ПОСТАНОВА

Іменем України

14 травня 2020 року

Київ

справа №607/6563/16-а

адміністративне провадження №К/9901/15973/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Желєзного І.В., судді Коваленко Н.В., розглянувши в письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу

за позовом ОСОБА_1

до Тернопільського об`єднаного управління Пенсійного фонду України Тернопільської області

про визнання дій протиправними та зобов`язання вчинити дії

за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Тернопільського міськрайонного суду Тернопільської області від 9 листопада 2016 року (ухвалену у складі судді Дзюбича В.Л.) та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 23 січня 2017 року (постановлену у складі колегії суддів: Пліша М.А., Шинкар Т.І., Ільчишин Н.В.),

В С Т А Н О В И В :

Короткий зміст позовних вимог

У червні 2016 року ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 , позивач) звернувся до суду з позовом до Тернопільського об`єднаного управління Пенсійного фонду України Тернопільської області (далі також - відповідач), в якому просив визнати неправомірною бездіяльність та зобов`язати відповідача здійснити перерахунок та виплату пенсії відповідно до Постанови Кабінету Міністрів України від 23 листопада 2011 року №1210, з урахуванням відомостей, які містяться в копії довідки ВАТ «Тернопільський комбайновий завод» від травня 2007 року; копіях розрахункових листків ВАТ «Тернопільський комбайновий завод» за 1986 рік, копії витягу з наказу управління внутрішніх справ Тернопільського облвиконкому від 4 червня 1986 рік №067, а також у копії довідки Тернопільського об`єднаного міського військового комісаріату від 21 грудня 1990 року №4/671; копії довідки ВО «Тернопільський комбайновий завод» від 21 жовтня 1992 року; копії довідок управління Міністерства внутрішніх справ Тернопільської області від 22 червня 1993 року №5/6/332; від 14 лютого 1997 року №33/18; копії довідки Тернопільського об`єднаного міського військового комісаріату від 11травня 2011 року №4/113; копії довідки територіального управління МНС України в Тернопільській області від 4 грудня 2012 року №1-37; копії довідки Тернопільського об`єднаного міського військового комісаріату від 4 червня 2013 року.

Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій

Постановою Тернопільського міськрайонного суду Тернопільської області від 9 листопада 2016 року, залишеною без змін ухвалою Львівського апеляційного адміністративного суду від 23 січня 2017 року, у задоволенні позову відмовлено.

Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що згідно витягу із протоколу №4 засідання Комісії із визначення даних про заробітну плату працівників у зоні відчуження в 1986-1990 роках у Тернопільській області при Тернопільській обласній державній адміністрації від 28 лютого 2013 року ОСОБА_2 відмовлено у видачі довідки про заробітну плату, одержану за виконання робіт з ліквідації наслідків аварії на ЧАЕС в зоні відчуження під час виконання службових обов`язків з 7 червня 1986 року по 2 липня 1986 року, оскільки з наданих документів, зокрема довідки Територіального управління МНС України Тернопільській області від 4 грудня 2012 року №1-10/293, немає можливості встановити час перебування в зоні відчуження помісячно.

У зв`язку із чим, суди попередніх інстанцій, враховуючи, що регіональною комісією при Тернопільської облдержадміністрації відмовлено позивачу у видачі вказаної довідки, а із відповідною заявою про передачу документів на розгляд центральної комісії ОСОБА_2 не звертався, дійшли висновку, що у Тернопільського об`єднаного управління Пенсійного фонду України Тернопільської області відсутні законні підстави для проведення перерахунку пенсії позивачу без довідки про заробітну плату, виданої відповідною комісією з визначення даних про заробітну плату працівників за роботу в зоні відчуження в 1986-1990 роках.

Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги

Не погоджуючись з рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, посилаючись на неправильне застосування норм матеріального права та порушення норм процесуального права, ОСОБА_1 звернувся із касаційною скаргою до Вищого адміністративного суду України, в якій просив скасувати постанову Тернопільського міськрайонного суду Тернопільської області від 9 листопада 2016 року та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 23 січня 2017 року та прийняти нову постанову, якою позов задовольнити повністю.

Доводи касаційної скарги мотивовані тим, що позивач має право на перерахунок пенсії на підставі довідки №368 від травня 2007 року, первинних документів та нормативних актів по оплаті праці в зоні ЧАЕС. Відтак посилання судів попередніх інстанцій на необхідності отримання позивачем з метою перерахунку пенсії повторної по відношенню до раніше поданої довідки про заробітну плату, одержаної за роботу в зоні відчуження в 1986-1990 роках, із застосуванням саме порядку, який встановлений постановою Кабінету Міністрів України №886 від 26 вересня 2012 року, є помилковим.

Процесуальні дії у справі та клопотання учасників справи

Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 13 лютого 2017 року відкрито касаційне провадження у справі №607/6563/16-а, витребувано адміністративну справу та запропоновано сторонам надати заперечення на касаційну скаргу, однак розгляд справи цим судом не був закінчений.

У зв`язку із початком роботи Верховного Суду, на виконання підпункту 4 пункту 1 Розділу VII "Перехідні положення" Кодексу адміністративного судочинства України (в редакції, чинній з 15 грудня 2017 року, далі - КАС України) матеріали цієї справи передано до Верховного Суду.

Суддя-доповідач ухвалою від 13 травня 2020 року прийняв до провадження адміністративну справу №607/6563/16-а та призначив її до розгляду в порядку письмового провадження за наявними матеріалами без повідомлення та виклику учасників справи колегією у складі трьох суддів з 14 травня 2020 року.

При розгляді цієї справи в касаційному порядку учасниками справи клопотань заявлено не було.

Встановлені судами попередніх інстанцій обставини справи

Судами попередніх інстанцій на підставі наявних у матеріалах справи доказів встановлено, що позивач є учасником ліквідації наслідків аварії на ЧАЕС 1-ї категорії, що підтверджується посвідченням серії НОМЕР_1 , виданим 11 червня 2012 року Тернопільською обласною державною адміністрацією, і з 18 квітня 2007 року до 10 червня 2012 року отримував пенсію за віком згідно Закону України "Про загальнообов`язкове державне пенсійне страхування" від 9 липня 2003 року №1058-IV (далі Закон №1058-IV) з урахуванням норм Закону України "Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи".

З 11 червня 2012 року позивачу призначено пенсію по інвалідності 3 групи у розмірі відшкодування фактичних збитків внаслідок захворювання, пов`язаного з виконанням обов`язків військової служби по ліквідації наслідків аварії на ЧАЕС відповідно до Закону України "Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи" від 28 лютого 1991 року №796-XII (далі Закон №796-XII).

10 та 17 травня 2016 року позивач звернувся до відповідача із заявами про визначення розміру його пенсійного забезпечення із врахуванням довідки ВАТ «Тернопільський комбайновий завод» від травня 2007 року (в тому числі, з урахуванням відомостей про виплату у 1986 року заробітної плати у кратному розмірі - 526,50 радянських карбованців, у липні 1986 року заробітної плати у кратному розмірі - 994,50 радянських карбованців) та копій розрахункових листків ВАТ «Тернопільський комбайновий завод» за 1986 pік.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Оцінка висновків судів попередніх інстанції доводів учасників справи

Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.

Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Зазначеним вимогам процесуального закону постанова Тернопільського міськрайонного суду Тернопільської області від 9 листопада 2016 року та ухвала Львівського апеляційного адміністративного суду від 23 січня 2017 року відповідають, а доводи касаційної скарги є необґрунтованими з огляду на наступне.

Згідно із статтею 19 Конституції України органи державної влади та місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, у межах повноважень та способом, передбаченими Конституцією та законами України.

У відповідності до статті 57 Закону України Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи від 28 лютого 1991 року №796-XII (далі Закон №796-XII) обчислення середньомісячного заробітку провадиться відповідно до Закону України "Про загальнообов`язкове державне пенсійне страхування".

У разі обчислення пенсії відповідно до частини другої статті 27 Закону України "Про загальнообов`язкове державне пенсійне страхування" за бажанням того, хто звернувся за пенсією, середньомісячний фактичний заробіток для обчислення пенсії може визначатися за будь-які 12 місяців підряд роботи на територіях радіоактивного забруднення.

Якщо особа, яка звернулася за пенсією, пропрацювала на територіях радіоактивного забруднення: менше 12 місяців, - середньомісячний заробіток визначається шляхом поділу загальної суми заробітку за календарні місяці роботи на кількість цих місяців; не менше 30 календарних днів у двох місяцях, - середньомісячний заробіток визначається за будь-які фактично відпрацьовані 30 календарних днів роботи; менше місяця, - середньомісячний заробіток визначається за цей календарний місяць з додаванням до заробітку на основній роботі.

Порядок обчислення середньомісячного заробітку для призначення пенсії по інвалідності, що настала внаслідок каліцтва чи захворювання, і пенсії у зв`язку з втратою годувальника внаслідок Чорнобильської катастрофи, призначеної відповідно до статті 54 цього Закону, визначається Кабінетом Міністрів України.

Особам, які брали участь у ліквідації наслідків аварії на Чорнобильській АЕС у 1986 році, а також в евакуації населення на добровільній безплатній основі і стали інвалідами внаслідок Чорнобильської катастрофи, що підтверджено відповідними документами, пенсія по інвалідності за їх бажанням обчислюється з п`ятикратного розміру мінімальної заробітної плати, що був встановлений на час їхнього перебування в зоні відчуження.

Згідно з частиною першою статті 54 Закону №796-XII пенсії по інвалідності, що настала внаслідок каліцтва чи захворювання внаслідок Чорнобильської катастрофи можуть призначатися за бажанням громадянина із заробітку, одержаного за роботу в зоні відчуження в 1986-1990 роках, у розмірі відшкодування фактичних збитків, який визначається згідно із законодавством.

Постановою Кабінету Міністрів України Про підвищення рівня соціального захисту громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи №1210 від 23 листопада 2011 року (далі Постанова №1210) затверджено Порядок обчислення пенсій особам, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи (далі Порядок №1210).

Згідно із пунктом 4 пункту 3 Порядку №1210 обчислення пенсій особам, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України №1210 від 23 листопада 2011 року, у разі коли особа пропрацювала у зоні відчуження менше календарного місяця у 1986-1990 роках, за її бажанням пенсія може обчислюватися, виходячи із заробітної плати, одержаної за роботу у зоні відчуження, за весь фактично відпрацьований час, в одному із неповних календарних місяців роботи протягом цих років, без додавання суми заробітної плати за період роботи за межами зони відчуження.

Частиною четвертою статті 15 Закону №796-XII встановлено, що видача довідок про період роботи (служби) по ліквідації наслідків аварії на Чорнобильській АЕС, а також на територіях радіоактивного забруднення, про заробітну плату за цей період здійснюється підприємствами, установами та організаціями (військкоматами), а про період проживання на територіях радіоактивного забруднення, евакуацію, відселення, самостійне переселення - органами місцевого самоврядування.

Із зазначеного правового регулювання вбачається, що обчислення пенсій особам, які пропрацювала у зоні відчуження менше календарного місяця у 1986-1990 роках, може здійснюватися на підставі довідки про період роботи (служби) по ліквідації наслідків аварії на Чорнобильській АЕС, виходячи із заробітної плати, одержаної за роботу у зоні відчуження, за весь фактично відпрацьований час, а не будь-якої довідки, виданої підприємствами, установами та організаціями (військкоматами).

Однак, як встановлено судами попередніх інстанцій у матеріалах справи відсутня довідка, яка б відповідала вимогам статті 15 Закону №796-XII та Порядку №1210. Довідка, видана ВАТ «Тернопільський комбайновий завод» від травня 2007 року не містить відомостей, передбачених зазначеними законодавчими актами, а тому не може бути підставою для перерахунку призначеної позивачу пенсії.

Крім того, згідно з пунктом 17 Порядку подання та оформлення документів для призначення пенсії, затвердженого Правлінням Пенсійного фонду України №22-1 від 25 листопада 2005 року, довідки про заробітну плату видаються на підставі особових рахунків, платіжних відомостей та інших документів про нараховану та сплачену заробітну плату підприємством, установою, організацією, де працювала особа, яка звертається за пенсією.

Аналогічна правова позиція викладена Верховним Судом України у постановах від 17 березня 2015 року у справі №21-11а15, від 15 грудня 2015 року у справі №2-а/576/29/14, Верховним Судом у постановах від 13 лютого 2018 року у справі №358/1179/17, від 15 травня 2019 року у справі №343/1009/16-а та від 19 грудня 2019 року у справі №539/3633/16-а.

Постановою Кабінету Міністрів України №886 від 26 вересня 2012 року «Про комісії з визначення даних про заробітну плату працівників за роботу в зоні відчуження в 1986- 1990 роках» затверджено Типове положення про комісії з визначення даних про заробітну плату працівників за роботу в зоні відчуження в 1986-1990 роках (далі -Положення №886).

Відповідно до пункту 1 Положення №886 розгляд письмових заяв громадян України з числа інвалідів внаслідок каліцтва або захворювання (категорія 1) та осіб, які втратили годувальника внаслідок Чорнобильської катастрофи, про видачу довідки про заробітну плату, одержану працівниками за роботу в зоні відчуження в 1986-1990 роках, здійснюється комісією Мінсоцполітики (центральна комісія) і комісіями Ради міністрів Автономної Республіки Крим, обласної, Київської та Севастопольської міської держадміністрації(регіональна комісія) за поданням райдержадміністрацій.

Пунктом 8 Положення №886 встановлено, що регіональна комісія розглядає письмові заяви громадян України з числа інвалідів внаслідок каліцтва або захворювання(категорія) і осіб, які втратили годувальника внаслідок Чорнобильської катастрофи, про видачу довідки про заробітну плату, одержану за роботу в зоні відчуження в 1986-1990 роках, у разі, коли підприємство, установу або організацію ліквідовано без правонаступника.

Згідно із пунктами 9, 11 Положення №886 за результатами опрацювання поданих заявником документів регіональна комісія у місячний строк з дати реєстрації заяви приймає рішення про достатність підстав для видачі довідки про заробітну плату. У разі відсутності підстав для видачі довідки про заробітну плату копія рішення регіональної комісії у тижневий строк надсилається заявникові із зазначенням причин відмови.

Відповідно до пунктів 12, 17 цього Положення у разі незгоди із рішенням регіональної комісії заявник може подати такій комісії заяву із запереченням щодо прийнятого рішення з вимогою передати документи на розгляд центральній комісії. У разі незгоди з прийнятим центральною комісією рішенням заявник має право оскаржити рішення комісії до суду.

Так, судами попередніх інстанцій встановлено та матеріалами справи підтверджено, що згідно витягу із протоколу №4 засідання Комісії із визначення даних про заробітну плату працівників у зоні відчуження в 1986 - 1990 роках у Тернопільській області при Тернопільській обласній державній адміністрації від 28 лютого 2013 року ОСОБА_2 відмовлено у видачі довідки про заробітну плату, одержану за виконання робіт з ліквідації наслідків аварії на ЧАЕС в зоні відчуження під час виконання службових обов`язків з 7 червня 1986 року по 2 липня 1986 року, оскільки наданих документів, зокрема довідки Територіального управління МНС України Тернопільській області від 4 грудня 2012 року №1-10/293, немає можливості встановити час перебування в зоні відчуження помісячно.

Тому, суди попередніх інстанцій вірно зазначили, що враховуючи, що регіональною комісією при Тернопільської облдержадміністрації відмовлено позивачу у видачі вказаної довідки, а із відповідною заявою про передачу документів на розгляд центральної комісії ОСОБА_2 не звертався, то у Тернопільського об`єднаного управління Пенсійного фонду України Тернопільської області відсутні законні підстави для проведення позивачу перерахунку призначеної пенсії.

Як убачається з касаційної скарги, наведені в ній доводи щодо помилковості висновків суду апеляційної інстанції у цій справі фактично зводяться до необхідності нової правової оцінки обставин у справі та дослідження наявних у матеріалах справи доказів, зокрема, довідки, виданої ВАТ «Тернопільський комбайновий завод» від травня 2007 року. Водночас зазначеним доводам судами попередніх інстанцій вже була надана оцінка.

Верховний Суд наголошує, що до його повноважень не входить дослідження доказів, встановлення фактичних обставин справи або їх переоцінка, тобто об`єктом перегляду касаційним судом є виключно питання застосування права.

Згідно з імперативними вимогами статті 341 КАС України, суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги; на підставі встановлених фактичних обставин справи лише перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального та дотримання норм процесуального права.

Частиною другою статті 6 КАС України передбачено, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.

Закон України "Про судоустрій і статус суддів" встановлює, що правосуддя в Україні функціонує на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів та спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.

Відповідно до статті 17 Закону України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини" суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.

У пункті 50 рішення Європейського суду з прав людини «Щокін проти України» (№ 23759/03 та №37943/06) зазначено про те, що перша та найважливіша вимога статті 1 Першого Протоколу до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року полягає в тому, що будь-яке втручання публічних органів у мирне володіння майном повинно бути законним. Говорячи про «закон», стаття 1 Першого Протоколу до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року посилається на ту саму концепцію, що міститься в інших положеннях цієї Конвенції (див. рішення у справі «Шпачек s.r.о.» проти Чеської Республіки» (SPACEK, s.r.o. v. THE CZECH REPUBLIC №26449/95). Ця концепція вимагає, перш за все, щоб такі заходи мали підстави в національному законодавстві. Вона також відсилає до якості такого закону, вимагаючи, щоб він був доступним для зацікавлених осіб, чітким та передбачуваним у своєму застосуванні (див. рішення у справі «Бейелер проти Італії» (Beyeler v. Italy № 33202/96).

Суд, у цій справі, враховує положення Висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів щодо якості судових рішень (пункти 32-41), в якому, серед іншого, звертається увага на те, що усі судові рішення повинні бути обґрунтованими, зрозумілими, викладеними чіткою і простою мовою і це є необхідною передумовою розуміння рішення сторонами та громадськістю; у викладі підстав для прийняття рішення необхідно дати відповідь на доречні аргументи та доводи сторін, здатні вплинути на вирішення спору; виклад підстав для прийняття рішення не повинен неодмінно бути довгим, оскільки необхідно знайти належний баланс між стислістю та правильним розумінням ухваленого рішення; обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент заявника на підтримку кожної підстави захисту; обсяг цього обов`язку суду може змінюватися залежно від характеру рішення. При цьому, зазначений Висновок, крім іншого, акцентує увагу на тому, що згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах.

Суд також враховує позицію Європейського суду з прав людини (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), сформовану, зокрема у справах Салов проти України (заява № 65518/01; пункт 89), "Проніна проти України" (заява № 63566/00; пункт 23) та "Серявін та інші проти України" (заява № 4909/04; пункт 58): принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (див. рішення у справі "Руїс Торіха проти Іспанії" (Ruiz Torija v. Spain) серія A. 303-A; пункт 29).

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

У відповідності до частини першої статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

Враховуючи наведене, Верховний Суд не встановив неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень і погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанцій у справі.

Рішення судів першої та апеляційної інстанцій у цій справі є законними та обґрунтованими і не підлягають скасуванню, оскільки суди, всебічно перевіривши обставини справи, вирішили спір у відповідності з нормами матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, в оскаржених судових рішеннях повно і всебічно з`ясовані обставини в адміністративній справі з наданням оцінки всім аргументам учасників справи, а доводи касаційної скарги їх не спростовують.

Висновки щодо розподілу судових витрат

Оскільки колегія суддів залишає в силі рішення судів першої та апеляційної інстанцій, то відповідно до статті 139 КАС України судові витрати не підлягають новому розподілу.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України,

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.

Постанову Тернопільського міськрайонного суду Тернопільської області від 9 листопада 2016 року та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 23 січня 2017 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий Я.О. Берназюк

Судді: І.В. Желєзний

Н.В. Коваленко