ПОСТАНОВА

Іменем України

26 травня 2020 року

Київ

справа №820/429/17

адміністративне провадження №К/9901/30870/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Шарапи В.М.,

суддів: Желєзного І.В., Чиркіна С.М.,

розглянув у порядку письмового провадження касаційну скаргу ОСОБА_1 на постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 11.05.2017 у складі колегії суддів: Рєзнікової С.С. (головуючий), Бегунца А.О., Старостіна В.В. у справі №820/429/17 за позовом ОСОБА_1 до Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру, Кваліфікаційної комісії Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру про скасування рішення

ОПИСОВА ЧАСТИНА

Короткий зміст позовних вимог і рішень судів першої та апеляційної інстанцій:

1. ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 ) звернувся до суду з адміністративним позовом до Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру (далі - Держгеокадастр), Кваліфікаційної комісії Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру (далі - Кваліфікаційна комісія Держгеокадастру), в якому просив:

1.1. визнати протиправним рішення Кваліфікаційної комісії Держгеокадастру у формі протоколу щодо внесення подання стосовно анулювання кваліфікаційного сертифікату НОМЕР_1 інженера-землевпорядника ОСОБА_1 ;

1.2. визнати протиправним та скасувати наказ Держгеокадастру від 05.01.2017 №5 "Про анулювання кваліфікаційних сертифікатів" в частині анулювання кваліфікаційного сертифікату НОМЕР_1 від 11.07.2016 інженера-землевпорядника ОСОБА_1 .

2. Постановою Харківського окружного адміністративного суду від 03.03.2017 позовні вимоги задоволено повністю.

2.1. Визнано протиправним рішення Кваліфікаційної комісії Держгеокадастру у формі протоколу щодо внесення подання стосовно анулювання кваліфікаційного сертифікату НОМЕР_1 інженера-землевпорядника ОСОБА_1 ;

2.2. Визнано протиправним та скасовано наказ Держгеокадастру від 05.01.2017 №5 "Про анулювання кваліфікаційних сертифікатів" в частині анулювання кваліфікаційного сертифікату НОМЕР_1 від 11.07.2016 інженера-землевпорядника ОСОБА_1 .

3. Постановою Харківського апеляційного адміністративного суду від 11.05.2017 постанову Харківського окружного адміністративного суду від 03.03.2017 скасовано і ухвалено нову, якою у задоволенні позовних вимог відмовлено повністю.

4. Судами попередніх інстанцій під час судового розгляду справи встановлено наступні обставини:

4.1. Згідно з протоколом рішення Кваліфікаційної комісії Державного вищого навчального закладу "Національний гірничий університет" від 30.06.2016 №7, ОСОБА_1 11.07.2016 видано кваліфікаційний сертифікат інженера-землевпорядника НОМЕР_1, яким підтверджувалась відповідність позивача, як інженера-землевпорядника, кваліфікаційним характеристикам професії та його спроможність самостійно складати окремі види документів із землеустрою та документації з оцінки земель (крім експертної грошової оцінки земельних ділянок), виконувати топографо-геодезичні і картографічні роботи, проводити інвентаризацію земель, перевіряти якість ґрунтових, геоботанічних та інших обстежень земель при здійсненні землеустрою.

4.2. Держгеокадастр, на підставі розглянутих і опрацьованих висновків про відмову у погодженні проектів землеустрою, направив до Кваліфікаційної комісії Держгеокадастру лист №32-28-0.23/19500/2-16 від 15.12.2016 "Про порушення сертифікованими інженерами-землевпорядниками вимог законодавства про розроблення документації із землеустрою". Серед порушників у вказаному листі значився позивач.

4.3. У грудні 2016 року Кваліфікаційна комісія Держгеокадастру винесла рішення у формі протоколу щодо внесення подання стосовно анулювання кваліфікаційного сертифіката інженера-землевпорядника, виданого позивачу.

4.4. Кваліфікаційна комісія Держгеокадастру 26.12.2016 звернулася до в.о. голови Держгеокадастру із поданням №16/736 про анулювання кваліфікаційних сертифікатів декількох інженерів-землевпорядників, у тому числі, кваліфікаційного сертифікату позивача.

4.5. За результатами розгляду подання Кваліфікаційної комісії Держгеокадастру в.о. голови Держгеокадастру видав наказ від 05.01.2017 №5, яким анулював виданий на ім`я ОСОБА_1 кваліфікаційний сертифікат інженера-землевпорядника НОМЕР_1 від 11.07.2016, про що позивача повідомлено листом Держгеокадастру від 10.01.2017 № 31-28-0.23-320/2-17.

5. Суд першої інстанції, задовольняючи позовні вимоги, виходив з того, що наявність одної лише інформації Держгеокадастру не може свідчити про грубе порушення інженером-землевпорядником вимог нормативно-правових актів, нормативно-технічних документів, стандартів, норм і правил у сфері землеустрою. Під час розгляду справи судом не встановлено наявність вини сертифікованого інженера-землевпорядника в грубому порушенні вимог положень нормативно-правових актів, нормативно технічних документів, стандартів, норм і правил у сфері землеустрою та наявність доказів надходження заяв заінтересованих осіб відносно позивача та їх розгляд на засіданні Кваліфікаційної комісії Держгеокадастру, крім того був відсутній акт Держгеокадастру. Разом з тим, позивачем до суду було надано витяги з Інформації Державного земельного кадастру, з яких вбачається проведення державної реєстрації відомостей щодо земельної ділянки, на підставі технічної документації, виготовленої позивачем. Тому, суд першої інстанції дійшов висновку про порушення відповідачами норм Закону України "Про землеустрій" від 22.05.2003 №858-IV (далі - Закон №858-IV) при прийнятті оскаржуваних рішень, що слугувало підставою для їх скасування.

6. Суд апеляційної інстанції, скасовуючи постанову суду першої інстанції та ухвалюючи нову про відмову в задоволенні позовних вимог зазначив про те, що відповідно до статті 68 Закону №858-IV розгляд питання про позбавлення позивача сертифікату інженера-землевпорядника за зверненням Держгеокадастру могло розглядатись без складення акту перевірки у порядку статті 61 даного Закону. Тому, суд апеляційної інстанції вказав, що відповідачами дотримані порядок та процедуру позбавлення (анулювання) кваліфікаційного сертифікату інженера-землевпорядника позивача. Щодо визначення засобу реагування у разі виявлення порушення з боку інженера-землевпорядника, суд апеляційної інстанції зазначив, що Кваліфікаційна комісія Держгеокадастру наділена дискреційними повноваженнями щодо застосування заходів впливу у співвідношенні до грубості вчиненого порушення.

Короткий зміст вимог та узагальнені доводи касаційної скарги:

7. Позивачем - ОСОБА_1 , подано касаційну скаргу на постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 11.05.2017, в якій просить оскаржуване судове рішення скасувати і залишити в силі постанову Харківського окружного адміністративного суду від 03.03.2017.

7.1. Аргументи скаржника на обґрунтування доводів касаційної скарги зводяться до неправильного застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального права та порушення норм процесуального права. Зокрема, скаржник зазначає, що суд першої інстанції дійшов обґрунтованого висновку, що наявні у матеріалах справи докази не підтверджують факт вчинення позивачем грубого порушення вимог нормативно-правових актів, нормативно-технічних документів, стандартів, норм і правил у сфері землеустрою. Натомість, суд апеляційної інстанції взагалі не досліджував у чому саме полягало скоєння позивачем такого порушення і послався виключно на наявність у Держгеокадастру дискреційних повноважень при вирішенні відповідного питання, що на думку скаржника, свідчить про помилкове скасування законне рішення суду першої інстанцій.

8. Відповідачем 1 - Держгеокадастром, подано заперечення на касаційну скаргу, в яких просить залишити її без задоволення, а оскаржуване судове рішення - без змін. На обґрунтування заперечень зазначає, що оскаржуване судове рішення ухвалене на основі правильного застосування норм матеріального права і з дотриманням норм процесуального права, а доводи касаційної скарги є безпідставними.

9. Відповідачем 2 - Кваліфікаційною комісією Держгеокадастру, відзиву (заперечень) на касаційну скаргу подано не було.

МОТИВУВАЛЬНА ЧАСТИНА

Висновки суду за результатами розгляду касаційної скарги з посиланням на норми права, якими керувався суд касаційної інстанції:

10. Під час розгляду касаційної скарги колегія суддів суду касаційної інстанції враховує приписи частин 1-2 статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України (в редакції, що була чинною до 08.02.2020, далі - КАС України), згідно з якими суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

11. За змістом положень частини 2 статті 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

12. Частиною 2 статті 2 КАС України визначено, що в справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.

13. Відповідно до абзацу 3 частини 2 статті 26 Закону №858-IV, розробниками документації із землеустрою є фізичні особи-підприємці, які володіють необхідним технічним і технологічним забезпеченням та є сертифікованими інженерами-землевпорядниками, відповідальними за якість робіт із землеустрою.

14. Згідно з пунктом "а" частини 2 статті 28 Закону №858-IV, розробники документації із землеустрою зобов`язані дотримуватися законодавства України, що регулює земельні відносини, а також державних стандартів, норм і правил при здійсненні землеустрою.

15. Статтею 60 Закону № 858-IV визначено, що державний контроль за проведенням землеустрою, виконанням запроектованих заходів із землеустрою і дотриманням вимог, встановлених цим Законом, законами України та іншими нормативно-правовими актами при розробці документації із землеустрою, здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, центральними органами виконавчої влади, які здійснюють державний контроль за використанням та охороною земель відповідно до повноважень, визначених законом.

16. Частиною 19 статті 66 Закону № 858-IV передбачено, що кваліфікаційний сертифікат інженера-землевпорядника анулюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин:

а)за зверненням сертифікованого інженера-землевпорядника;

б)у разі набрання законної сили рішенням суду про обмеження дієздатності особи (інженера-землевпорядника), визнання її недієздатною, безвісно відсутньою;

в)за поданням Кваліфікаційної комісії в разі встановлення факту порушення інженером-землевпорядником законодавства у сфері землеустрою відповідно до статті 68 цього Закону;

г)на підставі свідоцтва про смерть.

17. За змістом частин 1-2 статті 68 Закону №858-IV, яка встановлює відповідальність за порушення законодавства у сфері землеустрою, особи, винні в порушенні законодавства у сфері землеустрою, несуть відповідальність згідно із законом. Кваліфікаційна комісія за результатами розгляду письмових звернень заінтересованих осіб, замовників документації із землеустрою, органів державної влади та місцевого самоврядування, саморегулівних організацій у сфері землеустрою робить подання центральному органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, про позбавлення сертифікованого інженера-землевпорядника кваліфікаційного сертифіката (його анулювання), зокрема, з підстав грубого порушення сертифікованим інженером-землевпорядником вимог положень нормативно-правових актів, нормативно-технічних документів, стандартів, норм і правил у сфері землеустрою (абзац 2 частини 2 статті 68 Закону №858-IV).

18. Водночас, в силу приписів частин 7-8 статті 61-1 Закону №858-IV, під час здійснення заходів державного нагляду виконавців робіт із землеустрою центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, перевіряє дотримання сертифікованим інженером-землевпорядником вимог положень законів, інших нормативно-правових актів, нормативно-технічних документів, стандартів, норм і правил у сфері землеустрою. За наявності підстав для анулювання чи зупинення дії кваліфікаційного сертифіката інженера-землевпорядника акт перевірки є обов`язковим для розгляду на засіданні Кваліфікаційної комісії. За результатами розгляду акта Кваліфікаційна комісія направляє подання центральному органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, про анулювання чи зупинення дії кваліфікаційного сертифіката інженера-землевпорядника.

19. Системний аналіз вказаних норм дає підстави для висновку, що законодавець наділив Держгеокадастр повноваженнями здійснювати державний нагляд у сфері землеустрою та приймати рішення про анулювання кваліфікаційного сертифіката на підставі відповідного подання Кваліфікаційної комісії Держгеокадастру. Кваліфікаційна комісія Держгеокадастру, в свою чергу, формує таке подання за наслідками розгляду відповідних звернень заінтересованих осіб, а також актів Держгеокадастру, які фіксують порушення сертифікованими інженерами-землевпорядниками положень нормативно-правових актів, нормативно-технічних документів, стандартів, норм і правил у сфері землеустрою.

20. Колегія суддів зауважує, що законодавець розмежував два окремі випадки внесення подання про позбавлення (анулювання) кваліфікаційного сертифіката інженера-землевпорядника, а саме: за наслідком розгляду актів, складених за результатами здійснених заходів державного нагляду центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин (стаття 61-1 Закону №858-IV); за результатами розгляду письмових звернень заінтересованих осіб, замовників документації із землеустрою, органів державної влади та місцевого самоврядування, саморегулівних організацій у сфері землеустрою (стаття 68 Закону №858-IV).

21. Слід наголосити, що жодною вищенаведеною нормою не встановлено заборони для центрального органу виконавчої влади, який реалізує державну політику у сфері землеустрою, на звернення до Кваліфікаційної комісії саме як до органу державної влади у порядку статті 68 Закону №858-IV, як і не встановлено статтею 61-1 цього Закону імперативного припису щодо здійснення останнім державного нагляду виключно шляхом проведення планових та позапланових заходів.

22. Аналогічний висновок у подібних правовідносинах викладений у постановах Верховного Суду від 19.12.2019 у справі №806/290/16, від 23.01.2020 у справах №804/5700/16 та №821/1216/17, від 30.01.2020 у справі №806/3290/17 та від 30.03.2020 у справі №140/2220/18.

23. Пунктом 1 Положення про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 14.01.2015 №15, визначено, що Держгеокадастр є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра розвитку економіки, торгівлі та сільського господарства і який реалізує державну політику у сфері топографо-геодезичної і картографічної діяльності, земельних відносин, землеустрою, у сфері Державного земельного кадастру, державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі в частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів.

24. Підпунктом 25-6 пункту 4 цього Положення встановлено, що Держгеокадастр відповідно до покладених на нього завдань вносить до відповідної кваліфікаційної (екзаменаційної) комісії подання про позбавлення сертифікованого інженера-землевпорядника, інженера-геодезиста кваліфікаційного сертифіката (його анулювання), а оцінювачів - кваліфікаційного свідоцтва оцінювача з експертної грошової оцінки земельних ділянок.

25. Таким чином, колегія суддів вважає помилковими висновки суду першої інстанції в тій частині, що відповідачами не було дотримано порядку позбавлення позивача кваліфікаційного сертифікату інженера-землевпорядника, у зв`язку з тим, що відповідне питання повинно було вирішуватись саме в порядку, визначеному статтею 61-1 Закону №858-IV, тобто за результатами проведеної перевірки та виключно на підставі акта перевірки, розглянутого на засіданні Кваліфікаційної комісії.

26. У той же час, Закон №858-IV не містить визначення поняття "грубого порушення суб`єктом господарювання або ж інженером-землевпорядником вимог нормативно-правових актів", яке застосоване у статті 68 цього Закону. Відтак, це поняття, носить оціночний характер і для з`ясування характеру певного допущеного порушення слід досліджувати його в сукупності з усіма обставинами його вчинення та з урахуванням попередніх проступків. У кожному конкретному випадку наявність факту допущення особою саме грубого порушення повинна встановлюватися, виходячи з об`єктивних та суб`єктивних ознак вчиненого діяння.

27. Тобто, визнання порушення нормативно-правових актів, нормативно-технічних документів, стандартів, норм і правил у сфері землеустрою грубим залежить від оцінки таких критеріїв, кожний з яких має самостійне значення: характеру порушення; категорії виконавця; об`єктивних ознак здійснюваного порушення; суб`єктивних ознак здійснюваного порушення.

28. Судами попередніх інстанцій встановлено, що позивачу анульовано кваліфікаційний сертифікат інженера-землевпорядника внаслідок порушення ним вимог положень нормативно-правових актів, нормативно-технічних документів, стандартів, норм і правил у сфері землеустрою, висновок про що Держгеокадастр зробив на підставі розглянутих і опрацьованих висновків про відмову у погодженні проектів землеустрою, що знайшло відображення у листі №32-28-0.23/19500/2-16 від 15.12.2016 "Про порушення сертифікованими інженерами-землевпорядниками вимог законодавства про розроблення документації із землеустрою", направленому до Кваліфікаційної комісії Держгеокадастру.

29. Суд першої інстанції дійшов обґрунтованого висновку, що наявність одної лише інформації від Держгеокадастру не може свідчити про грубе порушення суб`єктом господарювання або ж інженером-землевпорядником вимог нормативно-правових актів, нормативно-технічних документів, стандартів, норм і правил у сфері землеустрою і матеріали справи не містять будь-яких доказів того, що відповідачами під час встановлення факту грубого порушення позивачем вимог положень нормативно-правових актів, нормативно-технічних документів, стандартів, норм і правил у сфері землеустрою досліджувались, збирались та оцінювались додаткові докази, аналізувалась попередня робота позивача, проводилась перевірка кваліфікації та якості його професійної підготовки, як інженера-землевпорядника, проводилась оцінка характеру порушення, категорії виконавця, об`єктивних та суб`єктивних ознак здійснюваного порушення, що свідчить про відсутність достатніх підстав стверджувати про допущення ним саме грубого порушення вимог нормативно-правових актів, нормативно-технічних документів, стандартів, норм і правил у сфері землеустрою. При цьому, судом першої інстанції також було досліджено витяги з Інформації Державного земельного кадастру про земельну ділянку, з яких вбачається, що Управлінням Держгеокадастру у Харківському районі Харківської області було зареєстровано відомості щодо земельної ділянки, на підставі технічної документації, що виготовлена позивачем.

30. Натомість, суд апеляційної інстанції, приймаючи оскаржуване рішення обмежився виключно посиланням на існування інформації від Держгеокадастру та безпідставно вказав про наявність у Кваліфікаційної комісії Держгеокадастру виключних дискреційних повноважень щодо застосування заходів впливу у співвідношенні до грубості вчиненого порушення.

31. Колегія суддів касаційного суду вважає за необхідне зазначити, що на законодавчому рівні поняття "дискреційні повноваження" суб`єкта владних повноважень відсутнє. У судовій практиці сформовано позицію щодо поняття дискреційних повноважень, під якими слід розуміти такі повноваження, коли у межах, визначених законом, адміністративний орган має можливість самостійно (на власний розсуд) вибирати один з кількох варіантів правомірного рішення. Тобто, наявність у відповідачів у даній справі дискреційних повноважень щодо застосування до позивача заходів впливу жодним чином не виключає їх обов`язку приймати рішення з приводу застосовування таких заходів лише за наявності для цього достатніх законних підстав.

32. Таким чином, суд апеляційної інстанції помилково скасував постанову суду першої інстанції, яка відповідала закону.

33. За приписами частин 1, 3-4 статті 351 та статті 352 КАС України (в редакції, чинній до 08.02.2020), підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права. Неправильним застосуванням норм матеріального права вважається: неправильне тлумачення закону або застосування закону, який не підлягає застосуванню, або незастосування закону, який підлягав застосуванню. Зміна судового рішення може полягати в доповненні або зміні його мотивувальної та (або) резолютивної частин. Суд касаційної інстанції скасовує постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково і залишає в силі судове рішення суду першої інстанції у відповідній частині, якщо встановить, що судом апеляційної інстанції.

34. Колегія суддів касаційного суду приходить до висновку, що суд першої інстанції прийняв правильне судове рішення по суті заявлених позовних вимог, проте допустив неправильне застосування норм матеріального права в частині висновків щодо недотримання відповідачами порядку позбавлення позивача кваліфікаційного сертифікату інженера-землевпорядника.

35. З огляду на наведене, касаційна скарга підлягає до задоволення частково, а оскаржуване судове рішення суду апеляційної інстанції слід скасувати та залишити в силі постанову суду першої інстанції, змінивши її мотивувальну частину шляхом викладення її у редакції цієї постанови.

Керуючись пунктом 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону України від 15.01.2020 №460-IX "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ", статтями 341, 349, 355-356, 359 КАС України, суд, -

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.

Постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 11.05.2017 у справі №820/429/17 за позовом ОСОБА_1 до Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру, Кваліфікаційної комісії Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру про скасування рішення - скасувати і залишити в силі постанову Харківського окружного адміністративного суду від 03.03.2017, змінивши її мотивувальну частину шляхом викладення її у редакції цієї постанови.

Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття.

Головуючий суддя Шарапа В.М.

Судді Желєзний І.В.

Чиркін С.М.