ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

16 січня 2020 року

Львів

Справа № 166/1109/19

Восьмий апеляційний адміністративний суд в складі:

головуючого судді Старунського Д.М.,

суддів Большакової О.О., Качмара В.Я.,

за участю секретаря судового засідання Максим Х.Б.,

розглянувши у судовому засіданні в місті Львові апеляційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Ратнівського районного суду Волинської області від 31 жовтня 2019 року у справі № 166/1109/19 (рішення ухвалено в смт. Ратне, головуючий суддя Лозицький С.О.) за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Інспектора прикордонної служби 1 категорії кулеметника відділу прикордонної служби "Тур" Луцького прикордонного загону прапорщика Яскич Людмили Миколаївни про скасування постанови про адміністративне правопорушення,

в с т а н о в и в:

ОСОБА _1 10.09.2019 звернулася в суд з адміністративним позовом до Інспектора прикордонної служби 1 категорії кулеметника відділу прикордонної служби "Тур" Луцького прикордонного загону прапорщика Яскич Л.М., в якому просила визнати дії відповідача незаконними, скасувати постанови про адміністративне правопорушення №008852 від 25 серпня 2019 року та закрити провадження у справі.

В обґрунтування позову зазначає, що дії інспектора прикордонної служби 1 категорії-кулеметника відділу прикордонної служби «Тур» Луцького прикордонного загону прапорщика ЯскичЛ.М. щодо винесення відносно неї оскарженої постанови, якою її було притягнуто до адміністративної відповідальності за ч. 2 ст. 203 КУпАП та накладено адміністративне стягнення у вигляді штрафу в сумі 1700 грн за перевищення терміну перебування на території України на 12 діб, є незаконними, оскільки вона перебувала на території України на правах члена сім`ї біженця, тобто мала ті ж права, що і біженець, а тому вважає, що не перевищувала терміну перебування в Україні та не вчиняла даного адміністративного правопорушення.

Рішенням Ратнівського районного суду Волинської області від 31 жовтня 2019 року відмовлено у задоволенні позовних вимог.

Не погодившись з таким рішенням суду першої інстанції, ОСОБА_1 оскаржила його в апеляційному порядку. В апеляційній скарзі просить рішення суду першої інстанції скасувати та прийняти нове рішення, яким задовольнити позовні вимоги в повному обсязі.

Апеляційну скаргу обґрунтовує, тим, що оскаржене рішення прийнято з порушенням норм матеріального і процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи. Зазначає про процесуальні порушення в процедурі затримання, ведення допиту, складання протоколу і винесення постанови, через що вважає, що оскаржена постанова відповідача прийнята з порушенням прав позивача та чинного законодавства України. Відповідач не скористався правом подання відзиву на апеляційну скаргу.

Відповідач не скористався правом подання відзиву на апеляційну скаргу.

Особи, які беруть участь у справі, в судове засідання не з`явилися, хоча були належним чином повідомлені про дату, час і місце розгляду справи, а тому колегія суддів, відповідно до ч. 4 ст. 229 Кодексу адміністративного судочинства України, вважає за можливе провести розгляд справи за відсутності сторін, без здійснення фіксування судового засідання за допомогою звукозаписувального технічного засобу.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши підстави для апеляційного перегляду відповідно до доводів апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає частковому задоволенню з огляду на наступне.

Як встановлено судом першої інстанції та підтверджуються матеріалами справи, що відповідно до постанови інспектора прикордонної служби 1 категорії-кулеметника відділу прикордонної служби «Тур» Луцького прикордонного загону прапорщика Яскич Людмили Миколаївни № 008852 від 25 серпня 2019 року громадянку Республіки Білорусь ОСОБА_1 визнано винною у вчиненні адміністративного правопорушення, передбаченого ч. 2 ст. 203 КУпАП, та накладено стягнення у виді штрафу в розмірі 1700 гривень за перевищення нею терміну перебування на території України на 12 діб.

Не погоджуючись із постановою про накладення адміністративного стягнення, позивач звернулася до суду з даним позовом.

Відмовляючи у задоволенні адміністративного позову, суд першої інстанції не взяв до уваги покликання позивача на те, що вона є дружиною біженця або особи, яка потребує додаткового захисту, оскільки позивач не надала суду підтверджуючих документів про надання ОСОБА_2 статусу біженця або особи, яка потребує додаткового захисту, а тому оскаржувана постанова прийнята відповідно до вимог закону, штраф накладено в межах санкції, передбаченої ч. 2 ст. 203 КУпАП.

Проте, колегія суддів вважає, що суд першої інстанції залишив поза увагою питання належного відповідача, чим допустив порушення норм процесуального права, з огляду на наступне.

Відповідно до ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Охорона прав і свобод громадян, власності, конституційного ладу України, прав і законних інтересів підприємств, установ і організацій, встановленого правопорядку, зміцнення законності, запобігання правопорушенням, виховання громадян у дусі точного і неухильного додержання Конституції і законів України, поваги до прав, честі і гідності інших громадян, до правил співжиття, сумлінного виконання своїх обов`язків, відповідальності перед суспільством є завданням Кодексу України про адміністративні правопорушення (далі - КУпАП).

Згідно ст. 26 Конституції України іноземці та особи без громадянства, що перебувають в Україні на законних підставах, користуються тими самими правами і свободами, а також несуть такі самі обов`язки, як і громадяни України, - за винятками, встановленими Конституцією, законами чи міжнародними договорами України.

Статтею 4 Закону України «Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства» визначено вичерпний перелік підстав для перебування іноземців та осіб без громадянства на території України. Зокрема, однією з таких підстав є визнання іноземців або осіб без громадянства біженцями в Україні або яким надано притулок в Україні, тоді вони вважаються такими, які постійно проживають на території України з моменту визнання біженцем в Україні або надання притулку в Україні. Постійне проживання на території України біженців підтверджується посвідченням біженця.

Відповідно до п.п.2 п.2 «Порядку продовження строку перебування та продовження або скорочення строку тимчасового перебування іноземців та осіб без громадянства на території України», затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України №150 від 15.02.2012, іноземці та особи без громадянства, які на законній підставі прибули в Україну, можуть тимчасово перебувати на її території не більш як 90 днів протягом 180 днів у разі в`їзду іноземців, які є громадянами держав з безвізовим порядком в`їзду, якщо інший строк не визначено міжнародними договорами України.

Положеннями угоди між Кабінетом Міністрів України та Урядом Республіки Білорусь про безвізові поїздки громадян визначено, що громадяни держави однієї Сторони, незалежно від місця проживання в`їжджають, виїжджають, прямують транзитом і знаходяться на території держави іншої Сторони без віз на підставі дійсних документів, до 90 днів протягом 180 днів з дати першого в`їзду.

Відповідно до ст. 16 Кодексу України про адміністративні правопорушення іноземці і особи без громадянства, які перебувають на території України, підлягають адміністративній відповідальності на загальних підставах з громадянами України.

Диспозиція частини другої статті 203 КУпАП передбачає адміністративну відповідальність за недодержання іноземцями та особами без громадянства встановленого порядку реєстрації або проживання на території України за недійсними документами чи документами, строк дії яких закінчився, або порушення встановленого терміну перебування в Україні, виявлені в пунктах пропуску (пунктах контролю) через державний кордон України або контрольних пунктах в`їзду-виїзду - у виді попередження або накладення штрафу від ста до трьохсот неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.

Одночасно необхідно вказати, що відповідно до частини першої статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Вжитий у цій процесуальній нормі термін «суб`єкт владних повноважень» означає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадову чи службову особу, іншого суб`єкта при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг (пункт 7 частини 1 статті 4 КАС України).

У відповідності до положень статті 213 КУпАП справи про адміністративні правопорушення розглядаються: 1) адміністративними комісіями при виконавчих комітетах сільських, селищних, міських рад; 2) виконавчими комітетами (а в населених пунктах, де не створено виконавчих комітетів, - виконавчими органами, що виконують їх повноваження) сільських, селищних, міських рад та їх посадовими особами, уповноваженими на те цим Кодексом; 4) районними, районними у місті, міськими чи міськрайонними судами (суддями), а у випадках, передбачених цим Кодексом, місцевими адміністративними та господарськими судами, апеляційними судами, Верховним Судом; 5) органами Національної поліції, органами державних інспекцій та іншими органами (посадовими особами), уповноваженими на те цим Кодексом.

Посадові особи, уповноважені розглядати справи про адміністративні правопорушення, можуть накладати адміністративні стягнення, передбачені цим Кодексом, у межах наданих їм повноважень і лише під час виконання службових обов`язків. Перелік посадових осіб, які від імені органів, згаданих у пунктах 2, 5 статті 213 цього Кодексу, розглядають справи про адміністративні правопорушення, встановлюється законами України (стаття 217 КУпАП).

Згідно із частиною 1 статті 222-1 КУпАП органи Державної прикордонної служби України розглядають справи про адміністративні правопорушення, пов`язані з порушенням прикордонного режиму, режиму в пунктах пропуску через державний кордон України або режимних правил у контрольних пунктах в`їзду - виїзду, порушенням іноземцями та особами без громадянства правил перебування в Україні і транзитного проїзду через її територію, невиконанням рішення про заборону в`їзду в Україну, порушенням порядку в`їзду на тимчасово окуповану територію України або виїзду з неї, а також з порушенням порядку в`їзду до району проведення антитерористичної операції або виїзду з нього (стаття 202, частина друга статті 203, стаття 203-1 (щодо порушень, виявлених у пункті пропуску (пункті контролю) через державний кордон України, контрольному пункті в`їзду-виїзду або контрольованому прикордонному районі), статті 204-2, 204-4).

Частина 2 статті 222-1 КУпАП встановлює, що від імені органів Державної прикордонної служби України розглядати справи про адміністративні правопорушення і накладати адміністративні стягнення мають право:

- начальники органів охорони державного кордону та Морської охорони Державної прикордонної служби України та їх заступники;

- інші посадові особи, уповноважені керівником центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони державного кордону України.

Пунктом 16 частини 2 статті 255 КУпАП передбачено, що у справах про адміністративні правопорушення, розгляд яких віднесено до відання органів, зазначених у статтях 222 - 244-21, 244-23 цього Кодексу, протоколи про правопорушення мають право складати уповноважені на те посадові особи цих органів. Крім того, протоколи про адміністративні правопорушення мають право складати, зокрема посадові особи органів Державної прикордонної служби України (частини перша і третя статті 85, статті 121-1, 195, частина перша статті 203, статті 204, 205, 206).

Закон України "Про Державну прикордонну службу України" від 03.04.2003 № 661-IV відповідно до Конституції України визначає правові основи організації та діяльності Державної прикордонної служби України, її загальну структуру, чисельність, функції та повноваження.

На час виникнення спірних відносин в редакції статті 2 Закону України "Про Державну прикордонну службу України" основними функціями Державної прикордонної служби України є серед іншого: охорона державного кордону України на суші, морі, річках, озерах та інших водоймах з метою недопущення незаконної зміни проходження його лінії, забезпечення дотримання режиму державного кордону та прикордонного режиму; здійснення в установленому порядку прикордонного контролю і пропуску через державний кордон України та до тимчасово окупованої території і з неї осіб, транспортних засобів, вантажів, а також виявлення і припинення випадків незаконного їх переміщення.

Приписи пункту 6 статті 19 Закону України "Про Державну прикордонну службу України" покладають на Державну прикордонну службу України відповідно до визначених законом завдань, зокрема здійснення прикордонного контролю і пропуску в установленому порядку осіб, транспортних засобів, вантажів в разі наявності належно оформлених документів після проходження ними митного та за потреби інших видів контролю, а також реєстрація іноземців та осіб без громадянства, які в установленому порядку прибувають в Україну, та їх паспортних документів у пунктах пропуску через державний кордон та у контрольних пунктах в`їзду - виїзду, а також здійснення фіксації біометричних даних іноземців та осіб без громадянства під час здійснення прикордонного контролю в пунктах пропуску через державний кордон та у контрольних пунктах в`їзду - виїзду.

Частиною третьою статті 288 КУпАП, якою визначено порядок оскарження постанови у справі про адміністративне правопорушення, передбачено, що постанову іншого органу (посадової особи) про накладення адміністративного стягнення, постанову по справі про адміністративне правопорушення у сфері забезпечення безпеки дорожнього руху, зафіксоване в автоматичному режимі - у вищестоящий орган (вищестоящій посадовій особі) або в районний, районний у місті, міський чи міськрайонний суд, у порядку, визначеному Кодексом адміністративного судочинства України, з особливостями, встановленими цим Кодексом.

Системний аналіз наведених норм права свідчить про те, що при розгляді справ про адміністративні правопорушення, зокрема, передбачених статтею ч. 2 ст. 203 КУпАП державні інспектори відповідного орану діють не як самостійний суб`єкт владних повноважень, а від імені Державної прикордонної служби України, на яку покладено завдання щодо забезпечення недоторканності державного кордону та охорони суверенних прав України в її прилеглій зоні та виключній (морській) економічній зоні.

Таким чином, відповідні інспектори не можуть виступати самостійним відповідачем у таких справах, оскільки належним відповідачем є саме відповідний орган, на який, зокрема положеннями статті 222-1 КУпАП покладено функціональний обов`язок розглядати справи про адміністративні правопорушення, передбачені статтями 202, частина друга статті 203, стаття 203-1, статтями 204-2, 204-4 КУпАП.

Використання у зазначених вище нормах формулювань «від імені органів Державної прикордонної служби України розглядати справи про адміністративні правопорушення і накладати адміністративні стягнення», «розгляд яких віднесено до відання органів, зазначених у статтях 222 - 244-21, 244-23 КУпАП» вказує на те, що відповідачем у таких справах, які розглядаються судом в порядку, визначеному КАС України, є саме орган державної влади - суб`єкт владних повноважень, а не особа, яка перебуває з цим органом у трудових відносинах та від його імені здійснює розгляд справ про адміністративні правопорушення та накладає адміністративні стягнення.

При цьому, зміст статті 288 КУпАП щодо можливості оскаржити постанову органу (посадової особи) про накладення адміністративного стягнення не спростовує висновків суду апеляційної інстанції про те, що відповідачем у таких справах є саме орган, а не призначений ним інспектор.

Такий висновок викладений у постанові Верховного Суду від 26 грудня 2019 року у справі № 724/716/16-а.

Поряд з цим, структурний підрозділ Державної прикордонної служби України до участі у справі в якості належного відповідача залучений не був.

Відповідно до ч.3, ч.4 ст.48 КАС України якщо позов подано не до тієї особи, яка повинна відповідати за позовом, суд до ухвалення рішення у справі за згодою позивача замінює первісного відповідача належним відповідачем, не закриваючи провадження у справі, якщо це не потягне за собою зміни підсудності адміністративної справи. Суд має право за клопотанням позивача до ухвалення рішення у справі залучити до участі у ній співвідповідача. Якщо позивач не згоден на заміну відповідача іншою особою, суд може залучити цю особу як другого відповідача.

Отже, у даному випадку суд першої інстанції повинен був за правилами статті 48 КАС України здійснити заміну первинного відповідача на належного, залучити до участі у справі співвідповідача або, у разі наявності заперечень позивача, залучити як другого відповідача.

Аналіз статті 48 КАС України, що встановлює правила заміни неналежної сторони дає підстави для висновку, що заміна неналежного відповідача, або залучення до справи співвідповідача може проводитися виключно судом першої інстанції.

Оскільки стаття 48 КАС України, як наслідок заміни неналежного відповідача чи залучення належного відповідача у якості другого відповідача, передбачає розгляд справи спочатку, апеляційний суд позбавлений такої процесуальної можливості як заміна неналежної сторони.

Можливості заміни неналежної сторони судом апеляційної інстанції Кодексом адміністративного судочинства України не передбачено.

Таким чином, апеляційному перегляду підлягає справа, відповідачем по якій є неналежний орган, та в якій публічно-правовий спір вже вирішено.

За таких обставин, колегія суддів дійшла до висновку про те, що суд першої інстанції прийняв правильне по суті рішення, однак на підставі неправильних мотивів, що є підставою для зміни мотивувальної частини рішення суду першої інстанції та залишення без змін резолютивної частини рішення.

Керуючись статтями 229, 243, 272, 286, 308, 310, 313, 315, 317, 321, 322, 325 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,-

п о с т а н о в и в:

Апеляційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.

Рішення Ратнівського районного суду Волинської області від 31 жовтня 2019 року у справі № 166/1109/19 змінити, виклавши мотивувальну частину у редакції цієї постанови.

В іншій частині рішення Ратнівського районного суду Волинської області від 31 жовтня 2019 року у справі № 166/1109/19 залишити без змін.

Постанова апеляційного суду набирає законної сили з моменту проголошення і не може бути оскаржена.

Головуючий суддя

Д. М. Старунський

судді

О. О. Большакова

В. Я. Качмар