ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

18 грудня 2019 року

Львів

№ 857/10536/19

Восьмий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

головуючого судді – Іщук Л. П.,

суддів – Обрізка І. М., Онишкевича Т. В.,

за участю секретаря судового засідання – Кітраль Х. І.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційні скарги ОСОБА_1 та ОСОБА_2 на рішення Рівненського окружного адміністративного суду від 18 червня 2019 року (ухвалене головуючим суддею Щербаковим В. В. у м. Рівне о 15:26 год) у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Рівненської обласної виборчої комісії, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору: ОСОБА_2 , про визнання дій неправомірними, визнання протиправним та скасування рішення,

В С Т А Н О В И В:

12 грудня 2018 року ОСОБА_1 звернувся в суд із адміністративним позовом до Рівненської обласної виборчої комісії (далі – Рівненська ОВК), в якому, з урахуванням заяви про уточнення позовних вимог, просив визнати неправомірними дії відповідача щодо організації та проведення засідань Рівненської обласної виборчої комісії від 11 листопада 2018 року (протокол №20 від 11 листопада 2018 року), від 22 листопада 2018 року (протокол №21 від 22 листопада 2018 року), від 02 грудня 2018 року (протокол № 22 від 02 грудня 2018 року) та 05 грудня 2018 року (протокол №23 від 06 грудня 2018 року) та по перевірці дотримання вимог статей 38-40 Закону України "Про статус депутатів місцевих рад" при ініціюванні відкликання депутата Рівненської обласної ради ОСОБА_1 за народною ініціативою, правильність оформлення підписних листів, кількості підписів, що встановлена частиною першою статті 40 Закону України "Про статус депутатів місцевих рад", а також із залученням органів ведення Державного реєстру виборців здійснення перевірки достовірності відомостей про громадян, що містяться в підписних листах, та із залученням правоохоронних органів - вибіркової перевірки їхніх підписів (не менше 10 % - від загальної кількості) ... і як наслідок складення (не складення) протоколу про узагальнення підсумків збору підписів на підтримку пропозиції про відкликання депутата Рівненської обласної ради скликання ОСОБА_1 ; визнати протиправним та скасувати рішення від 05 грудня 2018 року, оформлене протоколом від 06 грудня 2018 року № 23, про дотримання вимог статей 38-40 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад» при ініціюванні відкликання депутата Рівненської обласної ради ОСОБА_1 за народною ініціативою та звернення до вищого керівного органу партії щодо відкликання депутата Рівненської обласної ради ОСОБА_1 за народною ініціативою.

Рішенням Рівненського окружного адміністративного суду від 18 червня 2019 року позов задоволено частково. Визнано протиправним та скасовано рішення Рівненської обласної виборчої комісії від 05 грудня 2018 року, викладене в протоколі №23 від 06 грудня 2018 року: "про дотримання вимог статей 38-40 Закону України "Про статус депутатів місцевих рад" при ініціюванні відкликання депутата Рівненської обласної ради ОСОБА_1 за народною ініціативою та звернення до вищого керівного органу партії щодо відкликання депутата Рівненської обласної ради ОСОБА_1 за народною ініціативою". В задоволенні решти позовних вимог відмовлено.

Не погодившись із рішенням суду першої інстанції в частині відмови у задоволенні позовних вимог, ОСОБА_1 подав апеляційну скаргу, в якій, з покликанням на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, просить скасувати судове рішення в частині відмови у задоволенні позовних вимог та прийняти нове рішення у відповідній частині, яким позовні вимоги задовольнити.

Вимоги апеляційної скарги обгрунтовує тим, що судом першої інстанції не враховано доводи позивача в частині порушення відповідачем вимог Порядку організації роботи та ведення діловодства у виборчих комісіях з місцевих виборів, затвердженого постановою Центральної виборчої комісії № 228 від 05 вересня 2015 року. Процедурні порушення та незастосування норм права, які встановлюють порядок, в тому числі по організації і проведенню засідань комісії, регулюють відкликання депутата та є обов`язковими для застосування під час процедури відкликання депутата, належної оцінки суду першої інстанції не отримали, а деякі не оцінені судом та не висвітлені в рішенні суду.

Зокрема, в порушення вимог закону відповідачем не було повідомлено засоби масової інформації не пізніше як за 2 дні до дня проведення зборів; позивача не було допущено на збори, що позбавило його права на участь у процесі прийняття рішення щодо нього; витяг з протоколу зборів виборців та протокол зборів виборців не є ідентичним за формою, змістом та послідовністю викладення ходу зборів.

В журналі реєстрації документів, заяв і скарг відсутні записи про реєстрацію в Рівненській ОВК документів про відкликання депутата ОСОБА_1 .

Відповідачем також порушено процедуру скликання та проведення засідань комісії, оскільки комісія може проводити свої засідання за відсутності заінтересованих осіб та заявників виключно за умови наявності підтвердження повідомлення цих осіб про таке засідання належним чином. При розгляді питання Рівненською ОСОБА_3 про відкликання депутата, його присутність на засіданні є обов`язковою, однак позивача жодного разу не було повідомлено належним чином про час та місце проведення засідань комісії.

Також скаржник зазначає, що під час розгляду питання про відкликання депутата ОСОБА_1 Рівненська ОВК не досліджувала і не встановлювала підстав для відкликання депутата. З`ясована в ході судового засідання підстава для відкликання депутата - вихід депутата ОСОБА_1 з фракції Радикальної партії Олега Ляшка у Рівненській обласній раді не передбачена статтею 37 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад».

Відповідачем не було проведено перевірку підписних листів щодо відкликання депутата ОСОБА_1 , не встановлювалися межі виборчого округу, з якого повинні були збиратися підписи та від якого позивача було обрано депутатом. Вважає, що висновок суду про те, що комісії не могли бути відомі зазначені обставини фальсифікації, є помилковим, оскільки таким порушенням сприяли неправомірні дій відповідача щодо недопуску позивача до участі у засіданнях, відмови в наданні можливості ознайомитися з матеріалами справи про відкликання депутата обласної ради.

Разом з тим, зазначає, що ні проект постанови, ні сама постанова Рівненської ОСОБА_3 від 05 грудня 2018 року про звернення до вищого керівного органу партії стосовно позивача у встановлений законом спосіб та формі не розглядалася і не приймалася. Розгляд проекту та ухвалення такої постанови не включено і не зазначено в порядку денному засідання комісії, що виключає можливість її прийняття, оскільки рішення ухвалюються виключно з питань, включених до порядку денного засідання. Постанова № 103 від 05 грудня 2018 року про звернення до вищого керівного органу партії щодо відкликання депутатів Рівненської обласної ради була прийнята до початку засідання, яке відбулося 06 грудня 2018 року. Судом встановлено, що в протоколі засідання № 23 помилково зазначена дата засідання 06.12.2018р., проте така помилка на дату подання апеляційної скарги не виправлена, тому такі висновки суду не ґрунтуються на законі.

Не погодившись із рішенням суду першої інстанції в частині задоволення позову, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, ОСОБА_2 подав апеляційну скаргу, в якій, з покликанням на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, просить скасувати судове рішення в частині задоволення позову та провадження в справі в цій частині позовних вимог закрити.

Вимоги апеляційної скарги обгрунтовує тим, що за результатами проведеного 05 грудня 2018 року засідання обласною виборчою комісією складено протокол та прийнято рішення - постанову № 103 від 05 грудня 2018 року про звернення до вищого керівного органу партії щодо відкликання депутатів Рівненської обласної ради. Вважає, що лише постанова Рівненської ОВК № 103 від 05 грудня 2018 року є рішенням суб`єкта владних повноважень, індивідуальним актом, який впливає на права та інтереси позивача ОСОБА_1 та створює для нього правові наслідки, однак позивач її не оскаржував. Предметом оскарження у розглядуваній справі є фактично речення з протоколу засідання комісії, яке позивач розцінив як рішення, тому провадження у справі в частині визнання протиправним та скасування рішення Рівненської ОВК від 05 грудня 2018 року, викладене в протоколі № 23 від 06 грудня 2018 року, слід закрити.

В судовому засіданні позивач підтримав вимоги поданої ним апеляційної скарги та просив її задовольнити, покликаючись на викладені в ній доводи.

Представник відповідача та третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, ОСОБА_2 в судове засідання не з`явилися, були належним чином повідомлені про дату, час і місце апеляційного розгляду, що відповідно до частини другої статті 313 Кодексу адміністративного судочинства України не перешкоджає розгляду справи за їх відсутності.

Заслухавши доповідь головуючого судді, пояснення позивача, дослідивши матеріали справи, проаналізувавши доводи апеляційних скарг, суд вважає, що апеляційні скарги слід залишити без задоволення з таких підстав.

Судом встановлено та підтверджено матеріалами справи, що 07 жовтня 2018 року у Рівненському міському будинку культури, що знаходиться у Парку культури і відпочинку ім. Т. Г. Шевченка, відбулися збори виборців, на яких розглядалося питання щодо відкликання депутатів Рівненської обласної ради за народною ініціативою, зокрема, ОСОБА_1 , що був обраний від місцевої організації партії «Радикальна партія Олега Ляшка».

ОСОБА_1 на вказаних зборах не був присутнім. Про дату, час і місце проведення зборів виборців були повідомлені засоби масової інформації, що підтверджується наявною в матеріалах справи копією Реєстру присутніх представників ЗМІ.

Відповідно до протоколу зборів виборців про внесення пропозиції щодо відкликання депутатів Рівненської обласної ради Ковальчука В. О., депутата Рівненської обласної ради Сайчука А. О. за народною ініціативою від 07 жовтня 2018 року, на зборах присутні 622 особи, які зареєструвалися як учасники цих зборів.

За рішення про внесення пропозиції щодо відкликання депутата Рівненської обласної ради ОСОБА_1 за народною ініціативою проголосувало 613 громадян присутніх на зборах виборців, проти 1, утрималися 6.

На зборах було утворено ініціативну групу для збирання підписів виборців відповідного виборчого округу на підтримку пропозиції про відкликання даного депутата за народною ініціативою та затверджено її персональний склад, і визначено ОСОБА_2 як особу, уповноважену бути офіційним представником ініціативної групи, а також затверджено форму підписного листа для збирання підписів на підтримку ініціативи про відкликання зазначеного депутата обласної ради.

10 жовтня 2018 року офіційним представником ініціативної групи ОСОБА_2 повідомлено Рівненську ОВК про те, що 07 жовтня 2018 року відбулися збори виборців багатомандатного виборчого округу з виборів депутатів Рівненської обласної ради, на яких прийнято рішення щодо відкликання депутата Рівненської обласної ради ОСОБА_1 народною ініціативою на підставі пункту 3 частини першої статті 37 Закону України "Про статус депутатів місцевих рад".

Разом з тим, ОСОБА_2 10 жовтня 2018 року подано Рівненській ОСОБА_3 витяг з протоколу зборів виборців, який зареєстрований у журналі вхідної (вихідної) документації виборчої комісії (вх. №469).

10 листопада 2018 року до Рівненської ОВК подано протокол зборів виборців у повному обсязі. До протоколу було долучено: зразок підписного листа (як додаток до протоколу зборів виборців), перелік учасників зборів, письмові заяви про згоду кожної особи, включеної до ініціативної групи, на входження до її складу, а також письмову заяву про згоду визначеної особи бути офіційним представником ініціативної групи.

Цього ж дня Рівненській обласній виборчій комісії додано прошиті та скріплені підписами офіційного представника Білого ОСОБА_4 та трьома членами ініціативної групи заповнені підписні листи. Посвідчувальний напис офіційного представника свідчить, що кількість зібраних підписів складає 5355.

11 листопада 2018 року Рівненською ОСОБА_3 скликано засідання з метою організації перевірки отриманих матеріалів.

Зі змісту протоколу засідання Рівненської ОВК від 11 листопада 2018 року № 20 вбачається, що на голосування виносились такі питання, як:

- Чи дотримано при проведенні зборів виборців щодо відкликання депутата Рівненської обласної ради ОСОБА_1 та оформленні відповідних документів положень статті 38 Закону?

- Чи були дотримані вимоги статті 39 Закону при повідомленні про створення ініціативної групи щодо відкликання депутата Рівненської обласної ради ОСОБА_1 .?

Що ж стосується перевірки правильності оформлення підписних листів, то Рівненська ОСОБА_3 вирішила:

- звернутися до Центральної виборчої комісії за наданням роз`яснень щодо процедури перевірки підписних листів із залученням органів Державного реєстру виборців та правоохоронних органів;

- звернутися до Державного реєстру виборців з метою організації перевірки достовірності відомостей про громадян, що містяться у підписних листах;

- звернутися до Головного управління НП в Рівненській області з метою організації вибіркової перевірки підписів виборців на підписних листах.

У зв`язку з перевіркою, у засіданні Рівненської ОСОБА_3 оголошено перерву на 10 днів (до отримання роз`яснень від ЦВК).

Листом від 19 листопада 2018 року № 8086/0/01-48/18 Рівненська обласна державна адміністрація у повідомила Рівненську ОСОБА_3 , що у зв`язку з відсутністю правових підстав, органи ведення Державного реєстру виборців Рівненської області не можуть взяти участь у здійсненні перевірки достовірності відомостей про громадян, що містяться в підписних листах про відкликання депутатів Рівненської обласної ради за народною ініціативою.

В листі ЦВК від 20 листопада 2018 року №21-33/1-2010 зазначено, що згідно з частиною другою статті 2 Закону України «Про Державний реєстр виборців» база даних Реєстру, будь-яка її частина, копія бази даних або її частини, персональні дані Реєстру можуть використовуватися лише для цілей, передбачених статтею 26 Закону, перелік яких є вичерпним. В той же час використання бази даних Реєстру для здійснення перевірки достовірності відомостей про громадян, що містяться в підписних листах для збирання підписів на підтримку пропозиції про відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою, статтею 26 Закону не передбачено. З огляду на це, використання органом ведення Реєстру бази даних Реєстру для здійснення перевірки достовірності відомостей про громадян, що містяться в підписних листах на підтримку пропозиції про відкликання депутата місцевої ради, можливе лише після законодавчого врегулювання вказаного питання.

Листом Головного управління НП в Рівненській області від 06 грудня 2018 року № 3161/20-1/01/20-2018 повідомлено Рівненську ОВК про відсутність можливості здійснити вибіркову перевірку підписів на підписних листах.

Як встановлено судом першої інстанції з протоколу засідання Рівненської ОВК від 22 листопада 2018 року №21, жодних рішень, які б стосувалися процедури відкликання депутата ОСОБА_5 за результатами цього засідання комісією не приймалося.

Відповідно до протоколу засідання Рівненської ОВК від 02 грудня 2018 року №22, на засіданні комісія проводила перевірку правильності оформлення підписних листів і констатувала, що 07 жовтня 2018 року відбулися збори виборців щодо відкликання депутатів Рівненської обласної ради ОСОБА_6 та ОСОБА_1 , кількість учасників зборів становила 622 чоловік, на зборах були присутні ЗМІ, утворена ініціативна група для збирання підписів на підтримку пропозиції про відкликання депутатів. Виборча квота, яка була визначена у багатомандатному виборчому окрузі Рівненської області під час проведення виборів депутатів Рівненської обласної ради 2015 року була встановлена у розмірі 4884,6875 голосів; кількість голосів, поданих за ОСОБА_7 Ляшка у 19 територіальному виборчому окрузі на місцевих виборах 2015 року до Рівненської обласної ради, за результатами яких ОСОБА_1 був обраний депутатом становила 1818. Кількість підписів на підтримку пропозиції про відкликання депутата Рівненської обласної ради ОСОБА_1 становить 5355 голосів, що є більше виборчої квоти та не менше кількості голосів поданих за відповідну місцеву партію. При перевірці підписних листів було виявлено, що: у підписному листі №584, що містить підписи в підтримку відкликання депутата Рівненської обласної ради ОСОБА_1 відсутні всі необхідні дані члена ініціативної групи ОСОБА_8 , що здійснювала збір підписів; у підписному листі №128, під порядковим номером 2 не зазначені усі дані виборця; у підписному листі №375, під порядковим номером 4 не зазначені усі дані виборця, під порядковим номером 7 немає підпису виборця; у підписному листі №380, під порядковим номером 6 не зазначені усі дані виборця; у підписному листі №534, під порядковим номером 5 немає підпису виборця; у підписному листі №599, під порядковим номером 1 немає підпису виборця; у підписному листі №635, під порядковим номером 6 не зазначені усі дані виборця. Відтак, комісія вирішила виключити із загальної кількості 14 підписів. Однак це суттєво не вплинуло на загальний результат, оскільки підписів більше квоти. На голосування ставилося питання про прийняття рішення про дотримання вимог статей 38-40 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад» при ініціюванні відкликання депутата Рівненської обласної ради ОСОБА_1 за народною ініціативою та звернення до вищого керівного органу партії щодо відкликання даного депутата за народною ініціативою. За результатами голосування «За» проголосувало 7 чоловік, «Проти» 2, «Утрималися» 1, у зв`язку з чим рішення прийняте не було. Не було прийняте комісією і протилежне рішення з цього питання.

Як встановлено судом, на засіданні Рівненської ОСОБА_3 05 грудня 2018 року, що відображено в протоколі №23, де помилково зазначена дата 06 грудня 2018 року, на голосування було поставлено питання про прийняття рішення про дотримання вимог статей 38-40 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад» при ініціюванні відкликання депутата Рівненської обласної ради ОСОБА_1 за народною ініціативою та звернення до вищого керівного органу партії щодо відкликання такого депутата за народною ініціативою. За результатами голосування «За» проголосувало 10 чоловік, «Проти» 2, «Утрималися» 0.

За результатами голосування Рівненською ОВК оформлено постанову від 05 грудня 2018 року №103 «Про звернення до вищого керівного органу партії щодо відкликання депутатів Рівненської обласної ради».

06 грудня 2018 року Рівненська ОСОБА_3 в письмовій формі звернулася до Вищого керівного органу політичної партії "Радикальна партія Олега Ляшка" і повідомивши про результати перевірки дотримання вимог статей 38-40 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад» при ініціюванні відкликання депутата Рівненської обласної ради ОСОБА_6 та ОСОБА_1 за народною ініціативою, в межах повноважень і можливостей, просила розглянути звернення щодо відкликання за народною ініціативою депутатів Рівненської обласної ради Сайчука А. О. та Ковальчука В. О.

Задовольняючи позов, суд першої інстанції виходив з того, що рішення Рівненської ОВК, оформлене протоколом від 05 грудня 2018 року (помилкова дата 06 грудня 2018 року) про дотримання вимог статей 38-40 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад» при ініціюванні відкликання депутата Рівненської обласної ради ОСОБА_1 за народною ініціативою та звернення до вищого керівного органу партії щодо відкликання депутата Рівненської обласної ради ОСОБА_1 за народною ініціативою є протиправним, зібрана ініціативною групою кількість підписів на підтримку пропозиції про відкликання депутата ОСОБА_1 з урахуванням виключених підписів, які зібрані з порушенням встановлених вимог, є меншою, ніж передбачено частиною першою статті 40 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад». Щодо решти позовних вимог суд не убачав правових підстав для їх задоволення.

Апеляційний суд погоджується з таким висновком суду першої інстанції з огляду на наступне.

Із змісту заявлених позовних вимог ОСОБА_1 слідує, що доводи позивача стосуються трьох основних питань:

дотримання відповідачем Рівненською ОВК процедури організації та проведення засідань, прийняття нею відповідних рішень;

недостовірність та помилковість документів, що складалися під час ініціюванні відкликання депутата Рівненської обласної ради ОСОБА_1 за народною ініціативою, які помилково враховані відповідачем;

неналежне проведення перевірки дотримання вимог статей 38-40 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад» при ініціюванні відкликання депутата Рівненської обласної ради ОСОБА_1 за народною ініціативою та безпідставне звернення до вищого керівного органу партії щодо відкликання позивача.

Даючи на відповідь на вказані питання в аспекті вирішення розглядуваного спору, апеляційний суд виходить з того, чи допущені відповідачем порушення, на яких наполягає позивач, вплинули на його права та інтереси як депутата Рівненської обласної ради, при цьому керується приписами статті 5 Кодексу адміністративного судочинства України.

Питання діяльності ОВК врегульовано приписами Закону України «Про місцеві вибори».

Так, відповідно до частин першої, третьої статті 20 цього Закону виборчі комісії з місцевих виборів є спеціальними колегіальними органами, уповноваженими організовувати підготовку та проведення відповідних місцевих виборів і забезпечувати додержання та однакове застосування законодавства України про місцеві вибори.

Територіальна виборча комісія є постійно діючим колегіальним органом, що в межах своїх повноважень забезпечує організацію та проведення місцевих виборів. Члени територіальної виборчої комісії здійснюють свої повноваження до сформування на чергових місцевих виборах у порядку, передбаченому цим Законом, нового складу відповідної територіальної виборчої комісії.

Згідно з статтею 27 вказаного Закону територіальні та дільничні виборчі комісії організовують свою роботу відповідно до вимог цього Закону у формі відкритих засідань.

Основною формою роботи виборчої комісії є засідання, яке скликається головою виборчої комісії, у разі його відсутності - заступником голови, а в разі відсутності голови та його заступника - секретарем комісії.

Засідання виборчої комісії скликається з обов`язковим повідомленням усіх членів комісії про час, місце проведення засідання та його порядок денний.

З метою дотримання при розгляді питань порядку денного права особи на участь у процесі прийняття рішення на засідання виборчої комісії запрошуються заявники та інші заінтересовані особи. Неприбуття на засідання виборчої комісії осіб, які були належним чином повідомлені про нього, не перешкоджає розгляду питань порядку денного.

Членам виборчої комісії надаються проекти рішень комісії та необхідні матеріали, як правило, не пізніше останнього дня перед днем проведення засідання комісії, однак не пізніш як до початку засідання.

На засіданні виборчої комісії ведеться протокол засідання, який веде секретар комісії. За відсутності секретаря комісії чи в разі невиконання ним своїх повноважень на засіданні комісія обирає зі свого складу секретаря засідання, який виконує обов`язки секретаря комісії на відповідному засіданні та при оформленні документів засідання. Протокол засідання комісії підписується головуючим на засіданні та секретарем комісії (чи секретарем засідання). Протокол засідання комісії надається для ознайомлення членам комісії не пізніше наступного засідання комісії, при цьому член комісії має право його підписати. Протокол засідання комісії надається для ознайомлення суб`єкту виборчого процесу на його вимогу не пізніше наступного засідання комісії.

З питань поточної діяльності комісія може приймати протокольні рішення, зміст яких заноситься до протоколу виборчої комісії та не оформлюється окремим документом.

Виборча комісія складає акти та протоколи. Акт комісії засвідчує певний факт або певну подію, виявлені і визнані комісією. Протокол комісії встановлює підсумки певних дій, виконаних комісією. Акти і протоколи виборчої комісії за формами, затвердженими Центральною виборчою комісією, складаються у випадках та у кількості примірників, встановлених цим Законом. Акт або протокол комісії підписується всіма присутніми на засіданні членами виборчої комісії, підписи яких скріплюються печаткою виборчої комісії. Перший примірник акта чи протоколу мають право підписати присутні на засіданні кандидати, зареєстровані для участі у відповідних виборах, їх довірені особи, офіційні спостерігачі. Копія акта чи протоколу надається суб`єкту виборчого процесу відповідних виборів на його вимогу.

Рішення виборчої комісії приймається відкритим голосуванням більшістю голосів від складу комісії. Рішення виборчої комісії набирає чинності з моменту його прийняття. У разі невиконання виборчою комісією вимог цього Закону (бездіяльність виборчої комісії) виборча комісія вищого рівня з відповідних місцевих виборів може прийняти відповідне рішення. У день голосування (день повторного голосування) такі питання розглядаються невідкладно.

Відповідно до тверджень позивача порушення його прав та інтересів полягали в неповідомленні його про час та місце проведення засідання ОВК, про їх порядок денний, який також не оприлюднювався в установленому порядку, недотримання порядку скликання та проведення засідання комісії, що призвело до незабезпечення його належного інформування та забезпечення участі у засіданні комісії. Також відповідачем не було дотримано Порядку організації роботи та ведення діловодства у виборчих комісіях з місцевих виборів, затвердженого постановою ЦВК № 228 від 05 вересня 2015 року.

Як встановлено, позивач не був повідомлений комісією в якості зацікавленої особи про проведення засідань.

Разом з тим, апеляційний суд зазначає, що статтею 48 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад» передбачено право депутата місцевої ради бути присутнім на засіданнях територіальної виборчої комісії при розгляді нею питань, що стосуються його відкликання, однак обов`язку його повідомлення про проведення засідань вказаний Закон не містить.

При цьому, відповідно до змісту протоколу № 23 від 06 грудня 2018 року позивач ОСОБА_1 приймав участь у вказаному засіданні та надавав свої пояснення.

Окрім цього, інші порушення, зокрема, проведення чотирьох засідань -11 листопада 2018 року, 22 листопада 2018 року, 02 грудня 2018 року, 05 грудня 2018 року замість одного безперервного, недотримання вимог Порядку організації роботи та ведення діловодства у виборчих комісіях з місцевих виборів, затвердженого постановою ЦВК № 228 від 05 вересня 2015 року, не вплинули як на кінцеве рішення Рівненської ОВК, так і не призвели до порушення прав позивача як заінтересованої особи.

При цьому, колегія суддів вважає, що процедурні порушення, допущені відповідачем, не повинні сприйматися як безумовне свідчення протиправності прийнятих за наслідками його діяльності рішень. Такі процедурні порушення підлягають оцінці з огляду на те, наскільки ці порушення вплинули на можливість ОСОБА_1 захистити свої права та чи призвели процедурні порушення до прийняття помилкового рішення відповідача.

Водночас, такого причинно-наслідкового зв`язку під час судового розгляду не встановлено.

У справі «Жоффр де ля Прадель проти Франції» від 16.12.1992р. Європейський суд з прав людини наголосив, що, реалізуючи Конвенцію про захист прав людини та основоположних свобод, кожна держава-учасниця цієї Конвенції має право встановлювати процедури, у тому числі процесуальні заборони й обмеження. Разом з тим, не повинно бути занадто формального ставлення до передбачених законом вимог, оскільки захист прав повинен бути не лише формальним, але й реальним. Також надмірні формальності не можуть покладатися в основу рішень адміністративного органу, якими б заперечувалася сутність змісту конституційно гарантованого права. Адже форма, відповідно до вимог поваги до прав людини та принципу сприяння, не має підміняти зміст, зокрема, в ситуації, коли під час прийому документа його можна привести у відповідність до формальних вимог Закону.

З огляду на викладене, доводи скаржника в цій частині слід вважати необґрунтованими.

В частині недостовірності та помилковості документів, що складалися під час ініціювання відкликання депутата Рівненської обласної ради ОСОБА_1 за народною ініціативою, колегія суддів враховує наступне.

Спірні правовідносини регулюються приписами Закону України «Про статус депутатів місцевих рад» № 93-IV від 11 липня 2002 року.

Відповідно до статті 37 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад», підставами для відкликання виборцями обраного ними депутата місцевої ради можуть бути:1) порушення депутатом місцевої ради положень Конституції і законів України, що встановлено судом; 2) пропуск депутатом місцевої ради протягом року більше половини пленарних засідань ради або засідань постійної комісії, невиконання ним без поважних причин, передбачених статтею 10 цього Закону, обов`язків депутата місцевої ради у виборчому окрузі; 3) невідповідність практичної діяльності депутата місцевої ради основним принципам і положенням його передвиборної програми, невиконання депутатом місцевої ради передбачених статтею 16 цього Закону зобов`язань звітувати перед виборцями та проводити зустрічі з ними.

Згідно з статтею 38 вказаного розділу Закону право вносити пропозиції про відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою надано громадянам України, які відповідно до закону про місцеві вибори є виборцями відповідного виборчого округу. Рішення про внесення пропозиції щодо відкликання депутата обласної ради за народною ініціативою приймається на зборах виборців у кількості не менше 400 осіб.

Представникам засобів масової інформації гарантується безперешкодний доступ на збори виборців, на яких розглядається питання про внесення пропозиції щодо відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою.

У разі прийняття на зборах виборців рішення щодо внесення пропозиції про відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою на цих зборах утворюється ініціативна група для збирання підписів виборців відповідного виборчого округу на підтримку пропозиції про відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою, до складу якої можуть бути включені виборці відповідного округу, та затверджується її персональний склад. Кількість членів ініціативної групи у разі відкликання депутата обласної ради має становити не менше 100 осіб.

У протоколі зборів виборців, на яких розглядається питання про внесення пропозиції щодо відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою, зазначається зміст звернення виборців про відкликання депутата місцевої ради, зміст обговорення, прийняте рішення про внесення пропозиції щодо відкликання депутата місцевої ради, персональний склад ініціативної групи, відомості про особу, визначену бути офіційним представником ініціативної групи, а також про встановлену форму підписного листа для збирання підписів на підтримку ініціативи про відкликання депутата місцевої ради, зразок якого є додатком до протоколу зборів виборців. Протокол підписується головуючим на зборах та секретарем зборів. Додатком до протоколу зборів також є перелік їх учасників, у якому зазначаються прізвище, власне ім`я та по батькові, число, місяць і рік народження, відомості про громадянство, серію та номер паспорта громадянина України (тимчасового посвідчення громадянина України для осіб, недавно прийнятих до громадянства України), адресу місця проживання, засоби зв`язку (контактний телефон), що засвідчуються підписом кожного учасника зборів.

До протоколу зборів, на яких було прийняте рішення про внесення пропозиції щодо відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою, додаються письмові заяви про згоду кожної особи, включеної до ініціативної групи, на входження до її складу, а також письмова заява про згоду визначеної особи бути офіційним представником ініціативної групи. Участь особи, яка пропонується до складу ініціативної групи, в зборах виборців необов`язкова, за умови подання нею власноручно написаної заяви про згоду бути членом ініціативної групи. Ця заява, а також заява про згоду особи бути офіційним представником ініціативної групи, має обов`язково містити: прізвище, власне ім`я (усі власні імена) та по батькові (за наявності), число, місяць і рік народження, відомості про громадянство, серію та номер паспорта громадянина України (тимчасового посвідчення громадянина України для осіб, недавно прийнятих до громадянства України), адресу місця проживання, місце роботи, посаду, засоби зв`язку (контактний телефон). До заяви додаються ксерокопії першої та другої сторінок паспорта громадянина України та сторінок, де зазначаються відомості про місце проживання відповідно до Закону України «Про свободу пересування та вільний вибір місця проживання в Україні» (ксерокопії тимчасового посвідчення громадянина України для осіб, недавно прийнятих до громадянства України) кожної запропонованої особи.

Частиною шостою статті 38 зазначеного Закону забороняється бути офіційним представником ініціативної групи та входити до її складу посадовим та службовим особам органів державної влади, органів влади Автономної Республіки Крим та органів місцевого самоврядування, військовослужбовцям, суддям, працівникам судів та правоохоронних органів.

Як встановлено судом першої інстанції, збори виборців, на яких розглядалося питання щодо відкликання депутатів Рівненської обласної ради за народною ініціативою, зокрема депутата ОСОБА_1 , відбулися 07 жовтня 2018 року і вказані збори були правомочні приймати відповідні рішення.

Рішення про внесення пропозиції щодо відкликання депутата обласної ради ОСОБА_1 за народною ініціативою прийнято 613 голосами «за» присутніх на зборах виборців, що в повній мірі відповідає положенням частини другої статті 38 наведеного Закону.

Під час судового розгляду не встановлено доказів голосування на зборах 07 жовтня 2018 року осіб, які не є виборцями відповідного виборчого округу та доказів створення перешкод представникам ЗМІ у доступі на збори виборців.

При цьому, правом вносити пропозицію про відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою наділені виборці відповідного виборчого округу, тобто особи, які на момент внесення пропозиції досягли віку, з якого реалізується виборче право, а не ті особи, які досягнули такого віку на час проведення відповідних виборів.

На зборах виборців була утворена ініціативна група для збирання підписів виборців відповідного виборчого округу на підтримку пропозиції про відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою у кількості, яка відповідає нормам зазначеного Закону, і визначено особу, уповноважену бути офіційним представником ініціативної групи. При цьому неточності, що містяться у витязі з протоколу та в протоколі зборів виборців, не впливають на склад і правомочність членів ініціативної групи.

Відсутність у письмових заявах ОСОБА_9 , ОСОБА_10 , ОСОБА_11 , ОСОБА_12 відомостей про громадянство усувається наявними відомостями про серію і номер паспорта громадянина України, що підтверджує громадянство України.

Доводи позивача про те, що до складу ініціативної групи обрано трьох осіб, які є посадовими/службовими особами органів державної влади або органів місцевого самоврядування, документально спростовані судом першої інстанції. Так, Рівненською РДА надано інформацію, що ОСОБА_13 працює фахівцем з інформаційного забезпечення методичного кабінету відділу освіти та не являється державним службовцем. Кисорицька сільська рада надала інформацію про те, що ОСОБА_14 працює на посаді діловода виконкому ради і не являється посадовою або службовою особою органу місцевого самоврядування. Також ОСОБА_15 працює на посаді завідувача канцелярії в ДУ «Городоцький виправний центр № 131», яка не відноситься до посад державної служби.

Зразок підписного листа, як додатку до протоколу зборів виборців, містив усі необхідні відомості та відповідав вимогам законодавства.

10 жовтня 2018 року офіційним представником ініціативної групи ОСОБА_2 повідомлено Рівненську ОВК про факт проведення зборів виборців та надано їй витяг з протоколу зборів від 07 жовтня 2018 року.

З огляду на викладене, суд першої інстанції дійшов правильного висновку про те, що під час проведення зборів виборців щодо відкликання депутата Рівненської обласної ради ОСОБА_1 , оформленні відповідних документів, повідомлення про створення ініціативної групи щодо відкликання депутата Рівненської обласної ради ОСОБА_1 були дотримані вимоги статей 38, 39 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад».

Стосовно проведення відповідачем належної перевірки дотримання вимог статей 38-40 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад» при ініціюванні відкликання депутата Рівненської обласної ради ОСОБА_1 за народною ініціативою та звернення до вищого керівного органу партії щодо відкликання позивача, суд зазначає наступне.

Процедура збирання підписів на підтримку пропозиції про відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою врегульована положеннями статті 40 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад».

За правилами частин другої, четвертої статті 41 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад», голова, а у разі його відсутності - заступник голови, а у разі відсутності голови та його заступника - секретар територіальної виборчої комісії, не пізніше наступного дня з дня отримання підписних листів та протоколу зборів виборців, скликає засідання комісії для організації перевірки отриманих матеріалів. На цьому засіданні територіальна виборча комісія перевіряє дотримання вимог статей 38-40 цього Закону при ініціюванні відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою, правильність оформлення підписних листів, кількість підписів, що встановлена частиною першою статті 40 цього Закону, а також із залученням органів ведення Державного реєстру виборців здійснює перевірку достовірності відомостей про громадян, що містяться в підписних листах, та із залученням правоохоронних органів - вибіркову перевірку їхніх підписів (не менше 10 відсотків від загальної кількості) у разі відкликання депутата обласної ради - протягом тридцяти днів з дня отримання матеріалів.

Відповідно до частини третьої цієї статті, при встановленні на підставі підписних листів кількості виборців, які підтримали пропозиції про відкликання депутата місцевої ради, не враховуються підписи окремих виборців:

у разі відсутності у підписному листі всіх або окремих відомостей про виборця, який підтримує своїм підписом відкликання депутата місцевої ради, передбачених формою підписного листа, а також виявлення недостовірних відомостей про виборця;

записи та підписи, вчинені замість виборця іншою особою;

вчинені особою, яка не є виборцем відповідного багатомандатного, одномандатного виборчого округу або на день вчинення підпису не мала права голосу;

якщо підписи вчинені виборцем декілька разів;

якщо підпис вчинено виборцем з порушенням встановленого цим Законом строку.

При встановленні на підставі підписних листів кількості виборців, які підтримали відкликання депутата місцевої ради, не враховуються підписні листи:

якщо підписи виборців зібрані особою, яка не є членом відповідної ініціативної групи та/або на день збору підписів не мала права голосу;

у яких відсутні відомості або які містять недостовірні відомості про особу, яка збирала підписи виборців;

у яких підписи громадян України зібрані у місцях, визначених частиною п`ятою статті 40 цього Закону;

які не відповідають встановленій формі.

За результатами перевірки територіальна виборча комісія узагальнює підсумки збору підписів на підтримку пропозиції про відкликання депутата місцевої ради, про що складається відповідний протокол.

Під час вирішення цього питання в аспекті доводів позивача важливим є те, що Законом України «Про статус депутатів місцевих рад» не передбачено можливості припинення народної ініціативи щодо відкликання депутата місцевої ради з підстав відсутності законодавчого регулювання окремих елементів інституту відкликання депутатів місцевих рад за народною ініціативою, а саме: проведення перевірки із залученням органів ведення Державного реєстру виборців щодо достовірності відомостей про громадян, а також із залученням правоохоронних органів - стосовно підписів громадян, що містяться в підписних листах.

Відсутність відповідного механізму є прогалиною законодавчому регулюванні і не може бути перешкодою до реалізації права громадян на відкликання депутатів місцевих рад за народною ініціативою.

Таким чином, наведені обставини не могли бути підставою для припинення народної ініціативи щодо відкликання депутата Рівненської обласної ради ОСОБА_1 , а відтак, факт неможливості проведення визначених видів перевірки не надавав Рівненській ОВК правових підстав для прийняття рішення про припинення ініціативи щодо відкликання депутата обласної ради.

Судом першої інстанції вірно визначено кількість підписних листів, які підлягали врахуванню, а які слід було відхилити під час перевірки відповідачем дотримання вимог статей 38-40 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад» при ініціюванні відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою, правильність оформлення підписних листів, кількість підписів, що встановлена частиною першою статті 40 цього Закону.

Так, підсумовуючи проаналізовані підписні листи, виявлені в них недоліки, слідує, що ініціативною групою було зібрано 5232 підписів на підтримку пропозиції про відкликання депутата Рівненської обласної ради ОСОБА_1 , обраного у багатомандатному виборчому окрузі.

Як зазначив суд першої інстанції, підлягали виключенню 27 підписів на підставі пункту 1 частини третьої статті 41 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад», 331 підпис - на підставі пункту 4 частини третьої статті 41 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад» та 59 підписів - на підставі пункту 5 частини третьої статті 41 цього Закону.

Відтак, загальна кількість підписів, зібраних ініціативною групою на законних підставах, склала 5232- 27 - 331- 59 = 4815.

Виборча квота, яка була визначена у відповідному багатомандатному виборчому окрузі під час проведення виборів депутатів становить 4884,6875 голосів; кількість голосів, поданих за відповідну місцеву організацію партії у відповідному територіальному виборчому окрузі на місцевих виборах, за результатами яких ОСОБА_1 був обраний депутатом, становить - 1818.

Оскільки 4815 є менше 4884, тому, фактично, на підтримку пропозиції про відкликання депутата Рівненської обласної ради ОСОБА_1 за народною ініціативою було зібрано меншу кількість голосів, ніж передбачено частиною першою статті 40 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад».

З урахуванням наведеного, Рівненська ОВК не мала правових підстав для висновків щодо дотримання вимог статей 38-40 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад» при ініціюванні відкликання депутата Рівненської обласної ради ОСОБА_1 за народною ініціативою та звернення до вищого керівного органу партії щодо відкликання депутата Рівненської обласної ради ОСОБА_1 за народною ініціативою.

Водночас, відповідач не уповноважений проводити перевірку відповідності підстав відкликання депутата вимогам статті 37 наведеного Закону.

В частині доводів апеляційної скарги третьої особи ОСОБА_2 , колегія суддів враховує наступне.

Відповідно до частин п`ятої, шостої статті 41 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад» якщо при ініціюванні відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою дотримано вимоги статей 38-40 цього Закону, оформлення підписних листів та кількість підписів виборців, які підтримують пропозицію про відкликання депутата місцевої ради, відповідає вимогам цього Закону, територіальна виборча комісія приймає рішення про відкликання депутата за народною ініціативою (у разі якщо депутат був обраний шляхом самовисування) або про звернення до вищого керівного органу партії, місцева організація якої висувала відповідного депутата, щодо відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою.

Якщо при ініціюванні відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою не дотримано вимоги статей 38-40 цього Закону та/або оформлення підписних листів або кількість підписів виборців, які підтримують пропозицію про відкликання депутата місцевої ради, не відповідає вимогам цього Закону та/або ініціативна група у встановлені цим Законом строки не подала до територіальної виборчої комісії підписні листи та протокол зборів виборців або подала їх після спливу встановлених строків, відповідна територіальна виборча комісія приймає рішення про припинення ініціативи щодо відкликання депутата місцевої ради.

Згідно з статтею 46 вказаного Закону Рішення, дії або бездіяльність виборчої комісії, окремих осіб, які входять до її складу, можуть бути оскаржені в порядку, встановленому законом про місцеві вибори.

Отже, за результатами здійснення процедури відкликання депутата та опрацювання документів виборча комісія приймає рішення про звернення до вищого керівного органу партії, якщо при ініціюванні відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою дотримано вимоги ст.ст.38-40 цього Закону, оформлення підписних листів та кількість підписів виборців, які підтримують пропозицію про відкликання депутата місцевої ради, відповідає вимогам цього Закону.

Таке рішення про звернення до вищого керівного органу партії є наслідком перевірки дотримання вимог ст.ст.38-40 названого Закону.

Із змісту протоколу № 23 від 06 грудня 2018р. слідує, що Рівненською ОСОБА_3 було прийняте протокольне рішення щодо дотримання вимог статей 38-40 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад» при ініціюванні відкликання депутата Рівненської обласної ради ОСОБА_1 за народною ініціативою та звернення до вищого керівного органу партії щодо відкликання депутата Рівненської обласної ради ОСОБА_1 за народною ініціативою.

При цьому, у протоколі міститься відмітка «постанова № 103 додається».

Будь-яких відомостей про оголошення цієї постанови, її обговорення та голосування за неї загаданий протокол не містить, через що факт прийняття такої постанови Рівненською ОВК не доведений.

Також викладена в протоколі хронологія голосувань не дає можливості встановити, яке з голосувань стосувалися прийняття саме постанови № 103.

Оскільки фактично рішення щодо дотримання вимог ст.ст.38-40 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад» при ініціюванні відкликання депутата Рівненської обласної ради ОСОБА_1 за народною ініціативою та звернення до вищого керівного органу партії щодо відкликання депутата Рівненської обласної ради ОСОБА_1 за народною ініціативою, було прийнято лише протокольно, позивач не позбавлений права його оскаржити в установленому порядку.

Водночас, позивач не оскаржує складений відповідачем протокол № 23 від 06 грудня 2018 року, а його доводи стосуються рішення, яке зафіксовано в цьому протоколі.

Разом з тим, постанова № 103 від 05 грудня 2018 року є відмінною за змістом від питання, яке ставилося на голосування, містить покликання на зведений протокол, в якому визначені результати перевірки, при цьому наголошено на неможливості комісії самостійно встановити достовірність відомостей про громадян, що містяться у підписних листах, та достовірно стверджувати про те, що підписи, які містяться у підписних листах, дійсно належать тим особам, дані яких в них зазначені.

Враховуючи викладене, апеляційний суд погоджується з висновком суду першої інстанції про наявність підстав для часткового задоволення позовних вимог з вищевикладених мотивів.

За наведених обставин, апеляційний суд вважає, що доводи апеляційної скарги висновків суду першої інстанції не спростовують і не дають підстав для висновку про порушення судом першої інстанції норм матеріального або процесуального права, що відповідно до статті 316 Кодексу адміністративного судочинства України є підставою для залишення апеляційної скарги без задоволення, а рішення суду - без змін.

З огляду на результат апеляційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв`язку з переглядом справи в суді апеляційної інстанції, відповідно до частини шостої статті 139 Кодексу адміністративного судочинства України розподіл судових витрат судом не змінюється.

Керуючись статтями 310, 315, 316, 321, 322, 328 Кодексу адміністративного судочинства України,-

ПОСТАНОВИВ :

Апеляційні скарги ОСОБА_1 та ОСОБА_2 залишити без задоволення, а рішення Рівненського окружного адміністративного суду від 18 червня 2019 року у справі № 460/3071/18 - без змін.

Постанова набирає законної сили з моменту проголошення та може бути оскаржена в касаційному порядку до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

Головуючий суддя

Л. П. Іщук

судді

І. М. Обрізко

Т. В. Онишкевич

Повне судове рішення складено 23 грудня 2019 року.