ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

29 січня 2020 року

Київ

справа №323/1025/17(2-а/323/32/17)

адміністративне провадження №К/9901/15707/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Загороднюка А.Г.,

суддів: Єресько Л.О., Соколов В.М.,

розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу ОСОБА_1 на постанову Оріхівського районного суду Запорізької області від 26 травня 2017 року (суддя: Смокович М.В.) та ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 25 липня 2017 року (судді: Круговий О.О., Божко Л.А., Лукманова О.М.) у справі № 323/1025/17 за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Оріхівської районної ради Запорізької області, заступника голови Оріхівської районної ради Запорізької області Вініченка Миколи Дмитровича про визнання незаконним та скасування розпорядження, визнання незаконними дій та заборону вчиняти дії,

УСТАНОВИВ:

Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування

03 квітня 2017 року ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ) звернулася до суду з адміністративним позовом до Оріхівської районної ради Запорізької області (далі - відповідач 1), заступника голови Оріхівської районної ради Запорізької області Вініченка Миколи Дмитровича (далі - відповідач 2), в якому просила:

- визнати незаконним та скасувати розпорядження заступника голови Оріхівської районної ради Запорізької області Вініченка М.Д. № 3-м від 24 березня 2017 року «Про утворення конкурсної комісії по проведенню відбору кандидата на заміщення посади керівника Комунального підприємства «Редакція газети «Трудова слава» Оріхівської районної ради Запорізької області»;

- визнати незаконним проведення відбору кандидата на заміщення посади керівника Комунального підприємства «Редакція газети «Трудова слава» Оріхівської районної ради Запорізької області;

- заборонити Оріхівській районній раді Запорізької області проводити відбір кандидатів на заміщення посади керівника Комунального підприємства «Редакція газети «Трудова слава» Оріхівської районної ради Запорізької області, як такий, що суперечить вимогам пункту сьомому частини першої статті 43 Закону України «Про місцеве самоврядування».

Позовні вимоги обґрунтовані тим, що з 01 січня 2016 року відповідно до Закону України «Про реформування державних і комунальних друкованих засобів масової інформації» та статті 43 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» органи місцевого самоврядування наділені компетенцією лише щодо заснування аудіовізуальних (електронних) ЗМІ, а тому, на думку позивача, з вказаної дати місцеві ради неуповноважені засновувати друковані засоби масової інформації, здійснювати управління ними та вирішувати питання про призначення і звільнення їх керівників.

З цих підстав ОСОБА_1 вважає, що проведення відбору кандидата на заміщення посади керівника КЗ «Редакція газети «Трудова слава» не належало до повноважень Оріхівської районної ради. Крім того, позивач стверджувала, що спірне розпорядження про утворення конкурсної комісії протиправно прийнято не головою районної ради, а його заступником.

Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій.

Постановою Оріхівського районного суду Запорізької області від 26 травня 2017 року, залишеною без змін ухвалою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 25 липня 2017 року, у задоволенні позову відмовлено повністю.

Рішення судів попередніх інстанції мотивовані тим, що проведення реформування друкованих ЗМІ, зокрема й КП «Редакція газети «Трудова слава», передбачалось на першому етапі протягом 2016 року, але фактично не здійснено, засновник цієї газети, яким є Оріхівська районна рада, не змінювався і його повноваження, зокрема щодо проведення конкурсу на заміщення посади керівника даного підприємства, нікому не передавалися, а також тим, що оскаржуване позивачем розпорядження про утворення конкурсної комісії по відбору кандидата прийнято заступником голови ради Вініченком М.Д. у межах повноважень, делегованих йому на час відпустки голови.

При цьому, суд апеляційної інстанції також дійшов висновку, що законодавчими актами, на які посилається позивач, дійсно регламентовано можливість заснування місцевими радами виключно аудіовізуальних (електронних) ЗМІ, але не передбачено заборони щодо проведення конкурсу на заміщення вакантної посади керівника друкованого ЗМІ, який був заснований до відповідних змін у законодавстві та перебуває в комунальній власності місцевої ради.

Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги.

Позивач у касаційній скарзі вказує на порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального права, просить оскаржувані рішення скасувати та ухвалити постанову про задоволення позову в повному обсязі.

Скаржник зазначає, що редакція газети «Трудова слава» є виключно друкованим ЗМІ, а не аудіовізуальним, тому з 01 січня 2016 року управління даним ЗМІ та вирішення питання щодо проведення конкурсу на заміщення вакантної посади його керівника не належало до компетенції Оріхівської районної ради.

Скаржник наполягає на тому, що з 01 січня 2016 року газета «Трудова слава» перебуває у процесі рефорування, в якому вона приймає участь як член трудового колективу та має відповідні права і законні інтереси, що порушені оскаржуваним розпорядженням заступника голови Оріхівської районної ради та підлягають судовому захисту.

Скаржник вважає, що судами попередніх інстанцій, допущено неправильне тлумачення приписів пункту 7 частини першої статті 43 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» та Закону України «Про реформування державних і комунальних друкованих засобів масової інформації».

Позиція інших учасників справи.

Відзиви на касаційну скаргу від учасників справи не надходили.

Рух касаційної скарги

Суддя-доповідач Вищого адміністративного суду України ухвалою від 21 вересня 2017 року відкрив касаційне провадження на постанову Оріхівського районного суду Запорізької області від 26 травня 2017 року та ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 25 липня 2017 року.

05 лютого 2018 року касаційну скаргу передано для розгляду до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду відповідно до підпункту 4 пункту 1 розділу VII «Перехідні положення» Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).

За результатом автоматизованого розподілу справи між суддями справу передано для розгляду колегії суддів у складі: (суддя-доповідач) Смокович М.І., (судді) Білоус О.В., Стрелець Т.Г.

Суддя-доповідач Верховного Суду ухвалою від 06 лютого 2018 року касаційну скаргу прийняв до провадження.

Суддя-доповідач Верховного Суду подав заяву про самовідвід у даній справі, яку ухвалою Верховного Суду від 26 лютого 2018 року задоволено та передано справу на повторний автоматизований розподіл.

За результатом повторного автоматизованого розподілу справи між суддями справу передано для розгляду колегії суддів у складі: (суддя-доповідач) Білоус О.В. (судді), Шарапа В.М., Стрелець Т.Г.

За результатом повторного автоматизованого розподілу справи між суддями справу передано для розгляду колегії суддів у складі: (суддя-доповідач) Загороднюк А.Г. (судді), Єресько Л.О., Соколов В.М.

Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи.

Комунальне підприємство «Редакція газети «Трудова слава» Оріхівської районної ради Запорізької області, відповідно до пункту 3.1 розділу 3 його Статуту, засновано Оріхівською районною радою Запорізької області.

До Єдиного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань на момент виникнення спірних правовідносин не внесено запису щодо зміни форми власності газети.

Управління даним підприємством здійснює його керівник - редактор газети, який призначається на посаду сесією Оріхівської районної ради Запорізької області (пункт 4.1. розділу 4 Статуту).

У зв`язку з набуттям чинності Законом України «Про реформування державних та комунальних друкованих засобів масової інформації» КП «Редакція газети «Трудова слава» було включено Кабінетом Міністрів України до переліку друкованих засобів масової інформації та редакцій, реформування яких здійснюється на першому етапі в період з 01 січня 2016 року по 01 січня 2017 року.

Однак, фактично на першому етапі реформування КП «Редакція газети «Трудова слава» Оріхівської районної ради Запорізької області проведено не було.

ОСОБА_1 до 31 травня 2017 року займала посаду керівника КП «Редакція газети «Трудова слава» Оріхівської міської ради Запорізької області, а з вказаної дати на підставі розпорядження №4-М від 31 травня 2017 року призначена виконуючим обов`язки керівника вказаної комунальної установи.

Розпорядження голови районної ради Дудніченко К.В. №07-в від 16 травня 2017 року здійснення повноважень голови ради на період його перебування у відпустці покладено на заступника голови ради Вініченка М.Д.

Розпорядженням заступника голови Оріхівської районної ради Запорізької області №3-м від 24 березня 2017 року створено конкурсну комісію по проведенню відбору кандидата на заміщення посади керівника КП «Редакція газети «Трудова слава» Оріхівської районної ради Запорізької області.

28 березня 2017 року заступником голови Оріхівської районної ради Запорізької області Вініченком М.Д. до редакції газети «Трудова слава» направлено лист вих. № 01-07/95 з проханням опублікувати в газеті оголошення про проведення конкурсу на заміщення посади керівника КП «Редакція газети «Трудова слава» з метою виконання розпорядження заступника голови ради №3-м від 24 березня 2017 року «Про утворення конкурсної комісії по проведенню відбору кандидата на заміщення посади керівника Комунального підприємства «Редакція газети «Трудова слава» Оріхівської районної ради Запорізької області».

01 квітня 2017 року зазначене оголошення опубліковано в газеті «Трудова слава» у випуску №25.

Релевантні джерела права й акти їх застосування.

Приписами частини другої статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Пунктом 7 частини першої статті 43 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21 травня 1997 № 280/97-ВР (далі - Закон №280/97-ВР) у редакції, яка діяла до 01 січня 2016 року було визначено, що виключно на пленарних засіданнях районної, обласної ради вирішується питання заснування засобів масової інформації відповідної ради, призначення і звільнення їх керівників.

01 січня 2016 набув чинності Закон України «Про реформування державних та комунальних друкованих засобів масової інформації» від 24 грудня 2015 року №917-VIII (далі - Закон №917-VIII).

Статтею 14 вказаного Закону передбачено внесення змін до пункту 7 частини першої статті 43 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», а саме: після слова «заснування» таку норму доповнено словами «аудіовізуальних (електронних)».

Згідно з частинами першою та другою статті 2 Закону України «Про реформування державних та комунальних друкованих засобів масової інформації» реформування друкованих засобів масової інформації та редакцій здійснюється у два етапи: перший - протягом одного року з дня набрання чинності цим Законом та другий - протягом наступних двох років.

На першому етапі здійснюється реформування друкованих засобів масової інформації та редакцій згідно з переліком, що затверджується Кабінетом Міністрів України за поданням центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері телебачення і радіомовлення, інформаційній та видавничій сферах, організовується підвищення кваліфікації працівників таких редакцій, а також складається Зведений перелік об`єктів реформування.

Постановою Кабінету Міністрів України від 23 листопада 2016 року №848 затверджено перелік друкованих засобів масової інформації та редакцій, реформування яких здійснюється на першому етапі в період з 01 січня 2016 року по 01 січня 2017 року, до якого, зокрема включено КП «Редакція газети «Трудова слава» Оріхівської районної ради Запорізької області.

Відповідно до пункту 20 частини першої статті 43 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21 травня 1997 № 280/97-ВР виключно на пленарних засіданнях районної, обласної ради вирішується питання вирішення в установленому законом порядку питань щодо управління суб`єктами спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах, що перебувають в управлінні районних і обласних рад; призначення і звільнення їх керівників.

У статті 60 Закону №280/97-ВР закріплено, що територіальним громадам сіл, селищ, міст, районів у містах належить право комунальної власності на рухоме і нерухоме майно, доходи місцевих бюджетів, інші кошти, землю, природні ресурси, підприємства, установи та організації, в тому числі банки, страхові товариства, а також пенсійні фонди, частку в майні підприємств, житловий фонд, нежитлові приміщення, заклади культури, освіти, спорту, охорони здоров`я, науки, соціального обслуговування та інше майно і майнові права, рухомі та нерухомі об`єкти, визначені відповідно до закону як об`єкти права комунальної власності.

Статтею 55 Закону №280/97-ВР визначено повноваження голови районної, обласної, районної у місті ради та, зокрема, регламентовано, що голова ради вирішує питання, доручені йому радою. Голова районної, обласної, районної у місті ради в межах своїх повноважень видає розпорядження.

У пунктах 2.1, 2.2 розділу 2 Порядку призначення на посаду та звільнення з посади керівників комунальних підприємств, установ та закладів, що є об`єктами спільної власності територіальних громад сіл, селища та міста Оріхівського району, укладання та розірвання з ними контрактів, затвердженого рішенням Оріхівської районної ради Запорізької області дев`ятої сесії сьомого скликання №16 від 24 лютого 2017 року, закріплено, що з метою добору осіб, здатних професійно виконувати посадові обов`язки, проводиться конкурс на зайняття вакантної посади Керівника.

Для проведення відбору кандидатів на заміщення посад Керівників розпорядженням голови районної ради утворюється конкурсна комісія у складі голови, членів комісії і секретаря (без права голосу).

Очолює конкурсну комісію голова районної ради або за його рішенням заступник голови ради.

До складу конкурсної комісії входять: представники всіх фракцій та груп районної ради (не більше однієї особи від фракції та групи), представники громадських організацій легалізованих у визначеному законом порядку та інші особи за розпорядженням голови районної ради (особи, яка виконує його обов`язки).

Рішення про проведення конкурсу приймається головою конкурсної комісії за наявності посади керівника.

Відповідно до статті 56 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21 травня 1997 № 280/97-ВР заступник голови районної у місті, районної ради, перший заступник голови обласної ради здійснює повноваження голови відповідної ради за відсутності голови ради на підставі його розпорядження, а також у разі неможливості виконання головою ради своїх обов`язків з інших причин.

Відповідно до частини першої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

Оцінка висновків судів, рішення яких переглядаються, та аргументів учасників справи

Вирішуючи питання про обґрунтованість поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить з наступного.

Системний аналіз вищевикладених приписів надає підстави вважати, що з 01 січня 2016 року законодавством передбачено реформування друкованих засобів масової інформації та запроваджено відповідну процедуру.

При цьому, жодною нормою не врегульовано питання щодо проведення конкурсу на заміщення посади керівника друкованого ЗМІ, яке перебуває у комунальній власності та реформування якого фактично не проведено, та не регламентовано імперативної заборони вирішення цього питання місцевою радою, до комунальної власності якої належить відповідне підприємство (друкований ЗМІ).

Разом з тим, приписами Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21 травня 1997 № 280/97-ВР, зокрема пунктом 20 частини першої статті 43, вирішення питання щодо призначення і звільнення керівників об`єктів права комунальної власності віднесено саме до повноважень відповідної місцевої ради.

Як правильно встановлено судами попередніх інстанцій, на час виникнення спірних у даній справі правовідносин КП «Редакція газети «Трудова слава», відповідно до відомостей в Єдиному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань та в його Статуті, належало до об`єктів комунальної власності Оріхівської районної ради Запорізької області, реформування даного підприємства, у відповідності до Закону України «Про реформування державних та комунальних друкованих засобів масової інформації» та постанови Кабінету Міністрів України від 23.11.2016 №848, не здійснено.

З огляду на вищезазначене, правильним є висновок судів попередніх інстанцій про наявність в Оріхівської районної ради Запорізької області на час виникнення спірних правовідносин повноважень щодо вирішення питання проведення конкурсу на заміщення посади керівника КП «Редакція газети «Трудова слава» та правомірність прийняття заступником голови даної ради Вініченком М.Д., як особою, тимчасово призначеною для здійснення повноважень голови, відповідного розпорядження №3-м від 24 березня 2017 року про утворення конкурсної комісії по проведенню відбору кандидата на заміщення посади керівника вказаного підприємства.

Доводи скаржника про те, що судами попередніх інстанцій, допущено неправильне тлумачення приписів пункту 7 частини першої статті 43 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» та Закону України «Про реформування державних і комунальних друкованих засобів масової інформації», колегія суддів відхиляє з підстав, зазначених вище.

Твердження скаржника про те, що з 01 січня 2016 року управління газетою «Трудова слава» та вирішення питання щодо проведення конкурсу на заміщення вакантної посади її керівника не належало до компетенції Оріхівської районної ради, ґрунтуються на фрагментарному та неправильному застосуванні вищевикладених правових норм в контексті обставин даної справи.

Посилання скаржника на те, що з 01 січня 2016 року газета «Трудова слава» перебуває у процесі рефорування, в якому вона приймає участь як член трудового колективу та має відповідні права і законні інтереси, що підлягають судовому захисту, є необґрунтованими, оскільки відповідно до приписів статті 2 КАС України, судовому захисту підлягають права, свободи та інтереси особи від порушень з боку суб`єктів владних повноважень, однак в даному випадку таких порушень в судовому порядку не встановлено.

Європейський суд з прав людини (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), зокрема у справах «Салов проти України» (заява № 65518/01; пункт 89), «Проніна проти України» (заява № 63566/00; пункт 23) та «Серявін та інші проти України» (заява № 4909/04; пункт 58) зазначив, що принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що в рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (див. рішення у справі «Руїс Торіха проти Іспанії» (Ruiz Torija v. Spain) серія A. 303-A; пункт 29).

Відповідно до статті 17 Закон України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» суди застосовують при розгляді справ Конвенцію та практику Суду як джерело права.

Висновки за результатами розгляду касаційних скарг

Отже, оскаржувані судові рішення ґрунтуються на правильно встановлених фактичних обставинах справи, яким надана належна юридична оцінка із правильним застосуванням норм матеріального права, що регулюють спірні правовідносини, а суди під час розгляду справи не допустили порушень процесуального закону, які призвели або могли призвести до неправильного вирішення справи.

Згідно з пунктом 1 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги залишає судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій без змін, а касаційну скаргу без задоволення.

За змістом частини першої статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

Таким чином, зважаючи на приписи статті 350 КАС України, касаційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.

Висновки щодо розподілу судових витрат

З огляду на результат касаційного розгляду судові витрати розподілу не підлягають.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, -

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.

Постанову Оріхівського районного суду Запорізької області від 26 травня 2017 року та ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 25 липня 2017 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та не оскаржується.

Суддя-доповідач А.Г. Загороднюк

Судді Л.О. Єресько

В.М.Соколов