ПОСТАНОВА

Іменем України

26 грудня 2019 року

м.Київ

справа №520/8576/18

провадження №К/9901/23880/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача - Єзерова А.А. суддів: Стеценка С.Г., Желєзного І.В.

розглянувши у порядку письмового провадження адміністративну справу

за касаційною скаргою Головного управління Держгеокадастру у Харківській області

на рішення Харківського окружного адміністративного суду від 20.03.2019 (суддя Мар`єнко Л.М.) та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 23.07.2019 (головуючий суддя Бегунц А.О., судді Лях О.П., Макаренко Я.М.)

у справі № 520/8576/18

за позовом ОСОБА_1

до Головного управління Держгеокадастру у Харківській області

третя особа: ОСОБА_2

про визнання дій протиправними та зобов`язання вчинити певні дії, встановив:

І. ІСТОРІЯ СПРАВИ

1. У жовтні 2018 року ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 ) звернувся до Харківського окружного адміністративного суду з позовною заявою до Головного управління Держгеокадастру у Харківській області, в якій, з урахуванням заяви про уточнення позовних вимог, просив суд:

- визнати протиправною відмову у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, оформлену Головним управління Держгеокадастру у Харківській області від 03.09.2018 №К-9946/0- 7242/0/95-18;

- визнати протиправною видачу наказу від 26.12.2018 № 9676 на ім`я ОСОБА_2 (далі - ОСОБА_2 );

- скасувати наказ від 26.12.2018 № 9676, виданий на ім`я ОСОБА_2 ;

- зобов`язати Головне управління Держгеокадастру у Харківській області розглянути заяву ОСОБА_1 шляхом надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 2,000 га, що розташована на території Шарівської сільської ради Валківського району Харківської області за межами населеного пункту з цільовим призначенням земельної ділянки "для ведення особистого селянського господарства".

2. Позовні вимоги обґрунтовано тим, що відмова відповідача у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою є протиправною.

3. Ухвалою Харківського окружного адміністративного суду від 16.01.2019 залучено до участі у справі в якості третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору ОСОБА_2 .

4. Рішенням Харківського окружного адміністративного суду від 20.03.2019 у справі №520/8576/18 позов задоволено частково. Визнано протиправною відмову Головного управління Держгеокадастру у Харківській області у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, оформлену листом від 03.09.2018 №К-9946/0-7242/0/95-18; скасовано наказ Головного управління Держгеокадастру у Харківській області від 26.12.2018 №9676, виданий ОСОБА_2 ; зобов`язано Головне управління Держгеокадастру у Харківській області розглянути заяву ОСОБА_1 шляхом надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 2,000 га, що розташована на території Шарівської сільської ради Валківського району Харківської області за межами населеного пункту з цільовий призначенням земельної ділянки "для ведення особистого селянського господарства".

В іншій частині позовних вимог - відмовлено. Також зобов`язано Головне управління Держгеокадастру у Харківській області подати до суду у місячний строк після набрання чинності рішення, звіт про його виконання.

5. Постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 23.07.2019 у справі №520/8576/18 рішення Харківського окружного адміністративного суду від 20.03.2019 у справі №520/8576/18 залишено без змін.

6. Головне управління Держгеокадастру у Харківській області з вищевказаними судовими рішеннями не погодилося, тому звернулося до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій просить скасувати рішення Харківського окружного адміністративного суду від 20.03.2019 і постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 23.07.2019 у справі №520/8576/18 в частині задоволених позовних вимог та ухвалити нове рішення, яким у задоволенні позову відмовити повністю.

7. Ухвалою Верховного Суду від 15.10.2019 відкрито касаційне провадження у справі №520/8576/18.

8. Від ОСОБА_1 14.11.2019 до Верховного Суду надійшов відзив на касаційну скаргу, в якому позивач просить суд касаційну скаргу залишити без задоволення, а судові рішення залишити без змін.

ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

9. Судами першої та апеляційної інстанції встановлено та матеріалами справи підтверджено, що ОСОБА_1 має право на пільги встановлені законом України для ветеранів війни - учасників бойових дій.

10. 01.08.2018 ОСОБА_1 звернувся до Головного управління Держгеокадастру в Харківській області з заявою про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, площею 2, 000 га, для ведення особистого селянського господарства за рахунок земель запасу сільськогосподарського призначення, розташованої за межами населеного пункту на території Шарівської сільської ради Валківського району Харківської області.

До заяви позивачем додано викопіювання з кадастрової карти, на якому зазначене бажане місце розташування земельної ділянки, копія паспорту, копія ідентифікаційного коду, копію посвідчення учасника АТО.

11. Листом Головного управління Держгеокадастру в Харківській області від 03.09.2018 №К-9946/0-7242/0/95-18 надано відповідь на вказане звернення позивача, в якому повідомлено, що земельна ділянка, яка зазначена в графічних матеріалах не включена до альбому - атласу з резервування земельних ділянок для учасників антитерористичної операції, що затверджена наказом Головного управління Держгеокадастру в Харківській області від 19.02.2016 №17 "Про затвердження переліку підібраних (зарезервованих) земельних ділянок, які можуть бути передані у власність учасникам атитерористичної операції" (зі змінами внесеними наказом Головним управлінням від 05.07.2018 №144), який розміщений на офіційному веб - сайті Головного управління за електронною адресою kharkivska.land.gov.ua. Також у вказаному листі зазначено, що Головне управління відмовляє позивачу у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства з урахуванням вимог ч.7 ст. 118 ЗК України, а також, одночасно запропоновано обрати іншу земельну ділянку з альбому - атласу з резервування земельних ділянок.

12. Вважаючи відмову відповідача протиправною, позивач звернувся до суду з відповідним позовом.

ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЇ

13. Частково задовольняючи позовні вимоги, суди першої та апеляційної інстанції керувалися тим, що Головне управління Держгеокадастру у Харківській області у спірних відносинах діяло не на підставі та не у спосіб, що передбачені Земельним кодексом України, оскільки відмовляючи позивачу у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність відповідачем не було вказано обставин, передбачених ч. 7 ст. 118 ЗК України.

14. Суд першої інстанції дійшов висновку про те, що прийнятий наказ від 26.12.2018 № 9676, виданий на ім`я ОСОБА_2 суперечить принципам першочерговості розгляду звернення щодо зацікавленості в одержанні безоплатно у власність спірної земельної ділянки, рівності всіх осіб перед законом та верховенства права.

При цьому, місцевий адміністративний суд виходив з того, що позовні вимоги про визнання протиправною видачу наказу від 26.12.2018 № 9676 на ім`я ОСОБА_2 не підлягають задоволенню, оскільки в належним способом захисту прав позивача є саме скасування наказу відповідача від 26.12.2018 №9676, виданого ОСОБА_1

15. Суди першої та апеляційної інстанції вважали, що задля належного захисту прав позивача необхідно зобов`язати Головне управління Держгеокадастру у Харківській області розглянути заяву ОСОБА_1 шляхом надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 2,000 га, що розташована на території Шарівської сільської ради Валківського району Харківської області за межами населеного пункту з цільовий призначенням земельної ділянки "для ведення особистого селянського господарства".

IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ, ЗАПЕРЕЧЕНЬ НА КАСАЦІЙНУ СКАРГУ

16. У касаційній скарзі відповідач посилається на те, що суди попередніх інстанцій не врахували правову позицію Верховного Суду, викладену у постанові від 21.12.2018 у справі № 808/2498/17 у якій зазначено, що отримання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не означає позитивного рішення про подальшу передачу такої земельної ділянки особі, тому неправомірно задовольнили позовну вимогу про скасування наказу від 26.12.2018 № 9676, виданого на ім`я ОСОБА_2 .

17. Також скаржник вважає, що у ЗК України відсутні будь-які положення щодо «принципу першочерговості», а тому це не може бути, у відповідності до чинного законодавства, підставою для скасування наказу Головного управління Держгеокадастру у Харківській області «Про надання дозволу на розробку документації із землеустрою».

18. У відзиві на касаційну скаргу позивач посилається на те, що принцип справедливості, добросовісності і розумності є проявом категорій справедливості, добросовісності і розумності як суті права загалом. Через призму природних принципів справедливості, добросовісності і розумності має оцінюватися і тлумачитися все позитивне і природне право і наслідки його застосування. А тому твердження відповідача про посилання судів при винесенні рішень на принцип першочерговості не знаходить свого підтвердження та обґрунтування. Так як надання дозволу на розробку проекту землеустрою одночасно декільком особам, може провокувати підбурення громадян проти діючої влади.

VІ. ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ

19. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених ст. 341 КАС України, а також, надаючи оцінку правильності застосування судами норм матеріального і процесуального права у спірних правовідносинах, виходить з наступного.

Відповідно до ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Слід зауважити, що під час розгляду спорів щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень суди повинні перевіряти їх на відповідність того, чи прийняті (вчинені) останні з дотриманням усіх вимог, визначених ч. 3 ст. 2 КАС України.

20. Правовідносини у сфері забезпечення права на землю громадян, юридичних осіб, територіальних громад та держави, раціонального використання та охорони земель регулюються, зокрема, Земельним кодексом України (по тексту - ЗК України) та Законом України "Про землеустрій".

21. Згідно з ч. 4 ст. 122 ЗК України центральний орган виконавчої влади з питань земельних ресурсів у галузі земельних відносин та його територіальні органи передають земельні ділянки сільськогосподарського призначення державної власності, крім випадків, визначених частиною восьмою цієї статті, у власність або у користування для всіх потреб.

Пунктом 1 Положення про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 14.01.2015 №15 (далі за текстом - Положення) Державна служба України з питань геодезії, картографії та кадастру (Держгеокадастр) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра аграрної політики та продовольства і який реалізує державну політику у сфері топографо-геодезичної і картографічної діяльності, земельних відносин, землеустрою, у сфері Державного земельного кадастру, державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі в частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів.

Підпунктом 31 п. 4 Положення № 15 визначено, що Держгеокадастр відповідно до покладених на нього завдань, зокрема, розпоряджається землями державної власності сільськогосподарського призначення в межах, визначених ЗК України, безпосередньо або через визначені в установленому порядку його територіальні органи.

Правовий статус Головних управлінь Держгеокадастру в областях визначено відповідним Положенням про Головне управління Держгеокадастру в області, яке затверджене наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України від 29.09.2016 № 333 (далі - Положення № 333) та зареєстроване в Міністерстві юстиції України 25.10.2016 за №1391/29521.

Пунктом 8 Положення № 333 передбачено, що Головне управління у межах своїх повноважень видає накази організаційно-розпорядчого характеру.

22. Згідно з п. 84 Типової інструкції з діловодства в територіальних органах Держгеокадастру, затвердженої наказом Держгеокадастру від 15.10.2015 № 600 (у редакції, чинній на момент спірних правовідносин), накази видаються як рішення організаційно-розпорядчого характеру. За змістом управлінської дії накази видаються з основних питань діяльності територіального органу Держгеокадастру, адміністративно-господарських, кадрових питань.

Пунктом 123 вказаної Інструкції визначено, що службові листи складаються з метою обміну інформацією між установами як: відповіді про виконання завдань, визначених в актах органів державної влади, дорученнях вищих посадових осіб; відповіді на запити, звернення; відповіді на виконання доручень установ вищого рівня; відповіді на запити інших установ; відповіді на звернення громадян; відповіді на запити на інформацію; ініціативні листи; супровідні листи.

23. Отже, положеннями вказаних нормативно-правових актів визначено, що за результатами розгляду будь-яких основних питань у межах повноважень територіального органу Держгеокадастру цей орган має видавати відповідний наказ. При цьому листи складаються у разі надання відповіді на звернення громадян.

24. Таким чином, волевиявлення відповідача, наведене у листі від 03.09.2018 №К-9946/0-7242/0/95-18, мало бути оформлено наказом.

Відсутність належним чином оформленого наказу Головного управління Держгеокадастру в області про надання дозволу або про відмову у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки після спливу встановленого законом місячного строку розгляду клопотання особи, не зважаючи на надсилання заявнику листів про розгляд клопотання, свідчить про те, що орган не ухвалив жодного рішення з числа тих, які він повинен ухвалити за законом. Отже, має місце протиправна бездіяльність.

25. За змістом ч. 1 - 3 ст. 116 ЗК України громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом або за результатами аукціону.

Набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування.

Безоплатна передача земельних ділянок у власність громадян провадиться у разі, зокрема, одержання земельних ділянок із земель державної і комунальної власності в межах норм безоплатної приватизації, визначених цим Кодексом.

У ст. 121 ЗК передбачено норми безоплатної передачі земельних ділянок громадянам. Зокрема, для ведення особистого селянського господарства - не більше 2,0 гектара (п. "б" ч. 1), для ведення садівництва - не більше 0,12 гектара (п. "в" ч. 1).

Підставою для набуття прав на земельну ділянку є відповідне рішення органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування.

26. Верховний Суд акцентує увагу на тому, що ухвалення рішення є результатом певної правової процедури, яка йому передує. Тобто, відповідно до ст. 118 ЗК України порядок безоплатної передачі земельних ділянок у власність громадянам передбачає визначену земельно-правову процедуру, яка включає такі послідовні стадії:

1) подання громадянином клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування щодо отримання земельної ділянки у власність;

2) отримання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки (або мотивовану відмову у його наданні);

3) після розроблення проекту землеустрою такий проект погоджується, зокрема з територіальним органом центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин у відповідності до приписів ст. 186-1 ЗК України;

4) здійснення державної реєстрації сформованої земельної ділянки у Державному земельному кадастрі;

5) подання громадянином погодженого проекту землеустрою до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність, про що, в свою чергу, такий орган у двотижневий строк, зобов`язаний прийняти відповідне рішення.

27. Аналіз наведених норм права, якими врегульовано процедуру безоплатного отримання земельних ділянок, свідчить про те, що всі дії відповідних суб`єктів земельно-правової процедури є взаємопов`язаними, послідовними і спрямовані на досягнення результату у вигляді отримання земельної ділянки у власність.

28. Стаття 118 ЗК України встановлює порядок безоплатної приватизації земельних ділянок громадянами.

Згідно з ч. 1 ст. 118 ЗК України громадянин, зацікавлений у приватизації земельної ділянки, яка перебуває у його користуванні, подає заяву до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим.

Зі змісту ч. 6 ст. 118 ЗК України слідує, що громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні, до якого додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри.

29. Таким чином, обов`язковим є прийняття відповідним органом виконавчої влади або органом місцевого самоврядування за наслідками розгляду поданого клопотання про надання дозволу на розробку проекту землеустрою вмотивованого рішення про надання дозволу або відмову у його наданні із наведенням усіх підстав такої відмови.

При цьому ч. 7 ст. 118 ЗК України визначений перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки за результатами розгляду належним чином оформлених клопотання та додатків до нього, який є вичерпним, а саме:

- невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів;

- невідповідність місця розташування об`єкта вимогам прийнятих відповідно до цих законів нормативно-правових актів;

- невідповідність місця розташування об`єкта вимогам генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

У разі надання органом місцевого самоврядування відмови особі у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою обов`язковим є зазначення конкретної підстави для такої відмови, що визначені у ч. 7 ст. 118 ЗК України.

30. Системний аналіз наведених правових норм дає підстави зробити висновок, що ЗК України визначено вичерпний перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, зокрема: невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку. При цьому, чинним законодавством не передбачено право суб`єкта владних повноважень відступати від положень ст. 118 ЗК України.

31. Визначена законом процедура є способом дій відповідного органу державної влади або органу місцевого самоврядування у відповідь на звернення громадян щодо того чи іншого "земельного" питання. У світлі вимог ч. 2 ст. 19 Конституції України дотримання відповідним органом встановленої законом процедури є обов`язковим.

32. Верховний Суд зазначає, що основним питанням, яке постало перед судами попередніх інстанцій була перевірка та надання оцінки підставам відмови у наданні позивачам дозволу на розробку проектів землеустрою.

При цьому, судами попередніх інстанцій встановлено, що підставою для відмови відповідачем визначено те, що земельна ділянка, яка зазначена позивачем в графічних матеріалах не включена до альбому - атласу з резервування земельних ділянок для учасників антитерористичної операції, що затверджена наказом Головного управління Держгеокадастру в Харківській області від 19.02.2016 №17.

33. Слід зазначити, що вказаний наказ від 19.02.2016 №17 не є нормативно-правовим актом, що містить обов`язкові до виконання норми права, а лише визначає напрямки удосконалення механізму управління в сфері використання та охорони земель сільськогосподарського призначення державної власності та розпорядження ними на майбутнє.

34. З огляду на викладене, Верховний Суд погоджується з судами попередніх інстанцій щодо задоволення позовних вимог про визнання протиправною відмови Головного управління Держгеокадастру у Харківській області у наданні позивачу дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства.

35. Щодо позовних вимог про визнання протиправним та скасування наказу відповідача від 26.12.2018 № 9676, виданого на ім`я ОСОБА_2 , Верховний Суд зазначає таке.

36. Пунктом 2 Розпорядження Кабінету Міністрів України від 19.08.2015 № 898-р «Про питання забезпечення учасників антитерористичної операції та сімей загиблих учасників антитерористичної операції земельними ділянками» зобов`язано Державну службу з питань геодезії, картографії та кадастру, обласні та Київську міську державну адміністрацію забезпечити розгляд у першочерговому порядку звернень учасників антитерористичної операції та сімей загиблих учасників антитерористичної операції щодо відведення їм земельних ділянок.

37. В порушення наданого позивачу, як учаснику АТО, пріоритету у першочерговому розгляді поданого ним клопотання, відповідач листом відмовив у наданні дозволу ОСОБА_1 03.09.2018, а 26.12.2018 надано відповідний дозвіл третій особі.

38. Судами попередніх інстанцій встановлено, що начальником Міжрайонного управління у Валківському районі та Коломацькому районах у листі від 21.11.2018 №966/421-18-0.23.141 зазначено про те, що земельна ділянка, яку бажає отримати у власність ОСОБА_1 , листом Міжрайонного управління від 25.09.2018 №786/421-18-0.23.141 подано для включення до резерву земельних ділянок, які можуть бути передані у власність учасникам АТО.

Водночас, у вказаному листі зазначено, що 23.10.2018 Міжрайонним управлінням надано інформацію стосовно вказаної ділянки разом з викопіюванням з кадастрової карти (плану) НВ -6306633742018 на заяву ОСОБА_2 Відомості про надання дозволу на розробку документації із землеустрою на дану ділянку в Міжрайонному управління відсутня.

При цьому, інформація стосовно вказаної ділянки разом з викопіюванням з кадастрової карти надана ОСОБА_2 , 23.10.2018, у той час як до Головного управління Держгеокадастру у Харківській області ОСОБА_2 звернувся з заявою 07.12.2018.

39. З огляду на те, що відмова позивача у наданні дозволу на розробку документації із землеустрою не була оформлена належним чином, що свідчить про протиправну бездіяльність відповідача, а також враховуючи пріорітетність розгляду клопотання саме ОСОБА_1 як учасника АТО, судова колегія Верховного Суду вважає обґрунтованим висновок судів попередніх інстанцій про те, що наказ від 26.12.2018 № 9676, виданий на ім`я ОСОБА_2 у цьому випадку суперечить принципам першочерговості розгляду звернення щодо зацікавленості в одержанні безоплатно у власність спірної земельної ділянки, рівності всіх осіб перед законом та верховенства права.

40. Доводи касаційної скарги щодо невідповідності чинному законодавству висновків судів попередніх інстанцій про застосування принципу першочерговості розгляду клопотання ОСОБА_1 є необґрунтованими та спростовуються вищенаведеним.

41. Щодо позовних вимог про зобов`язання відповідача надати дозвіл на розробку проекту землеустрою, слід виходити з такого.

42. Верховний Суд зазначає, що поняття дискреційних повноважень наведене у Рекомендації Комітету Міністрів Ради Європи № R (80)2, яка прийнята Комітетом Міністрів 11.03.1980 на 316-й нараді, відповідно до якої під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.

Пунктами 1.6, 2.4 Методології проведення антикорупційної експертизи, затвердженої наказом Міністерства юстиції України від 23.06.2010 № 1380/5 передбачено, що дискреційні повноваження - сукупність прав та обов`язків органів державної влади та місцевого самоврядування, осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, що надають можливість на власний розсуд визначити повністю або частково вид і зміст управлінського рішення, яке приймається, або можливість вибору на власний розсуд одного з декількох варіантів управлінських рішень, передбачених нормативно-правовим актом, проектом нормативно-правового акта.

Дискреційні повноваження можуть закріплюватися в нормативно-правових актах, проектах нормативно-правових актів такими способами:

1) за допомогою оціночних понять, наприклад: "за наявності поважних причин орган вправі надати …", "у виключних випадках особа, уповноважена на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, може дозволити…", "рішення може бути прийнято, якщо це не суперечить суспільним інтересам…" тощо;

2) шляхом перерахування видів рішень, що приймаються органом (особою, уповноваженою на виконання функцій держави або місцевого самоврядування), не вказуючи підстав для прийняття того чи іншого рішення або шляхом часткового визначення таких підстав;

3) шляхом надання права органу (особі, уповноваженій на виконання функцій держави або місцевого самоврядування) при виявленні певних обставин (настанні конкретних юридичних фактів) приймати чи не приймати управлінське рішення залежно від власної оцінки цих фактів;

4) за допомогою нормативних приписів, що містять лише окремі елементи гіпотези чи диспозиції правової норми, що не дозволяють зробити однозначний висновок про умови застосування нормативного припису або правові наслідки застосування такого припису.

43. Стосовно дискреційних повноважень, суд, за наслідками аналізу вказаних положень, зазначає, що такими є повноваження суб`єкта владних повноважень обирати у конкретній ситуації між альтернативами, кожна з яких є правомірною. Прикладом таких повноважень є повноваження, які закріплені у законодавстві із застосуванням слова "може".

У такому випадку дійсно суд не може зобов`язати суб`єкта владних повноважень обрати один з правомірних варіантів поведінки, оскільки який би варіант реалізації повноважень не обрав відповідач, кожен з них буде правомірним, а тому це не порушує будь-чиїх прав.

44. Натомість, у цій справі, відповідач помилково вважає свої повноваження дискреційними, оскільки у разі настання визначених законодавством умов, відповідач зобов`язаний до вчинення конкретних дій - розглянути заяву позивача у встановленому законом порядку, а за умови відповідності заяви та доданих до неї документів вимогам законодавства - прийняти рішення про задоволення заяви. Підставою для відмови у задоволенні заяви позивача можуть бути лише визначені законом обставини. Відповідач не наділений повноваженнями за конкретних фактичних обставин діяти на власний розсуд - розглянути заяву, або ж ні; прийняти рішення про задоволення заяви, або ж рішення про відмову у її задоволенні. Визначальним є те, що у кожному конкретному випадку звернення особи із заявою, з урахуванням фактичних обставин, згідно із законом існує лише один правомірний варіант поведінки суб`єкта владних повноважень.

45. Зобов`язання позивача прийняти конкретне рішення, як і будь-які інші способи захисту застосовується лише за наявності необхідних підстав, з урахуванням фактичних обставин справи.

Дійсно, у випадку невиконання обов`язку відповідачем, за наявності визначених законом умов, у суду виникають підстави для ефективного захисту порушеного права позивача шляхом, зокрема, зобов`язання відповідача вчинити певні дії, спрямовані на відновлення порушеного права, або шляхом зобов`язання прийняти рішення.

46. Однак, як і будь-який інших спосіб захисту, зобов`язання відповідача прийняти рішення може бути застосовано судом за наявності необхідних та достатніх для цього підстав.

Частиною 7 ст. 118 Земельного кодексу України визначений перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки за результатами розгляду належним чином оформлених клопотання та додатків до нього, який є вичерпним.

47. Зобов`язання судом відповідача надати дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки може мати місце лише у випадку, якщо судом встановлено відсутність таких підстав для відмови у видачі дозволу, які передбачені законом.

Адміністративний суд, з урахуванням фактичних обставин, зобов`язаний здійснити ефективне поновлення порушених прав, а не лише констатувати факт наявності неправомірних дій. Для цього адміністративний суд наділений відповідними повноваженнями, зокрема, ч. 4 ст. 245 КАС України визначено, що у випадку, визначеному п. 4 ч. 2 цієї статті, суд може зобов`язати відповідача - суб`єкта владних повноважень прийняти рішення на користь позивача, якщо для його прийняття виконано всі умови, визначені законом, і прийняття такого рішення не передбачає права суб`єкта владних повноважень діяти на власний розсуд.

У постанові від 05.09.2018 у справі №826/9727/16 Верховний Суд аналізував застосування п. 4 ч. 2 ст. 245 КАС України і дійшов висновку, що суд може зобов`язати відповідача - суб`єкта владних повноважень прийняти рішення на користь позивача, за сукупності наступних умов: 1) судом встановлено порушення прав, свобод чи інтересів позивача; 2) на час вирішення спору прийняття рішення належить до повноважень відповідача; 3) виконано усі умови, визначені законом для прийняття такого рішення, зокрема подано усі належні документи, сплачено необхідні платежі і між сторонами немає спору щодо форми, змісту, повноти та достовірності наданих документів; 4) прийняття рішення не передбачає права суб`єкта владних повноважень діяти на власний розсуд.

Аналогічний правовий висновок висвітлено й у постанові Верховного Суду від 06.03.2019 у справі №2340/2921/18.

48. З урахуванням викладеного, а також того, що суди попередніх інстанцій не досліджували те, чи було виконано усі умови, визначені законом для прийняття такого рішення, зокрема подано усі належні документи, сплачено необхідні платежі і між сторонами немає спору щодо форми, змісту, повноти та достовірності наданих документів, Верховний Суд зазначає, що такий спосіб захисту, як зобов`язання позивача прийняти конкретне рішення, як і будь-які інші способи захисту застосовується лише за наявності необхідних підстав, з урахуванням фактичних обставин справи.

49. У цій справі з метою захисту порушеного права позивача ефективним та належним, за встановлених обставин, є такий спосіб захисту порушених прав, як зобов`язання відповідача повторно розглянути заяву позивача про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки.

50. Суди помилково зобов`язали відповідача розглянути заяву ОСОБА_1 шляхом надання відповідного дозволу, оскільки суди не встановили достатніх правових підстав для зобов`язання відповідача приймати таке рішення на користь позивача.

51. За правилом ч.ч. 1, 2 ст. 351 КАС України підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

52. Таким чином, касаційна скарга підлягає частковому задоволенню, рішення Харківського окружного адміністративного суду від 20.03.2019 і постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 23.07.2019 у справі №520/8576/18 підлягають скасуванню в частині зобов`язання Головного управління Держгеокадастру у Харківській області розглянути заяву ОСОБА_1 шляхом надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 2,000 га, що розташована на території Шарівської сільської ради Валківського району Харківської області за межами населеного пункту з цільовий призначенням земельної ділянки "для ведення особистого селянського господарства", з прийняттям в цій частині нового рішення про зобов`язання Головного управління Держгеокадастру у Харківській області повтоно розглянути заяву ОСОБА_1 про надання дозволу на розробку проекту землеустрою.

Керуючись ст.ст. 3, 341, 345, 349, 350, 351, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд,

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Харківській області - задовольнити частково.

Рішення Харківського окружного адміністративного суду від 20.03.2019 і постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 23.07.2019 у справі №520/8576/18 скасувати в частині зобов`язання Головного управління Держгеокадастру у Харківській області розглянути заяву ОСОБА_1 шляхом надання дозволу на розробку проекту землеустрою та прийняти в цій частині нове рішення, яким зобов`язати Головне управління Держгеокадастру у Харківській області повторно розглянути заяву ОСОБА_1 про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 2,000 га, що розташована на території Шарівської сільської ради Валківського району Харківської області за межами населеного пункту з цільовий призначенням земельної ділянки "для ведення особистого селянського господарства".

В іншій частині рішення Харківського окружного адміністративного суду від 20.03.2019 і постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 23.07.2019 у справі №520/8576/18 - залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач А.А. Єзеров

Суддя С.Г. Стеценко

Суддя І.В. Желєзний