ПОСТАНОВА

Іменем України

18 грудня 2019 року

Київ

справа №464/154/17

провадження №К/9901/50588/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Коваленко Н.В., суддів: Берназюка Я.О., Желєзного І.В., розглянувши в письмовому провадженні в касаційному порядку справу за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «Дарен» до Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у м. Львові про визнання протиправною та скасування постанови про накладення штрафу, за касаційною скаргою Товариства з обмеженою відповідальністю «Дарен» на постанову Сихівського районного суду міста Львова у складі судді Радченко Е.А. від 15 вересня 2017 року та постанову Львівського апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Судової-Хомюк Н.М., Гуляка В.В., Коваля Р.Й., від 4 квітня 2018 року,

УСТАНОВИВ:

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. Товариство з обмеженою відповідальністю «Дарен» (далі - ТОВ «Дарен», позивач) звернулось до суду з позовом до Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у місті Львові (далі - Інспекція ДАБК, відповідач), в якому просило скасувати постанову від 11 листопада 2016 року № 07-вих-3200/80 про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності.

В обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що за результатами позапланової перевірки 25 жовтня 2016 року Інспекцією ДАБК було складено акт від 25 жовтня 2016 року про недопущення посадових осіб органу державного архітектурно-будівельного контролю на об`єкт будівництва - реконструкцію нежитлової будівлі із розширенням за рахунок прибудови по вул. Городоцька, 168 Б у м. Львові для проведення позапланової перевірки; винесено припис про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності та складено протокол про правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 25 жовтня 2016 року на підставі яких 11 листопада 2016 року Інспекцією ДАБК було винесено постанову про накладення на ТОВ «Дарен» штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, що полягало у недопущенні посадових осіб органу державного архітектурно-будівельного контролю на об`єкт будівництва для виконання покладених на них функцій у розмірі 14 500 (чотирнадцять тисяч п`ятсот) гривень. Позивач заперечує факт вчинення вказаного правопорушення, стверджує, що вищевказані акти були прийняті з порушенням встановлених законом вимог, без повідомлення ТОВ «Дарен» та за відсутності їх представника, що унеможливило надання посадовим особам Інспекції ДАБК необхідних пояснень чи заперечень, а розгляд справи про адміністративне правопорушення здійснено без повідомлення особи, що притягується до відповідальності та без її участі. З огляду на викладене позивач просить суд скасувати постанову від 11 листопада 2016 року № 07-вих-3200/80 про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності як незаконну та безпідставну.

Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій

2. Постановою Сихівського районного суду Львівської області від 15 вересня 2017 року, залишеною без змін постановою Львівського апеляційного адміністративного суду від 4 квітня 2018 року, у задоволенні позову відмовлено.

Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суди попередніх інстанцій виходили з того, що доводи ТОВ «Дарен» щодо відсутності факту вчинення правопорушення, зазначеного в оскаржуваній постанові, є необґрунтованими та під час судового розгляду справи не знайшли свого підтвердження.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

3. Не погоджуючись з рішеннями судів попередніх інстанцій, ТОВ «Дарен» звернулось із касаційною скаргою, у якій просить їх скасувати як такі, що прийняті з порушенням норм як матеріального, так і процесуального права, та ухвалити нове судове рішення про задоволення позову.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

4. Судами попередніх інстанцій встановлено, що на підставі направлення № 344-пп від 5 жовтня 2016 року відповідачем в період з 5 жовтня 2016 року по 11 жовтня 2016 року мала бути проведена позапланова перевірка дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності ТОВ «Дарен» під час будівництва об`єкту «Реконструкція нежитлової будівлі з розширенням за рахунок прибудови по вул. Городоцька, 168-Б у м. Львові».

5. Вказану перевірку провести виявилося неможливим через обмежений доступ до об`єкта будівництва та відсутність власника або його уповноваженої особи, про що складено акт від 11 жовтня 2016 року.

6. На підставі направлення № 393-пп від 19 жовтня 2016 року відповідачем проведено позапланову перевірку дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності ТОВ «Дарен» об`єкту будівництва «Реконструкція нежитлової будівлі з розширенням за рахунок прибудови по вул. Городоцька, 168-Б у м. Львові».

7. За результатами перевірки складено акт, з якого вбачається, що інспектор не був допущений до проведення перевірки. Також за результатами перевірки винесено припис від 25 жовтня 2016 року, яким ТОВ «Дарен» зобов`язано в 10-денний строк з моменту отримання припису забезпечити доступ посадових осіб інспекції до об`єкту будівництва. Крім того, складено протокол про правопорушення у сфері містобудівної діяльності, згідно якого 25 жовтня 2016 року при проведенні позапланової перевірки ТОВ «Дарен» не було забезпечено доступ посадових осіб Інспекції ДАБК до об`єкту будівництва.

8. Постановою від 11 листопада 2016 року № 07-вих-3200/80 ТОВ «Дарен» визнано винним у вчиненні правопорушення, передбаченого пунктом 2 частини шостої статті 2 Закону України «Про відповідальність за порушення у сфері містобудівної діяльності» та накладено адміністративне стягнення у виді штрафу в розмірі 14 500 гривень

9. З вищезазначеною постановою позивач не погодився та звернувся з відповідним позовом до суду.

ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

10. Касаційна скарга мотивована тим, що судами попередній інстанцій під час вирішення справи неправильно застосували пункт 2 частини шостої статті 2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» та прийшли до невірних висновків про правомірність накладення на позивача штрафу. Крім того, скаржник наголошує, що судами першої та апеляційної інстанцій не враховано доводи позивача, які мали вирішальне значення для правильного вирішення справи, зокрема, щодо відсутності самого факту вчинення ним правопорушення у сфері містобудівної діяльності. Також у касаційній скарзі скаржник стверджує, що суди попередніх інстанцій не надали оцінки усім доказам у справі, неправомірно відмовили у задоволенні клопотання про витребування доказів, проігнорували клопотання про виклик свідка, а також фактично звільнили відповідача від обов`язку доведення правомірності своїх дій.

11. Відповідач не надав відзиву на касаційну скаргу.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

12. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

13. Повноваження Інспекції ДАБК у спірних правовідносинах визначаються, зокрема, Законами України «Про регулювання містобудівної діяльності», «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності», Порядком здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 23 травня 2011 року № 553 (далі - Порядок № 553).

14. Так, відповідно до частини першої статті 41 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» державний архітектурно-будівельний контроль - сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт.

Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється на об`єктах будівництва у порядку проведення планових та позапланових перевірок за територіальним принципом.

Позаплановою перевіркою вважається перевірка, що не передбачена планом роботи органу державного архітектурно-будівельного контролю.

Підставами для проведення позапланової перевірки є подання суб`єктом містобудування письмової заяви про проведення перевірки об`єкта будівництва або будівельної продукції за його бажанням; необхідність проведення перевірки достовірності даних, наведених у повідомленні про початок виконання підготовчих робіт, повідомленні про початок виконання будівельних робіт, декларації про готовність об`єкта до експлуатації, протягом трьох місяців з дня подання зазначених документів; виявлення факту самочинного будівництва об`єкта; перевірка виконання суб`єктом містобудування вимог приписів органів державного архітектурно-будівельного контролю; вимога головного інспектора будівельного нагляду центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, про проведення перевірки за наявності підстав, передбачених законом; звернення фізичних чи юридичних осіб про порушення суб`єктом містобудування вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності; вимога правоохоронних органів про проведення перевірки.

Пунктами 1 та 2 частини третьої статті 41 вказаного Закону, посадові особи органів державного архітектурно-будівельного контролю під час перевірки мають право безперешкодного доступу до місць будівництва об`єктів та до об`єктів, що підлягають обов`язковому обстеженню та складати протоколи про вчинення правопорушень, акти перевірок та накладати штрафи відповідно до закону.

15. Відповідно до пункту 2 частини шостої статті 2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» (в редакції, що діяла на момент перевірки), суб`єкти містобудування несуть відповідальність у вигляді штрафу за недопущення посадових осіб центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю, на об`єкти будівництва, підприємства будівельної галузі для виконання покладених на них функцій - у розмірі десяти мінімальних заробітних плат.

16. Відповідно до пункту 3 Порядку № 553 (в редакції на момент проведення перевірки), державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється такими органами: виконавчими органами сільських, селищних міських рад; структурними підрозділами з питань державного архітектурно-будівельного контролю Київської та Севастопольської держадміністрацій, а також Державною архітектурно-будівельною інспекцією України.

17. Статтею 9 Кодексу України про адміністративні правопорушення (далі - КУпАП) передбачено, що адміністративним правопорушенням (проступком) визнається протиправна, винна (умисна або необережна) дія чи бездіяльність, яка посягає на громадський порядок, власність, права і свободи громадян, на встановлений порядок управління і за яку законом передбачено адміністративну відповідальність.

18. Статтею 278 КУпАП визначено, що орган (посадова особа) при підготовці до розгляду справи про адміністративне правопорушення вирішує такі питання: 1) чи належить до його компетенції розгляд даної справи; 2) чи правильно складено протокол та інші матеріали справи про адміністративне правопорушення; 3) чи сповіщено осіб, які беруть участь у розгляді справи, про час і місце її розгляду; 4) чи витребувано необхідні додаткові матеріали; 5) чи підлягають задоволенню клопотання особи, яка притягається до адміністративної відповідальності, потерпілого, їх законних представників і адвоката.

19. Статтею 77 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) встановлено, що кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, В адміністративних справах про протиправність рішень доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

Оцінка доводів учасників справи і висновків судів попередніх інстанцій

20. В ході розгляду справи судами попередніх інстанцій встановлено, що Інспекція ДАБК, діючи у межах наданих їй законом повноважень та у спосіб, що визначений Конституцією та законами України двічі, - 11 жовтня 2016 року та 25 жовтня 2016 року на підставі відповідних направлень намагалася провести позапланову перевірку дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності ТОВ «Дарен» об`єкту будівництва «Реконструкція нежитлової будівлі з розширенням за рахунок прибудови по вул. Городоцька, 168-Б у м. Львові». 11 жовтня 2016 року перевірку здійснити не вдалося через обмежений доступ до об`єкту будівництва, відсутність власника чи уповноваженої особи, а 25 жовтня 2016 року - через недопущення посадової особи Інспекції ДАБК до об`єкту будівництва уповноваженою особою забудовника. В результаті перевірки складено відповідний акт від 25 жовтня 2016 року, з якого вбачається, що інспектор не був допущений до проведення перевірки; також за результатами перевірки винесено припис від 25 жовтня 2016 року, яким ТОВ «Дарен» зобов`язано в 10-денний строк з моменту отримання припису забезпечити доступ посадових осіб інспекції до об`єкту будівництва. Крім того, складено протокол про правопорушення у сфері містобудівної діяльності, згідно якого 25 жовтня 2016 року при проведенні позапланової перевірки ТОВ «Дарен» не було забезпечено доступ посадових осіб інспекції ДАБК до об`єкту будівництва.

21. Судами попередніх інстанцій встановлено, що уповноважена особа ТОВ «Дарен» - громадянин ОСОБА_1 , який відповідно до доручення № 54 від 25 травня 2016 року, строк дії якого - до 25 травня 2017 року мав право представляти інтереси ТОВ «Дарен» у підприємствах, установах та організаціях всіх форм власності, органах влади та місцевого самоврядування та будь-яких інших органах та/або організаціях, з питань здійснення підприємством господарської та/або статутної діяльності (зокрема щодо майнових та інших питань стосовно нежитлового приміщення за адресою: м. Львів, вул. Городоцька, 168 Б та/або майна товариства, що там знаходиться) був присутнім під час проведення перевірки, не забезпечив доступу посадових осіб Інспекції ДАБК до об`єкту будівництва, однак підписав без будь-яких зауважень чи застережень копії складених інспектором документів, що зазначені вище - акту, припису і протоколу та у встановленому законом порядку отримав їх копії.

22. Верховний Суд вважає, що суди попередніх інстанцій правомірно не взяли до уваги доводи позивача щодо відсутності факту правопорушення, надання уповноваженою особою - ОСОБА_1 безперешкодного доступу посадовій особі Інспекції ДАБК до об`єкту будівництва та надання їх усіх наявних на об`єкті документів (договору купівлі - продажу об`єкту), оскільки підпис ОСОБА_1 на акті та відсутність зауважень до його змісту свідчить про інше, а клопотання про допит даного свідка позивач у першій інстанції не заявляв.

Відповідно до положень статті 92 КАС України, виклик свідка здійснюється за заявою учасника справи, яка має бути подана до або під час підготовчого судового засідання. Клопотання про виклик ОСОБА_1 у судове засідання в якості свідка було заявлено позивачем лише у тексті апеляційної скарги.

Відповідно до частин третьої та четвертої статті 308 КАС України, докази, які не були подані до суду першої інстанції, приймаються судом лише у виняткових випадках, якщо учасник справи надав докази неможливості їх подання до суду першої інстанції з причин, що об`єктивно не залежали від нього.

23. З тих самих підстав судами попередніх інстанцій було правомірно відхилено доводи позовної заяви щодо порушення відповідачем права позивача на участь у розгляді справи про адміністративне правопорушення шляхом неповідомлення його як про сам факт проведення перевірки та складення за її результатами припису та протоколу про правопорушення, так і про час і місце розгляду питання про притягнення його до адміністративної відповідальності, оскільки такі звинувачення спростовуються підписом уповноваженої особи - ОСОБА_1 . на протоколі, де на сторінці 3 зазначено, що розгляд справи відбудеться о 15 годині 00 хвилин 11 листопада 2016 року у приміщенні Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у м. Львові за адресою: м. Львів, вул. Угорська, 7А.

За загальним правилом, правові наслідки дій уповноваженої особи, вчинених в межах наданих їй повноважень, підтверджених належним чином, настають для особи, яка видала доручення із відповідними повноваженнями. Та обставина, що ОСОБА_1 виявився «недобросовісним» представником, оскільки не передав позивачу акт, припис та протокол та не повідомив його про час і місце розгляду справи про притягнення його до адміністративної відповідальності не впливає на законність дій відповідача, який виконав вимоги закону щодо повідомлення власника або уповноваженої ним особи про проведення перевірки, намагався провести перевірку в присутності уповноваженої особи, склав акт, припис та протокол в присутності уповноваженої особи, ознайомив її з вказаними документами та вручив їх копії.

24. Постановою від 11 листопада 2016 року № 07-вих-3200/80 ТОВ «Дарен» визнано винним у вчиненні правопорушення, передбаченого пунктом 2 частини шостої статті 2 Закону України «Про відповідальність за порушення у сфері містобудівної діяльності» та накладено адміністративне стягнення у виді штрафу в розмірі 14 500 гривень. Як правильно встановлено судом апеляційної інстанції, посилання позивача на порушення відповідачем встановленого законом 15-денного строку розгляду справи на 2 дні є безпідставним та є наслідком неправильного тлумачення змісту вказаної норми.

Зокрема, відповідно до пункту 20 Правил № 553, протокол протягом трьох днів після його складення та всі матеріали перевірки подаються керівникові відповідного органу державного архітектурно-будівельного контролю або його заступникові для винесення постанови про накладення штрафу.

Відповідно до пункту 16 Постанови Кабінету Міністрів України № 244 від 6 квітня 1995 року «Про затвердження Порядку накладення штрафів за правопорушення у сфері містобудівної діяльності», справа про правопорушення у сфері містобудівної діяльності розглядається посадовою особою органу державного архітектурно-будівельного контролю, до повноважень якої належить розгляд таких справ, протягом 15 днів з дня одержання зазначеною особою протоколу про правопорушення у сфері містобудівної діяльності та інших матеріалів справи. Таким чином, розгляд справи на 17-й день після складення протоколу не свідчить про порушення встановлених законом строків її розгляду.

25. Верховний Суд критично оцінює відмову суду першої інстанції у витребуванні за клопотанням позивача наказу про проведення позапланових перевірок, на підставі якого видавалися направлення на перевірку № 344 та № 394, а також висновок суду про те, що наказ про проведення позапланової перевірки є внутрішнім документом Інспекції ДАБК, однак водночас враховує, що така відмова не породила жодних негативних наслідків для позивача та не вплинула на правильність вирішення даної справи, оскільки предметом розгляду цієї справи є скасування постанови про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності.

З огляду на вищевикладене Верховний Суд погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанцій, що розгляд справи про адміністративне правопорушення відбувався у повній відповідності із вимогами чинного законодавства і право позивача не було порушене відповідачем.

26. Стосовно неправильного застосування судами попередніх інстанцій норм процесуального права, зокрема, положень пункту 2 частини шостої статті 2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності», якими станом на час розгляду справи про притягнення позивача до відповідальності за правопорушення у сфері містобудівної діяльності було передбачено штраф у розмірі десяти мінімальних заробітних за недопущення посадових осіб центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю, на об`єкти будівництва, підприємства будівельної галузі для виконання покладених на них функцій, то Верховний Суд вважає за необхідне зазначити таке.

Відповідно до пункту 1.1 Положення про Інспекцію державного архітектурно-будівельного контролю у м. Львові, затвердженого ухвалою Львівської міської ради № 5118 від 30 вересня 2015 року зі змінами від 21 квітня 2016 року, Інспекція ДАБК є виконавчим органом Львівської міської ради, який діє на правах самостійного управління. Відповідно, посадова особа Інспекції ДАБК є посадовою особою органу місцевого самоврядування.

Об`єктом даного правопорушення є встановлений законом порядок державного управління у сфері господарської ( у даному випадку - містобудівної) діяльності.

Об`єктивною стороною правопорушення, передбаченого пунктом 2 частини шостої статті 2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» (у редакції що діяла на момент перевірки) є недопущення посадових осіб центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю на об`єкти будівництва, підприємства будівельної галузі для виконання покладених на них функцій.

Суб`єктом правопорушення є суб`єкт містобудівельної діяльності - у даному випадку ТОВ «Дарен», а суб`єктивною стороною - вина у порушенні встановленого законом порядку здійснення державного контролю у сфері містобудівельної діяльності у вигляді умислу.

Відповідно до пункту 3 Порядку № 553 (в редакції на момент проведення перевірки), державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється такими органами: виконавчими органами сільських, селищних міських рад; структурними підрозділами з питань державного архітектурно-будівельного контролю Київської та Севастопольської держадміністрацій, а також Державною архітектурно-будівельною інспекцією України.

Як вбачається з системного аналізу норм законодавства, застосування сучасної редакції даної норми матеріального права до спірних правовідносин не змінює складу адміністративного правопорушення, передбаченого пунктом 2 частини шостої статті 2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності».

27. Доводи касаційної скарзі не спростовують висновки судів першої та апеляційної інстанцій про те, що позивачем порушено вимоги законодавства у сфері містобудівної діяльності, що полягало у недопущенні посадових осіб державного архітектурно-будівельного контролю на об`єкт будівництва- реконструкцію нежитлової будівлі із розширенням за рахунок прибудови по вул. Городоцька , 168 Б у м. Львові для проведення позапланової перевірки.

28. Відтак, Верховний Суд погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про порушення позивачем пункту 2 частини шостої статті 2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» та про правомірність винесення відповідачем постанови про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

29. Враховуючи наведене, колегія касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду не встановила фактів неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень і погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанції у справі.

30. Згідно з частиною першою статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

31. За таких обставин Верховний Суд дійшов висновку, що рішення судів попередніх інстанцій є законними та обґрунтованими і не підлягають скасуванню, оскільки суди вирішили спір у відповідності з нормами матеріального права, що підлягають застосуванню до даних правовідносин, висновки судів є правильними, а доводи касаційної скарги їх не спростовують.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України,

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю «Дарен» залишити без задоволення, а постанову Сихівського районного суду міста Львова від 15 вересня 2017 року та постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 4 квітня 2018 року - без змін.

Постанова є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач Н.В. Коваленко

Судді: Я.О. Берназюк

І.В. Желєзний