ПОСТАНОВА

Іменем України

02 квітня 2020 року

Київ

справа №335/8641/16-а (2-а/335/283/2016)

адміністративне провадження №К/9901/19067/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Шарапи В.М.,

суддів: Желєзного І.В., Чиркіна С.М.,

розглянув у попередньому судовому засіданні касаційну скаргу ОСОБА_1 на постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 26 січня 2017 року у складі колегії суддів: Чередниченка В.Є. (головуючий), Іванова С.М., Панченко О.М. у справі №335/8641/16-а за позовом ОСОБА_1 до Запорізької міської ради про визнання протиправним та скасувати рішення

ОПИСОВА ЧАСТИНА

Короткий зміст позовних вимог і рішень судів першої та апеляційної інстанцій:

1. ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 , позивач) звернувся до суду з адміністративним позовом до Запорізької міської ради про визнання протиправним та скасувати рішення Запорізької міської ради №59 від 30.06.2016.

2. Постановою Орджонікідзевського районного суду м. Запоріжжя від 17 жовтня 2016 року позов задоволено повністю.

3. Постановою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 26 січня 2017 року постанову суду першої інстанції скасовано. Ухвалено нову постанову про відмову у задоволенні позову.

4. Судами попередніх інстанцій під час судового розгляду справи встановлено, що:

4.1.Рішенням Запорізької міської ради від 24.03.2010 року № 43 «Про затвердження переліку об`єктів комунальної власності м. Запоріжжя, що підлягають приватизації» вирішено включити до переліку об`єктів комунальної власності м. Запоріжжя, що підлягають приватизації шляхом викупу об`єкт, який розташований за адресою: АДРЕСА_1 (приміщення НОМЕР_1 підвалу літ.А-3), орендарем якого був позивач.

4.2.Станом на 30.06.2016 договір оренди об`єкта за адресою: АДРЕСА_1 (приміщення НОМЕР_1 підвалу літ.А-3) з ОСОБА_1 було розірвано на підставі рішення Господарського суду Запорізької області від 19.01.2015, яке набрало законної сили.

4.3.Рішенням Запорізької міської ради № 59 від 30.06.2016 року «Про внесення змін до рішення міської ради від 24.03.2010 року № 43 «Про затвердження переліку об`єктів комунальної власності м. Запоріжжя, що підлягають приватизації» внесено зміни до рішення Запорізької міської ради від 24.03.2010 року № 43 та виключено пункт 18 додатка до рішення міської ради нежитлове приміщення площею 116.6 кв.м на АДРЕСА_1 ; орендар: покупець фізична особа ОСОБА_1 .

5. Задовольняючи позов, суд першої інстанції прийшов до висновку про порушення відповідачем під час прийняття оскарженого рішення вимог Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР (далі - Закон України №280/97-ВР) з урахуванням рішення Конституційного Суду України від 16.04.2009 у справі № 7-рп/2009 за конституційним поданням Харківської міської ради щодо офіційного тлумачення положень частини 2 статті 19, статті 144 Конституції України, статті 25, частини 14 статті 46, частин 1, 10 статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні». Постанова мотивована тим, що органи місцевого самоврядування не можуть скасовувати свої попередні рішення, вносити до них зміни, якщо, відповідно до приписів цих рішень, виникли правовідносини, пов`язані з реалізацією певних суб`єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, і суб`єкти цих правовідносин заперечують проти їх зміни чи припинення. Ненормативні правові акти органу місцевого самоврядування є актами одноразового застосування, вичерпують свою дію фактом їхнього виконання, тому вони не можуть бути скасовані чи змінені органом місцевого самоврядування після їх виконання.

6. Скасовуючи постанову суду першої інстанції та ухвалюючи нову про відмову у задоволенні позову, суд апеляційної інстанції прийшов до висновку про те, що відповідач діяв у межах вимог Законів України №280/97-ВР та «Про приватизацію державного майна» від 4 березня 1992 року №2163-XII (далі - Закон України №2163-XII), який був чинним на час спірних правовідносин. Суд апеляційної інстанції зазначив про те, що оскаржене рішення Запорізької міської ради не виконано, а відтак до спірних правовідносин помилково застосовано висновки Конституційного Суду України, викладені у рішенні від 16.04.2009 у справі №7-рп/2009.

Короткий зміст вимог та узагальнені доводи касаційної скарги:

7. Позивач подав касаційну скаргу на постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 26 січня 2017 року, в якій просить оскаржуване судове рішення скасувати, залишити у силі постанову Орджонікідзевського районного суду м. Запоріжжя від 17 жовтня 2016 року.

7.1.Аргументи скаржника на обґрунтування доводів касаційної скарги зводяться до неправильного застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального права та допущення ним порушень норм процесуального права. Зокрема, скаржник зазначає, що відповідно до вимог Закону України №280/97-ВР, Закону України №2163-XII органи місцевого самоврядування є відповідальними за свою діяльність перед юридичними та фізичними особами.

7.2.У зв`язку з цим вони не можуть скасовувати свої рішення, вносити зміни до них, якщо відповідно до приписів цих рішень виникли правовідносини, пов`язані з реалізацією певних суб`єктивних прав або охоронюваних законом інтересів і суб`єкти цих правовідносин заперечують проти їх зміни чи припинення.

7.3.Також позивач заперечує висновок суду апеляційної інстанції про те, що на підставі оскарженого рішення Запорізької міської ради не виникли будь які правовідносини, так як це рішення не виконане. При цьому вказує на те, що ним було вчинено певні дії для приватизації нежитлового приміщення площею 116.6 кв.м на АДРЕСА_1, а саме проведено оцінку об`єкта приватизації, зібрано необхідні документи для приватизації.

8. Відповідач заперечень (відзиву) на касаційну скаргу не подав.

МОТИВУВАЛЬНА ЧАСТИНА

Висновки суду за результатами розгляду касаційної скарги з посиланням на норми права, якими керувався суд касаційної інстанції:

9. При розгляді касаційної скарги колегією суддів враховуються приписи частин 1-2 статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України (надалі - КАС України) у редакції до 08.02.2020, у відповідності до яких суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

10.Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

11.Згідно зі статтею 16 Закону України №280/97-ВР матеріальною та фінансовою основою місцевого самоврядування є рухоме і нерухоме майно, доходи місцевих бюджетів, позабюджетні цільові (у тому числі валютні) та інші кошти, земля, природні ресурси, що є у комунальній власності територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах, а також об`єкти їхньої спільної власності, що перебувають в управлінні районних і обласних рад. Від імені та в інтересах територіальних громад права суб`єкта комунальної власності здійснюють відповідні ради.

12.До виключної компетенції відповідної ради згідно з пунктом 30 статті 26 цього Закону належить прийняття рішень щодо відчуження комунального майна, затвердження місцевих програм приватизації, а також переліку об`єктів комунальної власності, які не підлягають останній, визначення доцільності, порядку та умов приватизації об`єктів права комунальної власності.

13.Відповідно до частини 1 статті 59 Закону України №280/97-ВР рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.

14.Частиною 10 статті 59 Закону України №280/97-ВР встановлено, що акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку.

15.Частиною 4 статті 3 Закону України №2163-XII визначено, що відчуження майна, що є у комунальній власності, регулюється положеннями цього Закону, інших законів з питань приватизації і здійснюється органами місцевого самоврядування.

16.24 липня 2019 року Верховний Суд під час розгляду справи №182/2428/16-а у подібних правовідносинах зробив висновок щодо порядку застосування статті 59 Закону України №280/97-ВР. Суть висновку полягає у тому, що аналіз наведених положень Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» дає підстави вважати, що за органами місцевого самоврядування законодавець закріпив право на зміну та скасування власних рішень. Таке право випливає із конституційного повноваження органів місцевого самоврядування самостійно вирішувати питання місцевого значення шляхом прийняття рішень, що є обов`язковими до виконання на відповідній території, оскільки вони є суб`єктами правотворчості, яка передбачає право формування приписів, їх зміну чи скасування.

17.Водночас, у статті 3 Конституції України закріплено принцип, за яким права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави, яка відповідає перед людиною за свою діяльність. Цей принцип знайшов своє відображення й у статті 74 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», згідно з якою органи місцевого самоврядування є відповідальними за свою діяльність перед юридичними і фізичними особами.

18.Відповідно до Рішення Конституційного Суду України від 16.04.2009 №7-рп/2009 у справі за конституційним поданням Харківської міської ради щодо офіційного тлумачення положень частини другої статті 19, статті 144 Конституції України, статті 25, частини чотирнадцятої статті 46, частин першої, десятої статті 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" (справа про скасування актів органів місцевого самоврядування) в Конституції України закріплено принцип, за яким права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави, яка відповідає перед людиною за свою діяльність (стаття 3). Органи місцевого самоврядування є відповідальними за свою діяльність перед юридичними і фізичними особами (стаття 74 Закону). Таким чином, органи місцевого самоврядування не можуть скасовувати свої попередні рішення, вносити до них зміни, якщо відповідно до приписів цих рішень виникли правовідносини, пов`язані з реалізацією певних суб`єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, і суб`єкти цих правовідносин заперечують проти їх зміни чи припинення.

19.Разом з тим, Суд наголошує, що відповідно до зазначеного рішення Конституційного Суду України ненормативні правові акти органу місцевого самоврядування є актами одноразового застосування, вичерпують свою дію фактом їхнього виконання, тому вони не можуть бути скасовані чи змінені органом місцевого самоврядування після їх виконання. Це є «гарантією стабільності суспільних відносин» між органами місцевого самоврядування і громадянами, породжуючи у громадян впевненість у тому, що їхнє існуюче становище не буде погіршене прийняттям більш пізнього рішення, що узгоджується з правовою позицією, викладеною в абзаці другому пункту 5 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 13 травня 1997 року № 1-зп у справі щодо несумісності депутатського мандата.

20.Аналіз наведених положень свідчить про можливість скасування органом місцевого самоврядування власного рішення, у той же час, реалізація зазначених повноважень можлива у разі дотримання сукупності умов, зокрема:

а) відсутність факту виконання рішення, що скасовується;

б) відсутність факту виникнення правовідносин, пов`язаних з реалізацією певних суб`єктивних прав та охоронюваних законом інтересів або ж відсутність заперечень суб`єктів правовідносин щодо їх зміни чи припинення у разі виникнення таких правовідносин. Згідно частини 2 статті 16-2 цього Закону викуп об`єктів малої приватизації здійснюється відповідно до Закону України "Про приватизацію невеликих державних підприємств (малу приватизацію)".

21.Колегія суддів під час розгляду цієї касаційної скарги не вважає за необхідне відступати від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного в раніше ухваленому рішенні Верховного Суду.

22.Суди попередніх інстанцій встановили, що позивач на час прийняття відповідачем оскарженого рішення не був орендарем нежитлового приміщення площею 116.6 кв.м на АДРЕСА_1 , з ним не укладався договір купівлі-продажу під час приватизації цього майна. За таких обставин суд апеляційної інстанції прийшов до обґрунтованого висновку про те, що рішення Запорізької міської ради від 24.03.2010 року № 43 «Про затвердження переліку об`єктів комунальної власності м. Запоріжжя, що підлягають приватизації» в частині, що стосується позивача фактично не виконано. Правовідносини, пов`язані з реалізацією цього рішення, не виникли.

23.У свою чергу суд першої інстанції помилково зазначив про те, що орган місцевого самоврядування не має повноважень скасовувати свої рішення у спірних правовідносинах, оскільки між сторонами виникли правовідносини щодо оренди комунального майна. Між тим у цьому випадку договір оренди на час прийняття відповідачем рішення від 30.06.2016 №59 було розірвано на підставі рішення суду. Судами попередніх інстанцій не було встановлено інших обставин, за яких між позивачем та відповідачем існували будь які правовідносини. Тому суд апеляційної інстанції обґрунтовано скасував постанову суду першої інстанції, ухвалену на підставі неправильного застосування норм матеріального права, та ухвалив оскаржену постанову з дотриманням норм процесуального права і правильно застосував норми матеріального права щодо встановлених обставин справи.

24.Доводи касаційної скарги висновків суду апеляційної інстанції не спростовують. Відповідно до статті 350 КАС України у редакції до 08.02.2020 суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

Керуючись пунктом 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону України від 15.01.2020 №460-IX "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ", статтями 341, 345, 349, 350, 359 КАС України, суд, -

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.

Постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 26 січня 2017 року по справі №335/8641/16-а залишити без змін.

Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття.

Головуючий суддя В.М. Шарапа

Судді І.В. Желєзний

С.М. Чиркін