ПЕРШИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

20 травня 2020 року справа №200/93/20-а

приміщення суду за адресою: 84301, м. Краматорськ вул. Марата, 15

Перший апеляційний адміністративний суд у складі колегії: головуючого судді Міронової Г.М., суддів: Арабей Т.Г., Геращенка І.В., розглянув в порядку письмового провадження апеляційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Донецького окружного адміністративного суду від 26 лютого 2020 р. (у повному обсязі складено 28 лютого 2020 року м. Слов`янськ) у справі № 200/93/20-а (головуючий І інстанції суддя Буряк І.В.) за позовом ОСОБА_1 до Мангушської районної державної адміністрації Донецької області про визнання протиправними та скасування окремих пунктів розпорядження та зобов`язання вчинити певні дії,

ВСТАНОВИВ:

03.01.2019 року позивач звернувся до суду з позовною заявою, в якій просив визнати протиправним та скасувати пункту 1 (з Додатком), пункту 5, пункту 11 (в частині введення 1 штатної одиниці головного спеціаліста з питань оборонної роботи, цивільного захисту та взаємодії з правоохоронними органами до складу новоутвореного відділу житлово-комунального господарства, містобудування, архітектури, інфраструктури, енергетики та захисту довкілля) Розпорядження в.о. голови Мангушської РДА «Про затвердження структури та граничної штатної чисельності структурних підрозділів Мангушської РДА» від 29.11.2019 № 317/7-19; зобов`язати Мангушську РДА привести Перелік структурних підрозділів Мангушської РДА та їх штатну чисельність у відповідність до вимог постанови Кабінету Міністрів України від 18.04.2012 № 606 «Про затвердження рекомендаційних переліків структурних підрозділів обласної, Київської та Севастопольської міської, районної, районної в мм. Києві та Севастополі державних адміністрацій» (зі змінами та доповненнями, внесеними постановою Кабінету Міністрів України від 03.11.2019 № 923), ч. 7 ст. 5 Закону України «Про мобілізаційну підготовку та мобілізацію» від 21.10.1993. № 3543-ХІІ, включивши до його складу самостійний структурний підрозділ - сектор з питань оборонної роботи, цивільного захисту та взаємодії з правоохоронними органами чисельністю 2 штатні одиниці; вирішити питання судових витрат (а.с. 1-6).

Рішенням Донецького окружного адміністративного суду від 26 лютого 2020 року у справі № 200/93/20-а у задоволенні позовних вимог відмовлено (а.с. 156-162).

Не погодившись з таким рішенням суду першої інстанції, позивач подав апеляційну скаргу, в якій просив скасувати рішення суду першої інстанції та прийняти нове, яким задовольнити позовні вимоги у повному обсязі (а.с. 165-168).

В обґрунтування апеляційної скарги зазначає, що 05.10.2016 року позивач був призначений на посаду головного спеціаліста сектору з питань цивільного захисту, взаємодії з правоохоронними органами, оборонної та мобілізаційної роботи Мангушської РДА. У складі сектору позивач виконував обов`язки з питань мобілізаційної роботи. П. 5 розпорядження в.о. голови Мангушської РДА від 29.11.2019 року № 317/7-19 скорочено сектор з питань цивільного захисту, взаємодії з правоохоронними органами, оборонної та мобілізаційної роботи райдержадміністрації чисельністю 2 штатні одиниці. П. 11 розпорядження утворено відділ житлово-комунального господарства, містобудування, архітектури, інфраструктури, енергетики та захисту довкілля райдержадміністрації. В результаті в Мангушській РДА не залишилось структурного підрозділу, у складі якого перебував працівник, що виконував обов`язки з питань мобілізаційної роботи і не введено окремої посади працівника з питань мобілізаційної роботи.

Оскаржуване розпорядження від 29.11.2019 № 317/7-19 суперечить вимогам Додатку 2 до пункту 1 постанови Кабінету Міністрів України від 18.04.2012 № 606 «Про затвердження рекомендаційних переліків структурних підрозділів обласної, Київської та Севастопольської міської, районної, районної в мм. Києві та Севастополі державних адміністрацій» (зі змінами та доповненнями, внесеними постановою Кабінету Міністрів України від 03.11.2019 № 923), ст. 5 Закону України «Про місцеві державні адміністрації, Кодексу цивільного захисту, Закону України «Про мобілізаційну підготовку та мобілізацію», Типового положення про мобілізаційний підрозділ органу державної влади, іншого державного органу, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від. 27.04.2006 № 587, Положення про єдину державну систему цивільного захисту, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 09.01.2014 № 11. Отже, вважає апелянт, є протиправним та підлягає скасуванню.

У відзиві на апеляційну скаргу представник відповідача просить залишити апеляційну скаргу без задоволення, а рішення суду першої інстанції без змін.

Згідно ч. 1 ст. 311 КАС України справу розглянуто в порядку письмового провадження.

Відповідно до ч. 1 ст. 308 Кодексу адміністративного судочинства України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

Судами першої та апеляційної інстанцій встановлено, що ОСОБА_1 є громадянином України, паспорт серія НОМЕР_2 , дата народження ІНФОРМАЦІЯ_1 , місце проживання: АДРЕСА_1 не присвоєно.

ОСОБА_1 з 05.10.2016 призначений на посаду головного спеціаліста сектору з питань цивільного захисту, взаємодії з правоохоронними органами, оборонної та мобілізаційної роботи Мангушської РДА на підставі розпорядження голови Мангушської РДА від 05.10.2016 № 82-к, що підтверджується даними трудової книжки серія НОМЕР_3 (а.с. 10-11).

22 листопада 2019 року головою обласної державної адміністрації, керівником обласної військово-цивільної адміністрації прийнято розпорядження № 1277/5-19 «Про чисельність працівників районних державних адміністрацій Донецької області», яким зобов`язано голів РДА вжити, зокрема, таких заходів:

визначити граничну чисельність працівників відповідних РДА;

вжити заходів щодо оптимізації структури РДА та їх апаратів;

здійснити заходи щодо скорочення чисельності РДА, відповідно до вимог чинного законодавства.

Додатком до вказаного розпорядження передбачено розподіл чисельності працівників РДА Донецької області, зокрема Мангушська РДА - всього 89, у т.ч. апарат райдержадміністрації - 13 (а.с. 50-52).

29 листопада 2019 року розпорядженням в.о. голови Мангушської РДА № 317/7-19 затверджено новий Перелік структурних підрозділів Мангушської РДА та їх штатна чисельність (додаток до п. 1 Розпорядження № 317/7-19) (а.с. 42-49).

Вказане розпорядження прийнято відповідно до статей 5, 6, п. 1 ч. 1 ст. 39, ч. 1 ст. 41, ст. 42 Закону «Про місцеві державні адміністрації», на виконання розпорядження голови Донецької ОДА, керівника обласної ВЦА від 22.11.2019 № 12775-19 «Про чисельність працівників районних державних адміністрацій Донецької області, з метою оптимізації структури та штатної чисельності працівників РДА відповідно до постанов КМУ від 18.04.2012 № 606 «Про затвердження рекомендаційних переліків структурних підрозділів обласної, Київської та Севастопольської міської, районної, районної в м. Києві та Севастополі державних адміністрацій» (зі змінами та доповненнями, внесеними постановою Кабінету Міністрів України від 03.11.2019 № 923), від 12.03.2005 № 179 «Про упорядкування структури апарату центральних органів виконавчої влади, їх територіальних підрозділів та місцевих адміністрацій» (зі змінами) та від 03.11.2019 № 926 «Про внесення змін до деяких постанов Кабінету Міністрів України та скасування постанови Кабінету Міністрів України від 19.06.2019 № 746».

Розпорядженням № 317/7-19 передбачено таке (наводиться у оскаржуваній частині):

Пункт 1. Затвердити Перелік структурних підрозділів Мангушської РДА та їх штатну чисельність у новій редакції, що додається.

Згідно додатку до вказаного розпорядження передбачено, що відділ житлово-комунального господарства, містобудування, архітектури, інфраструктури, енергетики та захисту довкілля налічує 6 штатних одиниць, а саме: начальник відділу, головний спеціаліст (3), головний спеціаліст з питань оборонної роботи, цивільного захисту та взаємодії з правоохоронними органами, спеціаліст.

Пункт 5. Скоротити сектор з питань цивільного захисту та взаємодії з правоохоронними органами, оборонної та мобілізаційної роботи райдержадміністрації чисельністю 2 штатні одиниці скорочено посаду завідувача сектору й посаду головного спеціаліста.

Пункт 11. Утворити відділ житлово-комунального господарства містобудування, архітектури, інфраструктури, енергетики та захисту довкілля райдержадміністрації у кількості 6 штатних одиниць. Визнати цей новоутворений відділ правонаступником всіх прав та обов`язків ліквідованого відділу містобудування, архітектури та з питань житлово-комунального господарства райдержадміністрації і скороченого сектору цивільного захисту, взаємодії з правоохоронними органами, оборонної та мобілізаційної роботи райдержадміністрації.

Пункт 12. Керівнику апарату райдержадміністрації провести необхідну роботу, пов`язану із звільненням працівників згідно з вимогами чинного законодавства.

Попередити працівників структурних підрозділів райдержадміністрації про можливе вивільнення відповідно до ст. 49 Кодексу законів про працю України та про зміну істотних умов праці, зміну істотних умов державної служби, у зв`язку зі скороченням штатної чисельності працівників районної державної адміністрації.

Частина 4 Пункт 13. Ввести у дію нові штатні розписи Мангушської РДА з 01.01.2020.

Пункт 16. Визнати таким, що втратило чинність розпорядження голови райдержадміністрації від 15 жовтня 2019 року № 2807-19 «Про структуру Мангушської РДА».

Пункт 17. Розпорядження набирає чинності з дня його видання, крім пунктів 1, 16, які набирають чинності з 01 лютого 2020 року.

Переліком структурних підрозділів Мангушської РДА та штатної чисельності, затвердженого вказаним розпорядженням, передбачено Відділ житлово-комунального господарства, містобудування, архітектури, енергетики та захисту довкілля у складі 6 штатних одиниць, у т.ч. головний спеціаліст з питань оборонної роботи, цивільного захисту та взаємодії з правоохоронними органами.

Наказом керівника апарату Мангушської РДА від 24.01.2020 № 5-15-20 вирішено запропонувати ОСОБА_1 , попередженому про наступне звільнення, наявну вакантну посаду у Мангушській РДА спеціаліст відділу житлово-комунального господарства, містобудування, архітектури, інфраструктури, енергетики та захисту довкілля райдержадміністрації (а.с. 53-54).

Листом Донецької обласної державної адміністрації від 11.12.2016 на ім`я голови Мангушської РДА «Щодо результатів виконання протоколу апаратної наради при голові Донецької обласної державної адміністрації, керівника військово-цивільної адміністрації від 28.11.2016 № 37, від 05.12.2016 № 38, від 12.12.2016 № 39, за змістом якої, зокрема, рекомендовано визначити посадових осіб, що мають займатися лише питаннями мобілізаційної та оборонної роботи (а.с. 154-155).

При вирішенні справи суд виходить з наступного.

Закон України «Про місцеві державні адміністрації» від 09.04.1999 № 586-ХІV (далі - Закон № 586) відповідно до Конституції України визначає організацію, повноваження та порядок діяльності місцевих державних адміністрацій.

Виконавчу владу в областях і районах, містах Києві та Севастополі здійснюють місцеві державні адміністрації (ст. 1 Закону № 586).

За ст. 5 Закону № 586 склад місцевих державних адміністрацій формують голови місцевих державних адміністрацій. У межах бюджетних асигнувань, виділених на утримання відповідних місцевих державних адміністрацій, а також з урахуванням вимог статті 18 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності", їх голови визначають структуру місцевих державних адміністрацій. Типове положення про структурні підрозділи місцевої державної адміністрації та рекомендаційний перелік її структурних підрозділів затверджуються Кабінетом Міністрів України.

На виконання Конституції України, законів України, актів Президента України, актів Кабінету Міністрів України, міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, які відповідно до закону забезпечують нормативно-правове регулювання власних і делегованих повноважень, голова місцевої державної адміністрації в межах своїх повноважень видає розпорядження, а керівники структурних підрозділів - накази (ст. 6 Закону № 586).

Правовий статус місцевих державних адміністрацій встановлюється Конституцією України, цим Законом та іншими законами України. Місцеві державні адміністрації у своїй діяльності керуються Конституцією України, цим та іншими законами України, актами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України, актами Кабінету Міністрів України, органів виконавчої влади вищого рівня, а районні державні адміністрації в Автономній Республіці Крим - також рішеннями та постановами Верховної Ради Автономної Республіки Крим, рішеннями Ради міністрів Автономної Республіки Крим, прийнятими у межах їх повноважень (ч.ч. 1- 2 ст. 7).

До відання місцевих державних адміністрацій у межах і формах, визначених Конституцією і законами України, належить вирішення питань:

1) забезпечення законності, охорони прав, свобод і законних інтересів громадян;

7) використання землі, природних ресурсів, охорони довкілля;

9) оборонної роботи та мобілізаційної підготовки;

Місцеві державні адміністрації вирішують й інші питання, віднесені законами до їх повноважень (с. 13).

За унормуванням ст. 25 Закону № 586 місцева державна адміністрація: 1) забезпечує виконання Конституції та законів України, рішень Конституційного Суду України, актів Президента України, Кабінету Міністрів України, інших органів державної влади; 2) забезпечує здійснення заходів щодо охорони громадської безпеки, громадського порядку, боротьби зі злочинністю;… 9) оголошує у разі стихійного лиха, аварій, катастроф, епідемій, епізоотій, пожеж, інших надзвичайних подій зони надзвичайної ситуації; здійснює передбачені законодавством заходи, пов`язані з підтриманням у них громадського порядку, врятуванням життя людей, захистом їх здоров`я і прав, збереженням матеріальних цінностей; 10) сприяють діяльності аварійно-рятувальних служб за місцем їх дислокації, під час прямування до зон надзвичайних ситуацій та під час ліквідації надзвичайних ситуацій, зокрема у поданні їм необхідних транспортних та інших матеріальних засобів і послуг; 11) погоджує проект плану проведення потенційно небезпечних заходів в умовах присутності цивільного населення за участю особового складу Збройних Сил України, інших військових формувань та правоохоронних органів з використанням озброєння і військової техніки; взаємодіє з органами військового управління під час планування та проведення таких заходів з метою запобігання і недопущення надзвичайних ситуацій та ліквідації їх наслідків; 12) забезпечує своєчасне інформування населення про загрозу виникнення або виникнення надзвичайних ситуацій під час проведення потенційно небезпечних заходів в умовах присутності цивільного населення за участю особового складу Збройних Сил України, інших військових формувань та правоохоронних органів з використанням озброєння і військової техніки; 14) перевіряє наявність і утримання в готовності локальних систем раннього виявлення надзвичайних ситуацій на об`єктах, які підлягають обладнанню системами раннього виявлення надзвичайних ситуацій; наявність і готовність до використання у надзвичайних ситуаціях засобів колективного та індивідуального захисту населення, майна цивільного захисту, стан їх утримання та ведення обліку; 15) перевіряє підготовку населення до дій у надзвичайних ситуаціях;

Окремі повноваження з питань цивільного захисту населення, що пов`язані із захистом довкілля, передбачені у статті 21 Закону № 586.

Статтею 27 Закону передбачено, що місцева державна адміністрація: 1) забезпечує виконання законодавства про військовий обов`язок посадовими особами і громадянами, підприємствами, установами і організаціями; 2) здійснює заходи, пов`язані з мобілізаційною підготовкою, цивільним захистом на відповідній території; 3) забезпечує виконання законодавства про пільги, встановлені для ветеранів війни та прирівняних до них осіб, військовослужбовців, звільнених з військової служби, а також про пільги і допомогу сім`ям військовослужбовців строкової служби; 4) сприяє підготовці молоді до військової служби, проведенню призову громадян на строкову військову та альтернативну (невійськову) службу; 5) вживає заходів щодо створення належних умов для функціонування пунктів пропуску через державний кордон України.

У разі відсутності голови місцевої державної адміністрації його функції і повноваження виконує перший заступник голови, а у разі відсутності останнього - один із заступників голови місцевої державної адміністрації (ч. 3 ст. 39 Закону № 586).

Розпорядження голови державної адміністрації, що суперечать Конституції України, законам України, рішенням Конституційного Суду України, іншим актам законодавства або є недоцільними, неекономними, неефективними за очікуваними чи фактичними результатами, скасовуються Президентом України, головою місцевої державної адміністрації вищого рівня або в судовому порядку (ч. 3 ст. 43 Закону № 586).

Для правового, організаційного, матеріально-технічного та іншого забезпечення діяльності місцевої державної адміністрації, підготовки аналітичних, інформаційних та інших матеріалів, систематичної перевірки виконання актів законодавства та розпоряджень місцевої державної адміністрації, подання методичної та іншої практичної допомоги місцевим державним адміністраціям та органам місцевого самоврядування головою місцевої державної адміністрації утворюється апарат місцевої державної адміністрації в межах виділених бюджетних коштів.

Голова місцевої державної адміністрації затверджує положення та визначає структуру апарату (ст. 44 Закону № 586).

Фінансове забезпечення місцевих державних адміністрацій здійснюється за рахунок Державного бюджету України. Гранична чисельність, фонд оплати праці працівників і витрати на утримання місцевих державних адміністрацій та їх апаратів встановлюються Кабінетом Міністрів України. Граничну чисельність, фонд оплати праці працівників структурних підрозділів місцевої державної адміністрації, в межах виділених асигнувань, визначає голова відповідної місцевої державної адміністрації (ст. 47).

Статтею 23 Бюджетного кодексу України визначено, що будь-які бюджетні зобов`язання та платежі з бюджету здійснюються лише за наявності відповідного бюджетного призначення, якщо інше не передбачено законом про Державний бюджет України. Забороняється без внесення змін до закону про Державний бюджет України (рішення про місцевий бюджет) збільшення бюджетних призначень за загальним та спеціальним фондами державного бюджету (місцевого бюджету) на: видатки за бюджетними програмами, пов`язаними з функціонуванням органів державної влади (органів влади Автономної Республіки Крим та органів місцевого самоврядування), за рахунок зменшення видатків за іншими бюджетними програмами.

Постановою КМУ від 18.04.2012 № 606 «Про затвердження рекомендаційних переліків структурних підрозділів обласної, Київської та Севастопольської міської, районної, районної в мм. Києві та Севастополі державних адміністрацій затверджено рекомендаційні переліки структурних підрозділів обласної, Київської та Севастопольської міської, районної, районної в мм. Києві та Севастополі державних адміністрацій згідно з додатками 1 і 2 (далі - Постанова № 606).

У п. 4 Постанови № 606 окреслено, що структура апарату місцевої державної адміністрації та статус його структурних підрозділів визначаються головою обласної, Київської та Севастопольської міської, районної, районної в мм. Києві та Севастополі державної адміністрації з урахуванням вимог частини першої статті 44 Закону України "Про місцеві державні адміністрації" та інших нормативно-правових актів щодо утворення апарату для правового, організаційного, матеріально-технічного забезпечення діяльності місцевої державної адміністрації, проведення кадрової роботи, здійснення документообігу та контролю, розгляду звернень громадян, роботи патронатної служби, забезпечення мобілізаційної роботи, запобігання та виявлення корупції, доступу до публічної інформації, адміністрування (ведення) Державного реєстру виборців, забезпечення цифрового розвитку тощо.

Додатком 2 до постанови КМУ від 18.04.2012 № 606 (в редакції постанови Кабінету Міністрів України від 3 листопада 2019 р. № 923) визначено Рекомендаційний перелік структурних підрозділів районної, районної у мм. Києві та Севастополі державної адміністрації, який передбачає створення таких структурних підрозділів:

1. архівний (крім районної у м. Києві держадміністрації); житлово-комунального господарства, містобудування, архітектури, інфраструктури, енергетики та захисту довкілля; культури, молоді та спорту; освіти; соціального захисту населення; фінансів; з питань надання адміністративних послуг та державної реєстрації; з питань оборонної роботи, цивільного захисту та взаємодії з правоохоронними органами.

2. Служба у справах дітей.

У примітках до вказаного додатку зазначено, що вид структурних підрозділів (управління, відділ, сектор) та їх статус як юридичних осіб публічного права визначається головою районної, районної у мм. Києві та Севастополі держадміністрації залежно від ступеня складності завдань відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 12 березня 2005 р. № 179 "Про упорядкування структури апарату центральних органів виконавчої влади, їх територіальних підрозділів та місцевих державних адміністрацій".

За приписами п. 3-1 постанови КМУ «Про упорядкування структури апарату центральних органів виконавчої влади, їх територіальних підрозділів та місцевих державних адміністрацій» від 12.03.2005 № 179 у складі місцевих державних адміністрацій утворюються такі структурні підрозділи (якщо інше не передбачено законодавчими актами):

департамент - структурний підрозділ обласної, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій (крім їх апаратів), що утворюється для виконання основних завдань високого ступеня складності (багатогалузевість, багатофункціональність), координації роботи, пов`язаної з виконанням таких завдань, за умови, що в його складі буде не менш як два управління;

управління - структурний підрозділ місцевої державної адміністрації одногалузевого або однофункціонального спрямування, до складу якого входить не менш як два самостійних відділи;

відділ - структурний підрозділ місцевої державної адміністрації, що утворюється для виконання завдань за одним напрямом діяльності місцевої державної адміністрації з штатною чисельністю не менше ніж п`ять одиниць в обласній державній адміністрації та не менше ніж три одиниці у районній державній адміністрації;

сектор - структурний підрозділ місцевої державної адміністрації, що утворюється для виконання завдань за одним напрямом діяльності місцевої державної адміністрації, функції якого неможливо поєднати з функціями інших структурних підрозділів, з штатною чисельністю не менше ніж дві одиниці.

У складі апарату районних державних адміністрацій, їх самостійних управлінь, відділів та інших структурних підрозділів, територіальних підрозділів центральних органів виконавчої влади в районах та містах обласного значення можуть утворюватися (якщо інше не передбачено актами, що мають вищу юридичну силу) відділи з штатною чисельністю не менш як 3 одиниці та сектори з штатною чисельністю не менш як 2 одиниці (п. 4).

В разі недоцільності утворення у складі апарату місцевих державних адміністрацій, їх структурних підрозділів, зазначених у пункті 3-1 цієї постанови, територіальних підрозділів центральних органів виконавчої влади підрозділів, зазначених в абзацах першому та другому цього пункту, для виконання окремих функцій вводяться посади відповідних спеціалістів.

Постановою Кабінету Міністрів України від 26.09.2012 № 887 затверджено «Типове положення про структурний підрозділ місцевої державної адміністрації».

1. Структурний підрозділ місцевої держадміністрації (далі - структурний підрозділ) утворюється головою місцевої держадміністрації, входить до її складу і в межах відповідної адміністративно-територіальної одиниці забезпечує виконання покладених на цей підрозділ завдань

5. Основним завданням структурного підрозділу є забезпечення реалізації державної політики у визначеній одній чи кількох галузях на відповідній території.

14. Штатний розпис та кошторис структурних підрозділів затверджує голова місцевої держадміністрації за пропозиціями керівників структурних підрозділів відповідно до Порядку складання, розгляду, затвердження та основних вимог до виконання кошторисів бюджетних установ, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 28 лютого 2002 р. № 228.

Закон України «Про мобілізаційну підготовку та мобілізацію» від 21.10.1993 № 3543-ХІІ (далі - Закон № 3543) встановлює правові основи мобілізаційної підготовки та мобілізації в Україні, визначає засади організації цієї роботи, повноваження органів державної влади, інших державних органів, органів місцевого самоврядування, а також обов`язки підприємств, установ і організацій незалежно від форми власності (далі - підприємства, установи і організації), повноваження і відповідальність посадових осіб та обов`язки громадян щодо здійснення мобілізаційних заходів.

Ст. 1 Закону № 3543 визначено, що мобілізаційний план - це сукупність документів, які визначають зміст, обсяги, виконавців, порядок і строки здійснення заходів щодо мобілізаційного розгортання Збройних Сил України, інших військових формувань, Оперативно-рятувальної служби цивільного захисту, переведення національної економіки, діяльності органів державної влади, інших державних органів, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ і організацій, системи забезпечення життєдіяльності населення на функціонування в умовах особливого періоду; мобілізаційні завдання (замовлення) - окремі вимоги мобілізаційного плану щодо номенклатури, обсягів виробництва необхідної продукції, утворення і підготовки до розгортання спеціальних формувань, а також затверджені в установленому порядку першочергові заходи мобілізаційної підготовки, які доводяться для виконання до центральних і місцевих органів виконавчої влади, інших державних органів, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування. До підприємств, установ і організацій, що залучаються до виконання мобілізаційних завдань (замовлень), мобілізаційні завдання (замовлення) доводяться на підставі затверджених основних показників мобілізаційного плану і договорів (контрактів), що укладаються в порядку, передбаченому законодавством.

У відповідності до ст. 5 Закону № 3543 організація здійснення заходів з мобілізаційної підготовки та мобілізації і контроль за здійсненням цих заходів в органах державної влади, інших державних органах, органах місцевого самоврядування, на підприємствах, в установах і організаціях, які мають мобілізаційні завдання (замовлення), покладаються на їх мобілізаційні підрозділи або призначених працівників з питань мобілізаційної роботи.

Мобілізаційні підрозділи (працівники з питань мобілізаційної роботи) є складовою частиною системи управління мобілізаційною підготовкою.

Структура і штати мобілізаційних підрозділів центральних і місцевих органів виконавчої влади визначаються з урахуванням характеру та обсягу мобілізаційної роботи керівником відповідного органу виконавчої влади в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.

Мобілізаційні підрозділи та працівники з питань мобілізаційної роботи підпорядковуються безпосередньо керівникам відповідних органів державної влади, інших державних органів, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ і організацій.

Забороняється об`єднання мобілізаційних підрозділів органів державної влади, інших державних органів з іншими структурними підрозділами цих органів та сумісництво працівників з питань мобілізаційної роботи, а також покладання на них функцій, які не пов`язані з розв`язанням поточних проблем мобілізаційної підготовки.

Порядок утворення, функції, права та обов`язки мобілізаційних підрозділів органів державної влади, інших державних органів, а також функції, права та обов`язки працівників з питань мобілізаційної роботи визначаються відповідно до цього Закону в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.

Постановою Кабінету Міністрів України від 27 квітня 2006 № 587, відповідно до статті 5 Закону України «Про мобілізаційну підготовку та мобілізацію» затверджено Типове положення про мобілізаційний підрозділ органу державної влади, іншого державного органу (далі - Положення № 587).

Пунктом 2 вказаної постанови установлено, що в органі державної влади, у тому числі в урядовому органі державного управління, який діє у складі центрального органу виконавчої влади, а також в іншому державному органі (далі - державний орган), мобілізаційний підрозділ утворюється, якщо орган має мобілізаційне завдання (замовлення) або якщо цього вимагає характер та обсяг мобілізаційної роботи. В іншому разі у зазначених органах призначається окремий працівник з питань мобілізаційної роботи.

У п. 1 Положення № 587 зазначено, що мобілізаційний підрозділ органу державної влади, іншого державного органу (далі - мобілізаційний підрозділ) є самостійним структурним підрозділом у складі апарату такого органу, який утворюється керівником цього органу та підпорядковується йому безпосередньо.

Основними завданнями мобілізаційного підрозділу є організація заходів з мобілізаційної підготовки та мобілізації і контроль за їх здійсненням у відповідній сфері управління, галузі національної економіки чи на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці (п. 4 Положення).

Ст. 10 Кодексу цивільного захисту України передбачено, що ланки територіальних підсистем створюються:

2) районними, районними у містах Києві та Севастополі державними адміністраціями - у районах, районах у містах Києві та Севастополі;

Положення про ланку територіальної підсистеми затверджується органом, що її створив.

Безпосереднє керівництво територіальною підсистемою, її ланкою покладається на посадову особу, яка очолює орган, що створив таку підсистему, ланку.

Статтею 19 Кодексу цивільного захисту України встановлено перелік повноважень Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування у сфері цивільного захисту, зокрема забезпечення виконання завдань створеними ними територіальними підсистемами та їх ланками.

Постановою Кабінету Міністрів України від 09.01.2014 № 11 затверджено Положення про єдину державну систему цивільного захисту (далі - Положення № 11).

Постійно діючими органами управління цивільного захисту, до повноважень яких належать питання організації та здійснення заходів цивільного захисту, на підставі п. 10 Положення є:

на місцевому рівні - районні, районні у мм. Києві та Севастополі держадміністрації, виконавчі органи міських (міст республіканського Автономної Республіки Крим, міст обласного і районного значення) рад, підрозділи з питань цивільного захисту, які утворюються у їх складі, виконавчі органи селищних та сільських рад, підрозділи територіальних органів ДСНС;

Постановою Кабінету Міністрів України від 11 березня 2015 р. № 101 затверджено Типове положення про територіальну підсистему єдиної державної системи цивільного захисту (далі Типове положення № 101).

Управління територіальною підсистемою здійснюють: на місцевому рівні - районні, районні у мм. Києві та Севастополі держадміністрації, виконавчі органи міських (міст республіканського Автономної Республіки Крим та обласного значення) рад, підрозділи з питань цивільного захисту, які утворюються у їх складі, виконавчі органи селищних та сільських рад, підрозділи територіальних органів ДСНС (п. 9).

Розпорядженням голови Мангушської РДА від 04.05.2017 № 142 затверджено Положення про сектор з питань цивільного захисту, взаємодії з правоохоронними органами, оборонної та мобілізаційної роботи Мангушської районної державної адміністрації. (не є чинним).

Пункт 1.1. Сектор з питань цивільного захисту, взаємодії з правоохоронними органами, оборонної та мобілізаційної роботи райдержадміністрації (далі - сектор) є структурним підрозділом районної державної адміністрації, який створюється головою райдержадміністрації і підпорядковується голові райдержадміністрації та Департаменту з питань цивільного захисту, мобілізаційної та оборонної роботи Донецької обласної державної адміністрації.

Пунктом 1.6. Ліквідація та реорганізація сектору здійснюється на підставі розпорядження голови райдержадміністрації.

Розпорядженням голови Мангушської РДА від 04.02.2020 № 25/7-20 затверджено «Положення про відділ житлово-комунального господарства, містобудування, архітектури, інфраструктури, енергетики та захисту довкілля Мангушської районної державної адміністрації».

Вказане положення розроблено відповідно до статей 5, 6 Закону України «Про місцеві державні адміністрації», до постанов КМУ від 26.09.2012 № 887 «Про затвердження типового положення про структурний підрозділ місцевої державної адміністрації» (зі змінами), розпорядження голови райдержадміністрації від 29.11.2019 № 317/7-19 «Про затвердження структури та граничної штатної чисельності структурних підрозділів Мангушської РДА» зі змінами.

Пунктом 2 вказаного положення передбачено, що відділ підпорядкований заступнику голови райдержадміністрації відповідно до функціональних обов`язків, оперативно - голові районної державної адміністрації та підконтрольний департаменту з питань цивільного захисту, мобілізаційної та оборонної роботи облдержадміністрації.

Пунктом 4 вказаного Положення передбачено, що основним завданням відділу є забезпечення реалізації державної політики у визначених галузях на території Мангушського району.

У пункті 5 Положення наведено перелік завдань, які виконує Відділ відповідно до визначених повноважень за сферами діяльності, у т.ч. з питань цивільного захисту, оборонної роботи, взаємодії з правоохоронними органами, мобілізаційної роботи.

Суд зазначає, що основним системним нормативно-правовим актом, що встановлює правовий статус, принципи діяльності, повноваження, відповідальність місцевої РДА є Закон № 586.

За змістом цього закону визначення структури РДА належить до компетенції її голови (ст. 5) та деталізовано у Постанові № 606 в частині переліку структурних підрозділів (рекомендаційного характеру), Постанови № 179 у частині упорядкування структури апарату РДА, Положення № 887 у частині затвердження типового положення про структурний підрозділ та у межах бюджетних асигнувань, виділених на утримання відповідних місцевих державних адміністрацій.

Так, Постановою № 606 рекомендовано створення структурного підрозділу з питань оборонної роботи, цивільного захисту та взаємодії з правоохоронними органами, однак у примітках визначено, що вид такого структурного підрозділу визначається головою РДА залежно від ступеня складності завдань відповідно до постанови КМУ № 179. Постанова № 179, окрім переліку видів структурних підрозділів, які можуть утворюватися в апараті, зокрема, в рамках РДА містить положення, що якщо створення відповідного підрозділу не є доцільним, то для виконання окремих функцій вводяться посади відповідних спеціалістів.

Суд апеляційної інстанції погоджується з висновком суду першої інстанції, що логічне тлумачення передостаннього абзацу пункту 4 Постанови № 179 «У разі недоцільності утворення у складі апарату місцевих державних адміністрацій, їх структурних підрозділів, зазначених у пункті 3-1 цієї постанови … для виконання окремих функцій вводяться посади відповідних спеціалістів» стосується не тільки апарату РДА, а й структурних підрозділів такої.

В матеріалах справи наявна посадова інструкція головного спеціаліста з питань оборонної роботи, цивільного захисту, та взаємодії з правоохоронними органами відділу житлово-комунального господарства, містобудування, архітектури, інфраструктури, енергетики та захисту довкілля Мангушської РДА, затверджена 03.02.2020 керівником апарату Мангушської РДА Сиротіним В. С., за змістом якої визначено посадові обов`язки головного спеціаліста у сфері оборонної роботи, цивільного захисту, та взаємодії з правоохоронними органами відділу житлово-комунального господарства, містобудування, архітектури, інфраструктури, енергетики та захисту довкілля Мангушської РДА.

Вказане узгоджується із положеннями як Постанови № 606 так і постанови № 179.

При цьому потрібно взяти до уваги, що Постанова № 606 містить рекомендаційний перелік структурних підрозділів та не регулює випадки, коли створення певного структурного підрозділу у рамках РДА не є доцільним. Натомість актом вищої юридичної сили - Законом № 586 встановлено дискреційне право голови РДА визначати структуру РДА.

Відповідачем створено саме відділ, як структурний підрозділ. У свою чергу за змістом Постанови № 179 у рамках РДА можуть створюватися: управління, відділи, сектори. При цьому лише відділи можуть поєднувати виконання завдань за певним напрямом, що не виключає багатофункціонального спрямування за таким напрямом. У той час, як управління та сектор мають обмеження у векторі виконуваних завдань (лише одногалузеві/однофунціональні (управління) та для виконання завдань за одним напрямом, який неможливо поєднати із функціями інших підрозділів (сектори)).

При цьому суд також бере до уваги, що Закон № 586 у статтях, які визначають повноваження РДА у певних сферах, зокрема цивільного захисту, певні повноваження відображенні у статті, що стосується охорони довкілля, інші у статті щодо забезпечення законності та правопорядку тощо. Отже, напрям діяльності є поняттям системним та включає в себе різновиди діяльності у певних споріднених сферах.

Таким чином, створення відділу житлово-комунального господарства, містобудування, архітектури, інфраструктури, енергетики та захисту довкілля Мангушської РДА, із введенням посади головного спеціаліста у сфері оборонної роботи, цивільного захисту, та взаємодії з правоохоронними органами відділу житлово-комунального господарства, містобудування, архітектури, інфраструктури, енергетики та захисту довкілля Мангушської РДА узгоджується з положеннями Закону № 586.

Визначення та поєднання напрямів діяльності певного відділу у рамках РДА є дискреційним повноваженням цього органу, що ґрунтуються на положеннях Закону № 586 та його бюджетних асигнуваннях.

Закон № 3543 встановлює правові основи мобілізаційної підготовки та мобілізації в Україні, визначає засади організації цієї роботи, повноваження органів державної влади тощо.

З метою реалізації мобілізаційних завдань та організації здійснення заходів з мобілізаційної підготовки та мобілізації створюються мобілізаційні підрозділи або призначається працівник з питань мобілізаційної роботи, функції яких забороняється об`єднувати з іншими структурними підрозділами (ст. 5 Закону № 586).

Тобто, необхідною передумовою для створення мобілізаційного підрозділу є наявність на виконанні РДА певного мобілізаційного завдання.

Відповідачем повідомлено суду про відсутність на виконанні у Мангушської РДА мобілізаційних завдань станом на момент спірних правовідносин.

Зазначена позиція також узгоджується з висновком Верховного Суду у постанові від 14 лютого 2018 року справа № 810/2411/16.

Також суд звертає увагу, що як скорочений сектор, так і новоутворений відділ створені відповідно до положень Закону № 586, а не положень Закону № 3543. При цьому зазначення у тексті Положення про новоутворений відділ керується серед іншого Законом № 3543, що свідчить, що такий є правовою основою його створення.

Визначення позивачем у якості позовної вимоги зобов`язання відповідача привести Перелік структурних підрозділів Мангушської РДА, зокрема у відповідність до вимог ч. 7 ст. 5 Закону № 3543 шляхом включення до його складу самостійного структурного підрозділу - сектор з питань оборонної роботи, цивільного захисту та взаємодії з правоохоронними органами не відповідає змісту вказаної статті, оскільки, як очевидно з назви такого підрозділу, він є багатофункціональним, що за унормуванням названої статті не допускається.

Крім того, Типовим положенням № 587 чітко визначено, що такий утворюється у складі апарату відповідного державного органу, а не є його підрозділом, що входить до структури такого.

Враховуючи наведене, суд апеляційної інстанції погоджується з висновком суду першої інстанції щодо відсутності правових підстав для задоволення позову.

Окрім того, с4уд апеляційної інстанції вважає за необхідне відзначити наступне.

У пункті 53 рішення від 08 квітня 2010 року у справі «Меньшакова проти України» Європейський суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) зазначив, що право на суд не є абсолютним і може підлягати легітимним обмеженням у випадку, коли доступ особи до суду обмежується або законом, або фактично таке обмеження не суперечить пунктові 1 статті 6 Конвенції, якщо воно не завдає шкоди самій суті права і переслідує легітимну мету, за умови забезпечення розумної пропорційності між використовуваними засобами та метою, яка має бути досягнута (див. пункт 57 рішення ЄСПЛ від 28 травня 1985 року у справі «Ашинґдейн проти Сполученого Королівства» (Ashingdane v. the United Kingdom), Series A, № 93).

Статтею 55 Конституції України встановлено, що кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

Конституційний Суд України, вирішуючи питання, порушені в конституційному зверненні і конституційному поданні щодо тлумачення частини другої статті 55 Конституції України, у Рішенні від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 зазначив, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист. Право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.

За правилами частини третьої статті 124 Конституції України юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення. У передбачених законом випадках суди розглядають також інші справи.

Унормуванням частини першої статті 5 КАС України визначено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист у спосіб, визначений у цій статті.

Відповідно до Рішення Конституційного Суду України від 01 грудня 2004 року № 18-рп/2004 поняття «порушене право», за захистом якого особа може звертатися до суду і яке вживається в низці законів України, має той самий зміст, що й поняття «охоронюваний законом інтерес». Щодо останнього, то в цьому ж Рішенні Конституційний Суд України зазначив, що поняття «охоронюваний законом інтерес» означає правовий феномен, який: а) виходить за межі змісту суб`єктивного права; б) є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб`єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним.

Отже, гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване у законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.

У своїй практиці ЄСПЛ неодноразово наголошував, що право на доступ до суду, закріплене у статті 6 Конвенції, не є абсолютним: воно може підлягати дозволеним за змістом обмеженням, зокрема щодо умов прийнятності скарг. Такі обмеження не можуть зашкоджувати самій суті права доступу до суду, мають переслідувати легітимну мету, а також має бути обґрунтована пропорційність між застосованими засобами та поставленою метою (пункт 33 рішення від 21 грудня 2010 року у справі «Перетяка та Шереметьєв проти України»).

Таку правову позицію сформував Верховний Суд в постанові Великої Палати 18 вересня 2019 року у справі № 9901/284/19.

Тобто, позивач при поданні позову повинен був обґрунтувати у чому саме полягало порушення його особистих прав, свобод та інтересів про визнання протиправними та скасування окремих пунктів розпорядження в.о. голови Мангушської РДА «Про затвердження структури та граничної штатної чисельності структурних підрозділів Мангушської РДА» від 29.11.2019 року за № 317/7-19.

Згідно із частиною першою статті 77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.

В цій справі позивач не довів правомірності заявлених ним позовних вимог, в той час коли суб`єкт владних повноважень доказав правомірність свого рішення, тобто в повному обсязі виконав обов`язок встановлений частиною другою статті 77 КАС України.

З урахуванням вищевикладеного, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що судом першої інстанції правильно встановлені обставини справи та судове рішення ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права, доводи апеляційної скарги не спростовують висновків суду першої інстанції, тому підстав для задоволення апеляційної скарги та скасування рішення суду не вбачається.

Керуючись ст. ст. 205, 308, 311, 313, 315, 316, 321, 322, 325, 328 КАС України, суд,

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Донецького окружного адміністративного суду від 26 лютого 2020 р. - залишити без задоволення.

Рішення Донецького окружного адміністративного суду від 26 лютого 2020 р. у справі № 200/93/20-а - залишити без змін.

Постанова суду апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена у касаційному порядку встановленому ст.328 Кодексу адміністративного судочинства України до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складання повного судового рішення.

Під час дії карантину, встановленого Кабінетом Міністрів України з метою запобігання поширенню коронавірусної хвороби (COVID-19), строк касаційного оскарження продовжуються на строк дії такого карантину.

Повне судове рішення складено 20 травня 2020 року.

Головуючий суддя Г.М. Міронова

Судді Т.Г. Арабей

І.В. Геращенко