ПОСТАНОВА

Іменем України

21 листопада 2019 року

Київ

справа №826/9263/17

адміністративне провадження №К/9901/62894/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Губської О.А.,

суддів: Білак М.В., Калашнікової О.В.,

за участю

секретаря Кривохижої О.О.,

позивача ОСОБА_1 .,

представника Міністерства юстиції України Степаненко Т.М.,

розглянув у відкритому судовому засіданні у касаційній інстанції адміністративну справу № 826/9263/17

за позовом Приватного нотаріуса Київського міського нотаріального округу ОСОБА_1 до Міністерства юстиції України, Державного підприємства «Національні інформаційні системи» Міністерства юстиції України про визнання протиправним та скасування наказу, зобов`язання вчинити певні дії, провадження в якій відкрито

за касаційною скаргою Міністерства юстиції України на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 30 березня 2018 року (головуючий суддя - Качур І.А., судді - Келеберда В.І., Амельохін В.В.) та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 27 серпня 2018 року (головуючий суддя - Карпушова О.В., судді - Кобаль М.І., Кузьменко В.В.),

ВСТАНОВИВ:

І. Суть спору

1. Позивач звернулася до суду з позовом до Міністерства юстиції України, Державного підприємства «Національні інформаційні системи» Міністерства юстиції України, в якому просила:

1.1. визнати протиправним та скасувати наказ Міністерства юстиції України від 13 червня 2017 року № 1877/5 «Про тимчасове блокування доступу державного реєстратора - приватного нотаріуса Київського міського нотаріального округу ОСОБА_1 . до Державного Реєстру речових прав на нерухоме майно»;

1.2. зобов`язати Державне підприємство «Національні інформаційні системи» Міністерства юстиції України розблокувати доступ приватному нотаріусу Київського міського нотаріального округу ОСОБА_1 до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень.

2. Позовні вимоги обґрунтовані тим, що наказ про тимчасове блокування доступу державного реєстратора - приватного нотаріуса Київського міського нотаріального округу ОСОБА_1 до Державного Реєстру речових прав на нерухоме майно, був прийнятий відповідачем з порушенням норм чинного законодавства та на підставі довідки, яка не ґрунтується на фактичних даних, чим порушено права та інтереси позивача.

3. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 30 березня 2018 року, залишеним без змін постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 27 серпня 2018 року, позов задоволено частково.

3.1. Визнано протиправним та скасовано наказ Міністерства юстиції України від 13 червня 2017 року № 1877/5 «Про тимчасове блокування доступу державного реєстратора - приватного нотаріуса Київського міського нотаріального округу ОСОБА_1 до Державного Реєстру речових прав на нерухоме майно». У задоволені інших позовних вимог відмовлено.

4. Задовольняючи позов, суд першої інстанції, з висновками якого погодився і суд апеляційної інстанції, виходив з того, що відповідачем не доведено правомірність оскаржуваного наказу Міністерства юстиції України від 13 червня 2017 року № 1877/5 «Про тимчасове блокування доступу державного реєстратора - приватного нотаріуса Київського міського нотаріального округу ОСОБА_1 до Державного Реєстру речових прав на нерухоме майно» з урахуванням вимог, встановлених частиною другою статті 19 Конституції України та частиною другою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України.

ІІІ. Касаційне оскарження

5. Не погоджуючись з вказаними рішеннями судів першої та апеляційної інстанції, Міністерство юстиції України звернулося з касаційною скаргою, у якій, посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просить скасувати ці рішення та постановити нове рішення, яким у задоволенні адміністративного позову відмовити повністю.

5.1. В обґрунтування касаційної скарги вказує, що суди дійшли помилкових висновків щодо предмету спору та дотримання позивачем алгоритму здійснення реєстраційних дій.

5.2. Зазначає, що Експертно-правова комісія при нотаріальній палаті України не уповноважена надавати оцінку роботі Державного реєстру речових прав на нерухоме майно, а тому, беручи до уваги її висновки, апеляційний суд дійшов помилкових висновків.

5.3. Також наголосив про безпідставне втручання суду у дискреційні повноваження Міністерства юстиції України як суб`єкта владних повноважень та зобов`язання вчинити дію, яку за законом він здійснює на свій розсуд, а також відсутність у суду підстав вказувати яке конкретно рішення (дію) йому необхідно приймати (вчиняти).

6. Відзив на касаційну скаргу не надходив.

7. У судовому засіданні представник Міністерства юстиції України підтримала вимоги касаційної скарги в повному обсязі, просила суд її задовольнити.

7.1. Представник Державного підприємства «Національні інформаційні системи» Міністерства юстиції України в судове засідання не з`явився, про місце, день та час розгляду справи повідомлений належним чином.

8. Позивач заперечувала проти задоволення касаційної скарги, просила оскаржувані рішення судів залишити без змін.

IV. Встановлені судами фактичні обставини справи

9. Позивач є приватним нотаріусом Київського міського нотаріального округу.

10. Міністерством юстиції України було прийнято наказ від 24 травня 2017 року № 1801/7 «Про проведення камеральної перевірки державного реєстратора - приватного нотаріуса Київського міського нотаріального округу ОСОБА_1».

11. За результатами перевірки Міністерством юстиції України складено інформаційну довідку, в якій зазначається, що перевіркою встановлені порушення вимог статей 10, 16, 18, 26, 34, 35 Закону «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень», пунктів 9, 10, 12, 13, 20, 22 Порядку № 1127, пунктів 10, 12, 13, 15 Порядку № 1141, вимог до оформлення заяв та рішень у сфері державної реєстрації прав на нерухоме майно, затверджених наказом Міністерства юстиції України від 21 листопада 2016 року№ 3276/5». Також складено довідку про результати камеральної перевірки, в якій запропоновано тимчасово заблокувати доступ державного реєстратора - приватного нотаріуса Київського міського нотаріального округу ОСОБА_1 до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно строком на 6 місяців.

12. Наказом Міністерства юстиції України від 13 червня 2017 року № 1877/5 «Про блокування доступу державного реєстратора - приватного нотаріуса Київського міського нотаріального округу ОСОБА_1. до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно» тимчасово заблоковано доступ позивача до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно строком на 6 (шість) місяців.

13. Не погодившись із наказом Міністерства юстиції України від 13 червня 2017 року № 1877/5 «Про блокування доступу державного реєстратора - приватного нотаріуса Київського міського нотаріального округу ОСОБА_1 до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно», позивач звернулася до суду першої інстанції з вказаним вище позовом.

V. Релевантні джерела права й акти їх застосування

14. Згідно з частиною другою статті 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

15. Статтею 2 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

16. У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

17. За приписами статті 11 Кодексу адміністративного судочинства України розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюються на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості.

18. Відповідно до частини першої статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу. Частиною другою цієї статті визначено, що у адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову.

19. Відносини, що виникають у сфері державної реєстрації речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень, врегульовано Законом України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень» № 1952-IV від 01 липня 2004 року (далі - Закон № 1952-IV).

19.1. Статтею 6 Закону 1952-IV визначено систему органів та суб`єктів, які здійснюють повноваження у сфері державної реєстрації прав. Згідно з її положеннями, організаційну систему державної реєстрації прав становлять:

1) Міністерство юстиції України та його територіальні органи;

2) суб`єкти державної реєстрації прав:

- виконавчі органи сільських, селищних та міських рад, Київська, Севастопольська міські, районні, районні у містах Києві та Севастополі державні адміністрації;

- акредитовані суб`єкти;

3) державні реєстратори прав на нерухоме майно (далі - державні реєстратори).

17.2. Відповідно до частини першої статті 7 Закону 1952-IV, Міністерство юстиції України:

1) забезпечує формування та реалізацію державної політики у сфері державної реєстрації прав;

2) здійснює нормативно-правове регулювання у сфері державної реєстрації прав;

3) забезпечує створення та функціонування Державного реєстру прав, є його держателем;

4) організовує роботу, пов`язану із забезпеченням діяльності з державної реєстрації прав;

5) здійснює контроль за діяльністю у сфері державної реєстрації прав, у тому числі шляхом проведення моніторингу реєстраційних дій відповідно до цього Закону та приймає обов`язкові до виконання рішення, передбачені цим Законом;

6) забезпечує доступ до Державного реєстру прав державних реєстраторів, суб`єктів державної реєстрації прав, визначених цим Законом, інших суб`єктів, право доступу яких визначено цим Законом, та приймає рішення про тимчасове блокування або анулювання такого доступу у випадках, передбачених цим Законом;

7) розглядає скарги на рішення, дії або бездіяльність державних реєстраторів, суб`єктів державної реєстрації прав, територіальних органів Міністерства юстиції України та приймає обов`язкові до виконання рішення, передбачені цим Законом;

8) складає протоколи про адміністративні правопорушення у випадках, передбачених Кодексом України про адміністративні правопорушення;

9) організовує роботу з підготовки та підвищення кваліфікації державних реєстраторів;

9-1) надає узагальнені роз`яснення щодо застосування законодавства з питань державної реєстрації прав;

10) здійснює інші повноваження, передбачені цим Законом та іншими нормативно-правовими актами.

17.3. Частиною 1 статті 9 Закону № 1952 визначено, що до повноважень суб`єктів державної реєстрації прав належить: 1) забезпечення: проведення державної реєстрації прав; ведення Державного реєстру прав; взяття на облік безхазяйного нерухомого майна; формування та зберігання реєстраційних справ. Зберігання реєстраційних справ у паперовій формі здійснюється виключно виконавчими органами міських рад міст обласного та/або республіканського Автономної Республіки Крим значення, Київською, Севастопольською міськими, районними, районними у містах Києві та Севастополі державними адміністраціями за місцезнаходженням відповідного майна; 2) здійснення інших повноважень, передбачених цим Законом та іншими нормативно-правовими актами.

17.3. Пунктом 2 частини першої статті 10 цього ж Закону державним реєстратором визначено нотаріуса.

17.4. Відповідно до частин 1 та 2 статті 12 Закону № 1952 Державний реєстр прав містить записи про зареєстровані речові права на нерухоме майно, об`єкти незавершеного будівництва, їх обтяження, про об`єкти та суб`єктів цих прав, відомості та електронні копії документів, поданих у паперовій формі, або документи в електронній формі, на підставі яких проведено реєстраційні дії, а також документи, сформовані за допомогою програмних засобів ведення Державного реєстру прав у процесі проведення таких реєстраційних дій. Записи, що містяться у Державному реєстрі прав, повинні відповідати відомостям, що містяться в документах, на підставі яких проведені реєстраційні дії. У разі їх невідповідності пріоритет мають відомості, що містяться в документах, на підставі яких проведені реєстраційні дії.

17.5. Згідно до частин першої та другої статті 17 Закону № 1952 реєстраційна справа формується у паперовій та електронній формі після відкриття розділу на об`єкт нерухомого майна у Державному реєстрі прав та внесення до нього відомостей про речові права на нерухоме майно та їх обтяження, про об`єкти та суб`єктів цих прав та зберігається протягом всього часу існування об`єкта. Реєстраційній справі присвоюється реєстраційний номер об`єкта нерухомого майна. Реєстраційна справа включає документи у паперовій та електронній формі, на підставі яких проведено реєстраційні дії, а також документи, сформовані за допомогою програмних засобів ведення Державного реєстру прав у процесі проведення таких реєстраційних дій.

17.6. Статтею 37-1 Закону 1952-IV передбачено здійснення контролю у сфері державної реєстрації прав. Вказано нормою передбачено, що контроль у сфері державної реєстрації прав здійснюється Міністерством юстиції України, у тому числі шляхом моніторингу реєстраційних дій у Державному реєстрі прав з метою виявлення порушень порядку державної реєстрації прав державними реєстраторами, уповноваженими особами суб`єктів державної реєстрації прав (частина перша).

17.6.1. За результатами проведення перевірок державних реєстраторів чи суб`єктів державної реєстрації прав Міністерство юстиції України у разі виявлення порушень порядку державної реєстрації прав державними реєстраторами, уповноваженими особами суб`єктів державної реєстрації прав приймає вмотивоване рішення, зокрема, про тимчасове блокування доступу державного реєстратора, уповноваженої особи суб`єкта державної реєстрації прав до Державного реєстру прав (пункт 1 частина друга).

17.6.2. Порядок здійснення контролю, проведення камеральних перевірок та критерії, за якими здійснюється моніторинг, визначаються Кабінетом Міністрів України (частина четверта).

18. Постановою Кабінету Міністрів України від 21 грудня 2016 року № 990 затверджено Порядок здійснення контролю у сфері державної реєстрації (далі - Порядок № 990), яким визначається процедура здійснення Мін`юстом відповідно до Законів України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень» та «Про державну реєстрацію юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань» контролю за діяльністю у сфері державної реєстрації речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень і державної реєстрації юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань.

18.3. Контроль за діяльністю у сфері державної реєстрації здійснюється шляхом розгляду скарг, поданих відповідно до Закону України «Про звернення громадян», і обґрунтованих подань територіальних органів Мін`юсту, а також моніторингу реєстраційних дій в реєстрах.

18.4. У разі виявлення під час розгляду скарг відповідно до Закону України «Про звернення громадян» і обґрунтованих подань територіальних органів Мін`юсту чи моніторингу реєстраційних дій в реєстрах порушень порядку державної реєстрації контроль здійснюється шляхом проведення камеральної перевірки державних реєстраторів чи суб`єктів державної реєстрації з прийняттям обов`язкових до виконання рішень, передбачених Законами (пункт 2).

18.5. Пунктом 4 Порядку №990 передбачено, що моніторинг реєстраційних дій проводиться на підставі відомостей реєстрів за допомогою програмних засобів їх ведення за такими критеріями: 1) порушення строків, визначених Законами; 2) проведення реєстраційних дій в неробочий час; 3) відсутність у реєстрах електронних копій документів, поданих для державної реєстрації, виготовлених шляхом їх сканування; 4) проведення реєстраційних дій на підставі судових рішень; 5) скасування (видалення) записів з реєстрів; 6) державні реєстратори та/або суб`єкти державної реєстрації, визначені Мін`юстом.

18.6. Пунктом 5 Порядку № 990 встановлено, що за результатами моніторингу реєстраційних дій складається відповідний акт в письмовій формі, який засвідчується підписом посадової особи Мін`юсту, що проводила такий моніторинг. У разі виявлення на підставі акта моніторингу реєстраційних дій порушень порядку державної реєстрації проводиться камеральна перевірка державних реєстраторів та/або суб`єктів державної реєстрації.

18.7. Камеральна перевірка проводиться на підставі наказу Мін`юсту, яким утворюється комісія у складі не менше ніж трьох посадових осіб Мін`юсту. Наказ Мін`юсту про проведення камеральної перевірки в обов`язковому порядку розміщується на офіційному веб-сайті. Копія наказу Мін`юсту про проведення камеральної перевірки надсилається протягом трьох робочих днів з дня його прийняття разом із супровідним листом державному реєстратору та/або суб`єкту державної реєстрації (пункти 6, 7 Порядку № 990).

18.8. Під час проведення камеральної перевірки комісія має право: 1) ознайомлюватися з електронними копіями документів, на підставі яких проводилися реєстраційні дії та які розміщені у реєстрах, а також з документами, створеними за допомогою програмних засобів ведення реєстрів; 2) витребувати у суб`єкта державної реєстрації, що забезпечує зберігання реєстраційних справ, у державного реєстратора копії документів в паперовій формі, відомості про які містяться в реєстрах, проте відсутні виготовлені шляхом сканування електронні копії таких документів у реєстрах; 3) вимагати від державних реєстраторів, уповноважених осіб суб`єктів державної реєстрації надання пояснень (пункт 8 Порядку № 990).

18.9. Результати камеральної перевірки оформляються довідкою, яка підписується усіма членами комісії.

18.10. У довідці про проведення камеральної перевірки зазначаються:

- дата проведення камеральної перевірки (число, місяць, рік);

- прізвище, ім`я та по батькові посадових осіб Мін`юсту, що проводили камеральну перевірку;

- підстава проведення камеральної перевірки;

- опис виявлених порушень порядку державної реєстрації (з посиланням на відповідні акти законодавства) із зазначенням підтвердних документів чи відомостей з реєстрів;

- пропозиції стосовно змісту рішення за результатами проведеної камеральної перевірки (пункт 9).

18.11. За результатами проведеної камеральної перевірки Мін`юст на підставі довідки комісії приймає мотивоване рішення відповідно до Законів у формі наказу (пункт 10).

19. Пунктом 2 Порядку ведення Державного реєстру речових прав на нерухоме майно, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 26 жовтня 2011 року № 1141 передбачено, що ведення Державного реєстру прав здійснюється за допомогою технічних і програмних засобів, які забезпечують формування та присвоєння номерів (реєстраційного номера об`єкта нерухомого майна, реєстраційного номера заяви (запиту), номера запису, індексного номера рішення, інформації з Державного реєстру прав, свідоцтва тощо), формування картки прийому заяви (запиту), витягів, інформаційних довідок, виписок, оформлення рішень, свідоцтв про право власності на нерухоме майно, захист відомостей, що містяться у Державному реєстрі прав, від несанкціонованих дій, оновлення, архівування та відновлення записів, внесених до Державного реєстру прав, їх пошук, документальне відтворення процедури державної реєстрації прав, надання інформації з Державного реєстру прав.

20. Наказом Міністерства юстиції України від 25 червня 2015 року № 1059/5 «Деякі питання щодо визначення адміністратора Єдиних та Державних реєстрів, держателем яких є Міністерство юстиції України» Державне підприємство «Національні інформаційні системи» визначено адміністратором Єдиних та Державних реєстрів, створення та забезпечення функціонування яких належить до компетенції Міністерства юстиції України.

VI. Позиція Верховного Суду

21. Переглядаючи судове рішення судів попередніх інстанцій, з урахуванням доводів касаційної скарги, колегія суддів Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду виходить з такого.

22. Приписами частини першої статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

23. Судами встановлено, що підставою для звернення позивача з даним позовом став наказ відповідача, яким їй тимчасово блоковано доступ до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно. Спірний наказ прийнятий на підставі висновків, викладених у Довідці за результатами проведення камеральної перевірки державного реєстратора - приватного нотаріуса Київського міського нотаріального округу ОСОБА_1 від 30 березня 2018 року.

24. При цьому, за результатами моніторингу дій позивача, як державного реєстратора, перевіряючий орган дійшов до висновку, що приватним нотаріусом ОСОБА_1 до заяв №№ 20599385, 20827069 не було додано електронні копії документів, які встановлюють обтяження, набуття права власності.

25. Комісією, яка проводила камеральну перевірку, були досліджені виключно електронні копії документів, на підстав яких проводилися реєстраційні дії по вказаних заявах, будь-які пояснення від нотаріуса не витребовувалися.

26. Щодо тверджень відповідача про допущення позивачем вказаного порушення, то Верховний Суд вважає правильними висновки судів попередніх інстанції про те, що Міністерство юстиції України в даному випадку безпідставно не скористалося законодавчо закріпленим правом щодо відібрання пояснень у позивача по факту виявлених недоліків, оскільки, здійснивши ці дії, останнє у повному обсязі б встановило обставини наявності порушень чинного законодавства чи їх відсутності з боку позивача.

27. Крім того, контролюючим органом в спірних правовідносинах в провину позивачу поставлено те, що відскановані копії документів проведених реєстрацій заяв № 20599385 від 18 січня 2017 року, № 20827069 від 03 лютого 2017 року в Державному реєстрі прав відсутні, про що працівниками нотаріальної контори, в якій працює приватний нотаріус Київського міського нотаріального округу ОСОБА_1., складені відповідні Акти від 18 січня 2017 року та від 03 лютого 2017 року.

28. Однак, судами першої та апеляційної інстанції за змістом Експертного висновку Експертно-правової комісії при Нотаріальній палаті України від 05 лютого 2018 року встановлено, що у роботі Державного реєстру речових прав на нерухоме майно, регулярно мають місце непоодинокі технічні проблеми (збої), що призводить до випадків, коли, з незалежних від нотаріуса причин, відскановані документи не фіксуються і зникають з ДРРП.

29. При цьому, Верховний Суд зауважує про безпідставність тверджень відповідача, викладених в касаційній скарзі, про відсутність у Експертно-правової комісії при нотаріальній палаті України повноважень та компетенції щодо складання такого висновку, оскільки відповідно до змісту Положення про Експертно-правову комісію при Нотаріальній палаті України, затвердженого наказом Президента Нотаріальної палати України № 15-17 від 01 червня 2017 року, метою діяльності Комісії є здійснення експертної оцінки щодо підстав обґрунтованості притягнення нотаріуса до відповідальності.

30. З огляду на викладене, та враховуючи те, що судами встановлено наявність таких документів в паперовій формі, Верховний Суд вважає обґрунтованими висновки судів про те, що адміністратором не було забезпечено безперебійну роботу Державного реєстру прав, відскановані та збережені документи не були прийняті програмою Державного реєстру, а тому провина позивача в цьому випадку відсутня.

31. Також судами правильно враховано, що у зв`язку зі специфікою поєднання нотаріусом функцій нотаріуса та реєстратора, перед вчиненням нотаріальної дії, під час підготовки правочину нотаріус проводить пошуки та формує платну Інформаційну довідку з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно до реєстрації відповідної заяви. Такі пошуки не фіксуються в операціях з заявою та відповідно не відображаються як виконані під час перевірки реєстраційних дій.

32. Позивач, як приватний нотаріус, здійснила пошуки у Єдиному реєстрі заборон відчуження нерухомого майна, Державному реєстрі прав щодо наявності обтяжень нерухомого майна суб`єктів права, які здійснюють відчуження належного їм нерухомого майна, всі необхідні перевірки були проведені під час вчинення нею нотаріальних дій, безпосередньо перед їх вчиненням та наступною реєстрацією в Державному реєстрі речових прав, про що свідчать відповідні витяги, надані позивачем в ході розгляду адміністративної справи судами попередніх інстанцій.

33. Враховуючи викладене, Верховний Суд констатує правильність встановлення таких обставин та відповідність їх висновкам, що викладені в оскаржуваних судових рішеннях, докази яких наявні в матеріалах справи. Вказане свідчить про необґрунтованість доводів касаційної скарги в цій частині.

34. Водночас, Верховний Суд не погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанції про відсутність підстав для застосування до позивача заходів, передбачених статтею 37-1 Закону №1952-ІV, оскільки допущені ним порушення процедури реєстрації не є суттєвими, з тих підстав, що державний реєстратор зобов`язаний неухильно дотримуватись процедури державної реєстрації речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень. Положення Закону №1952-ІV одночасно спрямовані на забезпечення визнання та захисту державою таких прав і саме неухильне дотримання вимог закону гарантує правомірність набуття особою прав власності та уникнення ризиків втратити таке право через недотримання державним реєстратором процедури його реєстрації. Отже, суттєвість чи несуттєвість вчинених порушень не може впливати наявність підстав для застосування цих заходів.

35. Проте, такі висновки судів не вплинули на результат вирішення справи та на законність та обґрунтованість оскаржуваних судових рішень, а тому не можуть бути підставою для їх зміни чи скасування.

36. Крім цього, Верховний Суд вважає за необхідне наголосити на тому, що законодавець, наділяючи Міністерство юстиції України функціями контролю у сфері державної реєстрації прав та визначаючи порядок застосування ним видів заходів впливу до державних реєстраторів, як контролюючий орган також зобов`язав його мотивувати таке рішення. Тобто, Міністерство юстиції України зобов`язане навести підстави прийняття такого рішення, зазначити належні і достатні мотиви, за яких застосовано саме такий захід впливу, та обґрунтувати строки його застосування.

37. Однак, у спірному наказі Міністерства юстиції України від 13 червня 2017 року № 1877/5 «Про тимчасове блокування доступу державного реєстратора - приватного нотаріуса Київського міського нотаріального округу ОСОБА_1 . до Державного Реєстру речових прав на нерухоме майно» не зазначено мотиви, за яких позивачу тимчасово заблоковано доступ до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно на 6 місяців та за які конкретно визначені порушення застосовано саме цей вид стягнення.

38. Стаття 37-1 Закону №1952-ІV не визначає мінімальних та максимальних строків застосування заходу стягнення у вигляді блокування доступу державного реєстратора до Державного реєстру прав. Проте, застосування певного виду стягнення повинно відповідати загальним принципам законності, справедливості, індивідуальності, пропорційності.

39. Тому, визначаючи вид стягнення та встановлюючи позивачу строк обмеження у доступі до Державного реєстру прав, відповідач повинен був врахувати характер порушення, його систематичність, сукупність з іншими порушеннями, наявність/відсутність негативних наслідків з відображенням цих обставин у спірному наказі про застосування заходу стягнення.

40. Вказане додатково свідчить про те, що спірний наказ прийнято відповідачем з порушенням норм чинного законодавства.

41. Погоджуючись з висновками судів попередніх інстанцій, Верховний Суд враховує наявність у відповідача дискреції в питаннях визначення певного виду санкцій та наголошує, що такі рішення мають прийматися з урахуванням принципу пропорційності, який має на меті досягнення балансу між публічними інтересами та індивідуальними інтересами особи, а також між цілями та засобами їх досягнення. Наявні дискреційні повноваження не можуть використовуватися з порушенням цих принципів.

42. В рішенні Конституційного Суду України від 13 червня 2019 року №5-р/2019 зазначено, що Конституція України містить низку фундаментальних щодо здійснення державної влади положень, за якими: права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави; держава відповідає перед людиною за свою діяльність; утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов`язком держави (частина друга статті 3); ніхто не може узурпувати державну владу (частина четверта статті 5); державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову; органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених Конституцією України межах і відповідно до законів України (стаття 6); в Україні визнається і діє принцип верховенства права; Конституція України має найвищу юридичну силу; закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй; норми Конституції є нормами прямої дії (стаття 8); органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України (частина друга статті 19).

43. Як зазначено у цьому ж рішенні Конституційного Суду України, названі конституційні приписи перебувають у взаємозв`язку, відображають фундаментальне положення конституціоналізму щодо необхідності обмеження державної влади з метою забезпечення прав і свобод людини та зобов`язують наділених державною владою суб`єктів діяти виключно відповідно до усталених Конституцією України цілей їх утворення.

44. Тому, доводи Міністерства юстиції України про законність компетенції суб`єкта владних повноважень на прийняття самостійного рішення в межах, визначених законодавством, та з урахуванням принципу верховенства права, які він розуміє як дискреційні, не можуть бути прийняті до уваги.

45. Верховний Суд наголошує, що Міністерство юстиції України зобов`язане діяти лише на підставі в межах повноважень та у спосіб, що передбачений Конституцією та законами України (частина друга статті 19 Конституції України).

46. Засаднича вимога правовладдя полягає в тому, що повноваження органів публічної влади має бути визначено приписами права.

47. Оскільки щодо дій посадовців публічної влади висунуто вимогу законності, вона так само вимагає, щоб посадовці мали дозвіл на вчинення дії та в наступному діяли в межах повноважень, наданих їм, і як наслідок - дотримувалися процесуальних і матеріальних приписів права (пункт 45 коментаря до документа Венеційської комісії «Мірило правовладдя» (2017 року), який ухвалено Венеційською комісією на 106 пленарному засіданні (Венеція, 11-12 березня 2016 року)).

48. Згідно правової позиції Верховного Суду, висловленій в рішенні від 10 квітня 2019 року у справі №826/16495/17, потреба у визначеності не означає, що органові, який ухвалює рішення, не повинні надаватись дискреційні повноваження (де це необхідно) за умови наявності процедур, що унеможливлюють зловживання ними. У цьому контексті закон, яким надаються дискреційні повноваження певному державному органові, повинен вказати чітко і зрозуміло на обсяг такої дискреції. Не відповідатиме верховенству права, якщо надана законом виконавчій владі дискреція матиме характер необмеженої влади. Отже, закон повинен вказати на обсяг будь-якої такої дискреції та на спосіб її здійснення із достатньою чіткістю, аби особа мала змогу відповідним чином захистити себе від свавільних дій.

49. Таким чином, повноваження Міністерства, які воно розуміє як дискреційні, щодо вчинення прийняття наказу про тимчасове блокування доступу позивача до Державного Реєстру речових прав на нерухоме майно, повинні бути чітко визначені законом. У випадку наявності таких повноважень у Міністерства, вказане не означає, що орган державної влади не повинен дотримуватись механізму, встановленого Закону №1952-ІV, тобто правової процедури здійснення його повноважень, встановленої ним, а також відповідати загальним принципам законності, справедливості, індивідуальності, пропорційності.

50. Отже, проведення перевірки відповідно до Закону №1952-ІV повинно здійснюватись у суворій відповідності з чітко встановленою та визначеною у ньому правовою процедурою (fair procedure - справедлива процедура), яка є складовою принципу законності та принципу верховенства права і передбачає правові вимоги до належного прийняття актів органами публічної влади.

51. За такого правового регулювання та обставин справи суд касаційної інстанції погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанції, що спірний наказ є протиправним, тому позовні вимоги є обґрунтованими та підлягають задоволенню.

52. Доводи касаційної скарги таких висновків не спростовують і зводяться до переоцінки встановлених судами обставин справи.

53. За таких обставин, Верховний Суд дійшов висновку, що рішення судів першої та апеляційної інстанції у цій справі є законними та обґрунтованими і не підлягають скасуванню, оскільки суди, всебічно перевіривши обставини справи, вирішили спір у відповідності з нормами матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, у судових рішеннях повно і всебічно з`ясовані обставини в адміністративній справі, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи, а доводи касаційної скарги їх не спростовують.

54. Згідно з пунктом 1 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги залишає судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій без змін, а касаційну скаргу без задоволення.

55. За змістом частини першої статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

56. Таким чином, зважаючи на приписи статті 350 КАС України, касаційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.

VIІ. Судові витрати

57. З огляду на результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати розподілу не підлягають.

Керуючись статтями 3, 341, 343, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ:

1. Касаційну скаргу Міністерства юстиції України на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 30 березня 2018 року та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 27 серпня 2018 року залишити без задоволення.

2. Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 30 березня 2018 року та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 27 серпня 2018 року в цій справі залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий О. А. Губська

Судді М.В. Білак

О. В. Калашнікова