ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

25 листопада 2019 р.

Справа № 520/6929/19

Другий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

Головуючого судді: Калиновського В.А.,

Суддів: Кононенко З.О. , Сіренко О.І. ,

за участю секретаря судового засідання Ковальчук А.С

розглянувши у відкритому судовому засіданні у приміщенні Другого апеляційного адміністративного суду адміністративну справу за апеляційною скаргою Первомайської міської ради Харківської області на рішення Харківського окружного адміністративного суду від 20.09.2019 року, головуючий суддя І інстанції: Бадюков Ю.В., м. Харків, повний текст складено 20.09.19 року по справі № 520/6929/19

за позовом ОСОБА_1

до Первомайської міської ради Харківської області треті особи Відділ освіти виконавчого комітету Первомайської міської ради Харківської області , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4

про визнання протиправною бездіяльності та скасування рішення,

ВСТАНОВИВ:

Позивач , ОСОБА_1 , звернулась до Харківського окружного адміністративного суду з позовом до Первомайської міської ради Харківської області, 3-ті особи: ОСОБА_4 , ОСОБА_3 , ОСОБА_2 , в якому просила суд: визнати бездіяльність Первомайської міської ради, яка полягає в недотриманні обов`язку оприлюднити проект РІШЕННЯ Первомайської міської ради №1271-60/7 "Про реорганізацію шляхом приєднання Первомайської ЗОШ 1-ІІІ ступенів №1 Первомайської міської ради Харківської області до Первомайської ЗОШ І-ІІІ ступенів №5 Первомайської міської ради Харківської області" у встановлений законом 20 - денний термін, протиправною;

- скасувати РІШЕННЯ Первомайської міської ради №1271-60/7, "Про реорганізацію шляхом приєднання Первомайської ЗОШ І-ІІІ ступенів №1 Первомайської міської ради Харківської області до Первомайської ЗОШ І-ІІІ ступенів №5 Первомайської міської ради Харківської області".

Ухвалою Харківського окружного адміністративного суду від 21.08.2019 року було залучено до участі у справі в якості третьої особи Відділ освіти виконавчого комітету Первомайської міської ради.

Рішенням Харківського окружного адміністративного суду від 20.09.2019 року адміністративний позов ОСОБА_1 задоволено частково, а саме: скасовано рішення Первомайської міської ради від 25 червня 2019 року № 1271-60/7 Про реорганізацію шляхом приєднання Первомайської ЗОШ І-ІІІ ступенів №1 Первомайської міської ради Харківської області до Первомайської ЗОШ І-ІІІ №5 Первомайської міської ради Харківської області.

В задоволенні інших позовних вимог відмовлено.

Не погодившись з рішенням суду першої інстанції, відповідачем подано апеляційну скаргу, в якій він просить скасувати оскаржуване рішення та прийняти постанову, якою в задоволенні позовних вимог відмовити.

В обґрунтування вимог апеляційної скарги відповідач посилається на порушення судом першої інстанції, при прийнятті рішення, норм матеріального та процесуального права, з обставин і обґрунтувань, викладених в апеляційній скарзі. Зазначив, що оскаржуване рішення є законним та обґрунтованим та прийнятим відповідно до чинного законодавства, зазначає що питання реорганізації або ліквідації навчальних закладів комунальної форми власності віднесено до виключної компетенції міської ради. Реорганізація навчального закладу надасть економію місцевому бюджету. Вказує, що обов`язок по оприлюдненню рішення Первомайською міською радою був дотриманий, строки не були порушені, а тому правових підстав для визнання оскаржуваного рішення протиправним немає.

Позивач подав відзив на апеляційну скаргу, в якому він, наполягаючи на законності та обґрунтованості рішення суду першої інстанції, просив залишити апеляційну скаргу без задоволення, а оскаржуване рішення без змін.

Згідно до ч. 4 ст. 229 КАС України фіксування судового засідання за допомогою звукозаписувального технічного засобу не здійснюється.

Колегія суддів, заслухавши суддю-доповідача, перевіривши рішення суду та доводи апеляційної скарги, дослідивши матеріали справи, вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.

Судом першої інстанції встановлено та підтверджено у суді апеляційної інстанції, що 25 червня 2019 р., Первомайською міською радою Харківської області, прийнято РІШЕННЯ №1271-60/7, Про реорганізацію шляхом приєднання Первомайської ЗОШ І-ІІІ ступенів №1 Первомайської міської ради Харківської області до Первомайської ЗОШ І-ІІІ ступенів №5 Первомайської міської ради Харківської області (надалі рішення), яким зокрема передбачена реорганізація шляхом приєднання Первомайської ЗОШ І-ІІІ ступенів №1 Первомайської міської ради Харківської області до Первомайської ЗОШ І-ІІІ ступенів №5 Первомайської міської ради Харківської області, визнання ЗОШ І-ІІІ ступенів №5 правонаступником майна, прав та обов`язків Первомайської ЗОШ І-ІІІ ступенів №1 Первомайської міської ради Харківської області (а.с.12-13, т.1).

Як вбачається з матеріалів справи, згідно стенограми пленарного засідання Первомайської міської 7 скликання, обговорення зазначеного проекту Рішення, не відбувалося, не зважаючи на те, що були особи, які записалися для виступу із обговорення даного проекту, зокрема письмове звернення Гатілова В. І. директора ЗОШ І-ІІІ ступенів № 4.

В порушення п. 31.1 Регламенту Первомайської міської ради 7 скликання (далі по тексту Регламент), яким передбачено, що рішення ради з будь-якого питання приймається на її пленарному засіданні після обговорення, прийняття рішення без обговорення питання на пленарному засіданні допускається лише у випадках, передбачених Регламентом, або якщо жоден з депутатів ради не заперечує на пленарному засіданні Ради проти прийняття рішення без обговорення, оспорюване рішення не було винесено на обговорення на пленарному засіданні.

З матеріалів справи вбачається, що відповідно до листа Глави Адміністрації Президента України Ю. Костюка від 21.06.2019 №43-01/79 комісією Державної служби якості освіти здійснено вивчення роботи відділу освіти виконавчого комітету Первомайської міської ради Харківської області.

Встановлено, що в порушення вимог законодавства, без урахування інтересів громади міста та відповідної організаційної підготовки, було прийняте оспорюване рішення. Не вжито належних заходів щодо працевлаштування 51 педагогічного працівника, а також не вжито заходів щодо переведення 515 учнів реорганізованих шкіл, що викликало значну соціальну напругу серед учасників освітнього процесу.

Судом також встановлено, що на підставі оспорюваного рішення Первомайської міської ради Харківської області № 1271-60/7 "Про реорганізацію шляхом приєднання Первомайської ЗОШ І-ІІІ ступенів №1 Первомайської міської ради Харківської області до Первомайської ЗОШ І-ІІІ ступенів №5 Первомайської міської ради Харківської області", відділом освіти Виконавчого комітету Первомайської міської ради, було винесено Наказ № 228 від 26.06.2019 р. "Про реорганізацію шляхом приєднання Первомайської ЗОШ І-ІІІ ступенів №1 Первомайської міської ради Харківської області до Первомайської ЗОШ І-ІІІ ступенів №5 Первомайської міської ради Харківської області" пунктом 5 якого, встановлений обов`язок Директора ЗОШ №1 здійснення заходів щодо попередження про зміну істотних умов праці і про можливе вивільнення працівників (а.с.88-90, т.1).

Наказом відділу освіти Виконавчого комітету Первомайської міської ради №230 від 26.06.2019р. "Про скорочення та можливе вивільнення штатних одиниць, зміни істотних умов праці працівників в Первомайських ЗОШ І-ІІІ ступенів №1, №5 Первомайської міської ради Харківської області", яким було попереджено позивача, про його скорочення у зв`язку із реорганізацією на підставі п.1 ст. 40 КЗпП України, а також необхідністю повідомити працівників (обслуговуючий персонал) закладів освіти про можливе скорочення штатних одиниць з 30 серпня 2019 року та вивільнення працівників згідно п.1 ст.40 КЗпП України. Необхідність надати до Первомайського міськрайонного центру зайнятості дані про можливе вивільнення обслуговуючого персоналу. Підготувати документи для скорочення працівників штату, у разі їх відмови від переведення (а.с.93-95, т.1).

Непогодившись з рішенням Первомайської міської ради №1271-60/7 "Про реорганізацію шляхом приєднання Первомайської ЗОШ 1-ІІІ ступенів №1 Первомайської міської ради Харківської області до Первомайської ЗОШ І-ІІІ ступенів №5 Первомайської міської ради Харківської області", позивач звернувся з даним позовом до суду.

Суд першої інстанції, частково задовольняючи позовні вимоги, виходив з того, що приймаючи рішення №1271-60/7 відповідачем порушено вимоги до процедури прийняття оскаржуваного рішення, у зв`язку з чим прийняте рішення підлягає скасуванню.

Згідно ч. 1 ст. 308 КАС України суд апеляційної інстанції перевіряє законність і обгрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

Колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції в частині задоволення позовних вимог, з огляду на наступне.

Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до абзацу 2 пункту тридцятого частини першої статті 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» реорганізація або ліквідація навчальних закладів комунальної форми власності здійснюється за рішенням місцевої ради.

Засновник закладу освіти - орган державної влади від імені держави, відповідна рада від імені територіальної громади (громад), фізична та/або юридична особа, рішенням та за рахунок майна яких засновано заклад освіти або які в інший спосіб відповідно до законодавства набули прав і обов`язків засновника (п.7 ч.1 ст.1 Закону України "Про освіту", в редакції на час виникнення спірних правовідносин).

Спеціальними законами, які регулюють спірні правовідносини, є Закони України: «Про дошкільну освіту», «Про загальну середню освіту», «Про професійно-технічну освіту», «Про вищу освіту».

У відповідності до ч.ч.1, 2 ст. 2 Закону України «Про освіту» законодавство України про освіту ґрунтується на Конституції України та складається із цього Закону, спеціальних законів, інших актів законодавства у сфері освіти і науки та міжнародних договорів України, укладених в установленому законом порядку. Підзаконні нормативно-правові акти не можуть звужувати зміст і обсяг конституційного права на освіту, а також визначених законом автономії суб`єктів освітньої діяльності та академічних свобод учасників освітнього процесу.

Листи, інструкції, методичні рекомендації, інші документи органів виконавчої влади, крім наказів, зареєстрованих Міністерством юстиції України, та документів, що регулюють внутрішню діяльність органу, не є нормативно-правовими актами і не можуть встановлювати правові норми.

У відповідності до ст. 4 "Про загальну середню освіту" (в редакції на час виникнення спірних правовідносин) систему загальної середньої освіти становлять: заклади загальної середньої освіти всіх типів і форм власності, у тому числі для громадян, які потребують соціальної допомоги та соціальної реабілітації, навчально-виробничі комбінати, позашкільні заклади, науково-методичні установи та органи управління системою загальної середньої освіти, а також заклади професійної (професійно-технічної) та фахової передвищої освіти, що надають повну загальну середню освіту.

Відповідно до ч. 1 ст. 11 Закону України «Про загальну середню освіту» рішення про створення, реорганізацію, ліквідацію чи перепрофілювання (зміну типу) закладу загальної середньої освіти незалежно від підпорядкування, типу і форми власності приймає його засновник (засновники).

При цьому, спеціальним законом, який визначає повноваження органів місцевого самоврядування, і яким в першу чергу має керуватися відповідна рада, є Закон «Про місцеве самоврядування в Україні».

Стаття 1 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» передбачає, що районні та обласні ради - органи місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст.

У відповідності до ч. 2 ст. 43 цього Закону районні і обласні ради можуть розглядати і вирішувати на пленарних засіданнях й інші питання, віднесені до їх відання цим та іншими законами.

Враховуючи викладене, колегія суддів зазначає, що відповідач, як засновник комунального освітнього закладу мав повноваження щодо його реорганізації та ліквідації, тобто оскаржуване рішення прийняте в межах наданих законодавством повноважень.

Разом з тим, суд повинен перевірити чи прийнято оскаржуване рішення в порядку та у спосіб, встановлені законами України.

Частиною першою статті 46 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» передбачено, що сільська, селищна, міська, районна у місті (у разі її створення), районна, обласна рада проводить свою роботу сесійно. Сесія складається з пленарних засідань ради, а також засідань постійних комісій ради.

Наступні сесії ради скликаються: сільської, селищної, міської - відповідно сільським, селищним, міським головою; районної у місті, районної, обласної - головою відповідної ради (частина четверта статті 46 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»).

Згідно із частиною десятою статті 46 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» рішення про скликання сесії ради відповідно до частин четвертої, шостої та восьмої цієї статті доводиться до відома депутатів і населення не пізніш як за 10 днів до сесії, а у виняткових випадках - не пізніш як за день до сесії із зазначенням часу скликання, місця проведення та питань, які передбачається внести на розгляд ради.

Відповідно до частини п`ятнадцятої статті 46 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» порядок проведення першої сесії ради, порядок обрання голови та заступника (заступників) голови районної у місті, районної, обласної ради, секретаря сільської, селищної, міської ради, скликання чергової та позачергової сесії ради, призначення пленарних засідань ради, підготовки і розгляду питань на пленарних засіданнях, прийняття рішень ради про затвердження порядку денного сесії та з інших процедурних питань, а також порядок роботи сесії визначаються регламентом ради з урахуванням вимог Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності". До прийняття регламенту ради чергового скликання застосовується регламент ради, що діяв у попередньому скликанні.

В ході судового розгляду справи встановлено, згідно стенограми пленарного засідання Первомайської міської ради 7 скликання, обговорення зазначеного проекту Рішення, не відбувалося, не зважаючи на те, що були наявні списки осіб, які записалися для виступу із обговорення даного проекту.

В порушення п. 31.1 Регламенту Первомайської міської ради 7 скликання (далі по тексту Регламент), яким передбачено, що рішення ради з будь-якого питання приймається на її пленарному засіданні після обговорення, прийняття рішення без обговорення питання на пленарному засіданні допускається лише у випадках, передбачених Регламентом, або якщо жоден з депутатів ради не заперечує на пленарному засіданні Ради проти прийняття рішення без обговорення, оспорюване рішення не було винесено на обговорення на пленарному засіданні.

З матеріалів справи вбачається, що відповідно до листа Глави Адміністрації Президента України Ю. Костюка від 21.06.2019 №43-01/79 комісією Державної служби якості освіти здійснено вивчення роботи відділу освіти виконавчого комітету Первомайської міської ради Харківської області.

Встановлено, що в порушення вимог законодавства, без урахування інтересів громади міста та відповідної організаційної підготовки, було прийняте оспорюване рішення. Не вжито належних заходів щодо працевлаштування 51 педагогічного працівника, а також не вжито заходів щодо переведення 515 учнів реорганізованих шкіл, що викликало значну соціальну напругу серед учасників освітнього процесу.

Згідно п.15.14 Регламенту, відповідно до ч. 3 ст. 15 Закону України «Про доступ до публічної інформації» проекти нормативно-правових актів, рішень органів місцевого самоврядування, розроблені відповідними розпорядниками, оприлюднюються ними не пізніш як за 20 робочих днів до дати їх розгляду з метою прийняття. Відповідно до ч. 1 цієї статті, оприлюдненню підлягають не усі проекти, а лише проекти тих рішень, що підлягають обговоренню. Отже, Первомайська міська рада, як розпорядник інформації, була зобов`язана оприлюднити проект власного рішення у встановлений законом термін.

На виконання вказаних приписів Регламенту та Закону на офіційному сайті Первомайської міської ради, проект спірного рішення міської ради 7 скликання було оприлюднено 28.05.2019 року.

Суд зазначає, що дії суб`єкта владних повноважень це активна поведінка, яка може мати вплив на права, свободи та інтереси фізичних та юридичних осіб, в той час коли бездіяльність пасивна поведінка суб`єкта владних повноважень, яка може мати вплив на реалізацію прав, свобод та інтересів фізичної та юридичної особи. В даному випадку щодо оприлюднення проекту рішення суб`єктом владних повноважень були вчинені активні дії, а саме оприлюднення проекту спірного рішення 28.05.2019 року, що підтверджується наявними в матеріалах справи письмовими доказами та не заперечується сторонами.

Водночас, двадцятиденний строк почав свій перебіг з 29.05.2019 року, а закінчився 26.06.2019 року.

Згідно ч. 1 ст. 52 Кодексу законів про працю України для працівників установлюється п`ятиденний робочий тиждень з двома вихідними днями. При п`ятиденному робочому тижні тривалість щоденної роботи (зміни) визначається правилами внутрішнього трудового розпорядку або графіками змінності, які затверджує власник або уповноважений ним орган за погодженням з виборним органом первинної профспілкової організації (профспілковим представником) підприємства, установи, організації з додержанням установленої тривалості робочого тижня (статті 50 і 51).

За приписами ч.ч. 1, 2 ст. 67 КЗпП України при п`ятиденному робочому тижні працівникам надаються два вихідних дні на тиждень, а при шестиденному робочому тижні - один вихідний день. Загальним вихідним днем є неділя. Другий вихідний день при п`ятиденному робочому тижні, якщо він не визначений законодавством, визначається графіком роботи підприємства, установи, організації, погодженим з виборним органом первинної профспілкової організації (профспілковим представником) підприємства, установи, організації, і, як правило, має надаватися підряд з загальним вихідним днем.

За загальним правилом вихідними днями в Україні є субота та неділя.

17 червня 2019 року понеділок був вихідним днем, позаяк 16 червня 2019 року відзначалось свято Трійця .

Згідно ч. 2 ст. 73 КЗпП України робота також не провадиться в дні релігійних свят, зокрема, один день (неділя) - Трійця.

Згідно ч. 3 ст. 67 КЗпП України у випадку, коли святковий або неробочий день (стаття 73) збігається з вихідним днем, вихідний день переноситься на наступний після святкового або неробочого.

Колегія суддів звертає увагу на те, що оспорюване рішення було прийняте 25 червня 2019 року, тобто до спливу встановленого строку у 20 робочих днів, що свідчить про порушення відповідачем приписів п.15.14 Регламенту, ч. 3 ст. 15 Закону України «Про доступ до публічної інформації» та свідчить про його передчасність, позаяк право на його прийняття виникає у владного суб`єкта лише після спливу встановленого строку з дати оприлюднення його проекту.

Таким чином, колегія суддів вважає правомірним та обгрунтованим висновок суду першої інстанції про те, що відповідачем порушено процедуру прийняття спірного рішення.

Крім того, в порушення ч.3 ст.22 Закону України «Про професійні спілки, їх права та гарантії діяльності», якою встановлено що у разі, якщо роботодавець планує звільнення працівників з причин економічного, технологічного, структурного чи аналогічного характеру або у зв`язку з ліквідацією, реорганізацією, зміною форми власності підприємства, установи, організації, він повинен завчасно, не пізніше як за три місяці до намічуваних звільнень надати первинним профспілковим організаціям інформацію щодо цих заходів, включаючи інформацію про причини наступних звільнень, кількість і категорії працівників, яких це може стосуватися, про терміни проведення звільнень, а також провести консультації з профспілками про заходи щодо запобігання звільненням чи зведенню їх кількості до мінімуму або пом`якшення несприятливих наслідків будь-яких звільнень, відповідач не виконав покладений обов`язок та не надав інформацію первинним профспілкові організаціям щодо вивільнення працівників у зв`язку із реорганізацією шкільних закладів.

В силу вимог частини 2 статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України, у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законам України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Відповідно до приписів ст. 6 КАС України, суд при вирішення справи керується принципом верховенства права, відповідно до якого, зокрема, людина, її права та свободи визнаються найвищими цінностями та визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини. Звернення до адміністративного суду для захисту прав і свобод людини і громадянина безпосередньо на підставі Конституції України гарантується. Забороняється відмова в розгляді та вирішенні адміністративної справи з мотивів неповноти, неясності, суперечливості чи відсутності законодавства, яке регулює спірні відносини.

Принцип пропорційності є складовою принципу верховенства права. Сам же принцип пропорційності має також три підпринципи: адекватність (міра адекватна для досягнення завчасно встановленої цілі, якщо бажаний результат може бути досягнуто тільки за умови звертання до цієї міри); необхідність (міра є законною з найменш можливими обмеженнями при умові досягнення легітимної цілі); пропорційність як сувора вимога (серйозність втручання та серйозність причин, які виправдовують це втручання, повинні бути пропорційними одна до іншої).

Європейський суд з прав людини в рішенні Handyside v. the United Kingdom від 07.12.1976, зазначив про те, що кожна "спеціальна процедура", "умова", "обмеження" чи "покарання", які покладені, повинні бути пропорційні легітимній меті, що переслідується.

Також, з урахуванням положень частин першої, другої статті 6 КАС України, статті 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини», Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (далі Конвенція) та Протоколів до неї, які є частиною національного законодавства України відповідно до статті 9 Конституції України, як чинний міжнародний договір, згода на обов`язковість якого надана Верховною Радою України, суд вказує, що принцип обґрунтованості рішення суб`єкта владних повноважень, відповідно до частини другої статті 2 КАС України, має на увазі, що рішення повинно бути прийнято з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії).

Європейським Судом з прав людини у рішенні по справі «Суомінен проти Фінляндії» (Suominen v. Finland), №37801/97, п. 36, від 01.07.2003, яке, підлягає застосуванню судами як джерело права, вказано, що орган влади зобов`язаний виправдати свої дії, навівши обґрунтування своїх рішень.

У рішенні від 10.02.2010 у справі «Серявін та інші проти України» Європейський суд з прав людини вказав, що у рішеннях суддів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються.

Отже, рішення суб`єкта владних повноважень повинно ґрунтуватися на оцінці усіх фактів та обставин, що мають значення. Мають значення, як правило, ті обставини, які передбачені нормою права, що застосовується. Суб`єкт владних повноважень повинен врахувати усі ці обставини, тобто надати їм правову оцінку: прийняти до уваги або відхилити. У разі відхилення певних обставин висновки повинні бути мотивованими, особливо, коли має місце несприятливе для особи рішення.

Принцип обґрунтованості рішення вимагає від суб`єкта владних повноважень враховувати як обставини, на обов`язковість урахування яких прямо вказує закон, так і інші обставини, що мають значення у конкретній ситуації. Для цього він має ретельно зібрати і дослідити матеріали, що мають доказове значення у справі, наприклад, документи, пояснення осіб, тощо.

При цьому, суб`єкт владних повноважень повинен уникати прийняття невмотивованих висновків, обґрунтованих припущеннями та неперевіреними фактами, а не конкретними обставинами. Так само недопустимо надавати значення обставинам, які насправді не стосуються справи. Несприятливе для особи рішення повинно бути вмотивованим.

Разом з тим, приймаючи рішення або вчиняючи дію, суб`єкт владних повноважень не може ставати на сторону будь-якої з осіб та не може виявляти себе заінтересованою стороною у справі, виходячи з будь-якого нелегітимного інтересу, тобто інтересу, який не випливає із завдань цього суб`єкта, визначених законом.

Отже, прийняття рішення, вчинення (не вчинення) дії вимагає від суб`єкта владних повноважень діяти добросовісно, тобто з щирим наміром щодо реалізації владних повноважень та досягнення поставлених цілей і справедливих результатів, з відданістю визначеним законом меті та завданням діяльності, передбачувано, без корисливих прагнень досягти персональної вигоди, привілеїв або переваг через прийняття рішення та вчинення дії.

Таким чином, висновки та рішення суб`єкта владних повноважень можуть ґрунтуватися виключно на належних, достатніх, а також тих доказах, які одержані з дотриманням закону.

При тому, рішення суб`єкта владних повноважень повинно відповідати як вимогам законності, так і бути прийнятим у точній відповідності до встановленої законом процедури.

Верховним Судом, зокрема, у постановах від 26.06.2018 у справі №826/2810/17 (адміністративне провадження №К/9901/50958/18), від 21.08.2018 у справі №826/13584/16 (адміністративне провадження №К/9901/45055/18), від 20.03.2019 у справі №810/726/18 (адміністративне провадження №К/9901/69354/18) неодноразово наголошено на необхідності врахування значного суспільного інтересу при вирішенні конкретної справи.

Враховуючи викладене, судова колегія вважає, що суд першої інстанції обгрунтовано вказав на те, що вирішення такого суспільно важливого та соціально значущого питання, яке є предметом спору в межах даної адміністративної справи, а саме реорганізація загальноосвітньої школи, потребує з боку суб`єкта владних повноважень відповідача, не тільки необхідності обов`язкового дотримання всіх передбачених вимог чинного законодавства України, в тому числі вимог частини другої статті 2 КАС України, а і найретельнішого дослідження такого питання з урахуванням думки суспільства.

З урахуванням встановлених порушень процедури прийняття рішення, колегія суддів зазначає, що суд першої інстанції правомірно не прийняв до уваги твердження відповідача, як на підставу для прийняття спірних рішень, про те, що відповідач мав право на прийняття оскаржуваного рішення як власник та те, що він виконав покладений на нього обов`язок, врахувавши дані обговорення лише тих осіб, які прийняли участь шляхом заповнення відповідної заяви.

Відповідно частини п`ятої статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду.

З огляду на встановлені обставини справи, суд апеляційної інстанції погоджується з висновками суду першої інстанції про те, що, приймаючи рішення №1271-60/7, відповідачем порушено вимоги до процедури прийняття оскаржуваного рішення, у зв`язку з чим прийняте рішення підлягає скасуванню.

Суд апеляційної інстанції вважає хибними доводи скаржника про те, що даний спір не є публічно-правовим, оскільки вимоги даного позову стосуються порушених трудових прав позивача, з огляду на наступне.

Так, відповідно до ч.1 ст. 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб`єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.

Частиною першою статті 19 КАС України визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема: спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.

Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є наявність публічно- правового спору, тобто спору, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції і який виник у зв`язку з виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.

З аналізу наведених процесуальних норм вбачається, що до адміністративної юрисдикції відноситься справа, яка виникає зі спору в публічно-правових відносинах, що стосується цих відносин, коли один з його учасників - суб`єкт владних повноважень, здійснює владні управлінські функції, у цьому процесі або за його результатами владно впливає на фізичну чи юридичну особу та порушує їх права, свободи чи інтереси в межах публічно-правових відносин.

Колегія суддів звертає увагу на те, що позивач в своєму позові не порушує питання щодо порушення його трудових прав, а заявляє вимоги про визнання протиправним рішення суб`єкту владних повноважень, яке перешкоджає реалізації законодавчо закріпленого права на освіту дітей міста Первомайського Харківської області. Зокрема, тих, які вже на момент подачі позову були учнями Первомайської загальноосвітньої школи І-ІІІ ступенів № 1 Первомайської міської ради Харківської області, а також тих, батьки яких подали до вказаної школи заяви на зарахування їх дітей до першого класу з нового учбового року - 2019/2020 рр.

Приватний інтерес позивача на час звернення до суду з цим адміністративним позовом відсутній, і може виникнути лише після реалізації спірного рішення відповідача.

Аналогічна правова позиція викладена в постанові Великої Палати Верховного Суду від 21 березня 2018 року у справі № 536/233/16-ц.

Суд апеляційної інстанції зазначає, що у преамбулі Конвенції про права дитини зазначено, що дитина потребує спеціальної охорони і піклування, включаючи належний правовий захист.

До заходів охорони прав дітей включено і контроль за забезпеченням прав дитини на освіту, і з метою поступового досягнення здійснення цього права на підставі рівних можливостей держави-учасниці Конвенції, зокрема: a) вводять безплатну й обов`язкову початкову освіту; b) сприяють розвиткові різних форм середньої освіти, як загальної, так і професійної, забезпечують її доступність для всіх дітей та вживають таких заходів, як введення безплатної освіти та надання у випадку необхідності фінансової допомоги; е) вживають заходів для сприяння регулярному відвіданню шкіл і зниженню кількості учнів, які залишили школу.

За приписами ч.ч.1-3 ст.53 Конституції України кожен має право на освіту.

Повна загальна середня освіта є обов`язковою.

Держава забезпечує доступність і безоплатність дошкільної, повної загальної середньої, професійно-технічної, вищої освіти в державних і комунальних навчальних закладах; розвиток дошкільної, повної загальної середньої, позашкільної, професійно-технічної, вищої і післядипломної освіти, різних форм навчання; надання державних стипендій та пільг учням і студентам.

Згідно з ч. 1 ст. 6 Закону України «Про освіту» одним із основних принципів освіти в Україні є доступність для кожного громадянина усіх форм і типів освітніх послуг, що надаються державою.

Відповідно до ч.1 ст. 14 Закону України «Про освіту» місцеві органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування здійснюють державну політику в галузі освіти і в межах їх компетенції.

Отже, право на освіту є конституційним правом громадянина України, і забезпечення доступності до освіти здійснює держава, зокрема, через місцеві органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування.

Крім того, у відповідності до вимог статті 19 Закону України «Про охорону дитинства» кожна дитина має право на освіту.

Держава гарантує в тому числі: доступність і безоплатність дошкільної, повної загальної середньої, професійної (професійно-технічної), фахової передвищої, вищої освіти в державних і комунальних закладах освіти.

Держава забезпечує право на вибір навчального закладу.

Місцеві органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування організовують облік дітей дошкільного та шкільного віку для виконання вимог щодо навчання дітей у загальноосвітніх навчальних закладах.

Отже, діти - учні Первомайської загальноосвітньої школи I-III ступенів №1 Первомайської міської ради Харківської області, а також ті, батьки яких подали до вказаної школи заяви на зарахування їх дітей до першого класу з нового учбового року - 2019/2020 рр. мають право на реалізацію свого права на освіту та вибір саме конкретного навчального закладу.

А позбавлення дітей права на освіту та будь-які обмеження в реалізації цього права є неприпустимим в силу вимог закону.

Так, частиною другою статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до абзацу 2 пункту 30 статті 26 Закону №280/97-ВР, реорганізація або ліквідація навчальних закладів комунальної форми власності здійснюється за рішенням місцевої ради.

Згідно з ч.1 ст.11 Закону України «Про загальну середню освіту» державні та комунальні загальноосвітні навчальні заклади створюються відповідно центральними, місцевими органами виконавчої влади або органами місцевого самоврядування з урахуванням соціально-економічних, національних, культурно-освітніх і мовних потреб за наявності необхідної кількості учнів (вихованців) відповідно до встановлених нормативів наповнюваності класів, необхідної матеріально-технічної та науково-методичної бази, педагогічних кадрів у порядку встановленому Кабінетом Міністрів України.

Однак, незаконним рішенням відповідача про реорганізацію загально-освітньої школи, не дивлячись на суспільне обурення, звернення учителів, батьків учнів Первомайської загальноосвітньої школи І-ІІІ ступенів №1 Первомайської міської ради Харківської області до органів державної влади в тому числі до голови комітету Верховної Ради України з питань науки і освіти Бабака Сергія Віталійовича, без врахування висновку комісії Державної служби якості освіти, були порушені права та інтереси дітей.

Так, комісією Державної служби якості освіти відповідно до листа Глави Адміністрації Президента України Ю. Костюка від 21.06.2019 року №43-01/79 було здійснено вивчення роботи відділу освіти виконавчого комітету Первомайської міської ради Харківської області. Згідно даного висновку - «встановлено, що в порушення вимог законодавства, без урахування інтересів громади міста та відповідної організаційної підготовки, було прийняте оспорюване рішення. Не вжито належних заходів щодо працевлаштування 51 педагогічного працівника, а також не вжито заходів щодо переведення 515 учнів реорганізованих шкіл, що викликало значну соціальну напругу серед учасників освітнього процесу. Зазначено також, що спірним рішенням відповідача порушено «права дітей на освіту в навчальному закладі, що найбільш доступний та наближений до місця їхнього проживання (стаття 13 Закону України «Про освіту»). Так, переведення учнів ЗОШ № 1 до ЗОШ № 5 призведе до того, що діти змушені будуть долати відстань більше 2,6 км, а діти, які проживають у с. Сиваш - понад 7 км (27 учнів). Не враховувались й інтереси громадян, які проживають на закріпленій за ЗОШ № 1 території обслуговування, оскільки на час прийняття міською радою рішень батьками майбутніх першокласників подано 43 заяви на зарахування їхніх дітей до цих шкіл, а також не враховано тенденції до зростання учнівського контингенту та збільшення кількості класів, що простежуються у продовж останніх років.»

Таким чином, спір у цій справі не має ознак приватноправового та підлягає розгляду саме за правилами адміністративного судочинства.

А відповідач у спірних правовідносинах, вчиняючи певні дії та приймаючі рішення щодо реорганізації Первомайської ЗОШ І-ІІІ ступенів № 1 Первомайської міської ради Харківської області, здійснював саме владні управлінські функції в галузі освіти, визначені законодавством для органів місцевого самоврядування, зокрема, щодо управління закладами освіти, тобто діяв як суб`єкт владних повноважень в розумінні КАС України.

При цьому, колегія суддів також звертає увагу на те, що дитина позивача також навчається у Первомайській ЗОШ І-ІІІ ступенів № 1 Первомайської міської ради Харківської області, а отже вона звернулась до суду з даним позовом, зокрема, вважаючи, що оскаржуване рішення порушує права її дитини на належну освіту.

Безпідставним є також посилання скаржника в апеляційній скарзі на висновки щодо застосування норм права, які викладені в постанові Верховного Суду від 15 травня 2019 року у справі № 522/7636/14-ц та Постанові Великої Палати від 20 червня 2018 року у справі № 921/16/14-г15 відповідно, оскільки вони ухвалені в інших правовідносинах та за інших фактичних обставин, ніж у справі, що розглядається.

Щодо доводів апеляційної скарги щодо листа Державної служби якості освіти України, адресованого Офісу Президента України, слід зазначити наступне.

Обставиною, яка визнається сторонами по справі, а отже в силу ст. 78 КАС України не підлягає доказуванню, є те, що Державною службою якості освіти України було здійснено вивчення роботи відділу освіти виконавчого комітету Первомайської міської ради Харківської області.

Лист, долучений до матеріалів справи, адресований, як правильно зазначено відповідачем в апеляційній скарзі, Офісу Президента України, тоді як позивач - ОСОБА_1 , яка є директором ЗОШ І-ІІІ №1, та треті особи, на стороні позивача, не мають відношення до Офісу Президента України, а вказаний лист був надісланий на адресу ініціативної групи батьків м. Первомайського Харківської області помилково.

Тоді як, ініціативна група батьків м. Первомайського Харківської області на своє звернення отримала саме лист Департаменту інституційного аудиту Державної служби якості освіти України від 19.07.2019 року № 02/01-28/97, однак вказаний лист було отримано вже після прийняття судом першої інстанції рішення у справі, і тому його копія не була долучена до матеріалів справи.

Даний лист містить повідомлення про те, що спірне рішення Первомайської міської ради Харківської області від 25 червня 2019 року № 1271-60/7 «Про реорганізацію шляхом приєднання Первомайської ЗОШ І-ІІІ ступенів №1 Первомайської міської ради Харківської області до Первомайської ЗОШ І-ІІІ №5 Первомайської міської ради Харківської області» прийнято без урахування інтересів громади міста та відповідної організаційної підготовки.

Зокрема, порушено порядок оприлюднення проекту вказаного рішення відповідно до ч. 3 ст. 15 Закону України «Про доступ до публічної інформації», крім того, порушено право учнів ЗОШ № 1 на освіту у закладі освіти, що найбільш наближений до місця їх проживання, не враховано інтереси майбутніх учнів, батьки яких подали до даної школи 43 заяви про зарахування дітей до 1 класу. Також вказано, що за результатом даного вивчення Державною службою якості освіти України було надіслано лист до Первомайської міської ради Харківської області для вжиття заходів, спрямованих на врегулювання конфліктної ситуації, скасування необгрунтованих рішень та притягнення до дисциплінарної відповідальності винних посадових осіб.

Проте, відповідачем не надано до суду доказів вчинення відповідних заходів за рекомендацією державного органу.

Згідно ст. 77 КАС України, кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача. У таких справах суб`єкт владних повноважень не може посилатися на докази, які не були покладені в основу оскаржуваного рішення, за винятком випадків, коли він доведе, що ним було вжито всіх можливих заходів для їх отримання до прийняття оскаржуваного рішення, але вони не були отримані з незалежних від нього причин.

Колегія суддів зазначає, що відповідач не довів перед судом правомірність прийнятого ним рішення.

Таким чином, позовні вимоги в частині скасування рішення Первомайської міської ради від 25 червня 2019 року № 1271-60/7 "Про реорганізацію шляхом приєднання Первомайської ЗОШ І-ІІІ ступенів №1 Первомайської міської ради Харківської області до Первомайської ЗОШ І-ІІІ №5 Первомайської міської ради Харківської області" є законними, обгрунтованими та такими, що підлягають задоволенню.

Отже, колегія суддів переглянувши рішення суду першої інстанції в частині задоволення позовних вимог, вважає, що при його прийнятті суд дійшов вичерпних юридичних висновків щодо встановлення обставин справи і правильно застосував до спірних правовідносин сторін норми матеріального та процесуального права.

Доводи апеляційної скарги не знайшли свого підтвердження в ході розгляду справи судом апеляційної інстанції, спростовані зібраними по справі доказами та встановленими обставинами, з наведених підстав висновків суду не спростовують.

Відповідно до ст. 242 КАС України, рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

Згідно ч. 1 ст. 316 КАС України, суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Зважаючи на встановлені обставини справи, колегія суддів дійшла висновку, що рішення Харківського окружного адміністративного суду від 20.09.2019 року по справі 520/6929/19 в частині задоволення позовних вимог прийнято з дотриманням норм чинного процесуального та матеріального права і підстав для його скасування не виявлено.

Керуючись ст. ст. 242, 243, 250, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 328 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Первомайської міської ради Харківської області залишити без задоволення.

Рішення Харківського окружного адміністративного суду від 20.09.2019 року по справі № 520/6929/19 залишити без змін.

.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та не підлягає касаційному оскарженню, крім випадків, передбачених п. 2 ч. 5 ст. 328 КАС України.

Головуючий суддя

(підпис)

В.А. Калиновський

Судді

(підпис) (підпис)

З.О. Кононенко О.І. Сіренко

Повний текст постанови складено 02.12.2019 року