ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД міста КИЄВА 01051, м. Київ, вул. Болбочана Петра 8, корпус 1 Р І Ш Е Н Н Я

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

12 лютого 2020 року м. Київ № 640/7879/19

Окружний адміністративний суд міста Києва у складі колегії суддів: головуючого судді Чудак О.М., суддів Пащенка К.С., Шейко Т.І., за участю секретаря судового засідання Лисун А.А., представника Кабінету Міністрів України Бігдан А.В., представника Міністерства охорони здоров`я України Мовіле О.С., представника третьої особи Кравець А.О., у відсутність позивача, розглянувши у відкритому судовому засіданні в порядку загального позовного провадження адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 до Кабінету Міністрів України, Міністерства охорони здоров`я України, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідачів Міністерство освіти і науки України, про визнання нормативно-правового акту протиправним, бездіяльності протиправною, зобов`язання вчинити певні дії,

установив:

ОСОБА_1 звернулася до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Кабінету Міністрів України, Міністерства охорони здоров`я України, в якому просить:

- визнати протиправним Додаток №8 «Норми заміни продуктів за енергоцінністю» до постанови Кабінету Міністрів України «Про затвердження норм харчування у навчальних та дитячих закладах оздоровлення та відпочинку» від 22.11.2004 №1591 в частині відсутності замінників молочних та глютеновмісних продуктів;

- зобов`язати Кабінет Міністрів України внести зміни до Додатку №8 до постанови Кабінету Міністрів України «Про затвердження норм харчування у навчальних та дитячих закладах оздоровлення та відпочинку» в частині встановлення продуктів-замінників для молочних та глютеновмісних продуктів;

- визнати бездіяльність Міністерство охорони здоров`я України щодо не розроблення дієтичного харчування для дітей з непереносимістю глютену та лактози та не розроблення змін до норм харчування для дітей у дошкільних навчальних закладах, - протиправною;

- зобов`язати Міністерство охорони здоров`я України розробити дієтичне харчування для дітей з непереносимістю глютену та відповідні зміни до норм харчування для дітей у дошкільних навчальних закладах, встановлених постановою Кабінету Міністрів України «Про затвердження норм харчування у навчальних та дитячих закладах оздоровлення та відпочинку» та Інструкцією з організації харчування дітей у дошкільних навчальних закладах, затвердженої наказом Міністерства освіти і науки України, Міністерства охорони здоров`я України 17.04.2006 №298/227, зареєстрованої в Міністерстві юстиції України 05.05.2006 за №523/12397.

Заявлені вимоги обґрунтовано тим, що ОСОБА_1 є мамою малолітньої дитини ОСОБА_3, ІНФОРМАЦІЯ_1 , яка відвідує другу молодшу групу №09 «Метелик» дошкільного навчального закладу №642 Голосіївського району міста Києва з 16.10.2018 та має діагноз генетична непереносимість лактози, внаслідок чого не отримує харчування в садочку, оскільки харчування продуктами, що не містять лактозу, а також глютен не передбачено відповідними нормативно-правовими актами.

Так позивач вказує, що постановою Кабінету Міністрів України «Про затвердження норм харчування у навчальних та дитячих закладах оздоровлення та відпочинку» нормами харчування у дошкільних навчальних закладах як загального так і санаторного типу передбачено наявність молочних та кисломолочних продуктів, які містять лактозу, для харчування дітей, а також продуктів, які містять глютен (зокрема, макаронні вироби, крупи, хліб, кондитерські вироби). При цьому, не передбачено включення до раціону безлактозних молочних та кисломолочних продуктів та альтернативних продуктів, які не містять глютен.

Також зазначено, що Інструкцією з організації харчування дітей у дошкільних навчальних закладах, передбачено ті ж самі затверджені постановою Кабінету Міністрів України «Про затвердження норм харчування у навчальних та дитячих закладах оздоровлення та відпочинку» продукти, що містять глютен та лактозу. Та відповідно для дітей, які мають непереносимість лактози або лактозну недостатність, непереносимість глютену, не передбачено спеціальної дієти або заміни звичайних молочних продуктів на безлактозні та заміну глютеновим продуктам.

З причини відсутності відповідного харчування, позивач вимушена не приводити дитину на сніданок, залишати не на повний день, однак все рівно, зокрема з причини використання молочних продуктів у не молочній продукції (для прикладу - картопляне пюре) дочка позивача має проблеми зі здоров`ям. Поряд із цим, законодавством не передбачено інструкції для персоналу садочку щодо контролю за обмеженням надання дитині продуктів, що містять лактозу або глютен, а дитина дошкільного віку самостійно не вміє відрізняти продукти за їх вмістом. Відповідно у випадку наявності в дитини непереносимості глютену чи лактози, неналежне харчування в садочку може становити значну загрозу для здоров`я дитини.

Відтак, позивач вважає, що затверджені постановою Кабінету Міністрів України «Про затвердження норм харчування у навчальних та дитячих закладах оздоровлення та відпочинку» норми харчування у навчальних та дитячих закладах оздоровлення та відпочинку, та не розроблення дієти Міністерством охорони здоров`я України та відповідних змін до законодавчих актів є незаконними, а саме такими, що дискримінують дітей за станом здоров`я.

В нормативне обґрунтування позиції покладено те, що згідно статті 3 Закону України «Про дитяче харчування» від 14.09.2006 №142-V Держава гарантує дитині право на охорону здоров`я та сприяє створенню безпечних умов для життя і здорового розвитку дитини, у тому числі раціонального харчування. Держава забезпечує створення соціально-економічних умов, за яких можливо задовольнити потреби кожної дитини у високоякісному та безпечному харчуванні на достатньому рівні.

Однак, нормами заміни продуктів за енергоцінністю, що наведені у Додатку №8 «Норми заміни продуктів за енергоцінністю» до постанови Кабінету Міністрів України «Про затвердження норм харчування у навчальних та дитячих закладах оздоровлення та відпочинку» не передбачено замінників молочних та глютеновмісних продуктів. Водночас, Інструкцією з організації харчування дітей у дошкільних навчальних закладах, передбачено дієтичне харчування, що передбачає зміну технології приготування страв (готуються тушковані, варені, протерті страви). Для дітей диспансерної групи найбільш прийнятною дієтою є дієта №5, що може бути використана як основа для дієт №7 (з обмеженням солі) і №8. Проте вказані дієти не розроблені для дітей з непереносимістю лактози та глютену та містять молочні і глютеновмісні продукти. Окрема дієта для дітей, які не переносять лактозу та/або глютен - відсутня.

Також позивач посилається на положення Конституції України щодо рівності громадян, та положення Закону України «Про засади запобігання та протидії дискримінації в Україні» від 06.09.2012 №5207-VI і стверджує, що затверджені норми харчування у навчальних та дитячих закладах оздоровлення та відпочинку є такими, що дискримінують дітей, які мають лактозну недостатність, непереносимість лактози та глютену за станом здоров`я, не гарантують дитині право на охорону здоров`я та не сприяють створенню безпечних умов для життя і здорового розвитку дитини, у тому числі раціонального харчування.

Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 13.09.2019 до участі у справі залучено третю особу, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача - Міністерство освіти і науки України.

В засіданнях представник позивача заявлені вимоги підтримала та просила їх задовольнити з підстав, наведених у заявах по суті спору.

Представники Міністерства охорони здоров`я України проти задоволення позову заперечували, вказуючи на його безпідставність. Наголосили, що Положенням про Міністерство охорони здоров`я України визначено, що Міністерство затверджує норми харчування для дітей у дошкільних навчальних закладах, що й зроблено, а не розробляє дієти для осіб з певними видами захворювань. При цьому Інструкцією з організації харчування дітей у дошкільних навчальних закладах, визначено, що дієтичне харчування дітям призначається лікарем закладу або відповідного профілю закладу охорони здоров`я: дітям, які часто і тривало хворіють, мають хронічні захворювання (в період загострення хвороби). Списки дітей на дієтхарчування складаються при відборі дітей на курс протирецидивного лікування і уточнюються лікарем упродовж періоду перебування на дієті; дієтичне харчування передбачає зміну технології приготування страв (готуються тушковані, варені, протерті страви); при розподілі страв на порції враховується вік дитини і індивідуальні особливості: апетит, стан здоров`я, сприймання продуктів (не сприймає молоко, рибу, полуниці, яйця тощо).

Також відповідач акцентує увагу на дискреційність повноважень і вказує, що суди не вправі втручатися в діяльність державних органів та органів місцевого самоврядування при здійсненні ними функцій та повноважень, визначених законодавством, не вправі переймати на себе функції суб`єктів владних повноважень, оскільки законодавством України суди не наділені правом створювати норми права, а наділені лише компетенцією перевіряти уже створені норми права на їх відповідність вищестоящим в ієрархії нормативно-правовим актам.

Окрім того Міністерство охорони здоров`я України зазначає, що порядок організації харчування дітей здійснюється на підставі постанови Кабінету Міністрів України «Про затвердження норм харчування у навчальних та дитячих закладах оздоровлення та відпочинку», наказу Міністерства охорони здоров`я України / Міністерство освіти і науки України від 01.06.2005 №242/329 «Про затвердження Порядку організації харчування дітей у навчальних та оздоровчих закладах», наказу Міністерства охорони здоров`я України від 24.03.2016 №234 «Про затвердження Санітарного регламенту для дошкільних навчальних закладів». При цьому, звертає увагу на те, що Інструкція з організації харчування дітей у дошкільних навчальних закладах, вказує на рекомендаційний характер дієтичного харчування для дітей та має застосовуватись з урахуванням особливостей порушень харчування, хвороб дитини, якій призначається дієтичне харчування.

Свою позицію Міністерство охорони здоров`я України обґрунтовує також тим, що наказом Міністерства охорони здоров`я України від 29.01.2013 №59 затверджений Уніфікований клінічний протокол медичної допомоги дітям із целіакією. У розділі Б.2.4 «Лікування» надаються рекомендації щодо харчування та перелік продуктів, які дозволені для вживання хворим з целіакією. Наявність наведеного протоколу, за позицією Міністерства охорони здоров`я України співвідноситься із пунктом другим постанови Кабінету Міністрів України «Про затвердження норм харчування у навчальних та дитячих закладах оздоровлення та відпочинку» щодо можливості використання у харчуванні дітей у навчальних та дитячих закладах оздоровлення та відпочинку спеціальних харчових продуктів за погодженням із Міністерством охорони здоров`я України.

Окрім того, Міністерство охорони здоров`я України звертає увагу на те, що крім згаданих вище норм Інструкції з організації харчування дітей у дошкільних навчальних закладах, щодо забезпечення закладами дошкільної освіти дієтичним харчуванням визначено і інші можливості для забезпечення відповідними продуктами харчування батьками своїх дітей (наприклад, пункт 1.10 Інструкції з організації харчування дітей у дошкільних навчальних закладах).

Представники Кабінету Міністр України проти задоволення позову заперечували та зазначили, що натуральний набір продуктів для харчування дітей дошкільного віку визначається центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони здоров`я спільно з центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері освіти за погодженням з центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну фінансову політику. Норми харчування у навчальних закладах Кабінетом Міністрів України затверджено на основі визначеного відповідними центральними органами виконавчої влади набору продуктів для харчування. Звертають увагу, що законами України не передбачено обов`язку Кабінету Міністрів України встановлювати в нормах харчування, зокрема в нормах заміни продуктів за енергоцінністю, замінники молочних та глютеновмісних продуктів.

Окремо представники просили взяти до уваги те, що Закон України «Про дитяче харчування» не може бути застосовано до спірних правовідносин з огляду на сферу дії Закону, оскільки ОСОБА_3 більше трьох років.

Вказали, що Додаток №8 «Норми заміни продуктів за енергоцінністю» до постанови Кабінету Міністрів України «Про затвердження норм харчування у навчальних та дитячих закладах оздоровлення та відпочинку» не містить жодних дискримінаційних норм, адже передбачає для всіх без винятку суб`єктів норми заміни продуктів найбільш наближеними продуктами-замінниками виключно за енергетичною цінністю, а не за категоріями захворювання окремих осіб.

Зазначили представники також про неможливість суду втручатись у здійснення Кабінетом Міністрів України своїх повноважень, оскільки такі повноваження є дискреційними. Поряд із цим, Кабінет Міністрів України висловлює позицію, що право позивача не порушене, а в порядку адміністративного судочинства може бути оскаржене лише таке рішення суб`єкта владних повноважень, яке безпосередньо порушує права, свободи чи законні інтереси позивача.

Представники третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача - Міністерства освіти і науки України в судовому засіданні погодилися із тим, що норми харчування застарілі, але проти задоволення позову заперечували, підтримавши позицію Міністерства охорони здоров`я України.

Суд, заслухавши пояснення учасників справи, оцінивши належність, допустимість і достовірність кожного доказу окремо, а також достатність і взаємний зв`язок наявних у матеріалах справи доказів у їх сукупності, встановив наступне.

ОСОБА_1 є мамою малолітньої дитини ОСОБА_3 , ІНФОРМАЦІЯ_1 , що підтверджується свідоцтвом про народження серії НОМЕР_1 від 22.09.2015.

Згідно довідки від 28.02.2019 №30 ОСОБА_3 відвідує другу молодшу групу №09 «Метелик» дошкільного навчального закладу №642 Голосіївського району міста Києва з 16.10.2018р.

Відповідно до Висновку лікарсько-консультативної комісії КНП «Центр первинної медико-санітарної допомоги №2 Дарницького району міста Києва» ОСОБА_3 , ІНФОРМАЦІЯ_1 , перебуває на диспансерному обліку з листопада 2015 року з діагнозом - лактозна недостатність. Рекомендовано безлактозну дієту (виключити молочні страви). Довідка скріплена підписами завідувача амбулаторії та лікаря. До матеріалів справи також приєднано Результати досліджень лабораторії «Сінево» від 12.11.2015, яким підтверджено гомозиготне носійство - не здатність до засвоєння лактози.

Наявність лактазної недостатності унеможливлює харчування дитини у дошкільному навчальному закладі, оскільки нормами харчування у дошкільних навчальних закладах як загального так і санаторного типу передбачено наявність молочних та кисломолочних продуктів, які містять лактозу, для харчування дітей, а також продуктів, які містять глютен (зокрема, макаронні вироби, крупи, хліб, кондитерські вироби). При цьому, не передбачено включення до раціону безлактозних молочних та кисломолочних продуктів та альтернативних продуктів, які не містять глютен. Для дітей, які мають непереносимість лактози або лактозну недостатність, непереносимість глютену, не передбачено спеціальної дієти або заміни звичайних молочних продуктів на безлактозні та заміну глютеновим продуктам.

Відтак, позивач вважаючи, що затверджені постановою Кабінету Міністрів України «Про затвердження норм харчування у навчальних та дитячих закладах оздоровлення та відпочинку» норми харчування у навчальних та дитячих закладах оздоровлення та відпочинку, та не розроблення дієти Міністерством охорони здоров`я України й відповідних змін до законодавчих актів є незаконними, а саме такими, що дискримінують дітей за станом здоров`я, - звернулася до суду.

Суд, визначаючись щодо заявлених вимог по суті, виходить з того, що постановою Кабінету Міністрів України «Про затвердження норм харчування у навчальних та дитячих закладах оздоровлення та відпочинку» затверджено 1) норми харчування у:

дошкільних навчальних закладах для дітей віком до одного року згідно з додатком 1;

дошкільних навчальних закладах (крім санаторних) для дітей старше одного року згідно з додатком 2;

санаторних дошкільних навчальних закладах (групах) згідно з додатком 3;

дитячих будинках, загальноосвітніх школах-інтернатах, інтернатах у складі загальноосвітніх навчальних закладів, школах соціальної реабілітації та професійних училищах соціальної реабілітації, професійно-технічних навчальних закладах згідно з додатком 4;

закладах спеціалізованої освіти спортивного профілю із специфічними умовами навчання згідно з додатком 5;

дитячих закладах оздоровлення та відпочинку згідно з додатком 6;

загальноосвітніх навчальних закладах для одноразового харчування учнів згідно з додатком 7;

2) норми заміни продуктів за енергоцінністю згідно з додатком 8.

Як зазначає Кабінет Міністрів України у відзиві на позовну заяву, наведені норми харчування в навчальних закладах Кабінетом Міністрів України затверджено на основі визначеного Міністерством охорони здоров`я України спільно з Міністерством освіти і науки України набору продуктів для харчування.

З пояснень також вбачається, що набір продуктів для харчування визначено міністерствами, а відповідні норми затверджені Кабінетом Міністрів України в рамках Національної доктрини розвитку освіти, що затверджено Указом Президента України від 17.04.2002 №347/2002. Зокрема, на виконання даного Указу та з метою забезпечення системного підходу до вирішення питань поліпшення якості навчання і виховання, підвищення престижності освіти і педагогічної професії в суспільстві, постановою Кабінету Міністрів України від 19.08.2002 №1223 «Про затвердження заходів з реалізації Національної доктрини розвитку освіти на 2002 - 2004 роки», в силу якої Міністерство освіти і науки України, Міністерство охорони здоров`я України, Міністерство фінансів України, Міністерство розвитку економіки, торгівлі та сільського господарства України постановлено переглянути натуральні норми харчування дітей у дошкільних та загальноосвітніх навчальних закладах.

Частиною першою статті 1 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» передбачено, що Кабінет Міністрів України є вищим органом у системі органів виконавчої влади.

Кабінет Міністрів України здійснює виконавчу владу безпосередньо та через міністерства, інші центральні органи виконавчої влади, Раду міністрів Автономної Республіки Крим та місцеві державні адміністрації, спрямовує, координує та контролює діяльність цих органів (частина друга статті 1 Закону України «Про Кабінет Міністрів України»).

Частинами першою та другою статті 4 цього ж Закону визначено, що Кабінет Міністрів України у своїй діяльності керується Конституцією України, цим Законом, іншими законами України, а також указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України; організація, повноваження і порядок діяльності Кабінету Міністрів України визначаються Конституцією України, цим та іншими законами України.

Водночас, в силу частини третьої зазначеної статті Закону України «Про Кабінет Міністрів України» Кабінет Міністрів України відповідно до Конституції України та цього Закону затверджує Регламент Кабінету Міністрів України, який визначає порядок проведення засідань Кабінету Міністрів України, підготовки та прийняття рішень, інші процедурні питання його діяльності, а також визначає порядок розроблення, виконання та моніторингу виконання програмних документів Кабінету Міністрів України.

Так, Регламент Кабінету Міністрів України затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 18.07.2007 №950.

Відповідно до статті 49 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» Кабінет Міністрів України на основі та на виконання Конституції і законів України, актів Президента України, постанов Верховної Ради України, прийнятих відповідно до Конституції та законів України, видає обов`язкові для виконання акти - постанови і розпорядження. Акти Кабінету Міністрів України нормативного характеру видаються у формі постанов Кабінету Міністрів України (кореспондується з параграфом 29 глави 1 розділу 4 Регламенту Кабінету Міністрів України).

Частинами першою-третьою статті 50 цього ж Закону визначено, що право ініціативи у прийнятті актів Кабінету Міністрів України мають члени Кабінету Міністрів України, центральні органи виконавчої влади, державні колегіальні органи, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласні, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації; проекти актів Кабінету Міністрів України готуються міністерствами, іншими центральними органами виконавчої влади, державними колегіальними органами, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, обласними, Київською та Севастопольською міськими державними адміністраціями; проекти актів Кабінету Міністрів України вносяться на розгляд Кабінету Міністрів України Секретаріатом Кабінету Міністрів України, міністерствами, центральними органами виконавчої влади (крім тих, діяльність яких спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через відповідного члена Кабінету Міністрів України), державними колегіальними органами, місцевими державними адміністраціями.

Водночас частиною п`ятою цієї статті унормовано, що до підготовки проектів актів Кабінету Міністрів України можуть залучатися народні депутати України, науковці та інші фахівці за їх згодою.

Так, параграфом 32 глави 2 Регламенту Кабінету Міністрів України встановлено, що проекти актів Кабінету Міністрів готуються на основі та на виконання Конституції і законів України, актів Президента України, постанов Верховної Ради, прийнятих відповідно до Конституції та законів України, актів Кабінету Міністрів, доручень Прем`єр-міністра, а також за ініціативою членів Кабінету Міністрів, центральних органів виконавчої влади, державних колегіальних органів, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, обласних, Київської та Севастопольської міських держадміністрацій з дотриманням вимог цього Регламенту.

Відповідно до параграфу 33 Регламенту Кабінету Міністрів України, головним розробником проекту акту Кабінету Міністрів є орган, який вносить проект акту до Кабінету Міністрів.

Розробниками проектів актів Кабінету Міністрів є міністерства, інші центральні органи виконавчої влади, державні колегіальні органи, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласні, Київська та Севастопольська міські держадміністрації відповідно до своєї компетенції.

Якщо питання, що потребує врегулювання, належить до компетенції кількох органів виконавчої влади, розробником проекту акту Кабінету Міністрів є орган, компетенція якого у відповідній сфері правового регулювання є домінуючою. Інші органи виконавчої влади, що відповідно до компетенції беруть участь у розробленні проекту акту або його погодженні, є заінтересованими органами (частина четверта параграфу 33).

Так, частиною першою статті 35 Закону України «Про дошкільну освіту» визначено, що натуральний набір продуктів для харчування дітей дошкільного віку визначається центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони здоров`я, спільно з центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері освіти, за погодженням з центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну фінансову політику.

Надаючи оцінку обґрунтованості звернення з даним позовом до Міністерства охорони здоров`я України, в контексті наведених положень Регламенту Кабінету Міністрів України та Закону України «Про дошкільну освіту», суд виходить з наступного.

Постановою Кабінету Міністрів України від 25.03.2015 №267 затверджено Положення про Міністерство охорони здоров`я України.

Положенням визначено, що Міністерство охорони здоров`я України є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України.

Міністерство охорони здоров`я України є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері охорони здоров`я, захисту населення від інфекційних хвороб, протидії ВІЛ-інфекції/СНІДу та іншим соціально небезпечним захворюванням, забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері епідеміологічного нагляду (спостереження), забезпечує формування та реалізацію державної політики у сфері створення, виробництва, контролю якості та реалізації лікарських засобів, медичних імунобіологічних препаратів і медичних виробів, у сфері обігу наркотичних засобів, психотропних речовин, їх аналогів і прекурсорів, протидії їх незаконному обігу, а також забезпечує формування державної політики у сфері санітарного та епідемічного благополуччя населення (пункт 1).

В силу пункту 4 Положення про Міністерство охорони здоров`я України, Міністерство охорони здоров`я України відповідно до покладених на нього завдань, серед іншого:

- узагальнює практику застосування законодавства з питань, що належать до його компетенції, розробляє пропозиції щодо його вдосконалення та внесення в установленому порядку проектів законодавчих актів, актів Президента України, Кабінету Міністрів України на розгляд Кабінету Міністрів України (підпункт 1 пункту 4);

- розробляє проекти законів та інших нормативно-правових актів з питань, що належать до його компетенції (підпункт 2 пункту 4).

- у сфері охорони здоров`я, серед іншого, затверджує зокрема норми харчування для дітей у дошкільних навчальних закладах, фізіологічні норми харчування для осіб, що постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи (пункт 4 абзацу 13 підпункту 8 пункту 4).

В свою чергу, Положення про Міністерство освіти і науки України затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 16.10.2014 №630.

Згідно даного Положення, Міністерство освіти і науки України є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України.

Міністерство освіти і науки України є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сферах освіти і науки, наукової, науково-технічної діяльності, інноваційної діяльності в зазначених сферах, трансферу (передачі) технологій, а також забезпечує формування та реалізацію державної політики у сфері здійснення державного нагляду (контролю) за діяльністю закладів освіти, підприємств, установ та організацій, які надають послуги у сфері освіти або провадять іншу діяльність, пов`язану з наданням таких послуг, незалежно від їх підпорядкування і форми власності (пункт 1).

Із покладених на нього завдань не вбачається затвердження норм харчування для дітей у дошкільних навчальних закладах, відтак оскільки компетенція Міністерства охорони здоров`я України у відповідній сфері правового регулювання є домінуючою, розробником проекту відповідного акту Кабінету Міністрів має виступати Міністерство охорони здоров`я України.

Визначаючись щодо позовних вимог, суд критично оцінює посилання Міністерства охорони здоров`я України на наказ Міністерства охорони здоров`я України від 24.03.2016 №234, яким затверджено Санітарний регламент для дошкільних навчальних закладів, на який Міністерство охорони здоров`я України посилається як на нормативний акт, що врегульовує порядок організації харчування дітей, оскільки питання навколо якого виник спір норми санітарного законодавства не врегульовують, як не врегульовують його і положення Інструкції з організації харчування дітей у дошкільних навчальних закладах та наказ Міністерства охорони здоров`я України / Міністерства освіти і науки України від 01.06.2005 №242/329 «Про затвердження Порядку організації харчування дітей у навчальних та оздоровчих закладах», які, в першу чергу, врегульовують питання безпосередньо організації харчування, а не норми і переліки продуктів харчування, що використовують навчальні та оздоровчі заклади для приготування страв для дітей.

Так, як вбачається з пункту 1.13 Інструкції з організації харчування дітей у дошкільних навчальних закладах, харчування дітей здійснюється відповідно до норм, затверджених постановою Кабінету Міністрів України «Про затвердження норм харчування у навчальних та дитячих закладах оздоровлення та відпочинку». Розподіл продуктового набору за основними групами та видами продуктів (у відсотках) наведено у Додатку 2.

Тобто дана Інструкція безпосередньо не визначає продуктового набору та видів продуктів і розроблена з урахуванням переліку таких продуктів, що затверджено постановою Кабінету Міністрів України «Про затвердження норм харчування у навчальних та дитячих закладах оздоровлення та відпочинку».

Аналогічно посилання на норми харчування дітей, затверджені постановою Кабінету Міністрів України «Про затвердження норм харчування у навчальних та дитячих закладах оздоровлення та відпочинку» міститься у пункті 9 Порядку організації харчування дітей у навчальних та оздоровчих закладах, затвердженого наказом Міністерства охорони здоров`я України / Міністерства освіти і науки України від 01.06.2005 №242/329.

Стосовно посилання на розділ 3 Інструкції з організації харчування дітей у дошкільних навчальних закладах, що врегульовує питання для організації дієтичного харчування, суд зазначає наступне.

Пунктом 3.5 Інструкцією з організації харчування дітей у дошкільних навчальних закладах, визначено, що дієтичне харчування передбачає зміну технології приготування страв (готуються тушковані, варені, протерті страви).

Тут суд підкреслює, що вміст лактози у тому чи іншому продукті не змінюється незалежно від технології приготування страви.

Так само на наявність чи відсутність лактози не впливає призначення дієтичного харчування на основі єдиної офіційної номерної системи дієт за М.І. Певзнером, розробленої у 20-30 р.р. ХХ століття, оскільки основу будь-якої дієти складають продукти, перелік яких затверджено постановою Кабінету Міністрів України «Про затвердження норм харчування у навчальних та дитячих закладах оздоровлення та відпочинку».

Більш того, суд вважає, що наведений для прикладу представником Міністерства охорони здоров`я України пункт 1.10 розділу 1 Інструкції з організації харчування дітей у дошкільних навчальних закладах, взагалі не врегульовує питання норм харчування дітей у дошкільних навчальних закладах.

Так, наведеним пунктом визначено, що для частування дітей у дні народження, інші свята можна використовувати приготовлені у закладі пиріг, пиріжки або принесені батьками фрукти, ягоди, цукерки, печиво (промислового виробництва). З метою попередження захворюваності гострими кишковими інфекціями та харчових отруєнь дітей суворо забороняється приносити у дошкільний навчальний заклад кремові вироби (торти, тістечка), морозиво, напої, у тому числі солодкі газовані тощо.

Використання пирогів, пиріжків або принесених батьками фруктів, ягід, цукерок, печива (промислового виробництва) не забезпечують визначені пунктом 1.1 розділу 1 Інструкції з організації харчування дітей у дошкільних навчальних закладах, раціональний режим харчування, збалансованість раціону, як основних умов для підвищення опору дитячого організму до захворювань, для нормального росту і розвитку дітей, які виховуються у дошкільних навчальних закладах.

Окрім того, суд критично оцінює посилання Міністерства охорони здоров`я України на те, що харчування дітей з лактазною недостатністю та целіакією нормативно врегульовано, оскільки продукти визначені в Уніфікованих клінічних протоколах медичної допомоги дітям із лактазною недостатністю та целіакією, що затверджені наказом Міністерства охорони здоров`я України №59 від 29.01.2013 і їх використання у харчуванні дітей можна погодити із Міністерством охорони здоров`я України на підставі пункту 2 постанови Кабінету Міністрів України «Про затвердження норм харчування у навчальних та дитячих закладах оздоровлення та відпочинку».

Так, пунктом 2 постанови Кабінету Міністрів України «Про затвердження норм харчування у навчальних та дитячих закладах оздоровлення та відпочинку» установлено, що використання у харчуванні дітей у навчальних та дитячих закладах оздоровлення та відпочинку спеціальних харчових продуктів без погодження з Міністерством охорони здоров`я України забороняється.

Водночас, з наказу Міністерства охорони здоров`я України «Про затвердження уніфікованих клінічних протоколів медичної допомоги дітям із захворюваннями органів травлення» вбачається, що прийнято його з метою удосконалення надання медичної допомоги дітям з захворюваннями органів травлення та відповідно до частини першої статті 8, абзацу третього частини третьої, частини четвертої статті 14-1 Основ законодавства України про охорону здоров`я, підпункту 4 пункту 4 Положення про Міністерство охорони здоров`я України, затвердженого Указом Президента України від 13.04.2011 №467.

Відповідно наведений наказ не врегульовує сферу правовідносин, навколо яких виник спір і не застосовується у своїй діяльності дитячими навчальними закладами.

При цьому відповідачем не вказано механізм такого погодження, суб`єктів, які його ініціюють, а також подальшого використання цих спеціальних продуктів у дошкільних навчальних закладах з урахуванням Інструкції з організації харчування дітей у дошкільних навчальних закладах, та наказу Міністерства охорони здоров`я України / Міністерства освіти і науки України від 01.06.2005 №242/329 «Про затвердження Порядку організації харчування дітей у навчальних та оздоровчих закладах», якими врегульовано організацію харчування дітей з неухильним дотриманням постанови Кабінету Міністрів України «Про затвердження норм харчування у навчальних та дитячих закладах оздоровлення та відпочинку».

Відповідно до частини першої статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України (КАС України) кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.

Згідно з частиною другою статті 77 КАС України в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

Разом із тим, суд погоджується з доводами Кабінету Міністрів України стосовно того, що в силу визначеної преамбулою сфери дії Закону України «Про дитяче харчування» до спірних правовідносин, враховуючи вік, на захист якої подано відповідний позов, не застосовується.

Визначаючись щодо позовних вимог в контексті доводів Міністерства охорони здоров`я України стосовно того, що згідно Положення про Міністерство охорони здоров`я України, останнє лише затверджує норми харчування для дітей у дошкільних навчальних закладах, однак не розробляє їх, суд зазначає наступне.

Забезпечення формування та реалізація державної політики у сфері охорони здоров`я є одним з основних завдань Міністерства охорони здоров`я України (пункт 3 Положення про Міністерство охорони здоров`я України). Тут суд звертає увагу на слово «реалізація».

Норми харчування для дітей у дошкільних навчальних закладах, Міністерство охорони здоров`я України затверджує відповідно до покладених на нього завдань у сфері охорони здоров`я.

При цьому, пунктом 6 Положення про Міністерство охорони здоров`я України передбачено, що для виконання покладених на нього завдань має право, серед іншого, 1) залучати в установленому порядку спеціалістів центральних і місцевих органів виконавчої влади, підприємств, установ та організацій (за погодженням з їх керівниками), вчених, представників інститутів громадянського суспільства (за згодою) до розгляду питань, що належать до його компетенції (підпункт 1 пункту 7); скликати наради, утворювати комісії та робочі групи, проводити наукові конференції, семінари з питань, що належать до його компетенції (підпункт 3 пункту 7);

В силу пункту 7 Положення про Міністерство охорони здоров`я України, міністерство у процесі виконання покладених на нього завдань взаємодіє в установленому порядку з іншими державними органами, допоміжними органами і службами, утвореними Президентом України, тимчасовими консультативними, дорадчими та іншими допоміжними органами, утвореними Кабінетом Міністрів України, органами місцевого самоврядування, об`єднаннями громадян, громадськими спілками, профспілками та організаціями роботодавців, відповідними органами іноземних держав і міжнародних організацій, а також з підприємствами, установами та організаціями.

Наведені приписи Положення про Міністерство охорони здоров`я України дозволяють зробити висновок, що Міністерство охорони здоров`я України має можливість забезпечити реалізацію державної політики у сфері охорони здоров`я, зокрема не лише затвердивши норми харчування у дошкільних навчальних закладах для дітей з лактазною недостатністю, а й забезпечити розробку відповідних норм не безпосередньо, а шляхом залучення відповідних спеціалістів, вчених, утворенням комісій, взаємодії з підприємствами, установами та організаціями тощо.

Тому, відповідні доводи Міністерства охорони здоров`я України є лише формальним тлумаченням приписів Положення про Міністерство охорони здоров`я України та формальним підходом до виконання своїх основних завдань.

Також суд вважає за необхідне зазначити, що частково задовольняючи позов, суд не втручається в діяльність Міністерства охорони здоров`я України при здійсненні ним функцій та повноважень, визначених законодавством і не переймає на себе його функції, а лише, враховуючи фактичну бездіяльність за існуючої проблеми та існуючих механізмів її вирішення, стимулює до виконання свого основного завдання, не вказуючи на будь-які конкретні дії чи застосування конкретних механізмів для врегулювання питання, навколо якого виник спір.

Окрім того, слід зазначити, що згідно Рекомендацій Комітету Міністрів Ради Європи №R(80)2 щодо здійснення адміністративними органами влади дискреційних повноважень, прийнятої Комітетом Міністрів 11.03.1980 на 316-й нараді, під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, яке адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду - тобто, коли такий орган може обирати з декількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає кращим за даних обставин. Отже, дискреційні повноваження надають можливість суб`єкту владних повноважень, здійснювати вибір варіанта рішення відповідно до власних міркувань, не обмежуючись чітко визначеним варіантом вирішення для конкретної ситуації.

Однак, в даному випадку, мова не йде про прийняте Міністерством охорони здоров`я України з певною свободою розсуду рішення.

Так, спір виник внаслідок відсутності нормативного врегулювання певної сфери суспільних відносин в сфері охорони здоров`я, в чому суд вбачає бездіяльність незалежно від безпосереднього звернення позивача до Міністерства охорони здоров`я України з приводу даного питання. Обов`язковим таке звернення є тоді, коли мова йде про конкретну, чітко визначену дію, що не вчинено органом. В даному ж випадку, спірне питання є питання виконання Міністерством охорони здоров`я України своїх основних завдань і функцій, а тому суд вважає відсутність нормативного врегулювання харчування у дошкільних навчальних закладах дітей з лактазною недостатністю питанням загальнодержавного рівня, що є достатнім обґрунтуванням для висновків про допущену Міністерством охорони здоров`я України бездіяльність.

При цьому, доводи щодо неможливості передбачити харчування для кожного захворювання суд також оцінює критично, оскільки, в даному випадку, мова не йде про дієтичне харчування, що полягає у зміні технології приготування страв, і мова не йде про захворювання, яке передбачає отримання дошкільної освіти у сім`ї, мова не йде також про лікування певної хвороби. Спір виник навколо того, що вживання у їжу продуктів певного складу викликає захворювання і нездужання. Відтак розгляд даного питання профільним міністерством і забезпечення нормативного врегулювання переліку продуктів харчування для дітей із лактазною недостатністю не є врегулюванням чи розробкою дієти для певного захворювання, а є забезпеченням реалізації дитиною права на отримання дошкільної освіти у дошкільному навчальному закладі, що є неможливим без забезпечення збалансованого харчування.

Вирішуючи позовні вимоги, суд враховує ту обставину, що у дитини, на захист інтересів і прав якої заявлено даний позов, не діагностовано целіакію і матеріалами справи підтверджено лише лактазну недостатність. Відтак задоволення позовних вимог в частині, що стосується непереносимості глютену та відповідних змін у нормах харчування для дітей у дошкільних навчальних закладах слід відмовити.

Також слід відмовити у задоволенні вимог про визнання протиправним Додатку №8 «Норми заміни продуктів за енергоцінністю» до постанови Кабінету Міністрів України «Про затвердження норм харчування у навчальних та дитячих закладах оздоровлення та відпочинку» в частині відсутності замінників молочних та глютеновмісних продуктів та зобов`язання Кабінет Міністрів України внести зміни до Додатку №8 «Норми заміни продуктів за енергоцінністю» до постанови Кабінету Міністрів України «Про затвердження норм харчування у навчальних та дитячих закладах оздоровлення та відпочинку» в частині встановлення продуктів-замінників для молочних та глютеновмісних продуктів, оскільки не наявність Додатоку №8 «Норми заміни продуктів за енергоцінністю» в його чинній редакції, а відсутність нормативного врегулювання харчування у дошкільних навчальних закладах дітей із лактазною недостатністю породжують спірні правовідносини.

З цих же причин суд вважає, що нормативна неврегульованість відповідного питання не породжує дискримінацію дітей за станом здоров`я, оскільки жодним чином не звужує права дітей на відвідування дошкільного навчального закладу чи харчування у ньому. Нормативне врегулювання спірного питання навпаки створюватиме особливі умови для дітей, що мають лактазну недостатність, як спеціальний захист з боку держави окремих категорій осіб.

Скасування діючого нормативно-правового акту, що врегульовує низку відповідних правовідносин, не є ефективним способом захисту прав позивача, а відтак суперечитиме завданню адміністративного судочинства, яким є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Згідно із статтею 129 Конституції України однією із основних засад судочинства є змагальність сторін та свобода в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості.

Відповідно до положень, закріплених статтею 9 КАС України, розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюються на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості.

При цьому судом враховується, що згідно пункту 41 Висновку №11 (2008) Консультативної ради європейських суддів щодо якості судових рішень обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах. З тим, щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд.

Відповідно до частини другої статті 245 КАС України, у разі задоволення позову суд, серед іншого, може прийняти рішення про визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії.

Відповідно до частини другої статті 9 КАС України, суд розглядає адміністративні справи не інакше як за позовною заявою, поданою відповідно до цього Кодексу, в межах позовних вимог. Суд може вийти за межі позовних вимог, якщо це необхідно для ефективного захисту прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб`єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Таким чином, суд дійшов висновку про часткове задоволення позову із виходом в частині вимог, що підлягають до задоволення, за їх межі, а саме, шляхом визнання бездіяльності Міністерства охорони здоров`я України щодо невжиття заходів для розроблення норм заміни продуктів за енергоцінністю у дошкільних навчальних закладах для дітей з лактазною недостатністю протиправною та зобов`язання Міністерство охорони здоров`я України вжити заходів для розроблення норм заміни продуктів за енергоцінністю у дошкільних навчальних закладах для дітей з лактазною недостатністю.

Вирішуючи питання про розподіл відповідно до пункту 5 частини першої статті 244 КАС України між сторонами судових витрат, суд виходить з того, що відповідно до частини третьої статті 139 КАС України при частковому задоволенні позову судові витрати покладаються на обидві сторони пропорційно до розміру задоволених позовних вимог. При цьому суд не включає до складу судових витрат, які підлягають розподілу між сторонами, витрати суб`єкта владних повноважень на правничу допомогу адвоката та сплату судового збору.

При зверненні до суду з даною позовною заявою, ОСОБА_1 сплачено згідно наявних у справі квитанцій від 03.05.2019 №26701 й №26712 судовий збір у загальному розмірі 1536,80 грн та заявлено дві вимоги немайнового характеру. За наслідками розгляду справи судом заявлену вимогу до Міністерства охорони здоров`я України задоволено частково з виходом за межі вимог, а тому суд вважає, що правильним буде визначення розміру компенсації ОСОБА_1 судових витрат зі сплати судового збору за рахунок бюджетних асигнувань суб`єкта владних повноважень у розмірі 384,20 грн.

На підставі викладеного, керуючись статтями 2, 72-77, 139, 241-246 КАС України, суд

вирішив:

Адміністративний позов ОСОБА_1 до Кабінету Міністрів України, Міністерства охорони здоров`я України, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідачів Міністерство освіти і науки України, про визнання нормативно-правового акту протиправним, бездіяльності протиправною, зобов`язання вчинити певні дії, - задовольнити частково.

Визнати бездіяльність Міністерства охорони здоров`я України щодо невжиття заходів для розроблення норм заміни продуктів за енергоцінністю у дошкільних навчальних закладах для дітей з лактозою недостатністю, - протиправною.

Зобов`язати Міністерство охорони здоров`я України вжити заходів для розроблення норм заміни продуктів за енергоцінністю у дошкільних навчальних закладах для дітей з лактозою недостатністю.

В задоволенні решти позовних вимог, - відмовити.

Стягнути з Міністерства охорони здоров`я України за рахунок бюджетних асигнувань на користь ОСОБА_1 витрати по сплаті судового збору у розмірі 384,20 грн (триста вісімдесят чотири гривні двадцять копійок).

Рішення набирає законної сили відповідно до статті 255 Кодексу адміністративного судочинства України та може бути оскаржене до суду апеляційної інстанції за правилами, встановленими статтями 293, 295-297 Кодексу адміністративного судочинства України.

Відповідно до підпункту 15.5 пункту 15 розділу VII «Перехідні положення» Кодексу адміністративного судочинства України до дня початку функціонування Єдиної судової інформаційно-телекомунікаційної системи апеляційні та касаційні скарги подаються учасниками справи до або через відповідні суди за правилами, що діяли до набрання чинності цією редакцією Кодексу.

Позивач - ОСОБА_1 (місце проживання фізичної особи: АДРЕСА_1 ; реєстраційний номер облікової картки платника податків: НОМЕР_2 ).

Відповідач - Кабінет Міністрів України (місцезнаходження юридичної особи: вулиця Грушевського, будинок 12/2, місто Київ, 01001).

Відповідач - Міністерство охорони здоров`я України (місцезнаходження юридичної особи: вулиця Грушевського, будинок 7, місто Київ, 01021; ідентифікаційний код юридичної особи в Єдиному державному реєстрі підприємств і організацій України: 00012925).

Третя особа, яка заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідачів - Міністерство освіти і науки України (місцезнаходження юридичної особи: проспект Перемоги, будинок 10, місто Київ, 01135; ідентифікаційний код юридичної особи в Єдиному державному реєстрі підприємств і організацій України: 38621185).

Повний текст рішення складено 21.02.2020.

Головуючий суддя О.М. Чудак

Суддя К.С. Пащенко

Суддя Т.І. Шейко