Справа № 420/6310/19

РІШЕННЯ

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

13 лютого 2020 року м. Одеса

Одеський окружний адміністративний суд у складі:

головуючого судді Потоцької Н.В.

за участі секретаря Захарчук О.В.

позивача ОСОБА_1

позивача ОСОБА_2

представника позивача Чайки О.М.

представника позивача Безуглого А.А.

представника відповідача Подчахи О.В.

представника третьої особи Леоненко Ю.А.

представника третьої особи не з`явився

представника третьої особи Іокіщу В.І.

представника третьої особи не з`явився

розглянувши за правилами загального позовного провадження (у відкритому судовому засіданні по суті) справу за адміністративним позовом ОСОБА_1 , ОСОБА_2 до Новодофінівської сільської ради Лиманського району Одеської області, треті особи: Крижанівська сільська рада Лиманського району Одеської області, Фонтанська сільська рада Лиманського району Одеської області, Олександрівська сільська рада Лиманського району Одеської області, Одеська обласна державна адміністрація про визнання протиправними дій, визнання протиправним та скасування рішення,

ВСТАНОВИВ:

В провадженні Одеського окружного адміністративного суду знаходиться справа за адміністративним позовом ОСОБА_1 , ОСОБА_2 до Новодофінівської сільської ради Лиманського району Одеської області, треті особи: Крижанівська сільська рада Лиманського району Одеської області, Фонтанська сільська рада Лиманського району Одеської області, Олександрівська сільська рада Лиманського району Одеської області, Одеська обласна державна адміністрація, в якому позивач просить:

визнати протиправними дії Новодофінівської сільської ради Лиманського району Одеської області щодо надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад та делегування представників до спільної робочої групи з підготовки проектів рішень щодо добровільного об`єднання та приєднання територіальних громад села Крижанівка, селища Ліски Крижанівської сільської ради Лиманського району Одеської області, села Фонтанка Фонтанської сільської ради Лиманського району Одеської області, села Вапнярка, села Нова Дофінівка Новодофінівської сільської ради Лиманського району Одеської області в Фонтанську територіальну громаду з центром у селі Фонтанка Лиманського району Одеської області;

визнати незаконним та скасувати Рішення Новодофінівської сільської ради Лиманського району Одеської області від 18.10.2019 року за №716-VI «Про надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад та делегування представників до спільної робочої групи».

Позовні вимоги обґрунтовані наступним.

Позивачам ОСОБА_1 та ОСОБА_2 стало відомо про існування Рішення 34 сесії Новодофінівської сільської ради Лиманського району Одеської області від 18.10.2019 року за №716-VI «Про надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад та делегування представників до спільної робочої групи» відповідно до якого територіальні громади села Крижанівка, селища Ліски Крижанівської сільської ради Лиманського району Одеської області, села Фонтанка Фонтанської сільської ради Лиманського району Одеської області, села Вапнярка, села Нова Дофінівка Новодофінівської сільської ради Лиманського району Одеської області вирішили приєднатися до Фонтанської територіальної громади з центром у селі Фонтанка Лиманського району Одеської області.

Новодофінівська сільська рада Лиманського району Одеської області мала право розглянути пропозицію Фонтанської сільської ради Лиманського району Одеської області (вих.№ 02-24- 581) від 03.06.2015 року та надати відповідь на вказану пропозицію на наступній сесії після проведення громадських обговорень, які повинні були відбуватися протягом 30 днів з дня надходження вказаної пропозиції відповідно до Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад», а не через 4 роки з дня отримання такої пропозиції, більше того, в 2015 році це питання розглянулось на черговій сесії Новодофінівської сільської ради та не знайшло підтримки в депутатів, таким чином Новодофінівська сільська рада відмовила Фонтанській сільській раді на пропозицію об`єднання і фактично питання щодо об`єднання з нею було вичерпано, а право на розгляд пропозиції реалізовано повністю, повторний розгляд пропозиції є очевидним перевищенням повноважень, оскільки чинним законодавством не передбачено повторний або багаторазовий розгляд/перегляд пропозиції об`єднання в ОТГ.

Відповідач своїми діями порушує перспективний план формування територій громад Одеської області, порушує політичні права мешканців села Фонтанка, які передбачені ст.2 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», мешканці мають право реалізовувати у Фонтанській сільській ОТГ в составі тих сіл, що своєчасно з дотриманням чинного законодавства виявили своє бажання об`єднатись у відповідну ОТГ.

Процесуальні дії.

Ухвалою суду від 01.11.2019 року відкрито провадження у справі в порядку загального позовного провадження.

Підготовче судове засідання призначено на 20.11.2019 року.

Відповідно ст.162 КАС України відповідачу встановлено п`ятнадцятиденний строк з дня вручення ухвали про відкриття провадження для подання відзиву на позовну заяву.

Ухвалою суду від 01.11.2019 року до участі у справі залучено третіх осіб, які не заявляють самостійні вимоги на предмет спору: Крижанівську сільську раду Лиманського району Одеської області, Фонстанську сільську ради Лиманського району Одеської області, Олександрівську сільську раду Лиманського району Одеської області, Одеську обласну Державну адміністрацію.

Ухвали від 01.11.2019 року та копію позову з додатками отримано представником відповідача Новодофінівської сільської ради 14.11.2019 року, що підтверджується повідомленням про вручення поштового відправлення за трек-номером ОДЕСА ЦОКК 6530006686762.

Ухвали від 01.11.2019 року та копію позову з додатками отримано представником третьої особи Олександрівської сільської ради 12.11.2019 року, що підтверджується повідомленням про вручення поштового відправлення за трек-номером ОДЕСА ЦОКК 6530006686754.

Ухвали від 01.11.2019 року та копію позову з додатками отримано представником третьої особи Крижанівської сільської ради 12.11.2019 року, що підтверджується повідомленням про вручення поштового відправлення за трек-номером ОДЕСА ЦОКК 6530006686746.

Ухвали від 01.11.2019 року та копію позову з додатками отримано представником третьої особи Фонтанської сільської ради 12.11.2019 року, що підтверджується повідомленням про вручення поштового відправлення за трек-номером ОДЕСА ЦОКК 6530006686738.

Ухвали від 01.11.2019 року та копію позову з додатками отримано представником третьої особи Одеської обласної Державної адміністрації 06.11.2019 року, що підтверджується розпискою про отримання нарочно копії судового рішення, ухвали суду.

19.11.2019 року за вх. №43252/19 представником Одеської обласної Державної адміністрації Ю.А. Леоненко (за довіреністю) надано пояснення щодо суті позовних вимог, в яких зазначено, що результати громадських обговорень щодо об`єднання територіальних громад села Крижанівка, селища Ліски Крижанівської сільської ради, села Фонтанка Фонтанської сільської ради, села Вапнярка, села Нова Дофінівка Новодофінівської сільської ради Лиманського району Одеської області в Фонтанську об`єднану територіальну громаду з центром у селі Фонтанка Лиманського району Одеської області до Одеської обласної державної адміністрації не надходили.

20.11.2019 року за вх. №ЕП/9043/19 від Олександрівської сільської ради Лиманського району Одеської області надійшли пояснення за підписом сільського голови Думанської О.А., в яких представник третьої особи зазначає, що Новодофінівською сільською радою більш ніж через чотири роки після попередньої процедури, несвоєчасно прийнято рішення сесії від 18.10.2019 року №716- VI, яке порушує право Олександрівської сільської ради на добровільне об`єднання територіальних громад в обраному мешканцями форматі у складі Фонтанської, Крижанівської та Олександрівської сільських рад, отже, таке рішення є незаконним.

20.11.2019 року за вх. №ЕП/9053/19 (повторно 20.11.2019 вх. №43555) від Фонтанської сільської ради Лиманського району Одеської області надійшли пояснення за підписом сільського голови Мішиної Н.П.

З позовними вимогами про порушення Новодофінівською сільською радою Лиманського району Одеської області вимог законодавства при прийнятті Рішення від 18.10.2019 за №716-VI Фонтанська сільська рада не погоджується, вважає їх необґрунтованими з огляду на наступне.

По-перше: позивачі є фізичними особами суміжної громади і не уповноважені законом бути безпосередніми суб`єктами добровільного об`єднання територіальних громад.

По-друге: Рішенням Новодофінівської сільської ради Лиманського району Одеської області від 18.10.2019 за №716-VI «Про надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад та делегування представників до спільної робочої групи» фактично здійснено виконання рішення Одеського окружного адміністративного суду від 30.10.2018 року у справі №504/204/17.

По-третє: Обов`язковою умовою для надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб`єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Оскаржуване позивачами рішення не є юридично значимим для них, не створює для них жодних правових наслідків у вигляді виникнення, зміни чи припинення прав.

20.11.2019 року за вх. №43567/19 від Крижанівської сільської ради надійшли пояснення щодо позову за підписом сільського голови Н.Г. Крупиці.

Отримавши в червні 2015 року від Фонтанської сільської ради пропозицію щодо добровільного об`єднання, відповідно до ч. 2 ст. 6 Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад», відповідач мав протягом 30 днів провести обговорення. Тобто, пропозиція мала бути розглянута депутатським корпусом ще в липні-серпні 2015 року. Натомість, Новодофінівською сільською радою пропозицію щодо добровільного об`єднання територіальних громад винесено та розглянуто лише 18.10.2019 року на 34 сесії ради 6 скликання, тобто більш ніж через 4 роки.

Окрім того, Крижанівською сільською радою прийнято рішення №1045 від 12.11.2019, яким схвалено проект рішення щодо добровільного об`єднання територіальних у складі Крижанівської, Фонтанської та Олександрівської сільських рад із центром у с. Фонтанка, а рішенням сесії Крижанівської сільської ради №1044 від 07.11.2019 визнано таким, що втратило чинність рішення сесії від 14.07.2015 року № 1150-VІІ «Про надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад та делегування представників до спільної робочої групи».

В судовому засіданні 20.11.2019 року оголошено перерву в судовому засіданні по справі №420/6310/19 до 05.12.2019 року.

03.12.2019 року за вх. №45574/19 представником Новодофінівської сільської ради Лиманського району Одеської області О.В. Подчаха (за довіреністю) надано відзив на адміністративний позов.

Відзив обґрунтовано наступним.

10.08.2015 року на розгляд Новодофінівської сільської ради був винесений проект рішення (№1314-VI від 03.06.2015 року) «Про добровільне об`єднання територіальних громад села Крижанівка, селища Ліски, села Фонтанка, сіл Вапнярка та Нова Дофінівка в Фонтанську територіальну громаду з центром у селі Фонтанка Комінтернівського району Одеської області, рішення не було прийнято.

18.10.2019 року, повторно розглянувши пропозицію Фонтанської сільської ради, викладену у листі вих. №02-24-581 від 03.06.2015 року, Новодофінівською сільською радою було прийнято рішення №716-VI «Про надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад та делегування представників до спільної робочої групи», яким була надана згода на добровільне об`єднання територіальних громад села Крижанівка, селища Ліски Крижанівської сільської ради, села Фонтанка Фонтанської сільської ради, сіл Вапнярка та Нова Дофінівка Новодофінівської сільської ради Лиманського району Одеської області в Фонтанську територіальну громаду з центром у селі Фонтанка Лиманського району Одеської області та делеговано представників до складу робочої групи з підготовки проектів рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад.

Відповідно до ч.2 ст.6 Закону «Про добровільне об`єднання територіальних громад» процедура розгляду пропозиції про добровільне об`єднання повинна завершитись саме прийняттям рішення про надання згоди на таке об`єднання або про відмову в наданні згоди, за яке проголосують більшість депутатів від загального складу ради, оскільки 10.08.2015 року Новодофінівська сільська рада розглядаючи проект рішення «Про добровільне об`єднання територіальних громад» відповідне рішення не прийняла, тобто, станом на 18.10.2019 року процедура розгляду пропозиції Фонтанської сільської ради не була завершена і Новодофінівська сільська рада мала право розглянути таку пропозицію, прийнявши рішення про її погодження.

Оскаржуване рішення від 18.10.2019 року не порушує перспективний план формування територій громад Одеської області як про це зазначають позивачі, оскільки рішення спрямовано на реалізацію волевиявлення територіальної громади сіл Нова Дофінівка та Вапнярка.

У позові позивачі посилаються на порушення оскаржуваним рішенням їхніх політичних прав, проте, з матеріалів справи вбачається, що позивачі не є жителями сіл Нова Дофінівка та Вапнярка Лиманського району Одеської області, і як наслідок не входять до складу територіальної громади цих сіл. В зв`язку з цим оскаржуване рішення жодним чином не впливає на права та обов`язки позивачів, тобто відсутнє порушене право.

Твердження позивачів про порушення оскаржуваним рішенням прав Фонтанської, Крижанівської та Олександрівської сільських рад є безпідставним, оскільки це рішення не створює для сільських рад обов`язку створювати або не створювати об`єднану територіальну громаду. Вирішення вказаних питань відноситься до виключної компетенції вказаних органів місцевого самоврядування.

Так, рішенням Крижанівської сільської ради №1058-VII від 18.11.2019 року відмовлено в наданні згоди на добровільне об`єднання територіальних громад у складі Фонтанської, Крижанівської, Новодофінівської сільських рад та припинено добровільне об`єднання у вказаному складі та рішенням Фонтанської сільської ради №1311-VІІ від 26.11.2019 року припинено добровільне об`єднання територіальних громад сіл Нова Дофінівка, Вапнярка, Фонтанка, Крижанівка, селища Ліски в Фонтанську об`єднану територіальну громаду, згоду на яку надано рішенням Фонтанської сільської ради №1314-VIІ від 03.06.2015 року.

В судовому засіданні 05.12.2019 року оголошено перерву в судовому засіданні по справі №420/6310/19 до 10.12.2019 року.

09.12.2019 року за вх. №ЕП/9683/19 представникам позивачів подано відповідь на відзив за підписом О.М. Чайки та А.А. Безуглого.

В судовому засіданні 10.12.2019 року оголошено перерву в судовому засіданні по справі №420/6310/19 до 19.12.2019 року.

Ухвалою суду від 10.12.2019 року відмовлено у задоволенні клопотання представника третьої особи про закриття провадження по справі.

16.12.2019 року за вх. №47750/19 представником відповідача Новодофінівської сільської ради О.В. Подчаха надано заперечення в порядку ст. 164 КАС України, в яких, зокрема, зазначено наступне.

Права позивача вважаються порушеними рішенням органу місцевого самоврядування з питань добровільного об`єднання територіальних громад виключно за умови належності позивача до територіальної громади, від імені якої діє такий орган місцевого самоврядування відповідно до позиції Верховного Суду викладеної в постанові від 20.09.2019 рок по справі №606/2381/15-а. Оскаржуваним рішенням від 18.10.2019 року для позивачів не створює будь-яких обов`язків та не зменшує обсяг прав, в тому числі політичних, оскільки вони не відносяться до територіальної громади сіл Ново Дофінівка та Вапнярка.

Відповідач не вважає, що була порушена процедура прийняття оскаржуваного рішення оскільки, ч.2 ст.6 Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад» не встановлює будь-яких часових обмежень для прийняття органом місцевого самоврядування рішення про надання згоди на добровільне об`єднання або відмову в наданні згоди, враховуючи той факт, що станом на 18.10.2019 року рішення Фонтанської сільської ради №1314-VІ від 03.06.2015 року та Крижанівської сільської ради №1150-VІ від 14.07.2015 року, якими було надано згоду на добровільне об`єднання територіальних громад, були чинними.

19.12.2019 року за вх. №ЕП/10074/19 представником Фонтанської сільської ради за підписом сільського голови Н.П. Мішиної надано пояснення, в яких зазначено, що Рішення Новодофінівської сільської ради Лиманського району Одеської області від 18.10.2019 року за №716-VІ «Про надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад та делегування представників до спільної робочої групи» є правомірним, оскільки втілює волевиявлення та реалізує наміри громади с. Нова Дофінівка та с. Вапнярка.

Позивачами взагалі не обґрунтовано яким чином рішення суміжної територіальної громади порушує їх політичні права, які конкретно політичні права порушенні, в чому полягає це порушення.

Крім того, позивачі стверджують, що оскаржуваним рішенням зупинено процес створення Фонтанської ОТГ, який тривав у іншому форматі, проте, це не є таким, оскільки рішення Новодофінівської сільської ради від 18.10.2019 року за № 716-VI «Про надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад та делегування представників до спільної робочої групи» стосується розгляду ініціативи Фонтанської сільської ради, що передбачено ч. 2 ст. 6 Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад».

19.12.2019 року в судовому засіданні представником позивача Чайкою О.М. надано пояснення на заперечення відповідача від 16.12.2019 року, в яких підтримано правову позицію викладену у позові та, крім того, зазначено, що відповідно змісту частини другої ст. 144 Конституції України та частини десятої ст. 59 Закону України «Про місцеве самоврядування» вбачається, що рішення органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб з мотивів невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними з ініціативи заінтересованих осіб судом, тобто в судовому порядку, а відтак, оскарження рішення відповідача на підставі наведених у заявах по суті обставин є можливим.

Щодо процедури розгляду пропозиції Фонтанської сільської ради Лиманського району Одеської області від 03.06.2015 року, слід зазначити, що право розгляду відповідачем такої пропозиції реалізовано Новодофінівською сільською радою ще 10.08.2015 року, повторна або багаторазова можливість виносити питання на сесію ради щодо прийняття рішення про надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад та делегування представника (представників) до спільної робочої групи або про відмову в надані згоди спеціальним законом «Про добровільне об`єднання територіальних громад» не передбачена.

Ухвалою суду від 19.12.2019 року продовжено на тридцять днів строк для проведення підготовчого провадження по адміністративній справі №420/6310/19.

Підготовче судове засідання призначено на 28.01.2020 року.

28.01.2020 року ухвалою суду закрито підготовче провадження по справі та справу №420/6310/19 призначено до судового розгляду по суті на 13.02.2020 року.

ОБСТАВИНИ СПРАВИ ВСТАНОВЛЕНІ СУДОМ.

Позивач - ОСОБА_2 , зареєстрований та проживає за адресою: АДРЕСА_1 .

Позивач - ОСОБА_1 , зареєстрована за адресою: АДРЕСА_2 , фактично проживає за адресою: АДРЕСА_3 , що підтверджується договором оренди від 03.06.2019 року, укладеним з громадянином ОСОБА_3

03.06.2015 року Фонтанською сільською радою Лиманського району Одеської області прийнято Рішення №1314-VI «Про надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад сіл Фонтанка, Крижанівка, Ліски, Нова Дофінівка, Вапнярка Комінтернівського району Одеської області», яким надано згоду на добровільне об`єднання територіальних громад сіл Фонтанка (Фонтанської сільської ради), Крижанівка, Ліски (Крижанівська сільська рада), Нова Дофінівка, Вапнярка Новодофінівська сільська рада) Комінтернівського району Одеської області в Фонтанську сільську громаду із адміністративним центром у селі Фонтанка та делеговано до спільної робочої групи з питань добровільного об`єднання територіальних громад представників Фонтанської сільської ради.

Супровідним листом №02-24-581 від 03.06.2015 року за підписом голови Фонтанської сільської ради Мішиної Н.П. голові Новодофінівської сільської ради направлено супровідний лист з проханням розглянути пропозицію Фонтанської сільської ради про об`єднання територіальних громад з додатком: Рішенням Фонтанської сільської ради Лиманського району Одеської області №1314-VI від 03.06.2015 року.

Зазначений лист отримано Новодофінівською сільською радою 08.06.2015 року вх.№2019/02-16.

14.07.2015 року сімдесятою сесією Крижанівської сільської ради VI скликання прийнято рішення «Про надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад та делегування представників до спільної робочої групи», яким надано згоду на добровільне об`єднання територіальних громад села Крижанівка, селища Ліски Крижанівської сільської ради, села Фонтанка Фонтанської сільської ради, села Ново Дофінівка, Вапнярка Новодофінівської сільської ради Комінтернівського району Одеської області в Фонтанську сільську громаду із адміністративним центром у селі Фонтанка Комінтернівського району Одеської області.

12.08.2015 року Новодофінівською сільською радою Лиманського району Одеської області за підписом сільського голови О.Б. Бойко на адресу в.о. сільського голови Фонтанської сільської ради Комінтернівського району Одеської області лист, яким повідомлено наступне:

«Питання про об`єднання територіальних громад було винесено 10.08.2015 року на розгляд 53 сесії сільської ради п`ятого скликання. На порядку денному до голосування був наданий проект рішення «Про надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад та делегування представників до спільної робочої групи», який передбачав об`єднання територіальних громад села Крижанівка, селища Ліски Крижанівської сільської ради Комінтернівського району Одеської області, селища Фонтанка Фонтанської сільської ради Комінтернівського району Одеської області, села Вапнярка, Нова Дофінівка, Новодофінівської сільської ради Комінтернівського району Одеської області. Проект рішення не знайшов підтримки депутатів під час голосування (із 13 присутніх депутатів та сільського голови (усього 16) 2 голоси - за, 12 голосів проти). Відповідно рішення не прийнято».

18.10.2019 року тридцять четвертою сесією VI скликання Новодофінівської сільської ради Лиманського району Одеської області винесено Рішення № 716-VI «Про надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад та делегування представників до спільної робочої групи» відповідно до якого надано згоду на добровільне об`єднання територіальних громад села Крижанівка, селища Ліски Крижанівської сільської ради Лиманського району Одеської області, села Фонтанка Фонстанської сільської ради Лиманського району Одеської області, села Вапнярка, села Нова Дофінівка Новодофінівської сільської ради Лиманського району Одеської області в Фонтанську територіальну громаду з центром у селі Фонтанка Лиманського району Одеської області.

Вказаним рішенням делеговано до складу робочої групи з підготовки проектів рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад представників Новодофінівської сільської ради.

07.11.2019 року сорок восьмою сесією Крижанівської сільської ради VII скликання прийнято рішення №1044-VII, яким рішення сімдесятої сесії Крижанівської сільської ради VI скликання від 14.07.2015 року №1150-VI вважати таким, що втратило чинність.

18.11.2019 року п`ятдесятою сесією Крижанівської сільської ради VII скликання прийнято рішення №1058-VII, яким відмовлено у наданні згоди на добровільне об`єднання територіальних громад у складі Фонтанської, Крижанівської та Новодофінівської сільських рад, пропозиція про яке отримана Крижанівською сільською радою 03.06.2015 від Фонтанської сільської ради.

26.11.2019 року п`ятдесят другою сесією Фонтанської сільської ради VII прийнято рішення №1311- VII «Про розгляд питання щодо добровільного об`єднання територіальних громад», яким припинено добровільне об`єднання територіальних громад сіл Нова Дофінівка та Вапнярка Новодофінівської сільської ради, села Крижанівка та селища Ліски Крижанівської сільської ради, села Фонтанка Фонтанської сільської ради в Фонтанську сільську об`єднану територіальну громаду з центром у селі Фонтанка, згоду на яке надано рішенням Фонтанської сільської ради Лиманського району Одеської області №1314-VI від 03.06.2015 року; вважати таким, що втратили чинність усі попередні рішення Фонтанської сільської ради, які стосуються добровільного об`єднання територіальної громади села Фонтанка з іншими територіальними громадами, зокрема, рішення №1314-VI від 03.06.2015 року; №387- VII від 09.09.2016 року, №442-VII від 25.11.2016 року; №505-VII від 29.11.2016 року; №1310-VII від 19.11.2019 року.

02.12.2019 року тридцять шостою позачерговою сесією Новодофінівської сільської ради VI скликання прийнято рішення №768-VI «Про розгляд питання щодо добровільного об`єднання територіальних громад», яким припинено добровільне об`єднання територіальних громад села Фонтанка Фонтанської сільської ради, села Крижанівка та селища Ліски Крижанівської сільської ради, сіл Нова Дофінівка та Вапнярка Новодофінівської сільської ради Лиманського району Одеської області у Фонтанську сільську об`єднану територіальну громаду, згоду на яке було надано рішенням Фонтанської сільської ради Лиманського району Одеської області №1314- VI від 03.06.2015 року та рішенням Новодофінівської сільської ради Лиманського району Одеської області №716-VI від 18.10.2019 року.

У пункті 3 вказаного рішення зазначено «Вважати таким, що втратило чинність рішення Новодофінівської сільської ради Лиманського району Одеської області №716- VI від 18.10.2019 року».

РЕЛЕВАНТНІ ДЖЕРЕЛА ПРАВА.

Стаття 19 Конституції України в першому реченні закріплює автономію особистості в її різноманітній життєдіяльності, а у другому реченні містить її королларій, передбачаючи, що держава не може виходити за межі повноважень, що передбачені Конституцією та законами України.

Суд перевіряє дії відповідача на відповідність вимогам ч.3 ст.2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).

Відносини, що виникають у процесі добровільного об`єднання територіальних громад сіл, селищ, міст, а також добровільного приєднання до об`єднаних територіальних громад врегульовано Законом України «Про добровільне об`єднання територіальних громад», Постановою Кабінету Міністрів України від 03.11.2010 року № 996 «Про забезпечення участі громадськості у формуванні та реалізації державної політики»

Порядок ініціювання та розгляду питання про добровільне об`єднання територіальних громад регулюється ст.ст. 5-7 Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад».

Пропозиція щодо ініціювання добровільного об`єднання територіальних громад повинна, зокрема, містити перелік територіальних громад, що об`єднуються, із зазначенням відповідних населених пунктів (п.1 ч.2 ст.5 Законом України «Про добровільне об`єднання територіальних громад»).

Сільський, селищний, міський голова забезпечує вивчення пропозиції щодо ініціювання добровільного об`єднання територіальних громад та її громадське обговорення, яке проводиться протягом 30 днів з дня надходження такої пропозиції. Після завершення громадського обговорення пропозиція подається до відповідної ради на наступну сесію для прийняття рішення про надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад та делегування представника (представників) до спільної робочої групи (ч.3 статті 5 Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад»).

Порядок проведення громадського обговорення з питань, передбачених цим Законом, визначається сільською, селищною, міською радою (ч.4 ст. 5 Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад»).

Сільський, селищний, міський голова після прийняття відповідною радою рішення про надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад надсилає пропозицію про таке об`єднання сільському, селищному, міському голові суміжної територіальної громади. (ч.1 ст.6 Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад»).

Сільський, селищний, міський голова суміжної територіальної громади забезпечує вивчення пропозиції щодо добровільного об`єднання територіальних громад та її громадське обговорення, яке проводиться протягом 30 днів з дня надходження такої пропозиції. Після завершення громадського обговорення пропозиція подається до відповідної ради на наступну сесію для прийняття рішення про надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад та делегування представника (представників) до спільної робочої групи або про відмову в наданні згоди (ч.2 ст.6 Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад»).

У разі прийняття рішення про надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад (тобто лише після прийняття такого рішення) сільський, селищний, міський голова, який ініціював об`єднання, приймає рішення про утворення спільної робочої групи з підготовки проектів рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад. (ч.3 ст.6 Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад»).

Спільна робоча група формується з однакової кількості представників від кожної територіальної громади, що об`єднується (абзац 2 ч.3 ст.6 Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад»).

Проекти рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад повинні, зокрема, містити перелік територіальних громад, що об`єднуються, із зазначенням відповідних населених пунктів (п. 1 ч.1 ст. 7 Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад»).

Сільські, селищні, міські голови забезпечують протягом 60 днів проведення обов`язкового громадського обговорення (громадські слухання, збори громадян, інші форми консультацій з громадськістю) підготовлених спільною робочою групою проектів рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад, за результатами якого сільські, селищні, міські голови вносять питання про його схвалення на розгляд сільських, селищних, міських рад (абзац 1 ч.2 ст.7 Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад»).

Питання про схвалення проекту рішення щодо добровільного об`єднання територіальних громад розглядається сільськими, селищними, міськими радами протягом 30 днів з дня його внесення на їх розгляд та з врахуванням результатів громадського обговорення.

Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» визначає систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування.

Відповідно до ст.1 Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні»:

територіальна громада - жителі, об`єднані постійним проживанням у межах села, селища, міста, що є самостійними адміністративно-територіальними одиницями, або добровільне об`єднання жителів кількох сіл, що мають єдиний адміністративний центр;

районні та обласні ради - органи місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст;

виконавчі органи рад - органи, які відповідно до Конституції України та цього Закону створюються сільськими, селищними, міськими, районними в містах (у разі їх створення) радами для здійснення виконавчих функцій і повноважень місцевого самоврядування у межах, визначених цим та іншими законами;

Виконавчий комітет ради може розглядати і вирішувати питання, віднесені до відання виконавчих органів ради (ч.1 ст.52 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»).

ВИСНОВКИ СУДУ.

Відповідно до ст. 6 Конвенції «Кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом, який вирішить спір щодо його прав та обов`язків цивільного характеру або встановить обґрунтованість будь-якого висунутого проти нього кримінального обвинувачення».

У «Науковому висновку щодо меж дискреційного повноваження суб`єкта владних повноважень та судового контролю за його реалізацією», опублікованому на офіційному сайті Верховного Суду, зазначено, що «дискреційне повноваження може полягати у виборі діяти, чи без діяти, а якщо діяти, то у виборі варіанту рішення чи дії серед варіантів, що прямо або опосередковано закріплені у законі»

Конституція України (в редакції станом на 30.09.2016 року) містить статтю 124 «…Юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення. У передбачених законом випадках суди розглядають також інші справи.», яка визначає можливість судового захисту за наявності юридичного спору.

Юридичний спір в даній справі виник у зв`язку із не згодою позивачів із діями Новодофінівської сільської ради Лиманського району Одеської області при прийнятті рішення від 18.10.2019 року за № 716-VI «Про надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад та делегування представників до спільної робочої групи» та, як наслідок із прийнятим рішенням.

Щодо порушеного права позивачів.

Відносини, що виникають у процесі добровільного об`єднання територіальних громад сіл, селищ, міст, регулюються Законом України «Про добровільне об`єднання територіальних громад» від 05.02.2015 року №157-VIII (надалі - Закон № 157-VIII). Постановою Кабінету Міністрів України від 03.11.2010 року № 996 «Про забезпечення участі громадськості у формуванні та реалізації державної політики» (надалі - Постанова КМУ № 996).

Порядок ініціювання та розгляду питання про добровільне об`єднання територіальних громад регулюється ст.ст. 5-7 Закону № 157-VIII.

Ініціаторами добровільного об`єднання територіальних громад можуть бути, зокрема, відповідний сільський, селищний, міський голова, не менш як третина депутатів від загального складу сільської, селищної, міської ради (пп. 1, 2 ч.1 ст.5 Закону № 157-VIII).

Пропозиція щодо ініціювання добровільного об`єднання територіальних громад повинна, зокрема, містити перелік територіальних громад, що об`єднуються, із зазначенням відповідних населених пунктів (п.1 ч.2 ст.5 Закону № 157-VIII).

Сільський, селищний, міський голова забезпечує вивчення пропозиції щодо ініціювання добровільного об`єднання територіальних громад та її громадське обговорення, яке проводиться протягом 30 днів з дня надходження такої пропозиції. Після завершення громадського обговорення пропозиція подається до відповідної ради на наступну сесію для прийняття рішення про надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад та делегування представника (представників) до спільної робочої групи (ч.3 статті 5 Закону № 157-VIII).

Таким чином, громадське обговорення проводиться протягом 30 днів; скорочення цього строку нормами закону не передбачене.

Порядок проведення громадського обговорення з питань, передбачених цим Законом, визначається сільською, селищною, міською радою (ч.4 ст. 5 Закону № 157-VIII).

Сільський, селищний, міський голова громади - ініціатор об`єднання надсилає пропозицію про таке об`єднання сільським, селищним, міським головам громад, з якими пропонується утворити об`єднану громаду (ч.1 ст.6 Закону № 157-VIII). Форма такої пропозиції законом не визначена.

Сільський, селищний, міський голова суміжної територіальної громади забезпечує вивчення пропозиції щодо добровільного об`єднання територіальних громад та її громадське обговорення, яке проводиться протягом 30 днів з дня надходження такої пропозиції. Після завершення громадського обговорення пропозиція подається до відповідної ради на наступну сесію для прийняття рішення про надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад та делегування представника (представників) до спільної робочої групи або про відмову в наданні згоди (ч.2 ст.6 Закону № 157-VIII).

У разі прийняття рішення про надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад (тобто лише після прийняття такого рішення) сільський, селищний, міський голова, який ініціював об`єднання, приймає рішення про утворення спільної робочої групи з підготовки проектів рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад. (ч.3 ст.6 Закону № 157-VIII).

Спільна робоча група формується з однакової кількості представників від кожної територіальної громади, що об`єднується (абзац 2 ч.3 ст.6 Закону № 157-VIII).

Проекти рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад повинні, зокрема, містити перелік територіальних громад, що об`єднуються, із зазначенням відповідних населених пунктів (п. 1 ч.1 ст. 7 Закону № 157-VIII»).

Сільські, селищні, міські голови забезпечують протягом 60 днів проведення обов`язкового громадського обговорення (громадські слухання, збори громадян, інші форми консультацій з громадськістю) підготовлених спільною робочою групою проектів рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад, за результатами якого сільські, селищні, міські голови вносять питання про його схвалення на розгляд сільських, селищних, міських рад (абзац 1 ч.2 ст.7 Закону № 157-VIII). Підкреслимо, що це друге і обов`язкове громадське обговорення пропозиції про об`єднання територіальних громад.

Питання про схвалення проекту рішення щодо добровільного об`єднання територіальних громад розглядається сільськими, селищними, міськими радами протягом 30 днів з дня його внесення на їх розгляд та з врахуванням результатів громадського обговорення.

Таким чином, у кожній громаді, яка включається у процес об`єднання, обов`язково проводяться:

два громадські обговорення (перше - протягом 30 днів, друге - протягом 60 днів);

дві сесії відповідної ради (перша - після закінчення першого обговорення, друга - протягом 30 днів після закінчення другого обговорення).

Враховуючи встановлені строки, від моменту отримання пропозиції до остаточного рішення ради про надання згоди на об`єднання має пройти не менше 120 днів (реально - більше, враховуючи час роботи спільної робочої групи та інших підготовчих заходів).

Викладене свідчить про визначення спеціальним законом безперервного процесу створення об`єднаних територіальних громад.

В даній справі Новодофінівською сільською радою порушено принцип правової визначності, складовою якої є принцип легітимних очікувань як один з елементів принципу верховенства права при створенні ОТГ.

Принцип, який знайшов розвиток і відображення в процедурних рішеннях ЄСПЛ, також закріплений і в Висновку Венеціанської комісії "За демократію через право" (Мірило правовладдя), ухвалений Венеціанською Комісією на 106-му пленарному засіданні 11-12 березня 2016 р. та схвалений Комітетом Міністрів на 1263-му засіданні 6-7 вересня 2016 року і Конгресом місцевих і регіональних влад Ради Європи на 31 - й сесії 19-21 жовтня 2016 року.

Принцип легітимних виражає ідею, що органи публічної влади повинні не лише додержуватися приписів актів права, а й своїх обіцянок та пробуджених очікувань. Згідно з доктриною легітимних очікувань - ті, хто чинить добросовісно на підставі права, яким воно є, не повинні відчувати краху надій щодо своїх легітимних очікувань. Утім, нові ситуації можуть бути достатньою підставою для законодавчих змін, що спричиняють виникнення відчуття краху легітимних очікувань у виняткових випадках. Така доктрина застосовна не лише до законодавства, а й до рішень індивідуального характеру, що їх ухвалюють органи публічної влади (п. 61).

Враховуючи обставини справи, відповідачем порушено принцип легітимних очікувань жителів територіальної громади села Фонтанка, оскільки, Фонтанською сільською радою Лиманського району Одеської області ініційовано процес об`єднання територіальних громад сіл Фонтанка, Крижанівка, Ліски, Нова Дофінівка, Вапнярка Комінтернівського району Одеської області ще 03.06.2015 року, а відтак, жителі цієї сільської ради мали сподівання на створення ОТГ без невиправданих зволікань.

Відповідно до статті 1 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», територіальна громада - жителі, об`єднані постійним проживанням у межах села, селища, міста, що є самостійними адміністративно-територіальними одиницями, або добровільне об`єднання жителів кількох сіл, що мають єдиний адміністративний центр. Із цього положення випливає, що інтерес територіальної громади є узагальненим інтересом усіх її членів. Іншими словами, інтерес територіальної громади одночасно є інтересом кожного конкретного її члена.

Слід також звернути увагу на той факт, що КАС України не визнається адміністративна процесуальна правосуб`єктність територіальної громади як такої (стаття 43 КАС України).

У вирішенні публічно-правових спорів між членами територіальних громад та відповідними органами місцевого самоврядування ключовим елементом має бути оцінка мотивації кожної сторони стосовно змісту та корисності оскаржуваного рішення для територіальної громади.

Статтею 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

Згідно з ч. 5 ст. 125 Конституції України адміністративні суди діють з метою захисту прав, свобод та інтересів особи у сфері публічно-правових відносин.

Відповідно до ч. 1 ст. 7 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» кожному гарантується захист його прав, свобод та інтересів у розумні строки незалежним, безстороннім і справедливим судом, утвореним законом.

Ніхто не може бути позбавлений права на розгляд його справи в суді, до юрисдикції якого вона віднесена процесуальним законом (ч. 1 ст. 8 Закону України «Про судоустрій і статус суддів»).

Згідно з ч. 3 ст. 7 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» доступність правосуддя для кожної особи забезпечується відповідно до Конституції України та в порядку, встановленому законами України.

Зі змісту наведених правових норм вбачається, що право на оскарження в суді рішень органу місцевого самоврядування належить кожному, хто вважає, що таким рішенням порушені його права, свободи або інтереси. При цьому жодних виключень щодо членів територіальної громади законодавець не встановлює.

Згідно зі ст. 7 Конституції України в Україні визнається і діє місцеве самоврядування, що є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України (ст. 140 Конституції України), тобто такі, які пов`язані передусім з життєдіяльністю територіальних громад і перелік яких визначено у Конституції і законах України (п.п. 4, 5 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 26.03.2002 р. № 6-рп/2002). Відповідно територіальні громади є первинними суб`єктами, носіями функцій і повноважень місцевого самоврядування (ч. 1 ст. 6 Закону України «По місцеве самоврядування в Україні» від 21.05.1997 р. № 280/97-ВР (надалі - Закон № 280/97-ВР)).

Таким чином, місцеве самоврядування є елементом реалізації громадянами прав на управління державними справами, які, на підставі дії принципу субсидіарності, підлягають ефективному вирішенні на локальному рівні. Обов`язковою нормативною ознакою загальної концепції місцевого самоврядування є здійснення регулювання та управління в інтересах місцевого населення (ч. 1 ст. 3 Європейської хартії місцевого самоврядування від 15.10.1985 р., ратифікованої Законом України від 15.07.1997 р. № 452/97-ВР). Своєю чергою, це зумовлює відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування перед територіальною громадою, державою, юридичними і фізичними особами (ст.ст. 74, 75 Закону № 280/97-ВР).

Питання матеріальної і фінансової основи місцевого самоврядування має окреме конституційне (ст. 143, 144 Конституції України) і законодавче регулювання (Розділ ІІІ Закону № 280/97-ВР), зумовлене особливою природою діяльності місцевого самоврядування (виділення окремої форми власності територіальної громади, що реалізує повноваження власника в рамках речово-правового зв`язку з об`єктами комунальної власності безпосередньо або через відповідні органи) та призначенням ресурсів - забезпечення функціонування місцевого самоврядування для вирішення питань життєдіяльності територіальної громади в рамках наукової концепції «публічного майна». Останнє ж конститутивною ознакою має існування публічного інтересу (територіальної громади) щодо визначення напрямів його використання.

Верховний Суд у справі №682/3063/18 висловив наступну правову позицію.

У Рішенні від 18 червня 2002 року № 12-рп/2002 Конституційний Суд України висловив правову позицію, що питання об`єднання або роз`єднання територіальних громад, виходячи з визначеного положеннями частини першої статті 140 Конституції України поняття «територіальна громада», має вирішуватися з урахуванням відповідного волевиявлення членів цих територіальних громад.

У випадку, якщо порушуються права територіальних громад, то будь-який з членів таких громад має право оскаржити відповідну дію чи рішення суб`єкта владних повноважень у суді, оскільки порушення прав місцевого самоврядування неминуче призводить до порушення прав кожного жителя відповідного муніципального утворення.

Верховний Суд зазначає, що в даному випадку для вирішення питання про наявність порушеного права позивача, а відтак і права на судовий захист, визначальним є визначення належності позивача до відповідної територіальної громади.

Так, зокрема, у відзиві на адміністративний позов зазначено, що порушення прав та охоронюваних законом інтересів позивачів з боку відповідача відсутнє, оскільки, позивачі не є жителями сіл Ново Дофінівка та Вапнярка Лиманського району Одеської області, і як наслідок не входять до складу територіальної громади цих сіл, а відтак, оскаржуване рішення жодним чином не впливає на права та обов`язки позивачів.

Згідно рішення Конституційного Суду України від 1 грудня 2004 у справі № 18-рп/2004 термін «порушене право», який вживається у низці законів України, має той самий зміст, що й поняття «охоронюваний законом інтерес». При цьому з приводу останнього, то в тому ж рішенні Конституційного Суду України зазначено, що «поняття «охоронюваний законом інтерес» означає правовий феномен, який: а) виходить за межі змісту суб`єктивного права; б) є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб`єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним.

Верховний Суд у постанові від 20.02.2019 по справі №522/3665/17 визначив, що законний інтерес має такі ознаки:

(а) має правовий характер, тобто перебуває у сфері правового регулювання

(б) пов`язаний з конкретним матеріальним або нематеріальним благом;

(в) є визначеним. Благо, на яке спрямоване прагнення, не може бути абстрактним або загальним. У позовній заяві особа повинна зазначити, який саме її інтерес порушено та в чому він полягає;

(г) є персоналізованим (суб`єктивним). Тобто належить конкретній особі - позивачу (на це вказує слово "її");

(д) суб`єктом порушення позивач вважає суб`єкта владних повноважень.

Судом встановлено, що ОСОБА_5 винаймає житло за адресою: АДРЕСА_4 відповідно до Договору найму (оренди) квартири від 03.06.2019 року, тобто фактично проживає на території Фонтанської сільської ради.

ОСОБА_2 зареєстрований за адресою: АДРЕСА_5 відповідно до паспорту громадянина України серії НОМЕР_1 .

Тобто, на момент прийняття Новодофінівською сільською радою Лиманського району Одеської області рішення від 18.10.2019 року за № 716-VI «Про надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад та делегування представників до спільної робочої групи» позивачі були та залишаються на даний час членами територіальної громади с. Фонтанка.

Оскаржуваним рішенням надано згоду на добровільне об`єднання територіальних громад села Крижанівка, селища Ліски Крижанівської сільської ради Лиманського району Одеської області, села Фонтанка Фонстанської сільської ради Лиманського району Одеської області, села Вапнярка, села Нова Дофінівка Новодофінівської сільської ради Лиманського району Одеської області в Фонтанську територіальну громаду з центром у селі Фонтанка Лиманського району Одеської області.

Відтак, позивачі є членами територіальної громади села Фонтанка Фонтанської сільської ради Лиманського району Одеської області, а відтак, рішення відповідача впливає на їх законний інтерес, а саме: своєчасне створення об`єднаної територіальної громади у чіткій відповідності вимогам закону задля усунення сумнівів у легітимності (законності) прийнятих у подальшому рішень.

Щодо процедури прийняття спірного рішення.

Згідно з вимогами ч. 3 ст. 6 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» визначено, що територіальні громади села, селища, міста, що добровільно об`єдналися в одну територіальну громаду, можуть вийти із складу об`єднаної територіальної громади в порядку, визначеному законом.

В даній справі такий порядок (процедура) встановлено Законом України «Про добровільне об`єднання територіальних громад».

Принципи правової процедури вже стали універсальними через рішення Європейського суду з прав людини і поширюються як на процесуальне судочинство, так і на правові процедури, яких повинні дотримуватися суб`єкти владних повноважень під час прийняття відповідних актів стосовно прав, свобод та законних інтересів людини.

Поняття «процес» це зручний загальний термін, який включає сукупність процедур стосовно рішення чи дії (D.J.Galligan. Due Process and Fair Procedures. A Study of Administrative Procedures. Oxford University Press Inc., New York. Reprinted. 2004. р.8).

Доктрина правової процедури по суті була використана в практиці Конституційного Суду України. У рішеннях від 28 лютого 2018 року про визнання неконституційним закону про мову та від 26 квітня 2018 року про визнання неконституційним закону про референдум Конституційний Суд України, вказавши на прямий зв`язок дотримання «належної процедури» та гарантій прав і законних інтересів людини і громадянина, фактично надав процедурним принципам владного обов`язкового значення. Тобто, якщо було порушено належну правову процедуру в парламенті чи в іншому органі публічної влади немає сенсу перевіряти змістову частину відповідного акта, оскільки він є нікчемним.

Саме поняття «право» (англ. law) охоплює не лише конституції, міжнародне право, статутне право та підзаконні акти, а й також де доречно суддєстворене право (judge-made law), як-то норми загального права (всі вони зобов`язальної природи). Як зазначено в пункті 46 коментаря до документа Європейської комісії «За демократію через право» (Венеційська комісія) «Мірило правовладдя» (ухвалений Венеційською комісією на 106 пленарному засіданні 11-12 березня 2016 року), будь-який припис права має бути приступним і передбачуваними. (2017 року)

Викладене дозволяє вжити поняття «правова процедура», що цілком охоплюється розумінням rule of law принципом верховенства права (або мірилом правовладдя). Про це йдеться в зазначеному коментарі до документа Венеційської комісії «Мірило правовладдя».

Засаднича вимога правовладдя полягає в тому, що повноваження органів публічної влади має бути визначено приписами права. Позаяк законність висунуто щодо дій посадовців публічної влади, вона так само вимагає, щоб посадовці мали дозвіл на вчинення дії і надалі діяли в межах наданих їм повноважень і, як наслідок дотримувалися процесових і матеріальних приписів права (пункт 45 згаданого коментаря).

Таким чином, дотримання процесових, у тому числі, процедурних норм, є юридичною вимогою, згідно з якою держава, яка керується принципом верховенства права (мірило правовладдя), повинна поважати і враховувати права особи, а також визначати процедурні межі здійснення повноважень органами публічної влади.

Як зазначено в Рішенні Конституційного Суду України від 13 червня 2019 року №5-р/2019, Конституція України містить низку фундаментальних положень щодо здійснення державної влади, передбачених статтями 3, 5, 6, 8, 19 Основного Закону. Названі конституційні приписи перебувають у взаємозв`язку, відображають фундаментальне положення конституціоналізму щодо необхідності обмеження державної влади з метою забезпечення прав і свобод людини та зобов`язують наділених державною владою суб`єктів діяти виключно відповідно до усталених Конституцією України цілей їх утворення.

Тому, коли йдеться про вчинення дискреції суб`єктом владних повноважень, такі суб`єкти зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачений Конституцією та законами України (частина друга статті 19 Конституції України).

У постанові Верховного Суду від 25 липня 2019 року у справі № 826/13000/18 зазначено, що правова процедура (fair procedure справедлива процедура) є складовою принципу законності та принципу верховенства права і передбачає правові вимоги до належного прийняття актів органами публічної влади. Правова процедура встановлює чітку послідовність дій проведення такої перевірки із зазначенням способів та методів її здійснення, підстав, порядку, форми та строків такої діяльності.

Правова процедура встановлює межі вчинення повноважень органом публічної влади і, в разі її неналежного дотримання, дає підстави для оскарження таких дій особою, чиї інтереси вона зачіпає, до суду.

Верховний Суд у цій постанові також вказав, що встановлена правова процедура як складова принципу законності та принципу верховенства права є важливою гарантією недопущення зловживання з боку органів публічної влади під час прийняття рішень.

Крім цього, в контексті наведеного слід звернути увагу на принцип легітимних очікувань, який виражає ідею, що органи публічної влади повинні не лише додержуватися вимог актів права, а й своїх обіцянок та пробуджених очікувань. Згідно з доктриною легітимних очікувань - ті хто чинить добросовісно на підставі права, яким воно є, не повинне відчувати краху надій щодо своїх легітимних очікувань (пункт 61 коментаря до документа Венеційської комісії «Мірило правовладдя» (2017 року), який ухвалено Венеційською комісією на 106 пленарному засіданні (Венеція, 11-12 березня 2016 року).

Як встановлено судом, 03.06.2015 року Фонтанською сільською радою Лиманського району Одеської області прийнято Рішення №1314-VI «Про надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад сіл Фонтанка, Крижанівка, Ліски, Нова Дофінівка, Вапнярка Комінтернівського району Одеської області», яким надано згоду на добровільне об`єднання територіальних громад сіл Фонтанка (Фонтанської сільської ради), Крижанівка, Ліски (Крижанівська сільська рада), Нова Дофінівка, Вапнярка Новодофінівська сільська рада) Комінтернівського району Одеської області в Фонтанську сільську громаду із адміністративним центром у селі Фонтанка та делеговано до спільної робочої групи з питань добровільного об`єднання територіальних громад представників Фонтанської сільської ради.

Супровідним листом №02-24-581 від 03.06.2015 року за підписом голови Фонтанської сільської ради Мішиної Н .П. голові Новодофінівської сільської ради направлено супровідний лист з проханням розглянути пропозицію Фонтанської сільської ради про об`єднання територіальних громад з додатком: Рішенням Фонтанської сільської ради Лиманського району Одеської області №1314-VI від 03.06.2015 року.

Зазначений лист отримано Новодофінівською сільською радою 08.06.2015 року вх.№2019/02-16.

Правова процедура розгляду вказаного питання передбачена ст. 6 ЗУ «Про добровільне об`єднання територіальних громад».

Сільський, селищний, міський голова після прийняття відповідною радою рішення про надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад надсилає пропозицію про таке об`єднання сільському, селищному, міському голові суміжної територіальної громади.

Сільський, селищний, міський голова суміжної територіальної громади забезпечує вивчення пропозиції щодо добровільного об`єднання територіальних громад та її громадське обговорення, яке проводиться протягом 30 днів з дня надходження такої пропозиції. Після завершення громадського обговорення пропозиція подається до відповідної ради на наступну сесію для прийняття рішення про надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад та делегування представника (представників) до спільної робочої групи або про відмову в наданні згоди.

Зазначена стаття містить словосполучення «наступна сесія», розуміння якого має значення для спірних правовідносин.

Так, у рішенні Конституційного суду №1-рп/2016 від 15.03.2016 року (справа №1-21/2016) надано тлумачення слова «наступний»:

«2.5. Розглядаючи порушене у конституційному поданні питання, Конституційний Суд України враховує, що слово «наступний» означає «той, який наступає, розташовується або з`являється слідом за ким-, чим-небудь; найближчий після когось, чогось», тобто вказує на послідовну черговість дій (подій), які йдуть слідом одна за одною. Це слово має й інше значення - "який має відбутися" (дальший, подальший) (Великий тлумачний словник сучасної української мови)».

З урахуванням викладеного, суд дійшов висновку, що відповідачем на підставі ч.2 ст.6 Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад», враховуючи результати громадського обговорення, 10.08.2015 року на розгляд Новодофінівської сільської ради був винесений проект рішення «Про добровільне об`єднання територіальних громад села Крижанівка, селища Ліски, села Фонтанка, сіл Вапнярка та Нова Дофінівка в Фонтанську територіальну громаду з центром у селі Фонтанка Комінтернівського району Одеської області. Вказаним проектом передбачалось надати згоду на добровільне об`єднання вказаних територіальних громад та делегувати представників до складу спільної робочої групи.

За результатами розгляду даний проект рішення не був підтриманий більшістю депутатів від загального складу Новодофінівської сільської ради, як наслідок - рішення не було прийнято.

12.08.2015 року Новодофінівською сільською радою Лиманського району Одеської області за підписом сільського голови О.Б. Бойко на адресу в.о. сільського голови Фонтанської сільської ради Комінтернівського району Одеської області лист, яким повідомлено наступне:

«Питання про об`єднання територіальних громад було винесено 10.08.2015 року на розгляд 53 сесії сільської ради п`ятого скликання. На порядку денному до голосування був наданий проект рішення «Про надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад та делегування представників до спільної робочої групи», який передбачав об`єднання територіальних громад села Крижанівка, селища Ліски Крижанівської сільської ради Комінтернівського району Одеської області, селища Фонтанка Фонтанської сільської ради Комінтернівського району Одеської області, села Вапнярка, Нова Дофінівка, Новодофінівської сільської ради Комінтернівського району Одеської області. Проект рішення не знайшов підтримки депутатів під час голосування (із 13 присутніх депутатів та сільського голови (усього 16) 2 голоси - за, 12 голосів проти). Відповідно рішення не прийнято».

Таким чином, судом встановлено, що відповідачем застосовано правову процедуру прийняття спірного рішення, передбачену ст. 6 ЗУ «Про добровільне об`єднання територіальних громад», наслідком стало не прийняття рішення.

При цьому, слід звернути увагу, що ст. 6 вказаного закону передбачає виключно 2 можливі варіанти розгляду питання про надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад: прийняття рішення про надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад та делегування представника (представників) до спільної робочої групи або про відмову в наданні згоди.

Згідно з правовою позицією Верховного Суду, висловленою у рішенні від 10 квітня 2019 року у справі № 826/16495/17, потреба у визначеності не означає, що органові, який ухвалює рішення, не повинні надаватись дискреційні повноваження (де це необхідно) за умови наявності процедур, що унеможливлюють зловживання ними. У цьому контексті закон, яким надаються дискреційні повноваження певному державному органові, повинен вказати чітко і зрозуміло на обсяг такої дискреції. Не відповідатиме верховенству права, якщо надана законом виконавчій владі дискреція матиме характер необмеженої влади. Отже, закон повинен вказати на обсяг будь-якої такої дискреції та на спосіб її здійснення із достатньою чіткістю, аби особа мала змогу відповідним чином захистити себе від свавільних дій.

Відповідно до положень Рекомендації Комітету Міністрів Ради Європи № R(80)2 стосовно здійснення адміністративними органами влади дискреційних повноважень, прийнятої Комітетом Міністрів 11 березня 1980 року, під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.

Відтак, закон чітко визначив обсяг дискреції відповідача та спосіб її здійснення із достатньою чіткістю при розгляді вказаних питань.

А тому, прийняття 34 сесією VI скликання Новодофінівської сільської ради Лиманського району Одеської області Рішення №716-VI «Про надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад та делегування представників до спільної робочої групи» виходить за межі дискреційних повноважень відповідача, оскільки повторний розгляд Новодофінівською сільською радою питання про надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад не передбачено спеціальним законом, яким є ЗУ «Про добровільне об`єднання територіальних громад», а відтак, розгляд цього питання є порушенням ч. 2 ст.19 Конституції України та ставить суб`єктів правовідносин (членів громад, які мають бажання об`єднатись) у стан правової невизначеності, чим порушує принцип верховенства права, закріплений у статті 8 Конституції України.

Окремо слід звернути увагу на наступне.

Питання про надання згоди на добровільне об`єднання громад розглядалось депутатами Новодофінівської сільської ради V скликання, а спірне рішення № 716-VI від 18.10.2019 року прийнято депутатами Новодофінівської сільської ради VI скликання через 4 роки і 2 місяці, не на наступній сесії, а в наступному скликанні Новодофінівської сільської ради.

Європейська Комісія за демократію через право (Венеціанська Комісія) у Доповіді щодо верховенства права від 04 квітня 2011 року № 512/2009 зазначила, що однією з складових верховенства права є правова визначеність; вона вимагає, щоб правові норми були чіткими й точними, спрямованими на те, щоб забезпечити постійну прогнозованість (передбачуваність) ситуацій та правовідносин, що виникають.

У рішенні ЄСПЛ «Христов проти України» від 19 лютого 2009 року, заява №24465/04, Суд дійшов висновку, що «право на справедливий судовий розгляд, гарантоване пунктом 1 статті 6 Конвенції, слід тлумачити в контексті преамбули Конвенції, яка, зокрема, проголошує верховенство права як складову частину спільної спадщини Договірних держав».

Аналіз практики Європейського Суду з прав людини дає підстави для висновку, що зазначена стаття, поміж іншого, закріплює принцип юридичної визначеності, який, в свою чергу, є одним із суттєвих елементів принципу верховенства права.

Крім цього, цей принцип є одним з визначальних принципів «доброго врядування» і «належної адміністрації» (встановлення процедури і її дотримання), частково співпадає з принципом законності (чіткість і передбачуваність закону, вимоги до «якості» закону).

Принцип правової визначеності має застосовуватись не лише на етапі нормотворчої діяльності, а й під час безпосереднього застосування існуючих норм права, що даватиме можливість особі в розумних межах передбачати наслідки своїх дій, а також послідовність дій держави щодо можливого втручання в охоронювані Конвенцією та Конституцією України права та свободи цієї особи.

З огляду на викладене, суд критично ставиться до твердження представника відповідача щодо відсутності законодавчої заборони на прийняття рішення у будь-який час, так як конституційним принципом є принцип верховенства права який закріплений у ст. 8 Конституції України, громадяни здійснюють свої права за принципом "дозволено все, що прямо не заборонено законом", а державні органи та їх посадові особи - за принципом "дозволено лише те, що прямо визначено законом". Україна визнає пріоритет загальнолюдських цінностей, дотримується загальновизнаних норм і принципів міжнародного права.

Повторний розгляд питання про надання згоди на добровільне об`єднання громад прямо не визначено законом, о отже, розгляд цього питання є протиправним.

Зі змісту частини другої статті 144 Конституції України та частини десятої статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування» вбачається, що акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку.

Підсумовуючи викладене, суд дійшов висновку про часткове задоволення позовних вимог шляхом визнання протиправними дії Новодофінівської сільської ради Лиманського району Одеської області щодо прийняття рішення «Про надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад та делегування представників до спільної робочої групи» від 18.10.2019р. № 716-VІ та визнання незаконним рішення Новодофінівської сільської ради Лиманського району Одеської області від 18.10.2019 року за № 716-VI «Про надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад та делегування представників до спільної робочої групи».

При цьому, в задоволенні вимоги про скасування рішення Новодофінівської сільської ради Лиманського району Одеської області від 18.10.2019 року за № 716-VI «Про надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад та делегування представників до спільної робочої групи» суд відмовляє, оскільки спірне рішення скасовано відповідачем.

Відповідно до ч.2 ст. 77 КАС України, в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

Згідно із ст. 90 КАС України суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об`єктивному дослідженні.

Суд враховує позицію Європейського суду з прав людини (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), сформовану, зокрема у справах «Салов проти України» (№ 65518/01; п. 89), «Проніна проти України» (№ 63566/00; п. 23) та «Серявін та інші проти України» (№ 4909/04; п. 58): принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (див. рішення у справі Ruiz Torija v.Spain серія A. 303-A; п. 29).

Згідно зі ст. 242 Кодексу адміністративного судочинства України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами. Судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, визначеному цим Кодексом.

Керуючись ст. ст. 12, 139, 242, 246, 250, 251, 255, 295, 297 КАС України, суд,

ВИРІШИВ :

Адміністративний позов ОСОБА_1 , ОСОБА_2 до Новодофінівської сільської ради Лиманського району Одеської області, треті особи: Крижанівська сільська рада Лиманського району Одеської області, Фонтанська сільська рада Лиманського району Одеської області, Олександрівська сільська рада Лиманського району Одеської області, Одеська обласна державна адміністрація про визнання протиправними дій, визнання незаконним та скасування рішення - задовольнити частково.

Визнати протиправними дії Новодофінівської сільської ради Лиманського району Одеської області щодо прийняття рішення «Про надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад та делегування представників до спільної робочої групи» від 18.10.2019р. № 716-VІ щодо добровільного об`єднання територіальних громад села Крижанівка, селища Ліски Крижанівської сільської ради Лиманського району Одеської області, села Фонтанка Фонстанської сільської ради Лиманського району Одеської області, села Вапнярка, села Нова Дофінівка Новодофінівської сільської ради Лиманського району Одеської області в Фонтанську територіальну громаду з центром у селі Фонтанка Лиманського району Одеської області.

Визнати незаконним рішення Новодофінівської сільської ради Лиманського району Одеської області від 18.10.2019 року за № 716-VI «Про надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад та делегування представників до спільної робочої групи».

В задоволенні вимог про скасування рішення Новодофінівської сільської ради Лиманського району Одеської області від 18.10.2019 року за № 716-VI «Про надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад та делегування представників до спільної робочої групи» - відмовити.

Рішення суду набирає законної сили відповідно до ст. 255 Кодексу адміністративного судочинства України та може бути оскаржене в порядку та у строки, встановлені ст. ст. 295, 297 Кодексу адміністративного судочинства України.

Пунктом 15.5 розділу VII Перехідні положення КАС України від 03 жовтня 2017 року визначено, що до дня початку функціонування Єдиної судової інформаційно-телекомунікаційної системи зберігаються порядок подачі апеляційних скарг та направлення їх до суду апеляційної інстанції, встановлені Кодексом адміністративного судочинства України від 06 липня 2005 року.

Апеляційна скарга подається до адміністративного суду апеляційної інстанції через суд першої інстанції, який ухвалив оскаржуване судове рішення.

ОСОБА _1 - фактичне місце проживання: АДРЕСА_6 , РНОКПП НОМЕР_2 , телефон: НОМЕР_3 , електронна пошта: НОМЕР_4

ОСОБА _2 - фактичне місце проживання: АДРЕСА_1 , РНОКПП НОМЕР_5 , телефон: НОМЕР_6 , електронна пошта: ІНФОРМАЦІЯ_1

Новодофінівська сільська рада Лиманського району Одеської області (адреса: 67572, Одеська область, Лиманський район, с. Нова Дофінівка, вул. Центральна, буд. 54а, ЄДРПОУ 20986405, телефон: (04875) 3 53 00, 53 53 22

Крижанівська сільська рада Лиманського району Одеської області - адреса: 67562, Одеська область, Комінтернівський район, с. Крижанівка, вул. Ветеранів, буд. 5, код ЄДРПОУ 05384560, телефони:04871-62964

Фонтанська сільська рада Лиманського району Одеської області - адреса: 67571, Одеська область, Лиманський район, с. Фонтанка, вул. Степна, буд. 4, код ЄДРПОУ04379746, телефони: 04855-7536594, 048-7536594

Олександрівська сільська рада Лиманського району Одеської області (адреса: 67513, Одеська область, Комінтернівський район, с. Олександрівка, вул. Центральна, буд. 3, код ЄДРПОУ 05583236, телефони: 048-7502079, 048-7504257

Одеська обласна державна адміністрація - адреса: 65032, м. Одеса, проспект Шевченко, 4, телефон: (048) 718-95-07, електронна пошта: oda.press@odessa.gov.ua

Головуючий суддя Потоцька Н.В.

.