П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

28 січня 2020 року

м. Київ

Справа № 800/237/17

Провадження № 11-1170заі19 (11-363заі18)

Велика Палата Верховного Суду у складі:

головуючого Князєва В. С.,

судді-доповідача Золотнікова О. С.,

суддів Антонюк Н. О., Анцупової Т. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Гудими Д. А., Данішевської В. І., Єленіної Ж. М., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Прокопенка О. Б., Пророка В. В., Рогач Л. І., Ситнік О. М., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.,

за участю секретаря судового засідання Сороки Л. П.,

учасники справи:

позивач - ОСОБА_1 ,

представник позивача - Зінченко Г. В.,

представник відповідача - Мешковець О. В.,

розглянула в судовому засіданні апеляційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 26 лютого 2018 року (судді Бучик А. Ю., Берназюк Я. О., Гімон М. М., Гриців М. І., Мороз Л. Л.) у справі № 800/237/17 за позовом ОСОБА_1 до Президента України Порошенка Петра Олексійовича про скасування розпорядження, поновлення на публічній службіта

ВСТАНОВИЛА:

У червні 2017 року ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Президента України Порошенка П. О. про скасування Розпорядження від 11 травня 2017 року № 98/2017-рп про відставку голови Зіньківської районної державної адміністрації Полтавської області (далі - Зіньківська РДА, райдержадміністрація) ОСОБА_1 , а також поновлення його на публічній службі на зазначеній посаді.

Позов мотивовано тим, що відповідно до приписів Закону України 09 квітня 1999 року № 586-XIV «Про місцеві державні адміністрації» (далі - Закон № 586-XIV) посадові особи місцевих державних адміністрацій є державними службовцями, які в силу приписів Закону України 10 грудня 2015 року № 889-VIII «Про державну службу» (далі - Закон № 889-VIII) призначаються і звільняються суб`єктом призначення - державним органом, посадовою особою, яким відповідно до законодавства надано повноваження від імені держави призначати на відповідну посаду державної служби в державному органі і звільняти з такої посади. Статтею 87 Закону № 889-VIII передбачено, що державна служба припиняється, зокрема, за ініціативою суб`єкта призначення. На думку позивача, в цьому випадку мало місце припинення державної служби за ініціативою суб`єкта призначення. Проте підстав для припинення державної служби позивача, визначених у статті 87 Закону № 889-VIII, не було. ОСОБА_1 також указав, що за частиною десятою статті 118 Конституції України якщо недовіру голові районної чи обласної державної адміністрації висловили дві третини депутатів від складу відповідної ради, Президент України приймає рішення саме про відставку голови місцевої державної адміністрації. Однак зі змісту оскаржуваного ним Розпорядження вбачається, що Президент України прийняв не рішення про відставку позивача, а відставку голови місцевої державної адміністрації ОСОБА_1 .Оскільки суб`єкт призначення може прийняти відставку державного службовця лише за письмовою згодою цієї особи з поясненням причин відставки, а ОСОБА_1 такої заяви про відставку не подавав, він вважає, що оскаржуване Розпорядження видано відповідачем з порушенням вимог законодавства і підлягає скасуванню.

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду рішенням від 26 лютого 2018 року в задоволенні позову відмовив.

Рішення суду мотивовано тим, що розпорядження про звільнення з посади голови місцевої держадміністрації видається Президентом України після відповідної процедури, визначеної Порядком розгляду питань, пов`язаних з підготовкою і внесенням подань щодо осіб, призначення на посаду та звільнення з посади яких здійснюється Верховною Радою України, Президентом України або Кабінетом Міністрів України чи погоджується з Кабінетом Міністрів України, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 11 квітня 2012 року № 298 (далі - Порядок № 298), на підставі подання Кабінету Міністрів України (далі - КМУ). Видавши оспорюване Розпорядження на підставі подання (пропозиції) КМУ, Президент України діяв на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Крім того, суд дійшов висновку про безпідставність посилання позивача на судові рішення, якими визнано протиправним і скасовано рішення Зіньківської районної ради Полтавської області (далі - Зіньківська райрада) від 11 квітня 2017 року «Про висловлення недовіри голові Зіньківської районної державної адміністрації ОСОБА_1 », оскільки зазначене рішення реалізоване до його скасування адміністративним судом шляхом внесення відповідних пропозицій (подань) органами державної влади Президенту України.

У квітні 2018 року до Великої Палати Верховного Суду надійшла апеляційна скарга ОСОБА_1 , у якій він, посилаючись на неправильне застосування норм матеріального права та порушення норм процесуального права, просить рішення Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 26 лютого 2018 року скасувати та прийняти нове рішення про задоволення позовних вимог у повному обсязі.

Апеляційну скаргу мотивовано тим, що суд першої інстанції безпідставно не взяв до уваги наявність судових рішень у справі № 530/780/17, якими визнано протиправним і скасовано рішення Зіньківської райради від 11 квітня 2017 року «Про висловлення недовіри голові Зіньківської районної державної адміністрації ОСОБА_1 », яке, у свою чергу, було єдиною підставою для видання відповідачем оскаржуваного Розпорядження. На думку скаржника, протиправне рішення Зіньківської райради не породжувало жодних правових наслідків від моменту його прийняття до скасування адміністративним судом, а тому оскаржуване Розпорядження відповідача, яким поспішно реалізовано вказане рішення Зіньківської райради, є незаконним. На підставі викладеного ОСОБА_1 просив скасувати оскаржуване рішення Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду та прийняти нове рішення про задоволення позовних вимог у повному обсязі.

Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 10 квітня 2018 року відкрила апеляційне провадження за апеляційною скаргою ОСОБА_1 та призначила справу до апеляційного розгляду в судовому засіданні з повідомлення (викликом) сторін на підставі положень частини першої статті 310 та частини п`ятої статті 262 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).

У травні 2018 року до суду надійшов відзив на апеляційну скаргу від представника Президента України, в якому він зазначив, що оскаржуване Розпорядження було видано Президентом України за наявності відповідних правових підстав, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. На думку представника Президента України, суд першої інстанції обґрунтовано відхилив посилання позивача на факт скасування Полтавським окружним адміністративним судом рішення Зіньківської райради від 11 квітня 2017 року (про висловлення недовіри позивачу як голові райдержадміністрації), оскільки на час надходження відповідних матеріалів до Адміністрації Президента України та видання спірного Розпорядження вказане рішення райради було чинним, а отже, було реалізоване до його скасування судом. На підставі викладеного представник відповідача вважає, що суд першої інстанції ухвалив оскаржуване рішення з дотриманням норм матеріального та процесуального права, а відтак немає підстав для його скасування. У зв`язку з викладеним представник Президента України просить залишити апеляційну скаргу без задоволення, а рішення суду першої інстанції - без змін.

Ухвалою від 18 грудня 2018 року Велика Палата Верховного Суду зупинила провадження у справі № 800/237/17 до набрання законної сили судовим рішенням у справі № 530/780/17 за позовом ОСОБА_1 до Зіньківської райради про визнання протиправним і скасування рішення, а ухвалою від 21 жовтня 2019 року поновила провадження у справі № 800/237/17 та призначила її до розгляду в судовому засіданні з повідомлення (викликом) сторін.

У судовому засіданні суду апеляційної інстанції позивач та його представник підтримали апеляційну скаргу та просили її задовольнити з викладених у ній підстав.

Представник відповідача просив оскаржуване рішення суду першої інстанції залишити без змін.

Вивчивши матеріали справи, заслухавши пояснення сторін, перевіривши наведені в апеляційній скарзі доводи, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що апеляційна скарга підлягає задоволенню з таких підстав.

Суд першої інстанції встановив, що ОСОБА_1 обіймав посаду голови Зіньківської РДА з 01 липня 2015 року.

Зіньківська райрада на шістнадцятій (позачерговій) сесії сьомого скликання 11 квітня 2017 року прийняла рішення про висловлення недовіри голові райдержадміністрації ОСОБА_1 . Згідно з протоколом цього засідання вказане рішення Зіньківська райрада прийняла більшістю голосів депутатів («за» проголосував 31 депутат із 34 обраних).

Листом від 12 квітня 2017 року за № 01-13/734 голова Полтавської обласної державної адміністрації вніс КМУ пропозицію про прийняття відставки голови Зіньківської РДА ОСОБА_1

28 квітня 2017 року КМУ вніс Президенту України пропозицію про прийняття відставки позивача.

На підставі рішення Зіньківської райради, пропозицій Уряду та Полтавської облдержадміністрації 11 травня 2017 року Президент України видав Розпорядження № 98/2017-рп, яким відповідно до частини десятої статті 118 Конституції України прийняв відставку голови Зіньківської РДА ОСОБА_1 .

Не погодившись з указаним Розпорядженням, позивач звернувся до суду із цим позовом.

Відповідно до частини другої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Україна є правовою державою, в якій визнається і діє принцип верховенства права. Конституція України має найвищу юридичну силу, закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй.

Згідно із частиною другою статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Частиною четвертою статті 118 Конституції України визначено, що голови місцевих державних адміністрацій призначаються на посаду і звільняються з посади Президентом України за поданням КМУ.

На підставі частини другої статті 8 Закону № 586-XIV голови місцевих державних адміністрацій призначаються на посаду Президентом України за поданням КМУ на строк повноважень Президента України.

Відповідно до пункту 8 частини першої статті 9 Закону № 586-XIV повноваження голів місцевих державних адміністрацій припиняються Президентом України у разі висловлення йому недовіри двома третинами від складу відповідної ради.

Згідно із частинами дев`ятою та десятою статті 118 Конституції України обласна чи районна рада може висловити недовіру голові відповідної місцевої державної адміністрації, на підставі чого Президент України приймає рішення і дає обґрунтовану відповідь. Якщо недовіру голові районної чи обласної державної адміністрації висловили дві третини депутатів від складу відповідної ради, Президент України приймає рішення про відставку голови місцевої державної адміністрації.

Аналогічні положення містяться у частинах сьомій та восьмій статті 34 Закону № 586-XIV та частинах другій і третій статті 72 Закону України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі - Закон № 280/97-ВР).

Пунктом 29 частини першої статті 43 Закону № 280/97-ВР визначено, що виключно на пленарних засіданнях районної, обласної ради приймаються рішення про недовіру голові відповідної місцевої державної адміністрації.

Як установлено матеріалами справи, Зіньківська райрада рішенням шістнадцятої (позачергової) сесії сьомого скликання від 11 квітня 2017 року висловила недовіру голові Зіньківської РДА ОСОБА_1 .

За таке рішення з 34 депутатів районної ради проголосував 31 депутат, що складає більш ніж дві третини депутатів від складу цієї ради.

Порядок розгляду питань, пов`язаних з підготовкою і внесенням подань щодо осіб, призначення на посаду та звільнення з посади яких здійснюється Верховною Радою України, Президентом України або Кабінетом Міністрів України чи погоджується з Кабінетом Міністрів України, затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 11 квітня 2012 року № 298 (далі - Порядок № 298).

На підставі підпункту 7 пункту 2 Порядку № 298 голова місцевої держадміністрації призначається на посаду та звільняється з посади Президентом України за поданням КМУ.

Подання щодо призначення на посаду та звільнення з посади або погодження призначення на посаду (звільнення з посади) стосовно голови місцевої держадміністрації вноситься КМУ Президентові України. Пропозиції КМУ щодо кандидатур для призначення на посаду та звільнення з посади голів, зокрема, районних держадміністрацій, вносять голови обласних держадміністрацій (підпункт 4 пункту 7 Порядку № 298 у редакції, яка була чинною на час припинення повноважень позивача).

Отже, процедура припинення повноважень голови районної державної адміністрації за п. 8 ст. 9 Закону № 586-XIV(висловлення недовіри двома третинами від складу відповідної ради) складається з декількох стадій: 1) ухвалення рішення ради про недовіру; 2) внесення пропозиції обласної державної адміністрації до КМУ; 3) внесення подання КМУ до Президента України; 4) розпорядження Президента України.

Суд першої інстанції установив, що листом від 12 квітня 2017 року за № 01-13/734 голова Полтавської обласної державної адміністрації вніс КМУ пропозицію про відставку голови Зіньківської РДА ОСОБА_1

28 квітня 2017 року КМУ вніс Президенту України пропозицію про прийняття відставки позивача.

На підставі рішення Зіньківської райради, пропозицій Уряду та Полтавської облдержадміністрації 11 травня 2017 року Президент України видав Розпорядження № 98/2017-рп, яким відповідно до частини десятої статті 118 Конституції України прийняв відставку голови Зіньківської РДА ОСОБА_1 .

Отже, обставини, встановлені в цій справі, в сукупності з указаними вище правовими положеннями свідчать про дотримання відповідачем законодавчо встановленої процедури звільнення ОСОБА_1 з посади голови Зіньківської РДА.

Разом з тим, оцінюючи наведені в апеляційній скарзі позивача доводи щодо неврахування судом першої інстанції судових рішень, якими визнано протиправним і скасовано рішення Зіньківської райради від 11 квітня 2017 року, Велика Палата Верховного Суду виходить з таких міркувань.

На час розгляду цієї справи Великою Палатою Верховного Суду судовими рішеннями у справі № 530/780/17, які набрали законної сили, рішення шістнадцятої (позачергової) сесії сьомого скликання Зіньківської райради від 11 квітня 2017 року «Про висловлення недовіри голові Зіньківської районної державної адміністрації ОСОБА_1 », на підставі якого Президентом України видано оскаржуване Розпорядження від 11 травня 2017 року № 98/2017-рп про відставку голови Зіньківської РДА ОСОБА_1 , визнано незаконним та скасовано.

Оскільки зазначене рішення Зіньківської райради від 11 квітня 2017 року є первинним документом, на підставі якого було ініційовано подальшу процедуру припинення повноважень позивача, скасування цього рішення свідчить про відсутність законної підстави для видання Розпорядження Президентом України. І хоч рішення райради реалізоване через видання оскаржуваного Розпорядження, саме протиправність цього рішення зумовила порушення прав позивача.

Велика Палата Верховного Суду вважає за необхідне зауважити, що Президент України видає розпорядження щодо звільнення з посади голови місцевої держадміністрації в межах відповідної процедури припинення повноважень голови місцевої державної адміністрації, визначеної законом. Тому встановлення в судовому порядку незаконності одного з етапів цієї процедури свідчить про незаконність розпорядження, виданого за її наслідками на останньому етапі. Правовим наслідком зазначеного розпорядження є відставка позивача. Хоча порушення з боку посадової особи, яка видала розпорядження, могло би бути підставою для його скасування, таке скасування можливе і за відсутності порушень з боку Президента України, оскільки воно спрямоване на захист прав особи, тобто не має самостійної мети встановлення порушень з боку саме Президента України. Тому та обставина, що Президент України на час прийняття спірного Розпорядження діяв належним чином, зокрема не мав підстав для сумніву в законності рішення Зіньківської райради, не може бути перешкодою для захисту прав особи, якщо її права порушено.

З огляду на викладене Велика Палата Верховного Суду не погоджується з висновками Касаційного адміністративного суду як суду першої інстанції про відсутність підстав для задоволення позову ОСОБА_1 у частині позовних вимог про скасування Розпорядження Президента України від 11 травня 2017 року № 98/2017-рп та вважає за необхідне позов у цій частині задовольнити.

Вирішуючи позовні вимоги ОСОБА_1 про поновлення його на роботі на посаді голови Зініківської РДА Велика Палата Верховного Суду виходить з такого.

Відповідно до статті 48 Закону № 586-XIV посадові особи місцевих державних адміністрацій є державними службовцями, їх основні права, обов`язки, відповідальність, умови оплати праці і соціально-побутового забезпечення визначаються Законом України «Про державну службу». Відповідно на позивача поширюється дія цього Закону.

Згідно із частинами другою та третьою статті 5 Закону № 889-VIII відносини, що виникають у зв`язку із вступом, проходженням та припиненням державної служби, регулюються цим Законом, якщо інше не передбачено законом. Дія норм законодавства про працю поширюється на державних службовців у частині відносин, не врегульованих цим Законом.

Як було визначено в абзаці третьому частини сьомої статті 11 Закону № 889-VIII у редакції, яка була чинною на час виникнення спірних правовідносин, порушені права державного службовця підлягають безумовному поновленню, а перешкоди в реалізації цих прав - усуненню.

Оскільки ні Законом № 586-XIV, ні Законом № 889-VIIIне визначено способів захисту, якими можуть скористатися посадові особи місцевих державних адміністрацій, які також є державними службовцями, у разі їх незаконного звільнення (припинення повноважень), до таких правовідносин слід застосовувати загальні норми трудового законодавства.

Відповідно до частини першої статті 235 Кодексу законів про працю України у разі звільнення без законної підстави або незаконного переведення на іншу роботу, у тому числі у зв`язку з повідомленням про порушення вимог Закону України «Про запобігання корупції» іншою особою, працівник повинен бути поновлений на попередній роботі органом, який розглядає трудовий спір.

Оскільки повноваження ОСОБА_1 як голови Зіньківської РДА було припинено на підставі рішення райради, яке в подальшому суд визнав протиправним та скасував, Велика Палата Верховного Суду вважає, що ОСОБА_1 звільнено з державної служби без законної підстави.

Отже, належним та ефективним способом захисту його прав є поновлення на попередній роботі, тобто на посаді голови Зіньківської РДА.

Зазначений спосіб захисту узгоджується з положеннями Закону № 889-VIII, відповідно до пункту 1 частини першої статті 88 якого підставами для припинення державної служби у зв`язку з обставинами, що склалися незалежно від волі сторін, є поновлення на посаді державної служби особи, яка раніше її займала.

З огляду на вищевикладене, позовні вимоги ОСОБА_1 про поновлення на посаді голови Зіньківської РДА підлягають задоволенню.

Відповідно до пункту 2 частини першої статті 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право скасувати судове рішення повністю або частково і ухвалити нове судове рішення у відповідній частині.

На підставі пункту 3 частини першої статті 317 КАС України підставою для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині є невідповідність висновків, викладених у рішенні суду першої інстанції, обставинам справи.

Оскільки висновки суду першої інстанції не відповідають обставинам справи, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що апеляційну скаргу ОСОБА_1 слід задовольнити, рішення суду першої інстанції скасувати та ухвалити нове, яким задовольнити позов.

Керуючись статтями 266, 308, 310, 315, 317, 322, 325 КАС України, Велика Палата Верховного Суду

ПОСТАНОВИЛА:

Апеляційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити.

Рішення Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 26 лютого 2018 року скасувати.

Ухвалити нове рішення, яким позовні вимоги ОСОБА_1 задовольнити.

Розпорядження Президента України від 11 травня 2017 року № 98/2017-рп «Про відставку голови Зіньківської районної державної адміністрації Полтавської області» скасувати.

Поновити ОСОБА_1 на посаді голови Зіньківської районної державної адміністрації Полтавської області.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач О. С. Золотніков Судді: Н. О. Антонюк Н. П. Лященко Т. О. Анцупова О. Б. Прокопенко С. В. Бакуліна В. В. Пророк В. В. Британчук Л. І. Рогач Д. А. Гудима О. М. Ситнік В. І. Данішевська О. С. Ткачук Ж. М. Єленіна В. Ю. Уркевич Л. М. Лобойко О. Г. Яновська