ЛЬВІВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

Р І Ш Е Н Н Я

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

справа №380/338/20

30 березня 2020 року

зал судових засідань №10

Львівський окружний адміністративний суд в складі:

головуючого судді Лунь З.І.,

секретар судового засідання Ходань Н.С.,

за участю:

представників позивача Янівської Г.Я., Онишкевич О.В.,

розглянув у відкритому судовому засіданні адміністративну справу за позовом Міського палацу культури імені Гната Хоткевича до Західного офісу Держаудитслужби про визнання протиправними і скасування вимоги та розпорядження.

В С Т А Н О В И В :

Міський палац культури імені Гната Хоткевича (місцезнаходження: 79019, м.Львів, вул.Кушевича, 1) звернулося до суду з позовом до Західного офісу Держаудитслужби (місцезнаходження: 79000, м. Львів, вул. Костюшка, 8), в якому просить суд :

-визнати протиправними та скасувати вимоги відповідача, викладені у листі «Про усунення недоліків та порушень за наслідками ревізії» від 27.12.2019 №03-01-15м/7879-2019;

- визнати протиправними та скасувати розпорядження відповідача від 27.12.2019 №26 про зупинення операцій з бюджетними коштами.

В обґрунтування заявлених вимог позивач зазначає, що відповідно до Плану проведення заходів державного фінансового контролю на III квартал 2019 року відповідачем проведено ревізію Міського Палацу культури ім. Г.Хоткевича за період з 01.09.2016 по 30.09.2019, результати якої відображено в акті ревізії від 29.11.2019 № 03-01-21/6. На адресу позивача відповідачем скеровано лист-вимогу «Про усунення недоліків та порушень за наслідками ревізії» від 27.12.2019 №03-01-15м/7879-2019 та розпорядження від 27.12.2019 №26 про зупинення операцій з бюджетними коштами. Позивач вважає, що оскаржувані вимоги прийняті без урахування всіх обставин та не є конкретизовані. Вважає також, що при прийнятті як вимог, так і розпорядження, на підставі якого позивачу зупинено бюджетне фінансування, відповідачем порушено процедурні норми та норми законодавства.

Ухвалою суду від 14.01.2020 відкрито провадження у справі та призначено справу до розгляду в порядку загального позовного провадження.

17.01.2020 позивач звернувся із заявою про забезпечення позову, яка була розглянута у судовому засіданні та за результатами розгляду якої 22.01.2020 прийнято ухвалу про відмову у забезпеченні позову.

27.01.2020 на заперечення позовних вимог від представника відповідача надійшов відзив на позовну заяву, в якому просить суд відмовити в задоволенні позовних вимог. Свої заперечення обґрунтовує тим, що нормами Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю», а також постанови Кабінету Міністрів України від 20.04.2006 №550 «Про затвердження Порядку проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами» не містять жодних вимог для написання вимог як документу, в тому числі щодо конкретизації у ньому заходів, шляхів тощо, які має вчинити об`єкт контролю для усунення порушень. Відповідно до ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Тому вважає, що оскільки Закон та Порядок № 550 не передбачає такої вимоги як вказувати конкретні заходи чи дії, які має вчинити об`єкт контролю для усунення порушень, відповідно органи Держаудитслужби не зобов`язані зазначати про це у вимогах, а отже така вимога не може з цієї підстави бути визнана протиправною. Крім того, відповідач зазначає, що виявлені ревізією порушення є цілком обґрунтованими, відповідач спрямовуючи спірну вимогу діяв в межах та у спосіб, визначений законодавством, вимога відповідача спрямована на коригування роботи підконтрольної установи і на її підставі неможливо стягнути збитки.

18.02.2020 у строк, встановлений судом, від представника позивача надійшла відповідь на відзив, де зазначено, що відповідач вийшов за межі повноважень, наданих йому Порядком №550 від 26.04.2006. Покликається на правову позицію, викладену у постанові Верховного суду України від 26.05.2015 у справі №21-510а15, відповідно до якої колегія суддів дійшла висновку про наявність в органу державного фінансового контролю права заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених у ході перевірки підконтрольних установ, яка обов`язкова до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства і за допомогою якої неможливо примусово стягнути виявлені в ході перевірки збитки. Крім того, позивач зазначає, що пунктом 45 вказаного Порядку №550 передбачено, що у разі виявлення ревізією порушень законодавства посадові органи державного фінансового контролю, не чекаючи закінчення ревізії, мають право усно рекомендувати керівникам об`єкта контролю невідкладно вжити заходів для їх усунення та запобігання у подальшому. Проте, жодних усних рекомендацій щодо усунення виявлених порушень від контролюючого органу позивач не отримував. На думку представника позивача, відповідач зобов`язав позивача самостійно вирішити на підставі невизначених законодавчих норм, які саме заходи слід вжити для усунення виявлених порушень, що в свою чергу є порушенням вимог в частині змісту вимоги як акта індивідуальної дії.

Ухвалою суду від 04.03.2020 закрито підготовче провадження та призначено справу до судового розгляду.

24.03.2020 від представника позивача надійшли додаткові пояснення, де зазначено, що Міський палац культури імені Гната Хоткевича є одержувачем бюджетних коштів. Розрахунки видатків на оплату комунальних послуг проводяться відповідно до лімітів, схвалених Львівською міською радою, а саме рішенням ради «Про схвалення лімітів споживання енергоносіїв на 2017 рік (2018рік) для бюджетних установ, які фінансуються з міського бюджету м. Львова» та тарифів, коефіцієнтів доведених до відома позивача Львівською міською радою. Питання визначення потреби в споживанні Палацом енергоресурсів належить до компетенції Львівської міської ради та не належить до компетенції посадових осіб Міського палацу культури імені Гната Хоткевича. Тому Міський палац культури імені Гната Хоткевича не міг в односторонньому порядку необґрунтовано завищувати потреби у коштах на теплопостачання. В той же час, виплата премій працівникам за рахунок зекономлених коштів на енергоносії здійснювалась згідно з чинним на момент таких виплат Положення про преміювання. Зміни в план використання бюджетних коштів на 2017 та 2018 роки відбувалися за наявності відповідного погодження органу управління - Управління культури Львівської міської ради. Таким чином, відсутній сам факт нецільового використання бюджетних коштів, оскільки Міський палац культури імені Гната Хоткевича використовував бюджетні кошти згідно з планом зі змінами, які погоджені у встановленому порядку. Повернення бюджетних коштів до відповідного бюджету в разі їх нецільового використання за рахунок власних (небюджетних) коштів є фінансовою санкцією за бюджетне правопорушення. Статтею 116 Бюджетного кодексу України визначено, що бюджетним правопорушенням визнається недотримання учасником бюджетного процесу, встановленого Кодексом та іншими нормативно-правовими актами порядку складання, розгляду, затвердження, внесення змін, виконання бюджету чи звіту про виконання бюджету. Вважає, що застосування фінансової санкції у вигляді повернення бюджетних коштів до відповідного бюджету в сумі, що використана ним не за цільовим призначенням може бути лише за наявності доведеного факту вчинення бюджетного правопорушення - нецільового використання бюджетних коштів.

У судовому засіданні представники позивача позовні вимоги підтримали, надали пояснення, аналогічні тим, що викладені у позовній заяві та додаткових поясненнях, просили суд позов задовольнити повністю.

Представник відповідача в судове засідання не з`явився, хоча належним чином був повідомлений про дату, час і місце його проведення.

Згідно з ч.1 ст.205 КАСУ неявка у судове засідання будь-якого учасника справи, за умови, що його належним чином повідомлено про дату, час і місце цього засідання, не перешкоджає розгляду справи по суті, крім випадків, визначених цією статтею.

Суд встановив таке.

Міський палац культури імені Гната Хоткевича є комунальною установою культури, має статус бюджетної неприбуткової організації, підпорядкований управлінню культури Департаменту розвитку Львівської міської ради (надалі - Управління культури).

У своїй діяльності керується Статутом Міського палацу культури ім. Гната Хоткевича, затвердженим завідуючою відділом мистецтв та організацій дозвілля департаменту гуманітарної та соціальної політики міськвиконкому 24.03.1997 та зареєстрованим головою реєстраційної палати Департаменту економічної політики та ресурсів Львівського міськвиконкому від 27.03.1997 №12196 та Статутом Комунальної установи «Міський палац культури імені Гната Хоткевича», затвердженим управлінням культури департаменту розвитку Львівської міської ради та погодженим Департаментом розвитку Львівської міської ради від 27.06.2018.

У період з 11.11.2019 по 29.11.2019 відповідно до п.1.2.2.2 плану роботи Західного офісу Державної аудиторської служби на IV квартал 2019 року, на підставі направлення на проведення ревізії від 11.11.2019 № 902 проведено ревізію окремих питань фінансово-господарської діяльності Міського палацу культури ім. Г. Хоткевича за період з 01.09.2016 по 30.09.2019, результати якої оформлено актом від 29.11.2019 №03-01-21/6 (далі - Акт ревізії).

Під час ревізії встановлено, що позивач у 2016, 2017, 2018 та за 9 місяців 2019, за рахунок коштів загального фонду кошторису завищив касові видатки за КЕКВ 2610 «Субсидії та поточні трансферти підприємствам (установам, організаціям)» на суму 433,7тис. грн. внаслідок завищення видатків на оплату праці та відрядження.

10.12.2019 позивачем надіслано до Західного офісу Держаудитслужби зауваження до Акта ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності Міського палацу культури ім. Г. Хоткевича за період з 01.09.2016 по 30.09.2019.

27.12.2019 Західний офіс Держаудитслужби надіслав позивачу висновок на зауваження до Акта ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності Міського палацу культури ім. Г. Хоткевича за період з 01.09.2016 по 30.09.2019.

27.12.2019 начальник Управління видав позивачу розпорядження про зупинення по 27.01.2020 операцій з бюджетними коштами.

Крім того, Західний офіс Держаудитслужби надіслав позивачу лист № 03-01-15м/7879-2019 від 27.12.2019 з вимогами, які позивач оскаржує.

При ухваленні рішення суд виходить з такого.

Щодо вимоги перерахувати кошти в сумі 376,8грн. за рахунок власних не бюджетних коштів в дохід місцевого бюджету за кодом бюджетної класифікації доходів «Інші надходження», то суд зазначає таке.

Цю вимогу відповідач виставив у зв`язку з таким.

Міським палацом культури ім. Гната Хоткевича, всупереч п.3 наказу Міністерства культури України від 18.10.2005 № 745 «Про впорядкування умов оплати праці працівників культури на основі Єдиної тарифної сітки» (надалі - наказ МКУ № 745) затверджені положення про преміювання працівників Палацу, якими передбачено створення фонду преміювання, зокрема, за рахунок економії енергоносіїв, як наслідок, МПК ім. Г. Хоткевича в недотримання пунктів 20,22 Порядку складання, розгляду, затвердження та основних вимог до виконання кошторисів бюджетних установ, затвердженого постановою КМУ від 28.02.2002 № 228, необгрунтовано завищувалася потреба коштів на теплопостачання на 2017-2018 рр., які в подальшому спрямовувалися на виплату премій працівникам, що призвело до матеріальної шкоди (втрат), на загальну суму 376,8грн.

З Акта ревізії видно, що впродовж 2017-2018 позивачем завищувалася потреба коштів у теплопостачанні, що призвело до збільшення асигнувань на оплату праці за рахунок зменшення асигнувань на оплату теплопостачання.

При цьому відповідач, обґрунтовуючи зазначене порушення, вчинене позивачем, покликається на пункти 20,22 Постанови Кабінету Міністрів України від 28.02.2002 №228 «Про затвердження Порядку складання, розгляду, затвердження та основних вимог до виконання кошторисів бюджетних установ»

Водночас, зі змісту зазначених норм видно, що суб`єктом їх застосування є головний розпорядник коштів.

Відповідно до ч.1 ст.22 Бюджетного Кодексу України за обсягом наданих повноважень розпорядники бюджетних коштів поділяються на головних розпорядників бюджетних коштів та розпорядників бюджетних коштів нижчого рівня.

Як видно з матеріалів справ, позивач є комунальною установою культури, підпорядкованою управлінню культури Львівської міської ради, засновником якої є Львівська міська рада.

Відповідно до п.7.3 Статуту Комунальної установи «Міський палац культури імені Гната Хоткевича» фінансування Палацу культури здійснюється за рахунок коштів міського бюджету м.Львова, коштів засновників (власників), додаткових джерел фінансування та інших надходжень, не заборонених чинним законодавством.

З урахуванням наведеного, позивач не може бути головним розпорядником бюджетних коштів, відтак він не може бути суб`єктом відповідальності у розумінні невиконання пунктів 20,22 Постанови Кабінету Міністрів України від 28.02.2002 №228.

Щодо розрахунків видатків на оплату комунальних послуг та участі позивача у такій діяльності, то суд зазначає таке.

Розрахунки видатків на оплату комунальних послуг проводяться відповідно до лімітів, схвалених Львівською міською радою.

Так, Рішенням Львівської міської ради №1191 від 09.12.2016 «Про схвалення лімітів споживання енергоносіїв на 2017рік для бюджетних установ, які фінансуються з міського бюджету м. Львова»; Рішенням Львівської міської ради №1139 від 14.12.2017 «Про схвалення лімітів споживання енергоносіїв на 2018рік» для бюджетних установ, які фінансуються з міського бюджету м. Львова» схвалено ліміти споживання енергоносіїв для бюджетних установ, які фінансуються з міського бюджету м.Львова, серед іншого і позивачу.

Відтак, суд погоджується з аргументами позивача, що питання визначення потреби в споживанні Палацом енергоресурсів належить до компетенції Львівської міської ради та не належить до компетенції позивача. Зазначене спростовує твердження відповідача, що Палац культури ім.Г.Хоткевича не міг самостійно змінювати (завищувати) потребу коштів на теплопостачання у 2017-2018.

Щодо виплати премій працівникам за рахунок зекономлених коштів за невикористані енергоносії, то така здійснювалася відповідно до чинного на час цих виплат Положення про преміювання працівників Львівського міського палацу культури імені Гната Хоткевича, затвердженого 18.07.2018 (пункт 3.1.).

Суд також встановив, що зміни в план використання бюджетних коштів на 2017 та 2018 роки відбувалися за наявності відповідного погодження органу управління - Управління культури Львівської міської ради. Зазначене підтверджується Довідкою про зміни до плану використання бюджетних коштів на 2017 від 18.12.2017, Довідкою про зміни до плану використання бюджетних коштів на 2018 від 20.12.2018, з яких видно переміщення сум з рядка «оплата комунальних послуг та енергоносіїв» у рядок «заробітна плата» та «нарахування на оплату праці».

Зазначеним спростовується факт нецільового використання бюджетних коштів позивачем.

Щодо процедури повернення бюджетних коштів до відповідного бюджету в разі їх нецільового використання за рахунок власних (небюджетних) коштів, то таке є фінансовою санкцією за бюджетне правопорушення.

Повернення бюджетних коштів до відповідного бюджету в разі їх нецільового використання здійснюється згідно з Порядком про повернення бюджетних коштів до відповідного бюджету у разі їх нецільового використання, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України №1163 від 22 грудня 2010 р.

Відповідно до пункту 3 зазначеного Порядку вимога до одержувача бюджетних коштів про повернення бюджетних коштів до відповідного бюджету в сумі, що використана ним не за цільовим призначенням, здійснюється у формі, що затверджується Мінфіном.

Як видно з матеріалів справи, оскаржувана вимога, викладена з порушенням п.3 Порядку №1163 від 22 грудня 2010 р.

З урахуванням викладеного, суд дійшов висновку, що у оскаржена вимога виставлена безпідставно. Крім того, ця вимога не відповідає визначеній законодавством процедурі, що суперечить принципу імперативної діяльності органів влади. Зазначене дозволяє дійти висновку про протиправність оскарженої вимоги про перерахування коштів в сумі 376,8грн. за рахунок власних небюджетних коштів Міського Палацу культури імені Гната Хоткевича в дохід місцевого бюджету за кодом бюджетної класифікації доходів «Інші надходження».

Щодо вимог про забезпечення відшкодування відповідно до норм статей 130-136 КЗпП України на користь Палацу шкоди (втрат), заподіяної внаслідок зайвого виділення бюджетних коштів на фонд оплати праці в сумі 184,6 тис. гривень та про забезпечення відшкодування відповідно до норм статей 130-136 КЗпП України на користь Палацу шкоди (втрат), заподіяної внаслідок зайвого виділення бюджетних коштів на фонд оплати праці в сумі 142,8 тис. гривень суд зазначає таке.

Ці вимоги відповідач виставив у зв`язку з тим, що двом працівникам позивача, протягом ревізійного періоду, всупереч вимогам п. 4.1 Колективного договору між адміністрацією міського Палацу культури ім. Г. Хоткевича та профспілковим комітетом Палацу культури ім. Г. Хоткевича, схваленого загальними зборами трудового колективу 17.10.2005 та п.5.7 Колективного договору Міського палацу культури ім. Гната Хоткевича, затвердженого рішенням загальних зборів трудового колективу Палацу від 16.07.2018 №1, проведено нарахування та виплату посадових окладів понад встановлений розмір, визначений наказом МКУ № 745, в загальній сумі 148,5 тис. грн., які включалися у розрахунок середньої заробітної плати, внаслідок чого нараховано та виплачено відпускні та компенсації за невикористані відпустки в сумі 13,0 тис. грн., нарахування ЄСВ становлять 23,1 тис. гривень. Порушення призвело до матеріальної шкоди (втрат), нанесених МПК ім. Г. Хоткевича, на загальну суму 184,6 тис. гривень.

Крім того, протягом ревізійного періодухудожньому керівнику (в.о. художнього керівника) ЗАСЕТ «Данс-клуб», крім посадових окладів, надбавок за звання, доплат за вислугу років, індексацій доходів, премій, на підставі наказів директора Палацу проводилися також виплати за проведені заняття в студіях за рахунок власних коштів Палацу в загальній сумі 117,0 тис. грн., нарахування ЄСВ становлять 25,8 тис. грн., які не передбачені умовами колективних договорів Палацу, наказу МКУ № 745 та будь-яких інших нормативно-правових документів, які регулюють умови оплати праці у сфері культури. Порушення призвело до матеріальної шкоди (втрат), нанесених МПК ім. Г. Хоткевича, на загальну суму 142,8 тис.гривень.

Статтею 2 Закону України «Про оплату праці» урегульовано структуру заробітної плати, а саме: основна заробітна плата - винагорода за виконану роботу відповідно до встановлених норм праціпраці (норми часу, виробітку, обслуговування, посадові обов`язки). Вона встановлюється у вигляді тарифних ставок (окладів) і відрядних розцінок для робітників та посадових окладів для службовців; додаткова заробітна плата - винагорода за працю понад установлені норми, за трудові успіхи та винахідливість і за особливі умови праці. Вона включає доплати, надбавки, гарантійні і компенсаційні виплати, передбачені чинним законодавством; премії, пов`язані з виконанням виробничих завдань і функцій; інші заохочувальні та компенсаційні виплати - виплати у формі винагород за підсумками роботи за рік, премії за спеціальними системами і положеннями, виплати в рамках грантів, компенсаційні та інші грошові і матеріальні виплати, які не передбачені актами чинного законодавства або які провадяться понад встановлені зазначеними актами норми.

Відповідно до ст. 4 Закону України «Про оплату праці» джерелом коштів на оплату праці працівників госпрозрахункових підприємств є частина доходу та інші кошти, одержані внаслідок їх господарської діяльності. Для установ і організацій, що фінансуються з бюджету, - це кошти, які виділяються з відповідних бюджетів, грантів, а також частина доходу, одержаного внаслідок господарської діяльності та з інших джерел.

Зазначене також кореспондується з нормою ч.1 ст.26 Закону України «Про культуру».

Як видно з долученого до матеріалів справи статуту Міського палацу культури ім. Гната Хоткевича, фінансування Палацу культури здійснюється за рахунок коштів міського бюджету, коштів засновників, додаткових джерел фінансування та інших надходжень, не заборонених законом. Зокрема, Статут визначає додаткові джерела фінансування Палацу культури, зокрема, кошти, одержані від платних послуг. Кошти, отримані з додаткових джерел фінансування використовуються для діяльності, передбаченої Статутом. При цьому Палац культури самостійно розпоряджається коштами, одержаними від господарської та іншої діяльності відповідно до чинного законодавства та Статуту (Розділ 7 Статуту).

Саме заохочувальні та компенсаційні виплати відносяться до виплат, які здійснювалися двом працівникам Палацу культури - ОСОБА_2 та ОСОБА_3 та художньому керівнику ЗАСЕТ «Данс-клуб», - за рахунок власних коштів позивача з додаткових джерел фінансування, як це передбачено Законом України «Про культуру» та Статутом.

Відтак, зазначені виплати не є виплатами у розумінні пп.3 п.2 Наказу Міністерства культури України «Про впорядкування умов оплати праці працівників культури на основі єдиної тарифної сітки» №45 від 18.10.2005, відповідно до якого граничний розмір зазначених надбавок для одного працівника не повинен перевищувати 50 відсотків посадового окладу, оскільки виплати зазначеним керівникам були здійснені з власних коштів позивача, а не з бюджетних.

Як видно з матеріалів справи, а саме з калькуляції оплати за навчання у ЗАСЕТ «Данс-клуб», на заробітну плату виділяється 45% від загальної суми оплати за навчання. Тобто оплата праці керівників ансамблю здійснюється за рахунок їх же праці, у розмірі 45% від суми оплати за навчання.

Таким чином, порушень, які б призвели до нецільового використання бюджетних коштів позивачем вчинено не було, оскільки оплата праці працівників позивача ОСОБА_2 , ОСОБА_3 та художнього керівника ЗАСЕТ «Данс-клуб» здійснювалася з власних коштів позивача та за рахунок самоокупності ансамблю.

Відтак, вимога відповідача в цій частині є безпідставною.

Щодо вимоги про забезпечення відшкодування відповідно до норм статей 130-136 КЗпП України на користь Палацу шкоди (втрат), заподіяної внаслідок зайвого виділення бюджетних коштів на фонд оплати праці в сумі 19,9тис.грн., то суд зазначає таке.

Цю вимогу відповідач виставив у зв`язку з тим, що всупереч п.3 наказу МКУ № 745 та п. 2.8 Положення про преміювання працівників Палацу, затвердженого т.в.о. директора Ігнатенком Л.В. та погодженого головою профкому МПК ім. Г. Хоткевича ОСОБА_5 15.02.2017, протягом січня-квітня 2018 року без рішення органу вищого рівня видано премії за рахунок власних коштів в.о. директора Палацу ОСОБА_6 на загальну суму 16,3 тис. грн., нарахування ЄСВ становлять 3,6 тис. гривень.

Як видно з матеріалів справи, наказом Управління культури Львівської міської ради з 02.01.2018 на ОСОБА_6 , заступника директора Міського палацу культури імені Гната Хоткевича, покладено виконання обов`язків директора Міського палацу культури імені Гната Хоткевича до часу призначення керівника установи за результатами конкурсного добору відповідно до ст.21 Закону України «Про культуру».

Відповідно до ч.1 ст.21 Закону України «Про культуру» керівники державних та комунальних закладів культури призначаються на посаду шляхом укладення з ними контракту строком на п`ять років за результатами конкурсу.

Таким чином, ОСОБА_6 не був керівником позивача у розумінні Закону України «Про культуру», оскільки був працівником Палацу культури на посаді заступника директора.

Таким чином, на ОСОБА_6 , як на виконувача обов`язків Міського палацу культури імені Гната Хоткевича, не поширювався обов`язок погодження своєї премії з органом вищого рівня.

Відтак, в цій частині вимога відповідача є безпідставною.

Щодо вимоги про забезпечення відшкодування відповідно до норм статей 130-136 КЗпП України на користь Палацу шкоди (втрат), заподіяної внаслідок безпідставної виплати коштів на відрядження в сумі 59,1 тис. грн., то суд зазначає таке.

Цю вимогу відповідач виставив у зв`язку з тим, що протягом 2018 року та І півріччя 2019 року, окремим працівникам Палацу, відряджених за кордон, які за умовами запрошення безоплатно забезпечується харчуванням стороною, всупереч п.2 постанови КМУ від 02.02.2011 № 98 «Про суми та склад витрат на відрядження державних службовців, а також інших осіб, що направляються у відрядження підприємствами, установами та організаціями, які повністю або частково утримуються (фінансуються) за рахунок бюджетних коштів» та п.п. ґ п. 16.2 розділу III Інструкції про службові відрядження в межах України та за кордон, затвердженої наказом Міністерства фінансів України від 13.03.98 № 59, відшкодування добових витрат здійснювалося в повному обсязі, що призвело до їх завищення на загальну суму 59,1 тис. гривень.

Згідно зі ст. 121 КЗпП України працівники мають право на відшкодування витрат та одержання інших компенсацій у зв`язку зі службовими відрядженнями.

Суми та склад витрат на відрядження державних службовців, а також інших осіб, що направляються у відрядження підприємствами, установами та організаціями, які повністю або частково утримуються (фінансуються) за рахунок бюджетних коштів, встановлено постановою Кабінету Міністрів України від 02 лютого 2011 року № 98.

Крім цього, основним документом, який регулює відрядження працівників органів державної влади, підприємств, установ та організацій, що повністю або частково фінансуються за рахунок бюджетних коштів, є Інструкція про службові відрядження в межах України та за кордон, затверджена наказом Міністерства фінансів України від 13.03.98 № 59, зареєстрована в Міністерстві юстиції України 31.03.98 за № 218/2658. Інші підприємства та організації також можуть використовувати Інструкцію №59 як допоміжний (довідковий) документ.

Відповідно до п. 15 розділу "Загальні положення" Інструкції № 59 визначено, що окремим видом витрат, що не потребують спеціального документального підтвердження, є добові витрати (витрати на харчування та фінансування інших власних потреб фізичної особи, понесені у зв`язку з таким відрядженням).

Зокрема, п.4 розділу II Інструкції № 59 передбачено, що сума добових визначається згідно з наказом про відрядження та відповідними первинними документами. За відсутності наказу добові витрати не виплачуються.

Згідно з п.5 розділу II Інструкції № 59 підприємство за наявності підтвердних документів (в оригіналі) відшкодовує в межах граничних сум витрати на харчування, вартість якого включена до рахунків на оплату вартості проживання у готелях (мотелях), інших житлових приміщеннях або до проїзних документів, які оплачуються відрядженим працівником за рахунок добових витрат.

Якщо працівник, відряджений для участі у переговорах, конференціях, симпозіумах з питань, що стосуються основної діяльності підприємства, за умовами запрошення безоплатно забезпечується харчуванням організаторами таких заходів або якщо вартість харчування включається до рахунків на найм житлового приміщення, проїзних документів без визначення конкретної суми, добові витрати відшкодовуються в розмірах, що визначаються у відсотках сум добових витрат для України згідно з додатком 1 до Постанови № 98, зокрема 80 відсотків - при одноразовому, 55 відсотків - дворазовому, 35 відсотків - триразовому харчуванні.

Таким чином, від того, скільки разів працівник харчувався у відрядженні за рахунок приймаючої сторони, залежить розмір належних йому добових, а інформація документально підтверджується на підставі запрошення.

Із запрошень на участь у щорічній зустрічі міст літератури ЮНЕСКО, яка відбулася з 19 по 26 травня 2019 року у м. Норвіч та м. Ноттітгем (Великобританія) видно, що приймаюча сторона покриває витрати на «проживання та харчування під час зустрічі...».

Втім, у акті ревізії, Відповідач зазначає, що відповідно до звітів про використання коштів, виданих на відрядження або під звіт від 27.05.2019 №12-13 зав.сектору трворчого розвитку Брилинській Б.Ю . та методисту сектору творчого розвитку ОСОБА_8 добові витрати відшкодовано в повному обсязі замість належних 35%.

Суд зазначає, що звіти, які взяв до уваги відповідач при перевірці, не є первинними бухгалтерськими документами, а є звітами працівників перед керівником про виконану за час відрядження роботу.

Крім того, суд наголошує, що відповідач зробив висновки про триразове харчування учасників відрядження за рахунок приймаючої сторони, без обґрунтування такого належними доказами. Крім цього, безпідставний висновок про триразове харчування за рахунок приймаючої сторони зроблено відповідачем за дні відрядження, в які відбувся приїзд, від`їзд та трансфер працівників до іншого міста.

Таким чином, вимога відповідача в цій частині є необґрунтована.

Щодо вимоги про забезпечення відшкодування на користь Палацу в повному обсязі дебіторської заборгованості ПП «Віроока» за надані послуги оренди відповідно до норм статтей 216-229 Господарського кодексу України та статтей 610-625 Цивільного кодексу України, то суд зазначає таке.

Цю вимогу відповідач виставив у зв`язку з тим, що вважає, що по причині не проведення претензійно-позовної роботи втрачено можливість стягнути із ПП «Віроока» прострочену дебіторську заборгованість на суму 44,3 тис. грн. у зв`язку із закінченням строку позовної давності (надання послуг оренди відбулось згідно акту приймання-передачі приміщення в оренду від 15.07.2015), чим не дотримано вимоги ст.ст.256, 257 Цивільного кодексу України в частині дотримання строку, у межах якого особа може звернутися до суду з вимогою про захист свого цивільного права або інтересу (3 роки).

Як видно з матеріалів справи, Договір оренди №Г-5443-7 від 31.07.2007 року, укладений між Орендодавцем, Управлінням комунальної власності Департаменту економічної політики Львівської міської ради, та Орендпаре, ПП «Віроока», про оренду нежитлових приміщень, які розташовані за адресою: м. Львів, вул. Кушевича, 1, що знаходяться на балансі Львівського міського палацу культури ім. Г.Хоткевича. При цьому суд звертає увагу, що Львівський міський палац культури ім. Г.Хоткевича, як балансоутримувач, не був стороною зазначеного договору оренди, відтак умови цього договору не поширювался на Палац культури.

Під час проведення перевірки, відповідач керувався п. 7.2. Ухвали Львівської міської ради №897 від 07.06.2007 року «Про врегулювання питань оренди майна територіальної громади м.Львова», згідно з якою «орендну плату за користування об`єктами оренди, які перебувають на балансі підприємств, закладів, установ та організацій освіти, культури, медицини, орендар сплачує на рахунок відповідного балансоутримувача».

Водночас, відповідно до п. 5.2. зазначеного вище договору, орендна плата сплачується Орендарем, тобто ПП «Віроока» на розрахунковий рахунок Орендодавця, тобто Управління комунальної власності Департаменту економічної політики Львівської міської ради.

Відтак, обов`язок ПП «Віроока» сплачувати будь-які платежі на рахунок балансоутримувача, тобто Львівського міського палацу культури ім. Г.Хоткевича, договором оренди не передбачений.

Акт приймання передачі приміщення між МПК ім. Г.Хоткевича та ПП «Віроока» від 15.07.2015 року, на який покликається відповідач у Акті ревізії, підтверджує факт повернення приміщення Позивачу, а не його передачу в оренду.

Підставою для повернення приміщення, яке здавалося в оренду за зазначеним вище договором оренди стало судове рішення Господарському суді Львівської області (справа № 914/1809/15 за позовом Управління комунальної власності Департаменту економічної політики Львівської міської ради до ПП «Віроока» про повернення приміщення та сплату заборгованості у зв`язку із закінченням оренди). МПК ім. Г.Хоткевича було залучено в процес третьою особою, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору.

Як видно з матеріалів справи, ПП «Віроока» провело повний розрахунок з орендодавцем та повернуло орендовані приміщення позивачу по акту, а провадження у господарській справі закрито на підставі ухвали від 28.07.2015 у зв`язку з відсутністю предмета спору.

Таким чином, вимога відповідача про те, що позивач має вжити заходи щодо стягнення з ПП «Віроока» дебіторської заборгованості є безпідставним, оскільки позивач підтвердив належними доказами відсутність заборгованості ПП «Віроока» за договором оренди від 31.07.2007 року. Крім того, на позивача не може бути покладено обов`язок щодо ведення претензійно-позовної роботи щодо виконання договору, стороною у якому він не є.

Щодо заперечення відповідача, яке зводиться до того, що відповідач не зобов`язаний вказувати позивачу шляхи усунення порушень, виявлених під час перевірки чи «наштовхувати» на вчинення чи не вчинення певних кроків, то суд зазначає таке.

Як видно з листа відповідача, в якому викладено оскаржувані вимоги, то такі не містять визначення конкретних дій, обов`язкових до виконання Міським палацом культури ім. Гната Хоткевича, для усунення виявлених порушень. З огляду на правову природу письмової вимоги контролюючого органу, вона породжує правові наслідки (зокрема обов`язки) для свого адресата, відтак наділена рисами правового акта індивідуальної дії (з урахуванням її змістовної складової, незалежно від форми документу, в якому вона міститься), і як такий акт може бути предметом судового контролю в порядку адміністративного судочинства у разі звернення із відповідним позовом. При цьому «законність» письмової вимоги, контролюючого органу безумовно передбачає її обгрунтованість, тобто наявність підстав для її скерування адресату.

У цій справі зміст спірних вимог, які по суті є індивідуально-правовим актом, а відтак породжують права і обов`язки для підконтрольної установи, якій вона адресована, полягає в тому, щоб «усунути виявлені порушення», встановлені контролюючим органом. Водночас спірні вимоги, як індивідуально-правовий акт, в силу закону, обов`язкові до виконання підконтрольною установою, прийняті з порушенням вимог закону щодо її змісту, оскільки є неконкретизованими.

Зазначивши у вимогах, зокрема, про відшкодування конкретної суми в цілому, без зазначення конкретної норми КЗпП України, без вказання суб`єктів, з яких необхідно стягнути зайво виплачені кошти, суму коштів (вимога 5), без зазначення заходів, які має вчинити позивач для стягнення заборгованості по договору оренди (вимога 6) може призвести до нового можливого порушення позивачем чинного законодавства. Зазначене в світлі обов`язкового характеру спірної вимоги в частині корегування роботи підконтрольної установи є порушенням вимог закону в частині змісту вимоги як акту індивідуальної дії. Під час вирішення справ, предметом яких є правомірність вимог контролюючих органів, скерованих на адресу підконтрольних, суб`єктів, судам належить, виходячи із правової природи письмової вимоги контролюючого органу, враховувати чи прийнята вона на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені законодавством. З метою встановлення того, чи контролюючим органом, при прийнятті спірної вимоги владні управлінські функції реалізовані у передбачений законом спосіб, суду належить надати правову оцінку змісту вимоги як індивідуально-правового акта. Таку ж правову позицію викладено у постанові Верховного Суду від 11.10.2018 у справі №813/4101/17.

З урахуванням викладеного, оскаржувані вимоги відповідача, викладені у листі від 27.12.2019 №03-01-15м/7879-2019, є протиправними і підлягають скасуванню.

Щодо оскарження Розпорядження від 27.12.2019, то суд зазначає таке.

У порядку адміністративного судочинства може бути оскаржене лише таке рішення, яке породжує безпосередньо права чи обов`язки для позивача.

Як видно зі змісту цього розпорядження, то строк його дії закінчився 27.01.2020.

Однак, суд не може не звернути увагу на порушення відповідачем Закону при прийнятті такого акта.

Розпорядженням відповідача від 27.12.2019 №26 про зупинення операцій з бюджетними коштами на підставі акта ревізії фінансово-господарської діяльності Міського палацу культури імені Гната Хоткевича від 29.11.2019 №03-01-21/6 зобов`язано Міський палац культури імені Гната Хоткевича зупинити операції з бюджетними коштами на його рахунку на строк до 27.01.2020.

Відповідно до ст.120 Бюджетного кодексу України зупинення операцій з бюджетними коштами полягає у зупиненні будь-яких операцій із здійснення платежів з рахунку порушника бюджетного законодавства. Механізм зупинення операцій з бюджетними коштами визначається Кабінетом Міністрів України. Зупинення операцій з бюджетними коштами можливе на строк до 30 днів у межах поточного бюджетного періоду, якщо інше не передбачено законом.

Згідно зі ст. 3 Бюджетного кодексу України бюджетний період для всіх бюджетів, що складають бюджетну систему України, становить один календарний рік, який починається 1 січня кожного року і закінчується 31 грудня того ж року.

Таким чином, протиправність оскаржуваного розпорядження полягає в тому, що воно прийнято на майбутній бюджетний період, що є порушенням бюджетного законодавства.

Крім того, відповідно до п.2 Порядку зупинення операцій з бюджетними коштами, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 19.01.2011 №21 зупинення операцій з бюджетними коштами застосовується у разі виявлення факту порушення вимог бюджетного законодавства, передбаченого пунктом 2 частини першої статті 117 Бюджетного кодексу України, і полягає у зупиненні будь-яких операцій із здійснення платежів з рахунків розпорядників та/або одержувачів, крім випадків, визначених абзацами третім - п`ятим пункту 3 цього Порядку. При цьому складається протокол про порушення бюджетного законодавства.

Зупинення операцій з бюджетними коштами не застосовується у разі ведення розпорядником та/або одержувачем позовної роботи, спрямованої на усунення порушення вимог бюджетного законодавства.

Якщо факт порушення вимог бюджетного законодавства зафіксовано в акті ревізії контролюючого органу, то протокол про порушення вимог бюджетного законодавства не складається.

На підставі зазначеного протоколу або акта ревізії уповноважений орган приймає протягом трьох робочих днів з дня його надходження розпорядження про зупинення операцій з бюджетними коштами (далі - розпорядження про зупинення операцій) за формою згідно з додатком 1.

Як видно з матеріалів справи, Акт ревізії відповідач склав 29.11.2019, підписаний позивачем із зауваженнями 10.12.2019, як відповідач отримав разом із Актом ревізії.

З урахуванням змісту норми п.2 Порядку зупинення операцій з бюджетними коштами, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 19.01.2011 №21, оскаржуване Розпорядження прийняте з порушенням строків, встановлених цією нормою.

Таким чином, Розпорядження відповідача від 27.12.2019 №26 про зупинення операцій з бюджетними коштами є протиправним і підлягає скасуванню.

Беручи до уваги наведене, та оцінюючи надані сторонами по справі письмові докази в їх сукупності, суд дійшов висновку, що позовні вимоги Міського палацу культури імені Гната Хоткевича є обґрунтованими, документально підтвердженими та такими, що ґрунтуються на положеннях чинного законодавства, отже підлягають задоволенню повністю.

Відповідно до ч.1 ст.139 КАС України, при задоволенні позову сторони, яка не є суб`єктом владних повноважень, всі судові витрати, які підлягають відшкодуванню або оплаті відповідно до положень цього Кодексу, стягуються за рахунок бюджетних асигнувань суб`єкта владних повноважень, що виступав відповідачем у справі, або якщо відповідачем у справі виступала його посадова чи службова особа.

Судом встановлено, що позивачем 09.01.2020 відповідно до платіжного доручення №19 сплачено судовий збір у розмірі 4204,00 грн.

Таким чином, за рахунок бюджетних асигнувань суб`єкта владних повноважень підлягає стягненню саме ця сума.

Керуючись ст.ст. 242-246, 250, 260-262 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

В И Р І Ш И В:

адміністративний позов Міського палацу культури імені Гната Хоткевича (місцезнаходження: 79019, м.Львів, вул.Кушевича, 1, код ЄДРПОУ 02597433) до Західного офісу Держаудитслужби (місцезнаходження: 79000, м. Львів, вул. Костюшка, 8, код ЄДРПОУ 40479801) про визнання протиправними і скасування вимоги та розпорядження задовольнити повністю.

Визнати протиправними та скасувати вимоги Західного офісу Держаудитслужби, викладені у листі «Про усунення недоліків та порушень за наслідками ревізії» від 27.12.2019 №03-01-15м/7879-2019.

Визнати протиправним та скасувати розпорядження Західного офісу Держаудитслужби від 27.12.2019 №26 про зупинення операцій з бюджетними коштами.

Стягнути за рахунок бюджетних асигнувань з Західного офісу Держаудитслужби (місцезнаходження: 79000, м. Львів, вул. Костюшка, 8, код ЄДРПОУ 40479801) на користь Міського палацу культури імені Гната Хоткевича (місцезнаходження: 79019, м.Львів, вул.Кушевича, 1, код ЄДРПОУ 02597433) судові витрати в сумі 4202 (чотири тисячі двісті два) грн.00 коп.

Рішення набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.

Апеляційна скарга подається до Восьмого апеляційного адміністративного суду із урахуванням п.п.15.5 п.15 Розділу VII Перехідні положення КАС України протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

Повний текст складено 07.04.2020.

Суддя Лунь З.І.