ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

09 квітня 2020 року

Справа № 500/75/20 пров. № А/857/1791/20

Восьмий апеляційний адміністративний суд в складі колегії:

судді -доповідача – Качмара В.Я.,

суддів – Большакової О.О., Старунського Д.М.,

при секретарі судового засідання – Пильо І.І.

розглянувши у відкритому судовому засіданні в м.Львові апеляційну скаргу Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Тернопільській області на ухвалу Тернопільського окружного адміністративного суду від 10 січня 2020 року (суддя Подлісна І.М., м.Тернопіль) у справі за позовом Громадської організації «Фундація зірок світового футболу «Діти+»» до Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Тернопільській області, треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору, - Відділ державного архітектурно-будівельного контролю Тернопільської міської ради, Управління містобудування, архітектури та кадастру Тернопільської міської ради та ОСОБА_1 , про визнання протиправним та скасування рішення, -

ВСТАНОВИВ:

У січні 2020 року Громадська організація «Фундація зірок світового футболу «Діти+»» (далі – Громадська організація) звернулася до суду з позовом до Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Тернопільській області (далі – Управління, ДАБІ відповідно) в якому просила визнати протиправним та скасувати рішення відповідача про скасування дії містобудівних умов та обмежень для проектування об`єкта будівництва затверджених наказом Управління містобудування, архітектури та кадастру Тернопільської міської ради (далі – Управління містобудування, Міська рада відповідно) від 22.11.2017 №60 (далі – Наказ №60) на об`єкт: «Будівництво соціально-спортивного центру «Вулична академія» із закладом громадського харчування» за адресою вул.15 Квітня місто Тернопіль» від 20.11.2019 №125 (далі – Рішення №125, Містобудівні умови, Об`єкт будівництва відповідно).

Також із позовом позивачем подана заява про забезпечення позову шляхом:

зупинення дії Рішення №125 до набрання законної сили рішенням суду по даній справі;

забороною Відділу державного архітектурно-будівельного контролю Тернопільської міської ради (далі – Відділ) вчиняти будь-які дії на підставі Рішення №125 до набрання законної сили рішенням суду по даній справі.

Ухвалою Тернопільського окружного адміністративного суду від 10 січня 2020 року заяву про забезпечення позову задоволено частково. Зупинено дію Рішення №125, прийнятого Управлінням до набрання законної сили рішенням суду по даній справі. У задоволенні решти вимог заяви про забезпечення позову відмовлено.

Не погодившись із постановленою ухвалою, її оскаржив відповідач, який із покликанням на неправильне застосування норм матеріального права та порушення норм процесуального права, просить таку скасувати та прийняти постанову, якою у задоволенні заяви про забезпечення позову відмовити повністю.

В доводах апеляційної скарги вказує, що судом першої інстанції зроблено помилковий висновок про наявність підстав для забезпечення позову. Зазначає, що жодних можливих порушень прав у випадку незабезпечення позову, позивачем не доведено. У підставах наведених позивачем у заяві про забезпечення позову не наведені аргументовані мотиви про існування очевидної небезпеки заподіяння шкоди його правам, свободам та інтересам до ухвалення судового рішення у даній справі, а також захист цих прав, свобод та інтересів стане неможливим без вжиття таких заходів, оскільки Рішенням №125 скасовано дію Містобудівних умов на Об`єкт будівництва, а не зупинено їх дію.

Позивач відзиву на апеляційну скаргу не подав.

Управління та Управління містобудування в судове засідання не надіслали своїх представників про дату, час та місце розгляду справи повідомлені належним чином, а тому суд апеляційної інстанції відповідно до частини другої статті 313 Кодексу адміністративного судочинства України (далі – КАС) вважає за можливе провести розгляд справи за відсутності належним чином повідомлених сторін.

Заслухавши суддю-доповідача, пояснення представників позивача та третіх осіб, третьої особи ОСОБА_1 та її представника, переглянувши справу за наявними у ній доказами, перевіривши законність та обґрунтованість судового рішення в межах доводів та вимог апеляційної скарги, суд апеляційної інстанції приходить до переконання, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.

Постановляючи оскаржувану ухвалу, суд першої інстанції виходив з того, що позивачем доведено наявність реальної загрози виникнення суттєвої шкоди його правам у зв`язку з дією оскаржуваного Рішення №125, а невжиття заходів забезпечення позову істотно ускладнить відновлення прав позивача, за захистом яких він звернувся.

Такі висновки суду першої інстанції відповідають встановленим обставинам справи, зроблені з додержанням норм матеріального і процесуального права, з таких міркувань.

Матеріалами справи підтверджується те, що 23.11.2012 рішенням №6/26/37 Міської ради було надано дозвіл Комунальному підприємству фірмі «Тернопільбудінвестзамовник» Міської ради (далі – КП) на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 0,6000 га під будівництво готелю із закладом громадського харчування за адресою вул.15 Квітня, м. АДРЕСА_1 (а.с.138-144).

12.02.2014 рішення виконавчого комітету Міської ради №113 було погоджено КП укладення інвестиційної угоди №01/08/13 (далі – Інвестиційна угода).

Рішенням Міської ради від 24.10.2017 №7/19/10 (далі – Рішення №7/19/10) «Про скасування рішення виконавчого комітету ТМР №682 «Про втрату чинності рішення виконавчого комітету №1195 від 27.11.2014 р. «Про скасування містобудівних умов та обмежень №290 забудови земельної ділянки за адресою АДРЕСА_2 » (далі – Рішення №682), скасування декларації про початок будівельних робіт №ТП 083140490596 від 18.02.2014», серед іншого рекомендовано скасувати рішення виконавчого комітету Міської ради від 12.02.2014 №113.

На підставі цього, 08.11.2017 сторони Інвестиційної угоди (Громадська організація, фізична особа-підприємець ОСОБА_2 та КП) стверджують, що з урахуванням Рішення №7/19/10 вносять зміни до Інвестиційного договору від 14.02.2014 №01/08/13 та викладають цей договір в новій редакції, щодо будівництва Об`єкта будівництва (а.с.82-86).

22.11.2017 на підставі звернення КП від 14.11.2017 Управлінням містобудування видано Наказ №60 про затвердження Містобудівних умов (а.с.186-191).

22.01.2018 КП видано Дозвіл на виконання будівельних робіт від 22.01.2018 №ТП 112180221271 (далі – Дозвіл) на будівництво Об`єкта будівництва (а.с.113-114).

Рішення №7/19/10, Наказ №60, Містобудівні умови, Дозвіл є предметом судового оскарження у справі №500/2079/18 за позовом ОСОБА_1 до Міської ради, виконавчого комітету Міської ради, Відділу та Управління містобудування.

20.11.2019 головним інспектором будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю уповноважених органів з питань архітектури та містобудування Управління Смолюх А.І. прийнято Рішення №125 про скасування дії Містобудівних умов, так як такі видані з порушенням вимог абзацу 2 частини другої статті 24 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» (далі – Закон №3038-VI) (а.с.62-63).

Положеннями статті 150 КАС передбачено, що суд за заявою учасника справи або з власної ініціативи має право вжити визначені цією статтею заходи забезпечення позову. Забезпечення позову допускається як до пред`явлення позову, так і на будь-якій стадії розгляду справи, якщо: невжиття таких заходів може істотно ускладнити чи унеможливити виконання рішення суду або ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача, за захистом яких він звернувся або має намір звернутися до суду; або очевидними є ознаки протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень, та порушення прав, свобод або інтересів особи, яка звернулася до суду, таким рішенням, дією або бездіяльністю. Ухвалу про забезпечення позову постановляє суд першої інстанції, а якщо розпочато апеляційне провадження, то таку ухвалу може постановити суд апеляційної інстанції.

Згідно з пунктом 1 частини першої та частиною другою статті 151 КАС позов може бути забезпечено зупиненням дії індивідуального акта або нормативно-правового акта. Суд може застосувати кілька заходів забезпечення позову. Заходи забезпечення позову мають бути співмірними із заявленими позивачем вимогами. Суд також повинен враховувати співвідношення прав (інтересу), про захист яких просить заявник, із наслідками вжиття заходів забезпечення позову для заінтересованих осіб.

Відтак, якщо існує очевидна небезпека заподіяння шкоди правам та інтересам позивача, або захист цих прав та інтересів стане неможливим чи для їх відновлення необхідно буде докласти значних зусиль та витрат, а також якщо очевидними є ознаки протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень, суд може постановити ухвалу про вжиття заходів забезпечення адміністративного позову шляхом зупинення дії індивідуального акта.

При вирішенні питання про вжиття заходів забезпечення позову суд повинен здійснити оцінку обґрунтованості доводів заявника щодо необхідності їх вжиття з урахуванням: розумності, обґрунтованості та адекватності вимог заявника щодо забезпечення позову; забезпечення збалансованості інтересів сторін, а також інших учасників судового процесу; наявності зв`язку між конкретним заходом забезпечення позову та його предметом; ймовірності утруднення виконання або невиконання рішення суду у разі невжиття заходів забезпечення позову; запобігання порушенню охоронюваних законом інтересів осіб, що не є учасниками судового процесу, у разі вжиття заходів забезпечення позову.

За своєю суттю інститут забезпечення позову в адміністративному судочинстві є інститутом попереднього судового захисту. Метою його запровадження є гарантування виконання рішення суду у випадку задоволення позову за існування очевидної небезпеки заподіяння шкоди правам, свободам та інтересам позивача до ухвалення рішення у справі. Доведення наявності зазначених підстав або принаймні однієї з них, з точки зору процесуального закону, є необхідною передумовою для вжиття судом заходів до забезпечення позову у разі їх вжиття за клопотанням позивача.

Із вищенаведеного випливає, що, вирішуючи питання про вжиття заходів забезпечення позову, суд має пересвідчитись, що надані докази та доводи позивача на даному етапі переконливо свідчать про наявність підстав для забезпечення позову.

Відповідно до пункту 8 частини першої статті 1 Закону №3038-VI (в редакції, чинній на час виникнення спірних відносин) містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки (далі - містобудівні умови та обмеження) - документ, що містить комплекс планувальних та архітектурних вимог до проектування і будівництва щодо поверховості та щільності забудови земельної ділянки, відступів будинків і споруд від червоних ліній, меж земельної ділянки, її благоустрою та озеленення, інші вимоги до об`єктів будівництва, встановлені законодавством та містобудівною документацією.

Згідно з частиною восьмою статті 29 Закону №3038-VI містобудівні умови та обмеження є чинними до завершення будівництва об`єкта незалежно від зміни замовника.

Внесення змін до містобудівних умов та обмежень може здійснювати орган, що їх надав, за заявою замовника, на виконання приписів головних інспекторів будівельного нагляду центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, або за рішенням суду.

Скасування містобудівних умов та обмежень здійснюється: за заявою замовника; головними інспекторами будівельного нагляду в порядку здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду у разі невідповідності містобудівних умов та обмежень містобудівному законодавству, містобудівній документації на місцевому рівні, будівельним нормам, стандартам і правилам; за рішенням суду.

У разі скасування в порядку здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду або за рішенням суду містобудівних умов та обмежень посадові особи відповідного уповноваженого органу містобудування та архітектури несуть відповідальність згідно із законом.

Частиною другою статті 6 КАС передбачено, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини (далі – ЄСПЛ).

Закон України «Про судоустрій і статус суддів» встановлює, що правосуддя в Україні здійснюється на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів та спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.

Відповідно до статей 1 та 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику ЄСПЛ та Європейської комісії з прав людини.

Так, одним із суттєвих елементів принципу верховенства права є принцип юридичної визначеності. Цей принцип має різні прояви. Зокрема, він є одним з визначальних принципів «доброго врядування» і «належної адміністрації» (встановлення процедури і її дотримання), частково співпадає з принципом законності (чіткість і передбачуваність закону, вимоги до «якості» закону).

Наприклад, у пунктах 70-71 рішення по справі «Рисовський проти України» (29979/04) ЄСПЛ, аналізуючи відповідність мотивування Конвенції, підкреслює особливу важливість принципу «належного урядування», зазначивши, що цей принцип передбачає, що у разі, коли йдеться про питання загального інтересу, зокрема, якщо справа впливає на такі основоположні права людини, як майнові права, державні органи повинні діяти вчасно та в належний і якомога послідовніший спосіб (рішення у справах «Беєлер проти Італії» (Beyeler v. Italy), № 33202/96, пункт 120, «Онер`їлдіз проти Туреччини» (Oneryildiz v. Turkey), № 48939/99, пункт 128, «Megadat.com S.r.l. проти Молдови» (Megadat.com S.r.l. v. Moldova), № 21151/04, пункту 72, «Москаль проти Польщі» (Moskal v. Poland), № 10373/05, пункту 51). Зокрема, на державні органи покладено обов`язок запровадити внутрішні процедури, які посилять прозорість і ясність їхніх дій, мінімізують ризик помилок (див., наприклад, рішення у справах «Лелас проти Хорватії» (Lelas v. Croatia), заява № 55555/08, пункт 74, від 20 травня 2010 року, і «Тошкуце та інші проти Румунії» (Toscuta and Others v. Romania), заява № 36900/03, пункт 37) і сприятимуть юридичній визначеності у цивільних правовідносинах, які зачіпають майнові інтереси (див. зазначені вище рішення у справах «Онер`їлдіз проти Туреччини» (Oneryildiz v. Turkey), пункт 128, та «Беєлер проти Італії» (Beyeler v. Italy), пункт 119).

Принцип «належного урядування», як правило, не повинен перешкоджати державним органам виправляти випадкові помилки, навіть ті, причиною яких є їхня власна недбалість (див. зазначене вище рішення у справі «Москаль проти Польщі» (Moskal v. Poland), № 10373/05, пункт 73). Будь-яка інша позиція була б рівнозначною, inter alia, санкціонуванню неналежного розподілу обмежених державних ресурсів, що саме по собі суперечило б загальним інтересам (там само). З іншого боку, потреба виправити минулу «помилку» не повинна непропорційним чином втручатися в нове право, набуте особою, яка покладалася на легітимність добросовісних дій державного органу (рішення у справі «Пінкова та Пінк проти Чеської Республіки» (Pincova and Pine v. the Czech Republic), № 36548/97, пункт 58). Іншими словами, державні органи, які не впроваджують або не дотримуються своїх власних процедур, не повинні мати можливість отримувати вигоду від своїх протиправних дій або уникати виконання своїх обов`язків (див. зазначене вище рішення у справі «Лелас проти Хорватії» (Lelas v. Croatia), пункту 74). Ризик будь-якої помилки державного органу повинен покладатися на саму державу, а помилки не можуть виправлятися за рахунок осіб, яких вони стосуються (рішення у справах «Пінкова та Пінк проти Чеської Республіки» (Pincova and Pine v. the Czech Republic), пункту 58, «Ґаші проти Хорватії» (Gashi v. Croatia), № 32457/05, пункту 40, «Трґо проти Хорватії» (Trgo v. Croatia), № 35298/04, пункту 67). У контексті скасування помилково наданого права на майно принцип «належного урядування» може не лише покладати на державні органи обов`язок діяти невідкладно, виправляючи свою помилку (наприклад, рішення у справі «Москаль проти Польщі» (Moskal v. Poland), пункту 69), а й потребувати виплати відповідної компенсації чи іншого виду належного відшкодування колишньому добросовісному власникові (зазначені вище рішення у справах «Пінкова та Пінк проти Чеської Республіки» (Pincova and Pine v. the Czech Republic), пункт 53 та «Тошкуце та інші проти Румунії» (Toscuta and Others v. Romania), пункт 38).

Виходячи з викладених положень, суд апеляційної інстанції звертає увагу на те, що попри наявність спору що розглядається у справі №500/2079/18, в якій третя особа ОСОБА_1 оскаржує Наказ №60 та самі Містобудівні умови, відповідачем у цій справі прийнято Рішення №125 згідно якого ним самостійно ще до вирішення справи №500/2079/18 скасовано дію Містобудівних умов на Об`єкт будівництва, тим самим порушивши принцип «належного урядування» (діяти вчасно та в належний і якомога послідовніший спосіб), що проявилося в тому, що суб`єкт владних повноважень ще до з`ясування судом обставин правомірності, як прийняття Наказу №60, яким затверджено Містобудівні умови, так і правомірності прийняття інших рішень, зокрема Міської ради, виконавчого комітету: рішення виконавчого комітету Міської ради від 27.11.2014 №1195 «Про скасування містобудівних умов та обмежень №290 забудови земельної ділянки за адресою АДРЕСА_2 », Рішення №7/19/10 визнав Містобудівні умови такими, що прийняті з порушенням вимог Закону №3038-VI, що в наслідку може призвести до порушення майнових прав забудовника (КП) та вигодонабувача (Громадської організації) Об`єкта будівництва.

Таким чином, апеляційний суд погоджується із висновками суду першої інстанції про те, що забезпечення позову шляхом зупинення дії Рішення №125 стосується предмету позову і є співмірним з позовними вимогами. Незастосування заходів забезпечення позову може істотно ускладнити чи унеможливити ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів заявника. Також, суд вважає, що негативні наслідки, які можуть настати в результаті невжиття заходів забезпечення позову, про які просить позивач, є значно істотнішими, ніж негативні наслідки від вжиття заходів забезпечення позову.

Відповідно до статті 316 КАС суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

В підсумку, апеляційний суд переглянув оскаржуване судове рішення і не виявив порушень норм матеріального чи процесуального права, які могли призвести до ухвалення незаконного судового рішення, щоб його скасувати й ухвалити нове.

Міркування і твердження відповідача не спростовують правильності правових висновків цього рішення, у зв`язку з чим його апеляційна скарга не підлягає задоволенню.

Керуючись статтями 308, 310, 312, 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329 КАС суд,

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Тернопільській області залишити без задоволення, а ухвалу Тернопільського окружного адміністративного суду від 10 січня 2020 року – без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до суду касаційної інстанції.

Суддя-доповідач

В. Я. Качмар

судді

О. О. Большакова

Д. М. Старунський

Повне судове рішення складено квітня 9 квітня 2020 року.