслужби №502 від 05 серпня 2019 р. для проведення державного фінансового аудиту діяльності суб`єкта господарювання КП «Еко Дніпро» ДМР з метою оцінки законного, ефективного та результативного використання ресурсів, стану фінансової і господарської діяльності, ефективності і результативності діяльності, правильності ведення бухгалтерського обліку і достовірності фінансової звітності з 05 серпня 2019 р. по 06 вересня 2019 р. направлено заступника начальника відділу Холозян Т.В. Зазначені посадові особи Східного офісу Держаудитслужби були допущені ним до проведення вищевказаного державного фінансового аудиту. За результатами проведеного державного фінансового аудиту діяльності КП «Еко Дніпро» ДМР за період з 01 січня 2016 р. по 31 березня 2019 р. складено проект аудиторського звіту від 06 вересня 2019 р. №07-20, який супровідним листом від 06 вересня 2019 р. за вих. №04-07-15/6790 вручено особисто під підпис посадовій особі КП «Еко Дніпро» ДМР - головному бухгалтеру Котовій Л.В. у приміщенні підприємства в останній день проведення аудиту - 06.09.2019р., про що свідчить її особистий підпис на титульній сторінці цього проекту, копія якого долучена до матеріалів справи. 19 вересня 2019 р. листом за №1222/09-19 КП «Еко Дніпро» ДМР направило відділу контролю в аграрній галузі, екології та природокористування Східного офісу Держаудитслужби коментарі до проекту аудиторського звіту від 06 вересня 2019 р. вих.№ 04-07-15/6790 за результатами державного фінансового аудиту діяльності КП «Еко Дніпро» ДМР за період 01 січня 2016 р. по 31 березня 2019 р. Супровідним листом «Про надання аудиторського звіту» від 24 вересня 2019 р. №04-07-15/7254 Східний офіс Держаудитслужби направив директору КП «Еко Дніпро» ДМР ОСОБА_1 аудиторський звіт від 24 вересня 2019 р. №07-20/02 на 58 арк., а також додатки до звіту на 43 арк. і обґрунтування неврахованих коментарів на 11 арк.

Незгода позивача з діями Східного офісу щодо проведення у період з 26 квітня 2019 р. по 06 вересня 2019 р. державного фінансового аудиту діяльності КП «Еко Дніпро» ДМР та складання аудиторського звіту від 24 вересня 2019 р. №07-20/02 стала підставою для звернення до суду з цим позовом.

Відмовляючи у задоволенні позову суд першої інстанції дійшов висновку, що аудиторський звіт не є обов`язковим для виконання рішенням суб`єкта владних повноважень, не створює, не змінює, не припиняє будь-яких правовідносин. Висновки та рекомендації такого звіту слугують для визначення якості роботи підконтрольної установи, мають рекомендаційний та консультативний характер, тому не створюють жодних правових наслідків для позивача. Дії відповідача щодо складання оскаржуваного аудиторського звіту не є рішенням суб`єкта владних повноважень у розумінні чинних норм адміністративного права, не зумовлюють виникнення будь-яких прав і обов`язків для позивача, тому його висновки не можуть бути предметом спору.

Колегія суддів вважає за необхідне зазначити наступне.

Спірні правовідносини у справі виникли у зв`язку з порушенням, на думку скаржника, порядку проведення державного фінансового аудиту та складання аудиторського звіту від 24 вересня 2019 року №07-20/02, тому порушене право скаржника підлягає поновленню шляхом визнання протиправними дій відповідача щодо проведення у період з 26 квітня 2019 р. по 06 вересня 2019 р. державного фінансового аудиту позивача, складання аудиторського звіту від 24 вересня 2019 року №07-20/02 та зобов`язання відповідача утриматися від моніторингу стану врахування і впровадження пропозицій та рекомендацій, зазначених у аудиторському звіті від 24 вересня 2019 р. № 07-20/02.

Завданням адміністративного судочинства, згідно з частиною 1 статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України, є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень. Частиною 1 статті 5 цього ж Кодексу передбачено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист.Під порушенням прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин слід розуміти негативні наслідки, які були спричинені рішенням, діями чи бездіяльністю органів влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових та службових осіб.

В постанові від 7 лютого 2017 р. у справі №800/45/16 Верховний Суд України, зокрема зазначив, що поняття «охоронюваний законом інтерес» у всіх випадках вживання його у законах України у логічно-смисловому зв`язку з поняттям «право» має один і той же зміст.

Отже, обов`язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб`єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Порушення має бути реальним, стосуватися (зачіпати) зазвичай індивідуально виражених права чи інтересів особи, яка стверджує про їх порушення. Гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване у звичайних законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб стверджувальне порушення було обґрунтованим. Наведені положення не дозволяють скаржитися щодо законодавства або певних обставин абстрактно, лише тому, що заявник вважає начебто певні положення норм законодавства впливають на його правове становище. Не поширюють свою дію ці положення й на правові ситуації, що вимагають інших юрисдикційних (можливо, позасудових) форм захисту від стверджувальних порушень прав чи інтересів».

Європейський суд з прав людини у своїй практиці неодноразово наголошував, що право на доступ до суду, закріплене у статті 6 Конвенції, не є абсолютним: воно може підлягати дозволеним за змістом обмеженням, зокрема щодо умов прийнятності скарг. Такі обмеження не можуть зашкоджувати самій суті права доступу до суду, мають переслідувати легітимну мету, а також має бути обґрунтована пропорційність між застосованими засобами та поставленою метою (пункт 33 рішення Європейського суду з прав людини від 21 грудня 2010 року у справі «Перетяка та Шереметьєв проти України»).

Відповідно до статті 17 Закону України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини" суди застосовують при розгляді справ Конвенцію про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року і протоколи до неї, згоду на обов`язковість яких надано Верховною Радою України, та практику Європейський суд з прав людини як джерело права.

На думку скаржника, неправомірні дії відповідача щодо проведення у період з 26 квітня 2019 р. по 06 вересня 2019 р. державного фінансового аудиту діяльності КП «Еко Дніпро» ДМР і складання аудиторського звіту від 24 вересня 2019 р. №07-20/02 призвели до негативних наслідків, що полягають у покладенні на нього обов`язку розглянути відображені у звіті від 24 вересня 2019 р. №07-20/02 висновки та рекомендації, звітувати про їх розгляд відповідачу, можливе завдання шкоди діловій репутації у зв`язку з публікацією звіту.

Проте, згідно правової позиції Верховного Суду, висловленої у постанові від 20 лютого 2018 р. №822/2087/17, самі по собі акти ревізії, документи перевірок тощо не породжують жодних правових наслідків чи обов`язків, а тому не мають ознак рішень (нормативно-правових актів або правових актів індивідуальної дії), оскарження яких здійснюється за нормами Кодексу адміністративного судочинства України, такі документи стверджують факт проведення перевірок за дотриманням вимог законодавства і є лише носіями доказової інформації. Аналогічна позиція викладена в постанові Верховного Суду України 10 вересня 2013 р. №21-237а13.

З урахування викладеного, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про відмову позивачу у задоволенні позову, оскільки зазначені дії відповідача не впливають на правове становище скаржника.

Зважаючи на те, що доводи апеляційної інстанції висновки суду першої інстанції не спростовують, підстави для скасування оскарженого рішення суду, передбачені статтею 317 Кодексу адміністративного судочинства України, відсутні.

Керуючись статтями 315, 316, 321, 322, 325 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу Комунального підприємства "Еко Дніпро" Дніпровської міської ради - залишити без задоволення.

Рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 04 грудня 2019 р. в адміністративній справі № 160/10748/19 - залишити без змін.

Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили 27 травня 2020 р. і касаційному оскарженню не підлягає відповідно до пункту 2 частини 5 статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України.

Повний текст постанови складено 28 травня 2020 р.

Головуючий - суддя А.В. Шлай

суддя Т.С. Прокопчук

суддя О.О. Круговий