П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

20 листопада 2019 року

м. Київ

Справа № 9901/175/19

Провадження № 11-426заі19

Велика Палата Верховного Суду у складі:

судді-доповідача Золотнікова О. С.,

суддів Антонюк Н. О., Анцупової Т. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Власова Ю. Л., Гриціва М. І., Гудими Д. А., Єленіної Ж. М., Кібенко О. Р., Князєва В. С., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Прокопенка О. Б., Пророка В. В., Рогач Л. І., Ситнік О. М., Ткачука О. С., Яновської О. Г.

розглянула в порядку письмового провадження апеляційну скаргу ОСОБА_1 на ухвалу Верховного Суду у складі судді Касаційного адміністративного суду від 11 квітня 2019 року (суддя Бучик А. Ю.) у справі № 9901/175/19 за позовом ОСОБА_1 до Вищої кваліфікаційної комісії суддів України (далі - ВККС, Комісія) про визнання протиправним і скасування рішення та

ВСТАНОВИЛА:

Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування

1. У квітні 2019 року ОСОБА_1 звернувся до Верховного Суду як суду першої інстанції з адміністративним позовом до ВККС, у якому просив визнати протиправним і скасувати рішення відповідача від 06 березня 2019 року № 28/зп-19.

2. Позов мотивовано тим, що оскільки повноваження декількох членів ВККС, зокрема ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , закінчились наприкінці 2018 року, ці особи не мали права здійснювати перевірку практичних робіт кандидатів у межах конкурсу, оголошеного на зайняття вакантних посад суддів касаційних судів у складі Верховного Суду, а тому вони неправомірно визначали бали кваліфікаційного оцінювання на етапі «Іспит», незаконно приймали рішення щодо затвердження кінцевого рейтингу учасників конкурсу, внаслідок чого як Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду, так і Верховний Суд у цілому в складі таких необґрунтовано визнаних переможців конкурсу не можуть вважатися судом, встановленим законом, у розумінні пункту 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року (далі - Конвенція).

Короткий зміст рішення суду попередньої інстанції

3. Верховний Суд у складі судді Касаційного адміністративного суду ухвалою від 11 квітня 2019 року відмовив у відкритті провадження у справі на підставі пункту 1 частини першої статті 170 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), оскільки позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

4. Судове рішення мотивовано тим, що позивач припинив участь у конкурсі на зайняття вакантної посади судді Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду ще 27 грудня 2018 року, оскаржуване рішення Комісії від 06 березня 2019 року № 28/зп-19 не породжує для позивача жодних прав та/або обов`язків у зв`язку з його прийняттям, у тому числі і права на захист, тобто права на звернення із цим адміністративним позовом.

Короткий зміст та обґрунтування вимог апеляційної скарги

5. Не погодившись із таким судовим рішенням, ОСОБА_1 подав апеляційну скаргу, на обґрунтування якої зазначив, що суд першої інстанції порушив частину третю статті 242 КАС України, оскільки не з`ясував повно і всебічно обставин в адміністративній справі, не дослідив жодних доказів, не надав оцінки всім аргументам позивача, викладеним у позові.

6. На думку скаржника, суд не встановив і не перевірив обставин порушення прав та інтересів позивача як громадянина України й особи, яка здійснює адвокатську діяльність.

7. Скаржник також зазначив, що суд фактично вирішив справу по суті, не відкривши судового провадження, зробивши висновок про неналежність розгляду цього позову в порядку КАС України, чим позбавив позивача доступу до суду на національному рівні.

8. Крім того, відмовляючи у відкритті провадження у справі, суд не роз`яснив заявнику, до юрисдикції якого суду віднесено розгляд такої справи.

9. На підставі викладеного скаржник просить скасувати оскаржувану ухвалу та направити справу до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду як суду першої інстанції для вирішення питання про відкриття провадження у справі.

Позиція інших учасників справи

10. У відзиві на апеляційну скаргу Комісія зазначила, що заперечує проти задоволення апеляційної скарги ОСОБА_1 , оскаржуване судове рішення вважає законним і обґрунтованим, а вимоги позивача щодо його скасування - безпідставними й такими, що не підлягають задоволенню.

11. На думку ВККС, всупереч твердженням скаржника щодо порушення його права на судовий захист, суд дійшов правильного висновку про те, що оскаржуване ОСОБА_1 рішення від 06 березня 2019 року № 28/зп-19 не породжує для нього жодних прав та/або обов`язків у зв`язку з його прийняттям, у тому числі й право на захист, тобто право на звернення до суду.

12. Комісія також зазначила, що вказане рішення є актом індивідуальної дії, який породжує права та обов`язки лише для визначеного цим актом кола суб`єктів, яким його адресовано, відтак законних підстав для відкриття провадження за заявленим позовом немає.

13. На підставі викладеного ВККС просить залишити апеляційну скаргу без задоволення, а оскаржувану ухвалу суду - без змін.

Рух апеляційної скарги

14. Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 06 травня 2019 року відкрила апеляційне провадження за апеляційною скаргою ОСОБА_1 на ухвалу Верховного Суду у складі судді Касаційного адміністративного суду від 11 квітня 2019 року та витребувала з Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду матеріали справи № 9901/175/19, а ухвалою від 29 травня 2019 року призначила справу до апеляційного розгляду в порядку письмового провадження без виклику її учасників з огляду на практику Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ) про доцільність розгляду справи на основі письмових доказів у випадках, коли мають бути вирішені тільки питання права (рішення від 08 грудня 1983 року у справі «Аксен проти Німеччини», заява № 8273/78; рішення від 25 квітня 2002 року у справі «Варела Ассаліно проти Португалії», заява № 64336/01).

Обставини, установлені матеріалами справи та судом першої інстанції

15. ВККС рішенням від 02 серпня 2018 року № 185/зп-18 оголосила конкурс на зайняття 78 вакантних посад суддів касаційних судів у складі Верховного Суду.

16. Кротюк О. В. узяв участь у цьому конкурсі на зайняття вакантної посади судді Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, склав анонімне письмове тестування та практичне завдання, за результатами яких набрав 115,25 бала.

17. Комісія рішенням від 27 грудня 2018 року відмовила ОСОБА_1 у допуску до другого етапу кваліфікаційного оцінювання «Дослідження досьє та проведення співбесіди», визнала його таким, що не склав іспиту, не підтвердив здатності здійснювати правосуддя у Касаційному адміністративному суді у складі Верховного Суду, та припинила його участь у конкурсі на зайняття вакантних посад суддів цього касаційного суду.

18. ВККС рішенням від 06 березня 2019 року № 28/зп-19 затвердила рейтинг кандидатів на зайняття вакантних посад суддів касаційних судів у складі Верховного Суду в межах проведеного конкурсу (в тому числі рейтинг кандидатів до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду з 57 осіб), що підтвердили здатність здійснювати правосуддя в касаційних судах. Рейтинговий список не містить прізвища позивача в жодній з позицій, що обумовлено вибуттям ОСОБА_1 з конкурсу ще за результатами попереднього етапу «Іспит».

19. Вважаючи рішення ВККС від 06 березня 2019 року № 28/зп-19 протиправним, позивач звернувся до суду із цим позовом.

ПОЗИЦІЯ ВЕЛИКОЇ ПАЛАТИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Релевантні джерела права й акти їх застосування. Оцінка висновку суду, рішення якого переглядається, та аргументів учасників справи

20. Відповідно до пункту 1 статті 6 Конвенції кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом, який вирішить спір щодо його прав та обов`язків цивільного характеру або встановить обґрунтованість будь-якого висунутого проти нього кримінального обвинувачення.

21. Справедливість судового рішення вимагає, аби такі рішення достатньою мірою висвітлювали мотиви, на яких вони ґрунтуються. Межі такого обов`язку можуть різнитися залежно від природи рішення і мають оцінюватись у світлі обставин кожної справи. Національні суди, обираючи аргументи та приймаючи докази, мають обов`язок обґрунтувати свою діяльність шляхом наведення підстав для такого рішення. Таким чином, суди повинні дослідити основні доводи (аргументи) сторін та з особливою прискіпливістю й ретельністю - змагальні документи, що стосуються прав і свобод, гарантованих Конвенцією.

22. У пункті 53 рішення від 08 квітня 2010 року у справі «Меньшакова проти України» ЄСПЛ зазначив, що право на суд не є абсолютним і може підлягати легітимним обмеженням у випадку, коли доступ особи до суду обмежується або законом, або фактично таке обмеження не суперечить пунктові 1 статті 6 Конвенції, якщо воно не завдає шкоди самій суті права і переслідує легітимну мету, за умови забезпечення розумної пропорційності між використовуваними засобами та метою, яка має бути досягнута (див. пункт 57 рішення від 28 травня 1985 року у справі «Ашинґдейн проти Сполученого Королівства» (Ashingdane v. the United Kingdom), Series A, № 93).

23. Статтею 55 Конституції України встановлено, що кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

24. Конституційний Суд України, вирішуючи питання, порушені в конституційному зверненні і конституційному поданні щодо тлумачення частини другої статті 55 Конституції України, в Рішенні від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 зазначив, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист. Право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.

25. Відповідно до частини третьої статті 124 Конституції України юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення. У передбачених законом випадках суди розглядають також інші справи.

26. Згідно із частиною першою статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист у спосіб, визначений у цій статті.

27. Відповідно до Рішення Конституційного Суду України від 01 грудня 2004 року № 18-рп/2004 поняття «порушене право», за захистом якого особа може звертатися до суду і яке вживається в низці законів України, має той самий зміст, що й поняття «охоронюваний законом інтерес». У цьому ж Рішенні Конституційний Суд України зазначив, що поняття «охоронюваний законом інтерес» означає правовий феномен, який: а) виходить за межі змісту суб`єктивного права; б) є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права;

д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом;

є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб`єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним.

28. Отже, гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване у законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.

29. Згідно із частиною четвертою статті 22 КАС України Верховному Суду як суду першої інстанції підсудні справи щодо встановлення Центральною виборчою комісією результатів виборів або всеукраїнського референдуму, справи за позовом про дострокове припинення повноважень народного депутата України, а також справи щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, ВККС, Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів.

30. Особливості провадження у справах щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, ВККС, Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів визначені у статті 266 КАС України. Правила цієї статті поширюються на розгляд адміністративних справ, зокрема, щодо: законності дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, ВККС, Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів (пункт 2 частини першої); законності актів Вищої ради правосуддя, ВККС, Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів (пункт 3 частини першої).

31. Відповідно до частини четвертої статті 266 КАС України Верховний Суд за наслідками розгляду справи може: 1) визнати акт Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, ВККС, Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів протиправним та нечинним повністю або в окремій його частині, застосувати інші наслідки протиправності таких рішень, дій чи бездіяльності, визначені статтею 245 цього Кодексу; 2) визнати дії чи бездіяльність Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, ВККС, Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів протиправними, зобов`язати Верховну Раду України, Президента України, ВРП, ВККС, Кваліфікаційно-дисциплінарну комісію прокурорів вчинити певні дії; 3) застосувати інші наслідки протиправності таких рішень, дій чи бездіяльності, визначені статтею 245 цього Кодексу.

32. На підставі статті 83 Закону України від 02 червня 2016 року № 1402-VIII «Про судоустрій і статус суддів» (далі - Закон № 1402-VIII) кваліфікаційне оцінювання проводиться ВККС з метою визначення здатності судді (кандидата на посаду судді) здійснювати правосуддя у відповідному суді за визначеними законом критеріями.

Критеріями кваліфікаційного оцінювання є: 1) компетентність (професійна, особиста, соціальна тощо); 2) професійна етика; 3) доброчесність.

Кваліфікаційне оцінювання за критерієм професійної компетентності проводиться з урахуванням принципів інстанційності та спеціалізації.

Підставами для призначення кваліфікаційного оцінювання є: 1) заява судді (кандидата на посаду судді) про проведення кваліфікаційного оцінювання, в тому числі для участі в конкурсі; 2) рішення ВККС про призначення кваліфікаційного оцінювання судді у випадках, визначених законом.

33. Частиною першою статті 88Закону № 1402-VІІІ визначено, що ВККС ухвалює мотивоване рішення про підтвердження або непідтвердження здатності судді (кандидата на посаду судді) здійснювати правосуддя у відповідному суді.

34. Суд першої інстанції установив, що ВККС рішенням від 02 серпня 2018 року № 185/зп-18 оголосила конкурс на зайняття 78 вакантних посад суддів касаційних судів у складі Верховного Суду.

35. Кротюк О. В. узяв участь у цьому конкурсі на зайняття вакантної посади судді Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, склав анонімне письмове тестування та практичне завдання, за результатами яких набрав 115,25 бала.

36. Комісія рішенням від 27 грудня 2018 року відмовила ОСОБА_1 у допуску до другого етапу кваліфікаційного оцінювання «Дослідження досьє та проведення співбесіди», визнала його таким, що не склав іспиту, не підтвердив здатності здійснювати правосуддя у Касаційному адміністративному суді у складі Верховного Суду, та припинила його участь у конкурсі на зайняття вакантних посад суддів Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду.

37. У подальшому рішенням ВККС від 06 березня 2019 року № 28/зп-19 затверджено рейтинг кандидатів на зайняття вакантних посад суддів касаційних судів у складі Верховного Суду в межах проведеного конкурсу (в тому числі рейтинг кандидатів до Касаційного адміністративного суду з 57 осіб), що підтвердили здатність здійснювати правосуддя в касаційних судах. Рейтинговий список не містить прізвища позивача в жодній з позицій, що обумовлено вибуттям позивача з конкурсу за результатами попереднього етапу «Іспит».

38. Відповідно до частини другої статті 88 Закону № 1402-VІІІсуддя (кандидат на посаду судді), який не згодний із рішенням Комісії щодо його кваліфікаційного оцінювання, може оскаржити це рішення в порядку, передбаченому КАС України.

39. У цьому позові йдеться про оскарження акта індивідуальної дії, ухваленого ВККС, яким затверджено рейтинг кандидатів на зайняття вакантних посад суддів касаційних судів у складі Верховного Суду в межах проведеного конкурсу.

40. З викладеного вище вбачається, що право на оскарження рішень (актів індивідуальної дії) ВККС, що приймаються за результатами кваліфікаційного оцінювання судді (кандидата на посаду судді), має лише суддя, якого це рішення стосується, в порядку, передбаченому КАС України.

41. Отже, оскаржуване рішення відповідача визначає права та обов`язки конкретних осіб (в цьому випадку суддів, які зазначені у рейтингу кандидатів на зайняття вакантних посад суддів касаційних судів у складі Верховного Суду), тобто є актом індивідуальної дії.

42. У своїй практиці ЄСПЛ неодноразово наголошував, що право на доступ до суду, закріплене у статті 6 Конвенції, не є абсолютним: воно може підлягати дозволеним за змістом обмеженням, зокрема щодо умов прийнятності скарг. Такі обмеження не можуть зашкоджувати самій суті права доступу до суду, мають переслідувати легітимну мету, а також має бути обґрунтована пропорційність між застосованими засобами та поставленою метою (пункт 33 рішення від 21 грудня 2010 року у справі «Перетяка та Шереметьєв проти України»).

43. За приписами пункту 1 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності.

44. Індивідуальний акт - це акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який (яке) стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк (пункт 19 частини першої статті 4 КАС України).

45. Системний аналіз наведених норм дає підстави для висновку про те, що право на оскарження рішення (індивідуального акта) суб`єкта владних повноважень надано особі, щодо якої його прийнято або щодо прав, свобод та інтересів якої це рішення (індивідуальний акт) стосується.

46. Оскільки позивач не є учасником (суб`єктом) правовідносин, які виникли з прийняттям оскаржуваного рішення, яке є правовим актом ненормативного характеру (стосується затвердження рейтингу кандидатів на зайняття вакантних посад суддів касаційних судів у складі Верховного Суду), то таке рішення відповідно не породжує для позивача й права на захист, тобто права на звернення із цим адміністративним позовом.

47. Аналогічну правову позицію викладено в постановах Великої Палати Верховного Суду від 06 лютого 2019 року у справі № 9901/815/18 (провадження № 11-1323заі18) та від 12 червня 2019 року у справі № 9901/50/19 (провадження № 11-126заі19).

48. За таких обставин Велика Палата Верховного Суду вважає правильним та обґрунтованим висновок суду першої інстанції про те, що ОСОБА_1 не має права на оскарження рішення, ухваленого ВККС від 06 березня 2019 року № 28/зп-19.

49. Велика Палата Верховного Суду також вважає за необхідне зазначити, що поняття «спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства» слід тлумачити в ширшому значенні, тобто як поняття, що стосується спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, спорів, які взагалі не підлягають судовому розгляду, а також спорів, стосовно яких законом установлені імперативні вимоги щодо суб`єктного складу, у зв`язку із чим суд першої інстанції правильно не зазначив, до юрисдикції якого суду належить вирішення цієї справи.

Висновки за результатами розгляду апеляційної скарги

50. Відповідно до пункту 1 частини першої статті 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.

51. На підставі статті 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального та процесуального права.

52. Оскільки суд першої інстанції ухвалив судове рішення з дотриманням вимог матеріального та процесуального права, а наведені в апеляційній скарзі доводи не спростовують викладених у судовому рішенні цього суду висновків, то апеляційна скарга ОСОБА_1 задоволенню не підлягає.

Керуючись статтями 266, 308, 311, 315, 316, 322, 325 КАС України, Велика Палата Верховного Суду

ПОСТАНОВИЛА:

1. Апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.

2. Ухвалу Верховного Суду у складі судді Касаційного адміністративного суду від 11 квітня 2019 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач О. С. Золотніков

Судді: Н. О. Антонюк В. С. Князєв

Т. О. Анцупова Л. М. Лобойко

С. В. Бакуліна Н. П. Лященко

В. В. Британчук О. Б. Прокопенко

Ю. Л. Власов В. В. Пророк

М. І. Гриців Л. І. Рогач

Д. А. Гудима О. М. Ситнік

Ж. М. Єленіна О. С. Ткачук

О. Р. Кібенко О. Г. Яновська