ПОСТАНОВА

Іменем України

22 квітня 2020 року

Київ

справа № 1540/4079/18

адміністративне провадження № К/9901/19630/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Єресько Л.О.,

суддів: Загороднюка А.Г., Соколова В.М.,

розглянувши в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін за наявними у справі матеріалами справу № 1540/4079/18

за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Держпродспоживслужби в Одеській області про визнання незаконним та скасування наказу, -

за касаційною скаргою Головного управління Держпродспоживслужби в Одеській області

на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 06 грудня 2018 року, ухваленого у складі головуючого судді Кравченка М.М.,

на постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 29 травня 2019 року, ухвалену колегією у складі головуючого судді Кравченка К.В. суддів Вербицької Н.В., Шеметенко Л.П.,

УСТАНОВИВ:

Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування

1. У серпні 2018 року ОСОБА_1 (далі - позивачка, ОСОБА_1 ) звернулася до Одеського окружного адміністративного суду з позовом до Головного управління Держпродспоживслужби в Одеській області (далі - відповідач, ГУ Держпродспоживслужби в Одеській області), у якому просила визнати незаконним та скасувати наказ від 03 серпня 2018 року № 2101 «Про накладення дисциплінарного стягнення на ОСОБА_1 » у вигляді догани.

2. В обґрунтування позовних вимог позивачка вказує на те, що акт від 31 травня 2018 року, який є підставою для винесення оскаржуваного наказу складений з порушенням встановлених пунктом 2 наказу відповідача від 25 квітня 2018 року №972 «Про перевірку діяльності окремих структурних підрозділів ГУ Держпродспоживслужби в Одеській області за 2016-2017 роки» строків. У цьому наказі зазначено, що така перевірка має бути проведена з 02 по 25 травня 2018 року.

2.1. 25 травня 2018 року позивачці надано чергову вимогу про надання додаткових матеріалів для здійснення перевірки, таким чином вона зрозуміла, що перевірка ще триває, проте з наказом про продовження перевірки станом на 25 травня 2018 року позивачку ознайомлено не було. З наказом «Про внесення змін до наказу ГУ Держпродспоживслужби в Одеській області від 25 квітня 2018 року № 972» від 25 травня 2018 року № 1321 завідувача сектору було ознайомлено лише 29 травня 2018 року о 15 год. 10 хв., що на думку позивачки вказує на те, що станом на 25 травня 2018 року цього наказу не існувало. Також є незрозумілими правові підстави продовження цієї перевірку.

2.2. Позивачка вважає, що акт перевірки, який став підставою для притягнення її до дисциплінарної відповідальності у вигляді догани, складено з порушеннями чинного законодавства. Всі факти, викладені в акті перевірки діяльності Управління захисту споживачів та сектору контролю за регульованими цінами в частині, що стосується перевірки цього сектору, на її думку, не відповідають вимогам чинного законодавства та дійсним обставинам справи і свідчать про упереджене ставлення нового керівництва ГУ Держпродспоживслужби в Одеській області до неї, як до завідувача сектором.

2.3. Також позивачка вважає, що її було притягнуто до дисциплінарної відповідальності у вигляді догани у тому числі із порушенням строків, передбачених частиною третьою статті 65 Закону України «Про Державну службу». Таке порушення строків стосується, зокрема, притягнення її до дисциплінарної відповідальності за проведення начебто незаконної позапланової перевірки КП ЖКС «Фонтанський». Позивачка зауважила, що будь-яких порушень під час цієї перевірки встановлено не було. Також не було будь-яких зауважень щодо правомірності проведення такої перевірки. Не було виявлено і будь-яких порушень під час позапланових перевірок аптечного закладу «Фармація» ТОВ НВБФ «Терра» та ПП «Артал». Отже до дисциплінарної відповідальності позивачку було притягнуто більше ніж через вісім місяців після цих перевірок. Також позивачка вказує на те, що під час перевірки відповідачем не були враховані надані нею пояснення.

2.4. Позивачка вказала на те, що відповідно до пункту 2.17 Посадової інструкції, затвердженої наказом ГУ Держпродспоживслужби в Одеській області від 05 січня 2017 року завідувач сектору лише готує проекти відповідей на скарги та звернення, кінцевий варіант відповіді підписує керівник. Тому посилання в акті від 31 травня 2018 року на те, що позивачка не розглядала по суті звернення та надавала необґрунтовані відповіді не відповідає вимогам вказаного пункту посадової інструкції.

2.5. Висновки, викладені у акті від 31 травня 2018 року щодо неналежного виконання своїх обов`язків та надання неналежної відповіді ОСОБА_2 не відповідають дійсності. Відповідь на звернення цієї особи надавав інший працівник ОСОБА_4 , у той час коли позивачка перебувала у додатковій відпустці у зв`язку із навчанням. Це саме стосується і інших відповідей на звернення про які зазначено у цьому акті.

2.6. Що стосується не ознайомлення позивачки з новою редакцією посадової інструкції завідувача сектору, то про її існування вона дізналася лише 21 лютого 2018 року з листа начальника відділу роботи з персоналом про необхідність ознайомитися з такою інструкцією та положенням про сектор. Позивачка направила письмове звернення з прохання надіслати зазначені документи на її електронну пошту, однак відповіді вона не отримала. Надалі таке звернення позивачка оформила у письмовій формі, однак в канцелярії відмовилися його отримувати та реєструвати.

2.7. Також позивачка вказала на те, що її жодного разу не було запрошено на засідання дисциплінарної комісії, хоча вона виявляла таке бажання. Також на її вимогу не було надано копію оскаржуваного наказу та копії дисциплінарної справи.

Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій

3. Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 06 грудня 2018 року, залишеним без змін постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 29 травня 2019 року, визнано протиправним та скасовано наказ ГУ Держпродспоживслужби в Одеській області від 03 серпня 2018 року № 2101 «Про накладення дисциплінарного стягнення на ОСОБА_1 ».

4. Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з висновками якого погодився і суд апеляційної інстанції, вказав на протиправність оскаржуваного наказу.

4.1. Суди зазначали, що відповідачем порушено строки проведення перевірки, визначені в наказі ГУ Держпродспоживслужби в Одеській області від 25 квітня 2018 року № 972, де зазначено, що перевірку діяльності управління та сектору за 2016-2017 роки слід провести у період з 02 до 25 травня 2018 року.

4.2. Під час розгляду справи відповідачем в порушення вимог частини другої статті 77 КАС України (в редакції до 08 лютого 2020 року) не надано належних доказів вчинення позивачкою дисциплінарного проступку у вигляді невиконання посадової інструкції сектору контролю за регульованими цінами, затвердженої наказом ГУ Держпродспоживслужби в Одеській області від 05 січня 2017 року, частини 1 статті 2 Закону України «Про державну службу», статті 6 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності».

4.3. Відповідачем не доведено факт неправомірного проведення позивачкою позапланових заходів нагляду (контролю) КП «ЖКС «Фонтанський», ПП «Артал» та аптечного закладу ТОВ «НВБФ «Терра». Такі висновки відповідача спростовуються наявними у справі копіями відповідей за підписом в.о. начальника Головного управління Говорухи С.М. про те, що будь-яких порушень під час позапланових заходів не виявлено.

4.4. На думку суду, посилання відповідача на те, що позивачка під час проведення перевірки діяльності сектору не надала членам комісії документи складені під час участі у роботі в складі Територіальної комісії з питань заборгованості з різниці в тарифах є необґрунтованими, оскільки чинними нормативними актами та Положенням про Територіальну комісію Одеської ОДА не передбачена передача таких документів (протоколів засідань, прийнятих рішень та результатів опрацювання матеріалів тощо, на зберігання членам територіальної комісії, в тому числі і ОСОБА_1 ). Крім того, відповідальною за зберігання вказаних документів є секретар територіальної комісії Беркун Т . , оскільки вказана комісія діє на базі Одеської обласної державної адміністрації та функціонує у її приміщенні. Відповідачем не надано належних та допустимих доказів наявності у позивачки обов`язку зберігати такі документи.

4.5. Також, за висновками судів передніх інстанцій, не знайшли свого підтвердження під час розгляду справи і посилання відповідача на неналежне відпрацювання позивачкою звернення ОСОБА_2 за № Б-325 та по скаргам № М-301 від 03 травня 2017 року, № Щ-337 від 18 травня 2017 року, № Г-617 від 12 липня 2017 року. Відповіді на виконавцями по вказаних скаргах, які також містяться в матеріалах дисциплінарної справи, є інші особи (Б-325, Щ-337, Г-617 виконавець ОСОБА_4. ; М-301 виконавець ОСОБА_5 ).

4.6. Одночасно суди попередніх інстанцій вказали на порушення відповідачем строків притягнення позивачки до дисциплінарної відповідальності, визначених частиною третьою статті 65 Закону України «Про державну службу». Зі змісту матеріалів справи витікає, що про факти, зазначені відповідачем як підставу для застосування дисциплінарної відповідальності до позивачки, керівнику ГУ Держпродспоживслужби в Одеській області стало відомо більше ніж вісім місяців тому (відповіді по перевіркам жовтень-грудень 2017 року, а по деяким скаргам травень-серпень 2017 року), оскільки вказані відповіді підписані саме керівниками Головного управління.

4.7. Стосовно притягнення позивачки до дисциплінарної відповідальності в частині ненадання членам комісії розрахунків по проведенню моніторингу застосування аптечними закладами Урядової програми «Доступні ліки» суди зазначили, що моніторинг це лише спостереження за процесом реалізації такої програми. Відповідачем не надано доказів, на підставі якого нормативного акту такі розрахунки потрібно проводити.

4.8. Також, судами враховано, що відповідачем порушено право позивачки бути присутньою під час виконання відповідних заходів, передбачених пунктом 3 частини восьмої статті 71 закону України «Про державну службу» та бути обізнаною про дату та час проведення засідань дисциплінарної комісії при розгляді справи відносно неї.

Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги та її рух у касаційній інстанції

5. У липні 2019 року до Верховного Суду надійшла касаційна скарга ГУ Держпродспоживслужби в Одеській області, в якій скаржник просить скасувати рішення Одеського окружного адміністративного суду від 06 грудня 2018 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 29 травня 2019 року та ухвалити нову постанову, якою відмовити у задоволенні позовних вимог.

6. В обґрунтування касаційної скарги скаржник вказує на те, що оскаржувані судові рішення не узгоджуються з нормами матеріального права та прийняті з порушенням норм процесуального права.

6.1. На думку скаржника, судом першої інстанції під час розгляду справи в порядку письмового провадження проведено з порушенням частини третьої статті 194 КАС України, відповідно до якої розгляд справи в порядку письмового провадження проводиться у разі відсутності клопотань всіх учасників справи. Скаржник вказує на те, що ГУ Держпродспоживслужби в Одеській області жодних клопотань про розгляд справи у порядку письмового провадження не подавало. За таких обставин у суду були відсутні підстави для проведення розгляду в порядку письмового провадження. Дана справа не віднесена до переліку справ, які може бути розглянуто за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення учасників справи (у письмовому провадженні).

6.2. На думку скаржника розгляд даної справи мав бути проведений у відкритому судовому засіданні із заслуховуванням позицій сторін та безпосереднім дослідженням доказів.

6.3. Також скаржник вказує на неповне з`ясування судами обставин, що мають значення для справи, висновки суду першої інстанції не відповідають обставинам справи. Під час розгляду справи позовна заява позивачки судом першої інстанції була залишена без руху, що вказує на суттєві її недоліки. На виконання цієї ухвали позивачка подала ту ж саму позовну заяву тільки перейменувала її та фактично не усунула недоліки, тому у суду першої інстанції були відсутні підстави для відкриття провадження у цій справі.

6.4. Судами попередніх інстанцій невірно встановлено підставу притягнення позивачки до дисциплінарної відповідальності, яким є дисциплінарне провадження та службове розслідування, ініційоване наказом ГУ Держпродспоживслужби в Одеській області від 01 червня 2018 року «Про дисциплінарне провадження стосовно ОСОБА_1 ». Судами не досліджено подання дисциплінарної комісії про притягнення позивачки до дисциплінарної відповідальності, яке відповідно до частини другої статті 68 Закону України «Про державну службу» є єдиною підставою для притягнення державного службовця до дисциплінарної відповідальності.

6.5. В частині висновків судів попередніх інстанцій щодо надання відповідей заявникам, направленим за результатами проведення позапланових перевірок суб`єктів господарської діяльності про які йде мова в акті від 31 травня 2018 року, скаржник наголошує, що вони хоч і були підписані в.о. начальника Головного управління, однак підготовлені сектором контролю за регульованими цінами керівником якого є ОСОБА_1 . Тому посилання судів на відсутність порушень зі сторони позивачки є безпідставними. Посилання позивачки на те, що її сектор лише готував проекти відповідей, а керівник підписує їх остаточний варіант не піддаються ніякій критиці та лише підтверджують вину позивачки.

6.6. Також скаржник вказав на помилковість висновків судів попередніх інстанцій про відсутність у позивачки обов`язку передати на зберігання членам Територіальної комісії Одеської ОДА протоколів зборів, прийнятих рішень та результатів опрацювання матеріалів тощо. Позивачка підписала такі акти індивідуальної дії, що зобов`язує її зберігати ці документи й надалі до їх виконання та доведення до відома посадових осіб Головного управління. У свою чергу у секретаря комісії відсутній обов`язок зберігати такі документи.

6.7. Суди дійшли помилкового висновку про порушення відповідачем строку притягнення позивача до дисциплінарної відповідальності. Під час обрахування цього строку судами не було враховано періоди тимчасової непрацездатності позивача.

7. Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Єресько Л.О., суддів Загороднюка А.Г., Соколова ВМ. від 15 серпня 2019 року відкрито касаційне провадження за даною касаційною скаргою.

8. Ухвалою Верховного Суду у складі судді Касаційного адміністративного суду Єресько Л.О. від 21 квітня 2020 року закінчено підготовчі дії та призначено справу до касаційного розгляду в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін за наявними у справі матеріалами відповідно до статтей 262, 340, 344 КАС України.

Позиція інших учасників справи

9. Від позивачки надійшов відзив на касаційну скаргу, в якій вона вказуючи на правильність висновків судів попередніх інстанцій просить касаційну скаргу залишити без задоволення, а оскаржувані рішення судів без змін.

Установлені судами фактичні обставини справи

10. Наказом ГУ Держпродспоживслужби в Одеській області від 06 червня 2016 року № 178-к позивачку з 06 червня 2016 року призначено на посаду завідувача сектору контролю за регульованими цінами з посадовим окладом згідно штатного розпису, за переведенням з Інспекції з питань захисту прав споживачів.

11. Позивачка є державним службовцем 6 рангу.

12. Наказом ГУ Держпродспоживслужби в Одеській області № 972 від 25 квітня 2018 року створено комісію для проведення перевірки діяльності управління та сектору контролю за цінами за 2016-2017 роки, якій доручено провести перевірку у період з 02 до 25 травня 2018 року. В пункті 5 цього наказу визначено обов`язок голови комісії за результатами проведеної перевірки забезпечити складання відповідного акту та поінформувати керівництво ГУ Держпродспоживслужби в Одеській області до 28 травня 2018 року.

13. Наказом ГУ Держпродспоживслужби в Одеській області № 1321 від 25 травня 2018 року були внесені зміни до пункту 2 наказу № 972 від 25 квітня 2018 року і його викладено в новій редакції Комісії у період з 02 травня 2018 року до 01 червня 2018 року провести перевірку діяльності управління та сектору за 2016-2017 роки. Пункт 5 наказу ГУ Держпродспоживслужби в Одеській області № 972 від 25 квітня 2018 року залишено без змін, тобто акт перевірки повинно було скласти до 28 травня 2018 року.

14. 31 травня 2018 року комісією складений акт перевірки діяльності управління та сектору, який затверджений начальником ГУ Держпродспоживслужби в Одеській області, у якому відображений ряд порушень в діяльності сектору, які за висновками акту спричинені відсутністю належного контролю зі сторони завідувача сектору ОСОБА_3

15. Наказом ГУ Держпродспоживслужби в Одеській області № 1420 від 01 червня 2018 року було ініційовано та доручено дисциплінарній комісії з розгляду дисциплінарних справ ГУ Держпродспоживслужби в Одеській області провести дисциплінарне провадження щодо обставин виявлених порушень.

16. З матеріалів дисциплінарної справи відносно позивачки вбачається, що в ході дисциплінарного провадження позивачка надавала письмові пояснення по суті відображених в акті перевірки порушень, в яких заперечувала проти таких порушень.

17. До матеріалів дисциплінарної справи долучені, зокрема, документи, які стосуються обставин відображених в акті перевірки, а також характеристика, посадова інструкція завідувача сектору контролю за цінами ГУ Держпродспоживслужби в Одеській області від 05 січня 2017 року з підписом позивачки про ознайомлення, посадова інструкція завідувача сектору контролю за цінами ГУ Держпродспоживслужби в Одеській області від 13 листопада 2017 року №585 без підпису позивачки про ознайомлення, наказ Головного управління Держпродспоживслужби в Одеській області від 27 червня 2018 року про продовження строку службового розслідування відносно позивачки до 01 серпня 2018 року, висновок службового розслідування, в якому дисциплінарна комісія підтвердила відображені в акті перевірки факти виявлених порушень, а також висновок дисциплінарної комісії. У даному висновку комісія дійшла висновку про необхідність направити суб`єкту призначення подання про притягнення позивачки до дисциплінарної відповідальності у вигляді догани.

18. Наказом ГУ Держпродспоживслужби в Одеській області № 2101 від 03 серпня 2018 року позивачку притягнуто до дисциплінарної відповідальності у вигляді догани.

Позиція Верховного Суду

Релевантні джерела права

19. Принципи, правові та організаційні засади забезпечення публічної, професійної, політично неупередженої, ефективної, орієнтованої на громадян державної служби, яка функціонує в інтересах держави і суспільства, а також порядок реалізації громадянами України права рівного доступу до державної служби, що базується на їхніх особистих якостях та досягненнях закріплені в Законі України «Про державну службу» від 10 грудня 2015 року № 889-VIII (в редакції станом на 20 січня 2018 року, далі - Закон № 889-VIII).

20. За приписами частини першої статті 1 Закону № 889-VIII державна служба - це публічна, професійна, політично неупереджена діяльність із практичного виконання завдань і функцій держави, зокрема щодо: 1) аналізу державної політики на загальнодержавному, галузевому і регіональному рівнях та підготовки пропозицій стосовно її формування, у тому числі розроблення та проведення експертизи проектів програм, концепцій, стратегій, проектів законів та інших нормативно-правових актів, проектів міжнародних договорів; 2) забезпечення реалізації державної політики, виконання загальнодержавних, галузевих і регіональних програм, виконання законів та інших нормативно-правових актів; 3) забезпечення надання доступних і якісних адміністративних послуг; 4) здійснення державного нагляду та контролю за дотриманням законодавства; 5) управління державними фінансовими ресурсами, майном та контролю за їх використанням; 6) управління персоналом державних органів; 7) реалізації інших повноважень державного органу, визначених законодавством.

21. Державний службовець - це громадянин України, який займає посаду державної служби в органі державної влади, іншому державному органі, його апараті (секретаріаті) (далі - державний орган), одержує заробітну плату за рахунок коштів державного бюджету та здійснює встановлені для цієї посади повноваження, безпосередньо пов`язані з виконанням завдань і функцій такого державного органу, а також дотримується принципів державної служби (частина друга статті 1 Закону №889-VIII).

22. За приписами частини першої та другої статті 64 Закону № 889-VIII за невиконання або неналежне виконання посадових обов`язків, визначених цим Законом та іншими нормативно-правовими актами у сфері державної служби, посадовою інструкцією, а також порушення правил етичної поведінки та інше порушення службової дисципліни державний службовець притягається до дисциплінарної відповідальності у порядку, встановленому цим Законом. Для державних службовців можуть встановлюватися особливості притягнення до дисциплінарної відповідальності у випадках, визначених законом.

23. Відповідно до частини першої статті 65 Закону № 889-VIII підставою для притягнення державного службовця до дисциплінарної відповідальності є вчинення ним дисциплінарного проступку, тобто протиправної винної дії або бездіяльності чи прийняття рішення, що полягає у невиконанні або неналежному виконанні державним службовцем своїх посадових обов`язків та інших вимог, встановлених цим Законом та іншими нормативно-правовими актами, за яке до нього може бути застосоване дисциплінарне стягнення.

24. Частиною другою статті 65 Закону № 889-VIII визначено, що дисциплінарними проступками є: 1) порушення Присяги державного службовця; 2) порушення правил етичної поведінки державних службовців; 3) вияв неповаги до держави, державних символів України, Українського народу; 4) дії, що шкодять авторитету державної служби; 5) невиконання або неналежне виконання посадових обов`язків, актів органів державної влади, наказів (розпоряджень) та доручень керівників, прийнятих у межах їхніх повноважень; 6) недотримання правил внутрішнього службового розпорядку; 7) перевищення службових повноважень, якщо воно не містить складу злочину або адміністративного правопорушення; 8) невиконання вимог щодо політичної неупередженості державного службовця; 9) використання повноважень в особистих (приватних) інтересах або в неправомірних особистих інтересах інших осіб; 10) подання під час вступу на державну службу недостовірної інформації про обставини, що перешкоджають реалізації права на державну службу, а також неподання необхідної інформації про такі обставини, що виникли під час проходження служби; 11) неповідомлення керівнику державної служби про виникнення відносин прямої підпорядкованості між державним службовцем та близькими особами у 15-денний строк з дня їх виникнення; 12) прогул державного службовця (у тому числі відсутність на службі більше трьох годин протягом робочого дня) без поважних причин; 13) поява державного службовця на службі в нетверезому стані, у стані наркотичного або токсичного сп`яніння; 14) прийняття державним службовцем необґрунтованого рішення, що спричинило порушення цілісності державного або комунального майна, незаконне їх використання або інше заподіяння шкоди державному чи комунальному майну, якщо такі дії не містять складу злочину або адміністративного правопорушення;15) прийняття державним службовцем рішення, що суперечить закону або висновкам щодо застосування відповідної норми права, викладеним у постановах Верховного Суду, щодо якого судом винесено окрему ухвалу.

25. До державних службовців застосовується один із таких видів дисциплінарного стягнення: 1) зауваження; 2) догана; 3) попередження про неповну службову відповідність; 4) звільнення з посади державної служби (частина першої статті 66 Закону № 889-VIII).

26. Частиною третьої статті 66 Закону № 889-VIII визначено у разі допущення державним службовцем дисциплінарних проступків, передбачених пунктами 4, 5, 12 та 15 частини 2 статті 65 цього Закону, суб`єктом призначення або керівником державної служби такому державному службовцю може бути оголошено догану.

27. Відповідно до частини шостої статті 66 Закону № 889-VIII дисциплінарні стягнення, передбачені пунктами 2-4 частини першої цієї статті, накладаються виключно за пропозицією Комісії, поданням дисциплінарної комісії.

28. За кожний дисциплінарний проступок до державного службовця може бути застосовано лише одне дисциплінарне стягнення (частина сьома статі 66 Закону №889-VIII).

29. Згідно з частиною першої статті 67 Закону № 889-VIII дисциплінарне стягнення має відповідати характеру і тяжкості вчиненого дисциплінарного проступку та ступеню вини державного службовця. Під час визначення виду дисциплінарного стягнення необхідно враховувати характер дисциплінарного проступку, обставини, за яких він був вчинений, настання тяжких наслідків, добровільне відшкодування заподіяної шкоди, попередню поведінку державного службовця та його ставлення до виконання посадових обов`язків.

30. Для здійснення дисциплінарного провадження з метою визначення ступеня вини, характеру і тяжкості вчиненого дисциплінарного проступку утворюється дисциплінарна комісія з розгляду дисциплінарних справ (далі - дисциплінарна комісія) (частина перша статті 69 Закону № 889-VIII).

31. Дисциплінарна комісія розглядає дисциплінарну справу державного службовця, сформовану в установленому цим Законом порядку. Результатом розгляду дисциплінарної справи є пропозиція Комісії або подання дисциплінарної комісії, які мають рекомендаційний характер для суб`єкта призначення (частини дев`ята та десята статті 69 Закону № 889-VIII).

32. Відповідно до частини одинадцятої статті 69 Закону № 889-VIII суб`єкт призначення протягом 10 календарних днів зобов`язаний прийняти рішення на підставі пропозиції Комісії або подання дисциплінарної комісії або надати вмотивовану відмову протягом цього строку.

33. Частиною першою статті 71 Закону № 889-VIII з метою визначення наявності вини, характеру і тяжкості дисциплінарного проступку може проводитися службове розслідування. У разі невиконання або неналежного виконання посадових обов`язків державним службовцем, перевищення повноважень, що призвело до людських жертв або заподіяло значну матеріальну шкоду фізичній чи юридичній особі, державі або територіальній громаді, службове розслідування проводиться обов`язково.

34. За приписами частини третьою статті 71 Закону № 889-VIII тривалість службового розслідування не може перевищувати один місяць. За потреби зазначений строк може бути продовжений суб`єктом призначення, але не більш як до двох місяців.

35. Державний службовець, стосовно якого проводиться службове розслідування, має право: 1) надавати пояснення, а також відповідні документи та матеріали щодо обставин, які досліджуються; 2) порушувати клопотання про одержання і залучення до матеріалів нових документів, одержання додаткових пояснень осіб, які причетні до справи; 3) бути присутнім під час виконання відповідних заходів; 4) подавати в установленому порядку скарги на дії осіб, які проводять службове розслідування (частина восьма статті 71 Закону № 889-VIII).

36. За результатами службового розслідування складається висновок про наявність чи відсутність у діях державного службовця дисциплінарного проступку та підстав для його притягнення до дисциплінарної відповідальності. Висновок, складений за результатами проведеного службового розслідування центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері державної служби, передається Комісії (частина дев`ята статті 71 Закону № 889-VIII).

37. Відповідно до частини першої та третьої статті 73 Закону № 889-VIII з метою збору інформації про обставини, які стали підставою для порушення дисциплінарного провадження, для визначення дисциплінарною комісією ступеня вини, характеру і тяжкості цього дисциплінарного проступку Комісією, дисциплінарною комісією формується дисциплінарна справа. Результатом розгляду дисциплінарної справи є пропозиції Комісії, подання дисциплінарної комісії у державному органі, які мають рекомендаційний характер для суб`єкта призначення.

38. Згідно з приписами частини першої статті 75 Закону № 889-VIII перед накладенням дисциплінарного стягнення суб`єкт призначення повинен отримати від державного службовця, який притягається до дисциплінарної відповідальності, письмове пояснення.

39. Державний службовець має право на ознайомлення з усіма матеріалами дисциплінарної справи перед прийняттям рішення про накладення на нього дисциплінарного стягнення. За результатами ознайомлення державний службовець має право вносити зауваження до висновку, клопотання про вжиття додаткових заходів для встановлення обставин, які мають значення для справи, надавати додаткові пояснення та додаткові документи і матеріали, що стосуються зазначених обставин, які долучаються до справи (стаття 76 Закону № 889-VIII ).

40. Частиною першою статті 77 Закону № 889-VIII визначено, що рішення про накладення на державного службовця дисциплінарного стягнення чи закриття дисциплінарного провадження приймає суб`єкт призначення протягом 10 календарних днів з дня отримання пропозицій Комісії, подання дисциплінарної комісії у державному органі. Рішення оформляється відповідним актом суб`єкта призначення.

Оцінка висновків судів, рішення яких переглядаються, та аргументів учасників справи

41. 08 лютого 2020 року набув чинності Закон України від 15 січня 2020 року № 460-ІХ «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ» (далі - Закон № 460-ІХ).

42. Згідно з пунктом 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону № 460-ІХ, касаційний розгляд справи буде здійснюватися в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.

43. Вирішуючи питання про обґрунтованість поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить із того, що з метою визначення меж розгляду справи Верховним Судом підлягають застосуванню правила статті 341 КАС України, відповідно до яких під час розгляду справи в касаційному порядку суд в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. При цьому, суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази. У суді касаційної інстанції не приймаються і не розглядаються вимоги, що не були предметом розгляду в суді першої інстанції. Зміна предмета та підставі позову у суді касаційної інстанції не допускається.

44. Згідно з нормою частини четвертої статті 328 КАС України (в редакції до 08 лютого 2020 року) підставами касаційного оскарження є порушення судом норм матеріального чи процесуального права.

45. Критерії оцінки правомірності оскаржуваних рішень на момент їх ухвалення визначалися статтею 242 КАС України (в редакції до 08 лютого 2020 року), відповідно до яких судове рішення повинно бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справ, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

46. Неправильним застосуванням норм матеріального права вважається: неправильне тлумачення закону або застосування закону, який не підлягає застосуванню, або незастосування закону, який підлягав застосуванню.

47. Предметом судового контролю у даній справі є правомірність наказу відповідача від 03 серпня 2018 року № 2101, яким на позивачку накладено дисциплінарне стягнення у вигляді догани.

48. Зміст позовних вимог дозволяє зробити висновок, що спір у цій справі виник з приводу проходження публічної служби.

49. Положеннями статті 12 КАС України передбачено, що адміністративне судочинство здійснюється за правилами, передбаченими цим Кодексом, у порядку позовного провадження (загального або спрощеного).

50. Спрощене позовне провадження призначене для розгляду справ незначної складності та інших справ, для яких пріоритетним є швидке вирішення справи.

51. Загальне позовне провадження призначене для розгляду справ, які через складність або інші обставини недоцільно розглядати у спрощеному позовному провадженні.

52. Для цілей цього Кодексу відповідно до пункту 1 частини шостої статті 12 КАС України справами незначної складності є справи щодо прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби, окрім справ, в яких позивачами є службові особи, які у значенні Закону України "Про запобігання корупції" займають відповідальне та особливо відповідальне становище.

53. Отже, при вирішення питання за правилами якого позовного провадження судом розглядатиметься спір щодо прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби, необхідно встановлювати чи належить позивач до осіб, які займають відповідальне та особливо відповідальне становище відповідно до Закону України "Про запобігання корупції". В іншому випадку такий спір може бути розглянуто судом в порядку спрощеного позовного провадження.

54. Відкриваючи провадження у справі № 1540/4079/18 Одеський окружний адміністративний суд дійшов висновку про можливість проведення розгляду справи за правилами спрощеного позовного провадження.

55. Разом з тим, судом першої інстанції не враховано виключень, які містить пункту 1 частини шостої статті 12 КАС України, а саме щодо справ позивачів, які у значенні Закону України "Про запобігання корупції" займають відповідальне та особливо відповідальне становище.

56. Згідно з приміткою до статті 50 Закону України "Про запобігання корупції" до службових осіб, які займають відповідальне та особливо відповідальне становище, зокрема, віднесено осіб, посада яких належить до посад державної служби категорії «Б».

57. Як встановлено судами попередніх інстанцій, ОСОБА_1 працює на посаді завідувача сектора контролю за регульованими цінами Головного управління Держпродспоживслужби в Одеській області.

58. Оскільки вказана посада, належить до службових осіб, які займають відповідальне та особливо відповідальне становище, то спір щодо прийняття на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби за його участі в якості позивача, не може розглядатися за правилами спрощеного позовного провадження.

59. Враховуючи вищевикладене, суд першої інстанції дійшов помилкового висновку про необхідність розгляду даної справи в порядку спрощеного позовного провадження. За таких обставин судом першої інстанції допущено порушення норм процесуального права.

60. Задовольняючи позовні вимоги суд першої інстанції, з висновками якого погодився і суд апеляційної інстанції, виходив з того, що відповідачем не виконано обов`язок, визначений частиною другої статті 77 КАС України та не доведено правомірність оскаржуваного наказу та порушено строки притягнення державного службовця до відповідальності.

61. Верховний Суд вважає такі висновки передчасними з огляду на таке.

62. За змістом оскаржуваних судових рішень судами попередніх інстанцій під час розгляду справи надана оцінка акту перевірки діяльності Управління захисту споживачів та сектору контролю за регульованими цінами від 31 травня 2018 року.

63. Однак поза увагою судів попередніх інстанцій залишилось дисциплінарне провадження, проведене відповідачем відповідно до Закону № 889-VIII.

64. З матеріалів справи слідує, що заступником начальника ГУ Держпродспоживслужби в Одеській області Круковською Л.М. начальнику цього управління подано доповідну записку про вчинення позивачкою дисциплінарного проступку (т. 1 а.с. 130-138).

65. Винесенню відповідачем оскаржуваного наказу передувало службове розслідування, призначене наказом ГУ Держпродспоживслужби в Одеській області від 01 червня 2018 року № 1420 «Про дисциплінарне провадження стосовно ОСОБА_1 » (т. 1 а.с. 23).

66. Протоколом засідання дисциплінарної комісії з розгляду дисциплінарних справ ГУ Держпродспоживслужби в Одеській області від 05 червня 2016 року порушено дисциплінарне провадження відносно ОСОБА_1 та визначено порядок проведення такого провадження (том 1 а.с. 152). На виконання цього протоколу у позивачки відібрано пояснення, отримано її характеристику, копії лікарняних листків, посадову інструкція позивачка та копії інших документів (т. 1 а.с. 154- 204).

67. Строк проведення цього службового розслідування було продовжено наказом відповідача від 27 червня 2018 року (т. 1 а.с. 207).

68. На виконання протоколу засідання дисциплінарної комісії з розгляду дисциплінарних справ ГУ Держпродспоживслужби в Одеській області від 30 липня 2018 року складено інформаційну довідку (т. 1 а.с. 205, 208-214).

69. За результатами такого службового розслідування дисциплінарною комісією складено висновок від 31 липня 2018 року (т. 1 а.с. 215-222).

70. 31 липня 2018 року дисциплінарною комісією з розгляду дисциплінарних справ ГУ Держпродспоживслужби в Одеській області складено висновок про наявність у діях державного службовця завідувача сектором контролю за регульованими цінами ОСОБА_1 дисциплінарного проступку (т. 1 а.с. 223-229).

71. Протоколом засідання дисциплінарної комісії з розгляду дисциплінарних справ ГУ Держпродспоживслужби в Одеській області від 31 липня 2018 року до матеріалів дисциплінарної справи інформаційну довідку (т. 1 а.с. 230-232).

72. 01 серпня 2018 року дисциплінарною комісією з розгляду дисциплінарних справ ГУ Держпродспоживслужби в Одеській області винесено подання про притягнення державного службовця ОСОБА_1 до дисциплінарної відповідальності (т. 1 а.с. 233).

73. Судом першої інстанції під час розгяду справи не було встановлено обставин дисциплінарного провадження та службового розслідування, проведеного під час цього дисциплінарного провадження.

74. Судом першої інстанції не надано оцінку отриманим під час службового розслідування та дисциплінарного провадження доказам, які на думку відповідача підтверджують наявність в діях позивачки складу дисциплінарного проступку.

75. Також поза увагою суду першої інстанції залишились доповідна записка заступника начальника ГУ Держпродспоживслужби в Одеській області від 01 червня 2018 року та подання дисциплінарної комісії цього управління від 01 серпня 2018 року про притягнення до дисциплінарної відповідальності ОСОБА_1 , які є підставою для застосування до позивачки дисциплінарного стягнення у вигляді догани. Вказані докази не були досліджені та оцінені судом першої інстанції під час розгляду справи.

76. Суд апеляційної інстанції не звернув увагу не неповноту встановлених обставин, які мають значення для правильного вирішення спору, судом першої інстанції та не усунув цього недоліку в ході апеляційного провадження, що є порушенням статей 9, 242, 308 КАС України (в редакції до 08 лютого 2020 року).

77. За наведених обставин, Верховний Суд конастує, що висновки судів попредніх інстанцій ґрунтуються на неповно встановлених обставинах справи.

78. Викладене в сукупності дає підстави для висновку про недотримання судами принципу офіційного з`ясування всіх обставин справи під час дослідження зібраних у справі доказів, що унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи.

79. Виходячи із змісту принципу офіційного з`ясування всіх обставин у справі в адміністративному судочинстві саме на суд покладається обов`язок визначити характер спірних правовідносин та зміст правової вимоги, матеріальний закон, який їх регулює, а також факти, що підлягають встановленню і лежать в основі позовних вимог та заперечень; з`ясувати, які є докази на підтвердження зазначених фактів, і вжити заходів для виявлення та витребування необхідних доказів.

80. Оскільки вказані обставини та фактичні дані залишилися поза межами дослідження судом апеляційної інстанції, тому з урахуванням повноважень касаційного суду (які не дають касаційній інстанції права досліджувати докази, встановлювати та визнавати доведеними обставини, що не були встановлені в судовому рішенні) відсутня можливість перевірити правильність його висновків в цілому по суті спору.

81. Критерій обґрунтованості за статтею 242 КАС означає, що судове рішення має містити пояснення (мотиви), чому суд вважає ту чи іншу обставину доведеною або не доведеною, чому суд врахував одні докази, але не взяв до уваги інших доказів, чому обрав ту чи іншу норму права (закону), а також чому застосував чи не застосував встановлений нею той чи інший правовий наслідок. Кожен доречний і важливий аргумент особи, яка бере участь у справі, повинен бути проаналізований і одержати відповідь суду.

82. За таких обставин Верховний Суд дійшов висновку про необхідність часткового задоволення касаційної скарги ГУ Держпродспоживслужби в Одеській області. Оскаржувані судові рішення слід скасувати, а справу направити до суду першої інстанції на новий судовий розгляд.

Висновки Верховного Суду за результатами розгляду касаційної скарги.

83. Відповідно до пункту 2 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і передати справу повністю або частково на новий розгляд, зокрема за встановленою підсудністю або для продовження розгляду.

84. Відповідно до частини другої статті 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо: 1) суд не дослідив зібрані у справі докази; або 2) суд необґрунтовано відхилив клопотання про витребування, дослідження або огляд доказів, або інше клопотання (заяву) учасника справи щодо встановлення обставин, які мають значення для правильного вирішення справи; 3) суд встановив обставини, що мають істотне значення, на підставі недопустимих доказів.

85. Верховний Суд визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій допустили порушення норм процесуального права при ухваленні судових рішень, а саме невірно визначили провадження, в якому слід розглядати дану справу та не дослідили зібрані у справі докази, що потягло за собою ухвалення судових рішень, які не відповідають вимогами статті 242 КАС України. У даному випадку має місце порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, що є підставою для скасування судового рішення.

86. Таким чином, з огляду на приписи частини другої статті 353 КАС України, касаційна скарга підлягає частковому задоволенню, а оскаржувані судові рішення - скасуванню із направленням справи на новий розгляд до суду першої інстанції.

87. Суду першої інстанції під час нового розгляду необхідно ретельно дослідити спірні правовідносини з урахуванням викладених у цій постанові висновків і надати оцінку заявленим позовним вимогам крізь призму частини другої статті 2 КАС України та з урахуванням установленого статтею 6 цього Кодексу принципу верховенства права, а також прийняти рішення та постановити рішення відповідно до вимог статті 242 КАС України.

Висновки щодо розподілу судових витрат

88. Частиною шостою статті 139 КАС України передбачено, що суд апеляційної чи касаційної інстанції, не повертаючи адміністративної справи на новий розгляд, змінить судове рішення або ухвалить нове, він відповідно змінює розподіл судових витрат.

89. З огляду на результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв`язку з переглядом справи у суді касаційної інстанції, суд не вирішує питання про розподіл судових витрат.

Керуючись статтями 262, 340, 341, 344, 345, 349, 353, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду, суд

ПОСТАНОВИВ:

1. Касаційну скаргу Головного управління Держпродспоживслужби в Одеській області задовольнити частково.

2. Рішення Одеського окружного адміністративного суду від 06 грудня 2018 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 29 травня 2019 року скасувати, а справу направити на новий розгляд до Одеського окружного адміністративного суду.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

...........................

...........................

...........................

Л.О. Єресько

А.Г. Загороднюк

В.М. Соколов

Судді Верховного Суду