Постанова

Іменем України

18 грудня 2019 року

м. Київ

справа № 310/250/15-ц

провадження № 61-25422св18

Верховний Суд у складі колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду:

головуючого - Луспеника Д. Д.,

суддів: Воробйової І. А., Гулька Б. І., Лідовця Р. А., Черняк Ю. В. (суддя-доповідач),

учасники справи:

позивач - Бердянський місцевий прокурор Запорізької області в інтересах держави,

відповідачі: Бердянська міська рада Запорізької області, ОСОБА_1 , ОСОБА_2 ,

розглянув у порядку спрощеного позовного провадження касаційну скаргу заступника прокурора Запорізької області на рішення Апеляційного суду Запорізької області від 20 червня 2017 року у складі колегії суддів: Крилової О. В., Бєлки В. Ю., Трофимової Д. А.,

ВСТАНОВИВ:

Короткий зміст позовних вимог

У січні 2015 року Бердянська місцева прокуратура Запорізької області в інтересах держави звернулася до суду з позовом до Бердянської міської ради Запорізької області, ОСОБА_1 , ОСОБА_2 про визнання незаконним та скасування рішення, визнання недійсним державного акта на право власності на земельну ділянку та витребування земельної ділянки.

Позовна заява мотивована тим, що пунктом 5.3 рішення Бердянської міської ради від 31 березня 2010 року № 17 затверджено проект відведення земельної ділянки та передано ОСОБА_2 у власність земельну ділянку для індивідуального дачного будівництва площею 0,0830 га, розташовану за адресою: АДРЕСА_1 .

На підставі цього рішення ОСОБА_2 отримав державний акт на право власності на зазначену земельну ділянку серії ЯК № 911792.

23 грудня 2013 року ОСОБА_2 на підставі договору купівлі-продажу відчужив вказану земельну ділянку ОСОБА_1 .

Прокурор зазначав, що під час прокурорської перевірки, проведеної у межах кримінального провадження № 12014080130005963 на підставі постанови прокурора від 08 грудня 2014 року, було встановлено, що проект відведення земельної ділянки для індивідуального дачного будівництва ОСОБА_2 погоджено та затверджено з порушенням водного, земельного та містобудівного законодавства; земельна ділянка знаходиться у межах м. Бердянська, на території Бердянської коси, в межах двокілометрової зони прибережної захисної смуги Азовського моря, а тому згідно з положеннями статті 51 ЗК України відноситься до земель рекреаційного призначення; проектна документація із землеустрою щодо відведення зазначеної земельної ділянки затверджена оскаржуваним рішенням Бердянської міської ради без проведення обов`язкової державної експертизи землевпорядної документації.

З огляду на викладене, позивач просив визнати незаконним та скасувати пункт 5.3 рішення Бердянської міської ради Запорізької області від 31 березня 2010 року № 17 «Про передачу в оренду та у власність земельних ділянок, продовження терміну розробки проекту відведення та надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок»; визнати недійсним, виданий на ім`я ОСОБА_2 державний акт на право власності серії ЯК № 911792 на земельну ділянку площею 0,0830 га, що розташована за адресою: АДРЕСА_1 ; витребувати з володіння ОСОБА_1 спірну земельну ділянку і передати її територіальній громаді м. Бердянська.

Короткий зміст рішення суду першої інстанції

Рішенням Бердянського міськрайонного суду Запорізької області від 12 січня 2017 року позов Бердянського місцевого прокурора Запорізької області в інтересах держави задоволено.

Визнано незаконним та скасовано пункт 5.3 рішення Бердянської міської ради Запорізької області від 31 березня 2010 року № 17 «Про передачу в оренду та у власність земельних ділянок, продовження терміну розробки проекту відведення, та надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок».

Визнано недійсним державний акт на право власності серії ЯК № 911792 на земельну ділянку площею 0,08830 га, виданий на ім`я ОСОБА_2 для ведення індивідуального дачного будівництва на АДРЕСА_1 .

Витребувано з володіння ОСОБА_1 земельну ділянку вартість 70 284,40 грн, площею 0,08830 га, кадастровий номер 2310400000:07:002:0102, яка знаходиться на АДРЕСА_1 , та передано її територіальній громаді м. Бердянська.

Ухвалюючи рішення про задоволення позову, суд першої інстанції виходив з того, що під час прийняття оспорюваного рішення Бердянська міська рада Запорізької області порушила вимоги чинного на той час земельного та водного законодавства України в частині підстав та порядку надання земельної ділянки у власність ОСОБА_2 . З цих підстав зазначений пункт рішення є незаконними та підлягає скасуванню, а державний акт на право власності на земельну ділянку, виданий на його підставі, повинен бути визнаний недійсним. При цьому суд встановив, що спірна земельна ділянка знаходиться в межах м. Бердянська, на території Бердянської коси, в межах двокілометрової зони прибережної захисної смуги Азовського моря та відноситься до земель рекреаційного призначення. Проектна документація затверджена оскаржуваним рішенням Бердянської міської ради без проведення обов`язкової державної експертизи землевпорядної документації. Оскільки ОСОБА_2 відчужив спірну земельну ділянку за договором купівлі-продажу на користь ОСОБА_1 , то вона підлягає витребуванню на підставі статті 388 ЦК України в останньої на користь територіальної громади м. Бердянська.

Короткий зміст рішення суду апеляційної інстанції

Рішенням Апеляційного суду Запорізької області від 20 червня 2017 року апеляційну скаргу ОСОБА_1 задоволено, рішення Бердянського міськрайонного суду Запорізької області від 12 січня 2017 року скасовано, у задоволенні позову Бердянського місцевого прокурора Запорізької області в інтересах держави відмовлено.

Рішення апеляційного суду мотивовано тим, що прокуратура звернулася до суду з позовом поза межами позовної давності, встановленої статтею 257 ЦК України, про застосування якої просили відповідачі. Відповідно до статті 267 ЦК України це є самостійною підставою для відмови у задоволенні позову.

Короткий зміст вимог касаційної скарги та її доводів

У касаційній скарзі, поданій у липні 2017 року до Вищого спеціалізованого суду України з розгляду цивільних і кримінальних справ, заступник прокурора Запорізької області, посилаючись на неправильне застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального й процесуального права, просив скасувати рішення Апеляційного суду Запорізької області від 20 червня 2017 року і залишити без змін рішення суду першої інстанції.

Касаційна скарга мотивована тим, що прокурор не пропустив строк позовної давності, оскільки на момент прийняття оскаржуваного розпорядження діяв пункт 4 частини першої статті 268 ЦК України, положеннями якого передбачалось, що на вимоги власника або іншої особи про визнання незаконним правового акта органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування, яким порушено його право власності або інше речове право, позовна давність не поширюється. Крім того, про наявність порушень чинного законодавства України органом місцевого самоврядування при прийнятті оскаржуваного пункту рішення прокурор дізнався з акта перевірки Державної інспекції сільського господарства у Запорізькій області від 08 травня 2013 року, а тому, звернувшись до суду з цим позовом 14 січня 2015 року, він не пропустив трирічний строк позовної давності.

Короткий зміст позиції інших учасників справи

Відзив на касаційну скаргу відповідачами до суду не подано.

Надходження касаційної скарги до суду касаційної інстанції

Ухвалою Вищого спеціалізованого суду України з розгляду цивільних і кримінальних справ від 21 липня 2017 року відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою заступника прокурора Запорізької області на рішення Апеляційного суду Запорізької області від 20 червня 2017 року і витребувано із Бердянського міськрайонного суду Запорізької області цивільну справу № 310/250/15-ц.

У травні 2018 року цивільну справу № 310/250/15-ц передано до Верховного Суду.

Протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 10 червня 2019 року справу № 310/250/15-ц призначено судді-доповідачеві Черняк Ю. В.

Ухвалою Верховного Суду від 04 грудня 2019 року справу за позовом Бердянського місцевого прокурора Запорізької області в інтересах держави до Бердянської міської ради Запорізької області, ОСОБА_1 , ОСОБА_2 про визнання незаконним та скасування рішення, визнання недійсним державного акта на право власності на земельну ділянку та витребування земельної ділянки призначено до судового розгляду.

Фактичні обставини, встановлені судами

Суди встановили, що підпунктом 5.3 пункту 5 рішення вісімдесятої сесії Бердянської міської ради п`ятого скликання від 31 березня 2010 року № 17 «Про передачу в оренду та у власність земельних ділянок, продовження терміну розробки проекту відведення, та надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок», затверджено проект відведення земельних ділянок та передано у приватну власність ОСОБА_2 земельну ділянку площею 0,08830 га, розташовану за адресою: АДРЕСА_1 , для індивідуального дачного будівництва в межах норм безоплатної приватизації.

На підставі вказаного рішення ОСОБА_2 видано державний акт на право власності на земельну ділянку серії ЯК № 911792, кадастровий номер земельної ділянки 2310400000:07:002:0102, та проведено державну реєстрацію державного акта на право власності на зазначену земельну ділянку.

Згідно з інформацією, викладеною Виконавчим комітетом Бердянської міської ради у листі від 12 грудня 2014 року № 04-7928/37, Генеральним планом м. Бердянська за адресою виділеної ОСОБА_2 земельної ділянки передбачено лише розміщення оздоровчих установ та установ відпочинку.

Відповідно до інформаційної довідки Державного реєстру речових прав на нерухоме майно щодо об`єкта нерухомого майна № 30973229 від 15 грудня 2014 року, ОСОБА_1 23 грудня 2013 року придбала у ОСОБА_2 на підставі договору купівлі-продажу земельну ділянку площею 0,0830 га, кадастровий номер 2310400000:07:002:0102.

Позиція Верховного Суду

У частині третій статті 3 ЦПК України визначено, що провадження в цивільних справах здійснюється відповідно до законів, чинних на час вчинення окремих процесуальних дій, розгляду і вирішення справи.

Згідно з частиною другою статті 389 ЦПК України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

Частинами першою та другою статті 400 ЦПК України визначено, що під час розгляду справи в касаційному порядку суд перевіряє в межах касаційної скарги правильність застосування судом першої або апеляційної інстанції норм матеріального чи процесуального права і не може встановлювати або (та) вважати доведеними обставини, що не були встановлені в рішенні чи відкинуті ним, вирішувати питання про достовірність або недостовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими.

Суд касаційної інстанції перевіряє законність судових рішень лише в межах позовних вимог, заявлених у суді першої інстанції.

Вивчивши матеріали справи, перевіривши доводи касаційної скарги, Верховний Суд у складі колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду вважає, що касаційна скарга підлягає задоволенню частково.

Мотиви, з яких виходить Верховний Суд, і застосовані норми права

Відповідно до частин першої, другої та п'ятої статті 263 ЦПК України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.

Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

Зазначеним вимогам рішення апеляційного суду не відповідає.

Рішення апеляційного суду оскаржується в частині відмови у задоволенні позову у зв`язку з пропуском строку позовної давності, а тому переглядаються судом касаційної інстанції лише в цій частині.

Щодо висновків суду щодо позовної давності, колегія суддів виходить із такого

Відмовляючи у задоволенні позову, суд апеляційної інстанції визнав вимоги прокурора обґрунтованими, однак вважав, що прокурор пропустив строк позовної давності, який слід обраховувати з дня, коли прокурор дізнався про порушення прав держави.

Відповідно до статті 256 ЦК України позовна давність - це строк, у межах якого особа може звернутися до суду з вимогою про захист свого цивільного права або інтересу.

Згідно із статтею 257 ЦК України загальна позовна давність встановлюється тривалістю у три роки.

Частиною першою статті 261 ЦК України передбачено, що перебіг позовної давності починається від дня, коли особа довідалася або могла довідатися про порушення свого права або про особу, яка його порушила.

За змістом цієї норми початок перебігу позовної давності збігається з моментом виникнення у зацікавленої сторони права на позов, тобто можливості захистити своє право в примусовому порядку через суд.

Враховуючи викладене та застосувавши статтю 261 ЦК України, початок перебігу строку позовної давності необхідно обчислювати з моменту, коли особа довідалася або могла довідатися про порушення свого права або про особу, яка його порушила.

Сплив позовної давності, про застосування якої заявлено стороною у спорі, є підставою для відмови в позові (стаття 267 ЦК України).

В основу конструкції частини першої статті 261 ЦК України покладено принцип єдності суб`єкта, чиї права порушено.

Аналіз зазначених норм права дає підстави для висновку, що у випадку, коли законодавець вживає вислови «свої цивільні права», «цивільні права особи», «здійснення права», він має на увазі право, яке належить одній особі, право однієї особи, а не декількох осіб, якщо інше прямо не зазначено у тексті відповідної норми.

Тому при тлумаченні вимог щодо початку перебігу позовної давності слід керуватися тим, що перебіг позовної давності починається від дня, коли про відповідні обставини, тобто про порушення права, довідалася, могла довідатися або зобов`язана була довідатися особа, яка є носієм цього права, а не інша особа, у тому числі й та, якій за законом надано повноваження по захисту цього права, тобто прокурор.

При цьому як у випадку пред`явлення позову самою особою, право якої порушене, так і в разі пред`явлення позову в інтересах цієї особи іншою уповноваженою на це особою, якою може бути і прокурор, перебіг позовної давності обчислюється з одного й того самого моменту: коли особа довідалася або могла довідатися про порушення її права або про особу, яка його порушила.

Іншого правила щодо визначення початку перебігу позовної давності частина перша статті 261 ЦК України не містить.

Відповідно до частини сьомої статті 261 ЦК України винятки з правил, встановлених частинами першою та другою цієї статті, можуть бути встановлені законом.

Процесуальні права прокурора як особи, якій надано право захищати права, свободи та інтереси інших осіб, визначені частиною першою статті 46 ЦПК України (у редакції, чинній на час розгляду справи в суді першої інстанції), відповідно до якої прокурор має права й обов`язки особи, в інтересах якої він діє, за винятком права укладати мирову угоду.

Аналіз наведених норм дозволяє зробити висновок, що на позови прокурора, які пред`являються від імені держави і направлені на захист права державної власності, поширюється положення статті 257 ЦК України щодо загального строку позовної давності, і на підставі частини першої статті 261 цього Кодексу перебіг позовної давності починається від дня, коли особа, наділена повноваженнями власника чи користувача земельної ділянки з правом розпорядження нею, довідалась або могла довідатися про порушення прав і законних інтересів. Статтею 261 ЦК України чи іншими законами України не визначено жодних виключень щодо застосування правила, передбаченого частиною першою статті 261 ЦК України.

Апеляційний суд, обчислюючи початок перебігу строку позовної давності, не врахував зазначені норми закону.

Згідно з абзацами першим, другим частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор здійснює представництво в разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

Власником земельної ділянки, про порушення права на яку пред`явив позов прокурор, є держава, яка відповідно до вимог статті 13 Конституції України та статті 91 ЗК України зобов`язана не використовувати право власності на шкоду людині і суспільству, тому вона не лише мала право, але і зобов`язана була довідатися як про порушення своїх прав, так і про особу, яка їх порушила.

У позовній заяві прокурор зазначив, що Державна інспекція сільського господарства України як центральний орган виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, позбавлена можливості звернутись самостійно з указаним позовом, оскільки норми Закону України «Про державний контроль за використанням та охороною земель» та Положення про Державну інспекцію сільського господарства України відповідних повноважень не містять.

На час виникнення спірних правовідносин - 2010 рік і до 2011 року центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України, тобто уповноваженим державним органом у сфері земельних відносин, був Державний комітет України по земельних ресурсах (далі - Держкомзем України), Положення про який затверджено указом Президента України від 14 серпня 2000 року № 970/2000.

Згідно з пунктом 3 цього Положення основними завданнями Держкомзему України є:

- підготовка пропозицій щодо формування державної політики у сфері регулювання земельних відносин, використання, охорони та моніторингу земель, ведення державного земельного кадастру та забезпечення її реалізації;

- координація проведення земельної реформи в Україні;

- здійснення державного контролю за використанням та охороною земель;

- організація і забезпечення ведення державного земельного кадастру, здійснення землеустрою;

- розроблення та участь у реалізації державних, галузевих і регіональних програм з питань регулювання земельних відносин, раціонального використання, охорони та моніторингу земель, відновлення родючості ґрунтів, ведення державного земельного кадастру.

Згідно з підпунктом 7 пункту 4 Положення Держкомзем України відповідно до покладених на нього завдань здійснює в межах своїх повноважень державний контроль за додержанням земельного законодавства, в тому числі встановленого порядку вилучення і надання земельних ділянок, режиму використання земельних ділянок відповідно до їх цільового призначення та умов надання, власниками земельних ділянок і землекористувачами.

У пункті 14 вказаного Положення зазначено, що Держкомзем України є юридичною особою.

Управління (відділ) Держкомзему в районі (далі - управління (відділ)) є територіальним органом Держкомзему, підзвітним та підконтрольним Держкомзему та відповідно Республіканському комітету із земельних ресурсів Автономної Республіки Крим, головному управлінню Держкомзему в області, як передбачено у пункті 1 Положення про управління (відділ) Держкомзему в районі, затвердженого наказом Держкомзему від 17 червня 2008 року № 123, зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 10 липня 2008 року за № 625/15316.

На підставі Указу Президента України від 13 квітня 2011 року № 459/2011 створено Державну інспекцію сільського господарства України як центральний орган виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі.

Згідно з Положенням про Державну інспекцію сільського господарства України, затвердженим Указом Президента України від 13 квітня 2011 року № 459/2011, Державна інспекція сільського господарства України є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра аграрної політики та продовольства України, входить до системи органів виконавчої влади і забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі.

Суд апеляційної інстанції на вказане уваги не звернув та не врахував, що всупереч зазначеним нормам права, прокурор, пред`являючи позов в інтересах держави, не зазначив державний орган, в інтересах якого ним пред`явлений позов.

Встановлення зазначених обставин має значення для правильного вирішення спору, оскільки стосується вирішення питання про обізнаність особи, в інтересах якої подано позов, про порушення її прав.

У постанові Великої Палати Верховного Суду від 17 жовтня 2018 року у справі № 362/44/17 (провадження № 14-183цс18) зроблено висновок, «що для вирішення питання про дотримання строку звернення до суду за захистом прав, суду слід встановити, коли прокурор дізнався чи міг дізнатися про порушення інтересів держави. Вказаний висновок Велика Палата Верховного Суду вважає за необхідне конкретизувати: позовна давність починає обчислюватися з дня, коли про порушення права або про особу, яка його порушила, довідався або міг довідатися прокурор, у таких випадках: 1) прокурор, який звертається до суду у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, довідався чи мав об`єктивну можливість довідатися (під час кримінального провадження, прокурорської перевірки тощо) про порушення або загрозу порушення таких інтересів чи про особу, яка їх порушила або може порушити, раніше, ніж орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах; 2) прокурор звертається до суду у разі порушення або загрози порушення інтересів держави за відсутності відповідного органу державної влади, органу місцевого самоврядування чи іншого суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження щодо захисту таких інтересів».

Підсумовуючи вищевикладене, можна дійти висновку, що з урахуванням приписів наведених норм матеріального права щодо початку перебігу строку давності, він обчислюється з моменту, коли саме особа, право якої порушене, а не прокурор, довідалася або могла довідатися про порушення її права або про особу, яка його порушила. Без зазначення (встановлення) державного органу, в інтересах якого прокурор пред`явив позов, неможливо вирішити питання щодо початку перебігу строку позовної давності.

Отже, висновок суду апеляційного інстанції про пропуск позивачем строку позовної давності зроблений з порушенням вимог статті 261 ЦП України.

Відповідно до пункту 2 частини першої статті 409 ЦПК України суд касаційної інстанції за результатами розгляду касаційної скарги має право скасувати рішення судів першої та апеляційної інстанцій повністю або частково і передати справу повністю або частково на новий розгляд, зокрема за встановленою підсудністю або для продовження розгляду.

Відповідно до пункту 1 частини третьої статті 411 ЦПК України підставою для скасування судового рішення та направлення справи на новий розгляд є також порушення норм процесуального права, що унеможливило встановлення фактичних обставин, які мають значення для правильного вирішення справи, якщо суд не дослідив зібрані у справі докази.

З огляду на те, що апеляційним судом не виконані вимоги, передбачені процесуальним законодавством України щодо встановлення фактичних обставин справи, які мають значення для правильного вирішення спору, рішення суду апеляційної інстанції не є законним і обґрунтованим, у зв`язку з чим підлягає скасуванню з передачею справи на новий розгляд до суду апеляційної інстанції на підставі пунктів 1 та 3 частини третьої статті 411 ЦПК України.

При новому розгляді апеляційний суд повинен усунути наведені вище недоліки розгляду справи, виконати вимоги процесуального закону, врахувати висновки, викладені у постанові суду касаційної інстанції, на підставі належних і допустимих доказів встановити фактичні обставини, які мають істотне значення для правильного вирішення справи, а саме: наявність державного органу, в особі якого в інтересах держави прокурором подано позов, і за яких обставин цей державний орган довідався чи мав об`єктивну можливість довідатися про порушення права державної власності на землі рекреаційного призначення.

Також при новому розгляді справи суд має врахувати правові висновки, викладені у постанові Великої Палати Верховного Суду від 27 листопада 2019 року у справі № 487/10128/14-ц (провадження № 14-473цс18).

Відповідно до частини першої статті 415 ЦПК України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги приймає постанову відповідно до правил, встановлених статтею 35 та главою 9 розділу III цього Кодексу, з особливостями, зазначеними в статті 416 цього Кодексу.

Керуючись статтями 400, 409, 411, 415, 416 ЦПК України, Верховний Суд у складі колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу заступника прокурора Запорізької області задовольнити частково.

Рішення Апеляційного суду Запорізької області від 20 червня 2017 року скасувати, а справу направити на новий розгляд до суду апеляційної інстанції.

Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з моменту її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Головуючий Д. Д. Луспеник

Судді: І. А. Воробйова

Б. І. Гулько

Р. А. Лідовець

Ю. В. Черняк