ПОСТАНОВА

Іменем України

17 грудня 2019 року

Київ

справа №826/11304/17

адміністративне провадження №К/9901/26379/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Мельник-Томенко Ж.М.,

суддів - Жука А.В.,

Мартинюк Н.М.,

за участі:

секретаря судового засідання Кравченко Р.О.,

позивач - не з`явився,

представника відповідача - Гугуєвої О.В.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні адміністративну справу

за касаційною скаргою ОСОБА_1

на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 29.05.2019 (головуючий суддя - Т.І. Шейко)

та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 07.08.2019 (головуючий суддя - Л.О. Костюк, судді - В.П. Мельничук, О.Є. Пилипенко)

у справі № 826/11304/17

за позовом ОСОБА_1

до Центральної виборчої комісії

про визнання протиправною та скасування постанови,

встановив:

Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування

1. ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ) звернувся до суду з позовом до Центральної виборчої комісії України (далі - відповідач, ЦВК, Комісія), в якому просив визнати протиправною та скасувати постанову Центральної виборчої комісії від 18.08.2017 №164.

2. В обґрунтування позовних вимог позивач вказував, що оскаржувана постанова ЦВК суперечить приписам пункту 30 частини першої статті 85, частині третій та четвертій статті 140, частинам першій та другій статті 141 Конституції України та статті 78 Закону України «Про місцеве самоврядування», оскільки в оскаржуваній постанові ЦВК встановила нових суб`єктів виборчого права - «сільські, селищні, міські ради об`єднаних територіальних громад», які не передбачені Конституцією України, Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» та її адміністративно-територіальним устроєм. Крім того, оголошуючи вибори до сільських, селищних, міських рад об`єднаних територіальних громад згідно з переліками, що містяться в додатках № 1-24 до постанови, ЦВК фактично оголосила вибори до місцевих рад, які давно утворені та зареєстровані як юридичні особи.

Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій

3. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 29.05.2019, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 07.08.2019, у задоволенні позовних вимог відмовлено.

4. При прийнятті рішень, суди попередніх інстанцій прийшли до висновку, що шляхом прийняття оскаржуваної постанови ЦВК у встановленому законом порядку, строки та на установлений законом день тижня призначила перші вибори депутатів відповідних сільських, селищних та міських рад об`єднаних територіальних громад і відповідних сільських, селищних, міських голів, оголосила початок виборчого процесу та вирішила надіслати цю постанову відповідним державним органам та оприлюднити її на офіційному веб-сайті ЦВК, що свідчить про правомірність цієї постанови та відсутність підстав для визнання її протиправною та скасування. Крім того, судами зазначено, що позивачем не надано доказів, що оскаржувана постанова ЦВК, яка за своїм характером та ознаками є актом індивідуальної дії, стосується прав та інтересів позивача, за захистом яких він звернувся до суду.

Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги

5. У касаційній скарзі позивач вважає рішення судів першої та апеляційної інстанції незаконними та необґрунтованими, прийнятими всупереч вимогам процесуального права та з невірним застосуванням норм матеріального права, просить їх скасувати, ухвалити нове судове рішення, яким позов задовольнити у повному обсязі.

6. В обґрунтування вимог касаційної скарги зазначає про протиправність оскаржуваної постанови ЦВК, оскільки вона не відповідає вимогам Конституції України, якою прямо визначено єдиного суб`єкта прийняття рішень (Верховна Рада України) та єдиний спосіб прийняття рішення про призначення місцевих виборів - на пленарному засіданні парламенту. Зазначає, що реалізація Постанови Комісії призведе до непоправних наслідків для гарантованих Конституцією України прав і законних інтересів громадян - скасування правосуб`єктності територіальних громад після проведення «перших» виборів депутатів та голів «об`єднаних територіальних громад». Вказує, що звернення з цим позовом, виходячи з розуміння пункту 1 частини першої статті 24 Закону України «Про статус народного депутата України», є не просто правом, а самостійним власним інтересом позивача та його обов`язком відповідно до закону.

Позиція інших учасників справи

7. У відзиві на касаційну скаргу відповідач з доводами та вимогами касаційної скарги не погоджується, просить касаційну скаргу залишити без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.

Рух касаційної скарги

8. Ухвалою Верховного Суду від 25.09.2019 відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою ОСОБА_1 .

9. Ухвалою Верховного Суду від 06.12.2019 призначено справу до касаційного розгляду у судовому засіданні з повідомленням учасників справи.

10. Позивач у судове засідання не з`явився, про дату, час і місце судового засідання повідомлений належним чином, про причини неявки в судове засідання не повідомив.

11. Представник відповідача у судовому засіданні заперечував проти касаційної скарги з мотивів, викладених у відзиві на касаційну скаргу, та просив відмовити в її задоволенні.

Встановлені судами попередніх інстанцій обставини справи

12. Постановою від 18.08.2017 № 164 «Про перші вибори депутатів сільських, селищних, міських рад об`єднаних територіальних і відповідних сільських, селищних, міських голів 29.10.2017» ЦВК відповідно до частин восьмої, дев`ятої статті 7, пункту 1 частини тринадцятої статті 8 Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громадян», частини сьомої статті 14, частин п`ятої - восьмої статті 15, пунктів 1, 11, 8 частини першої статті 24 Закону України «Про місцеві вибори», Порядку призначення перших виборів депутатів сільських, селищних, міських рад об`єднаних територіальних громад та відповідних сільських, селищних, міських голів, затвердженого постановою ЦВК від 12.02.2016 № 32 (із змінами), керуючись статтями 11-13, пунктами 1, 2, 13 статті 17, пунктами 1, 2, 9 статті 21 Закону України «Про Центральну виборчу комісію» постановила:

- призначити на неділю 29.10.2017, перші вибори депутатів сільських, селищних, міських рад об`єднаних територіальних громад і відповідних сільських, селищних, міських голів за переліками згідно з додатками 1-24;

- оголосити з 09.09.2017 початок виборчого процесу перших виборів депутатів сільських, селищних, міських рад об`єднаних територіальних громад і відповідних сільських, селищних, міських голів, призначених пунктом 1 цієї постанови;

- цю постанову надіслати обласним державним адміністраціям для використання в роботі та передачі відповідним територіальним виборчим комісіям, а також оприлюднити на офіційному веб-сайті Центральної виборчої комісії.

13. Не погоджуючись із вказаною постановою позивач звернувся до Голови ЦВК із зверненням від 07.09.2017 № 6/9-17, в якому, стверджуючи про протиправність постанови ЦВК від 18.08.2017 № 164, просив скасувати цю постанову та інші рішення ЦВК, прийняті на її виконання.

14. На момент звернення з позовом, відповідач не усунув порушення вимог Конституції України та чинного законодавства шляхом скасування спірної постанови.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

15. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

16. Законом України «Про Центральну виборчу комісію» відповідно до Конституції України визначено порядок утворення, правовий статус, основні засади організації діяльності ЦВК як постійно діючого колегіального державного органу, до компетенції якого належить забезпечення організації підготовки та проведення виборів і референдумів в Україні, забезпечення реалізації та захисту конституційних виборчих прав громадян України і прав на участь у референдумах, суверенного права Українського народу на виявлення своєї волі.

17. За змістом статті 1 Закону України «Про Центральну виборчу комісію» ЦВК (далі - Комісія) є постійно діючим колегіальним державним органом, який діє на підставі Конституції України, цього та інших законів України і наділений повноваженнями щодо організації підготовки і проведення виборів Президента України, народних депутатів України, депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів, всеукраїнського і місцевих референдумів в порядку та в межах, встановлених цим та іншими законами України.

Комісія очолює систему виборчих комісій та комісій з референдуму, які утворюються для організації підготовки та проведення виборів Президента України, народних депутатів України, всеукраїнського референдуму. Комісія здійснює контроль за діяльністю та консультативно-методичне забезпечення виборчих комісій, які утворюються для організації підготовки та проведення виборів депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів, та комісій з місцевих референдумів.

18. Відповідно до частин першої та другої статті 2 Закону України «Про Центральну виборчу комісію» Комісія відповідно до своїх повноважень забезпечує дотримання передбачених Конституцією України та законами України принципів і засад виборчого і референдумного процесів, реалізацію виборчих прав громадян України та права на участь у референдумі, однакове застосування законодавства України про вибори і референдум на всій території України.

Комісія будує свою діяльність на принципах верховенства права, законності, незалежності, об`єктивності, компетентності, професійності, колегіальності розгляду і вирішення питань, обґрунтованості прийнятих рішень, відкритості і публічності.

19. Відповідно до частини першої статті 11 Закону України «Про Центральну виборчу комісію» основною організаційною формою діяльності Комісії є її засідання. На засіданні Комісії може бути розглянуто будь-яке питання, яке відповідно до цього та інших законів України належить до повноважень Комісії.

20. За змістом статті 12 Закону України «Про Центральну виборчу комісію» за результатами розгляду та обговорення на засіданні Комісії питання порядку денного Комісія ухвалює рішення у формі постанови.

Постанова Комісії повинна містити: найменування Комісії; найменування рішення Комісії; дату та місце ухвалення рішення Комісії, порядковий номер постанови; встановлені факти та підстави для ухвалення рішення Комісії, а також акти законодавства України, за наявності - рішення судових органів, якими керувалася Комісія при прийнятті рішення; висновок Комісії.

Рішення Комісії приймається на засіданні Комісії відкритим голосуванням більшістю голосів від складу Комісії.

Член Комісії, присутній на її засіданні, який не погоджується з прийнятим Комісією рішенням, має право викласти окрему думку, яка в письмовій формі додається до протоколу засідання Комісії.

Рішення Комісії підписуються Головою Комісії, а у випадках, передбачених частиною третьою статті 11 цього Закону, - головуючим на засіданні Комісії.

Рішення, прийняті Комісією, можуть бути змінені лише самою Комісією з власної ініціативи або на підставі рішення суду.

Рішення Комісії може бути оскаржене до суду в порядку, встановленому цим та іншими законами України.

21. Згідно із частинами першою, другою та шостою статті 13 Закону України «Про Центральну виборчу комісію» рішення Комісії, прийняте в межах її повноважень, є обов`язковим для виконання всіма суб`єктами відповідного виборчого процесу чи процесу референдуму, в тому числі відповідними виборчими комісіями і комісіями з референдумів нижчого рівня, а також органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, їх посадовими і службовими особами, об`єднаннями громадян, підприємствами, установами, організаціями усіх форм власності та громадянами України.

У разі якщо рішення Комісії передбачає вжиття певними особами заходів для його виконання, про вжиті заходи на виконання рішення повинно бути повідомлено Комісію у встановлений нею строк.

Невиконання, неналежне, несвоєчасне виконання рішень Комісії тягне за собою відповідальність, встановлену законом.

22. Аналіз наведених норм дає підстави для висновку, що Комісія має право з питань, що відносяться до її повноважень, приймати рішення, які є обов`язковими для виконання всіма суб`єктами відповідного виборчого процесу чи процесу референдуму, в тому числі відповідними виборчими комісіями і комісіями з референдумів нижчого рівня, а також органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, їх посадовими і службовими особами, об`єднаннями громадян, підприємствами, установами, організаціями усіх форм власності та громадянами України.

23. Повноваження Комісії щодо організації підготовки і проведення виборів депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, депутатів місцевих рад, сільських, селищних, міських голів визначені статтею 21 Закону України «Про Центральну виборчу комісію».

24. Вказані у цій статті повноваження не є вичерпними, оскільки відповідно до пункту 9 статті 21 Закону України «Про Центральну виборчу комісію» ЦВК здійснює інші повноваження відповідно до цього та інших законів України.

25. Відповідно до частин першої та сьомої статті 14 Закону України «Про місцеві вибори» місцеві вибори можуть бути черговими, позачерговими, повторними, проміжними, додатковими або першими. Перші вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, обласних, районних, міських, районних у містах, сільських, селищних рад, сільських, селищних, міських голів призначаються Центральною виборчою комісією у порядку, визначеному законом.

26. Відтак, прийняття рішення про призначення перших виборів депутатів місцевих рад, сільських, селищних, міських голів належить саме до повноважень ЦВК.

27. Відносини, що виникають у процесі добровільного об`єднання територіальних громад сіл, селищ, міст, а також добровільного приєднання до об`єднаних територіальних громад, врегульовано Законом України «Про добровільне об`єднання територіальних громад».

28. Частинами першою та другою статті 3 Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад» передбачено, що суб`єктами добровільного об`єднання територіальних громад є суміжні територіальні громади сіл, селищ, міст.

Об`єднана територіальна громада, адміністративним центром якої визначено місто, є міською територіальною громадою, центром якої визначено селище, - селищною, центром якої визначено село, - сільською.

29. Згідно із частиною четвертою статті 7 Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад» Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласна державна адміністрація протягом 10 робочих днів з дня отримання проекту рішення щодо добровільного об`єднання територіальних громад готує відповідний висновок, що затверджується постановою Ради міністрів Автономної Республіки Крим, розпорядженням голови обласної державної адміністрації.

30. Відповідно до частини восьмої статті 7 Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад» Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласна державна адміністрація протягом 10 робочих днів з дня отримання рішень про добровільне об`єднання територіальних громад у разі їх відповідності висновку, передбаченому частиною четвертою цієї статті, звертається до Центральної виборчої комісії для прийняття нею рішення про призначення перших виборів депутатів сільської, селищної, міської ради та відповідного сільського, селищного, міського голови в установленому законом порядку.

31. Таким чином, звернення обласної державної адміністрації, яке відповідає вищевказаним вимогам закону, є підставою для призначення ЦВК перших виборів депутатів сільських, селищних, міських рад об`єднаних територіальних громад та сільських, селищних, міських голів, що обираються об`єднаною територіальною громадою.

32. Порядком призначення перших виборів депутатів сільських, селищних, міських рад об`єднаних територіальних громад та відповідних сільських, селищних, міських голів, затвердженим постановою ЦВК від 12.02.2016 № 32, яка була чинною станом на час прийняття ЦВК оскаржуваного рішення, визначено порядок призначення ЦВК перших виборів депутатів сільських, селищних, міських рад об`єднаних територіальних громад та сільських, селищних, міських голів за результатами розгляду звернень Ради міністрів Автономної Республіки Крим, обласних державних адміністрацій щодо призначення таких виборів (далі - звернення, перші місцеві вибори).

33. Відповідно до частин першої та другої статті 8 Закону «Про добровільне об`єднання територіальних громад» об`єднана територіальна громада вважається утвореною за цим Законом з дня набрання чинності рішеннями всіх рад, що прийняли рішення про добровільне об`єднання територіальних громад, або з моменту набрання чинності рішенням про підтримку добровільного об`єднання територіальних громад на місцевому референдумі та за умови відповідності таких рішень висновку, передбаченому частиною четвертою статті 7 цього Закону.

Повноваження сільських, селищних, міських рад, сільських, селищних, міських голів, обраних територіальними громадами, що об`єдналися, завершуються в день набуття повноважень сільською, селищною, міською радою, обраною об`єднаною територіальною громадою.

34. Враховуючи наведене, об`єднана територіальна громада села, селища або міста згідно із Законом України «Про добровільне об`єднання територіальних громад» є суб`єктом виборів. При цьому вказаний Закон чи окремі його норми неконституційними в установленому порядку не визнавалися.

35. За змістом статті 15 Закону України «Про місцеві вибори» перші місцеві вибори призначаються не пізніше ніж за 70 днів до дня виборів, а виборчий процес розпочинається за 50 днів до дня перших місцевих виборів.

Місцеві вибори призначаються на неділю.

Орган, який відповідно до статті 14 цього Закону прийняв рішення про призначення повторних, проміжних чи перших місцевих виборів, не пізніш як на третій день з дня його прийняття публікує рішення у друкованих засобах масової інформації або, у разі неможливості, оприлюднює в інший визначений ним спосіб, а також доводить зазначене рішення до відома Центральної виборчої комісії в цей же строк.

Комісія шляхом прийняття відповідного рішення оголошує про початок виборчого процесу чергових місцевих виборів, перших виборів депутатів місцевої ради, сільського, селищного, міського голови, додаткових виборів депутатів сільських, селищних рад, а територіальна виборча комісія - про початок виборчого процесу позачергових, повторних, проміжних місцевих виборів, перших виборів старости на своєму засіданні, про що зазначається у протоколі засідання комісії. Офіційним оголошенням є прийняття відповідною виборчою комісією рішення про початок виборчого процесу відповідного виду місцевих виборів. Рішення відповідної виборчої комісії про оголошення початку виборчого процесу відповідного виду місцевих виборів оприлюднюється не пізніше наступного дня після дня його прийняття відповідно в загальнодержавних або місцевих засобах масової інформації чи в інший визначений нею спосіб.

Офіційне оголошення шляхом прийняття рішення про початок виборчого процесу здійснюється Центральною виборчою комісією не пізніш як за п`ять днів до дня початку виборчого процесу місцевих виборів, територіальною виборчою комісією - протягом п`яти днів з дня прийняття рішення про призначення позачергових місцевих виборів, а в разі призначення територіальною виборчою комісією повторних чи проміжних місцевих виборів - одночасно з прийняттям нею такого рішення.

36. Враховуючи зазначені правові норми, суди попередніх інстанцій дійшли правильного висновку, що шляхом прийняття оскаржуваної постанови ЦВК у встановленому законом порядку, строки та на установлений законом день тижня призначила перші вибори депутатів відповідних сільських, селищних та міських рад об`єднаних територіальних громад і відповідних сільських, селищних, міських голів, оголосила початок виборчого процесу та вирішила надіслати цю постанову відповідним державним органам та оприлюднити її на офіційному веб-сайті ЦВК, що свідчить про правомірність цієї постанови.

37. Стосовно доводів касаційної скарги про права позивача на звернення до суду з цим позовом, колегія суддів зазначає наступне.

38. Відповідно до частини першої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

39. За змістом частини першої статті 5 Кодексу адміністративного судочинства України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом, зокрема, визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень або визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень.

40. Пунктами 18 та 19 частини першої статті 4 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що нормативно-правовий акт - акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування;

індивідуальний акт - акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийнятий) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.

41. Вказаними нормами передбачено можливість звернення до суду за захистом своїх прав та інтересів безпосередньо особи, права та інтереси якої порушені діями чи рішеннями суб`єкта владних повноважень.

42. Частиною третьою статті 5 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що до суду можуть звертатися в інтересах інших осіб органи та особи, яким законом надано таке право.

43. Позивачем не надано доказів наявності у нього права, визначеного законом, щодо звернення до суду в інтересах його виборців.

44. Стаття 24 Закону України «Про статус народного депутата», на яку посилається позивач, не уповноважує його як народного депутата на звернення до суду в інтересах виборців та держави.

45. Враховуючи наведене, колегія суддів погоджується з висновками судів попередніх інстанцій, що оскаржувана постанова ЦВК від 18.08.2017 №164 прийнята відповідачем в межах наданих повноважень, а позивачем не зазначено в чому саме полягає порушення його прав, свобод та інтересів оскаржуваною постановою.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

46. Викладені в касаційній скарзі доводи щодо помилковості висновків суду першої та апеляційної інстанцій не підтвердилися під час перегляду справи касаційним судом.

47. Суди попередніх інстанцій правильно застосували норми матеріального та процесуального права.

48. За змістом пункту 1 частини першої статті 349 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги залишає судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій без змін, а скаргу без задоволення.

49. Відповідно до частини першої статті 350 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

Висновки щодо розподілу судових витрат

50. Відповідно до частини шостої статті 139 Кодексу адміністративного судочинства України якщо суд апеляційної чи касаційної інстанції, не повертаючи адміністративної справи на новий розгляд, змінить судове рішення або ухвалить нове, він відповідно змінює розподіл судових витрат.

51. Оскільки суд касаційної інстанції не змінює судове рішення та не ухвалює нове, розподіл судових витрат не здійснюється.

Керуючись статтями 327, 341, 344, 349, 350, 355, 356 Кодексу адміністративного судочинства України, Суд

постановив:

1. Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.

2. Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 29.05.2019 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 07.08.2019 у справі № 826/11304/17 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

...........................

...........................

...........................

Ж.М. Мельник-Томенко

А.В. Жук

Н.М. Мартинюк ,

Судді Верховного Суду