ПОСТАНОВА

Іменем України

29 листопада 2019 року

Київ

справа №815/6399/17

адміністративне провадження №К/9901/57101/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Радишевської О.Р.,

суддів - Кашпур О.В., Уханенка С.А.

розглянув у письмовому провадженні як суд касаційної інстанції адміністративну справу №815/6399/17

за позовом ОСОБА_1 до Апеляційного суду Одеської області, Державної судової адміністрації України, за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмету спору, на стороні відповідачів - Головного управління Державної казначейської служби України в Одеській області - про визнання протиправною відмови, визнання неправомірною бездіяльності, зобов`язання виділити кошти з бюджетної програми 0501150 для виплати вихідної допомоги та стягнення вихідної допомоги в розмірі 1126964,00 грн, провадження в якій відкрито

за касаційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 27 березня 2018 року, ухвалене в складі колегії суддів: головуючого судді Іванова Е.А., суддів Аракелян М.М., Юхтенко Л.Р., і постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 26 червня 2018 року, прийняту в складі колегії суддів: головуючого судді Коваля М.П., суддів Домусчі С.Д., Кравець О.О.,

УСТАНОВИВ:

І. Суть спору

1. У грудні 2017 року ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 , позивач) звернувся до суду з адміністративним позовом до Апеляційного суду Одеської області (далі - відповідач-1), Державної судової адміністрації України (далі - ДСА України, відповідач-2), у якому просив:

1.1. визнати протиправною відмову Апеляційного суду Одеської області у нарахуванні та виплаті ОСОБА_1 вихідної допомоги у зв`язку із звільненням у відставку;

1.2. визнати неправомірною бездіяльність ДСА України щодо незабезпечення у 2016 році фінансування Апеляційного суду Одеської області на здійснення виплат належної ОСОБА_1 суми вихідної допомоги в зв`язку із звільненням судді у відставку;

1.3. зобов`язати ДСА України виділити Апеляційному суду Одеської області кошти для виплати позивачу вихідної допомоги в розмірі 34-ох місячних заробітних плат за останньою посадою на день звільнення в розмірі 1126964,00 грн;

1.4. зобов`язати Апеляційний суд Одеської області нарахувати ОСОБА_1 як судді у відставці вихідну допомогу без сплати податку.

2. На обґрунтування позову позивач зазначив, що обіймав посаду судді та 08 вересня 2016 року був звільнений з посади у зв`язку з поданням заяви про відставку. Загальний стаж роботи суддею становить більше 34 років.

2.1. Водночас при звільненні з посади відповідачем-1 не було сплачено на його користь вихідної допомоги в зв`язку із виходом судді у відставку, передбаченої статтею 136 Закону України від 07 липня 2010 року №2453-VI "Про судоустрій і статус суддів" (далі - Закон №2453-VI).

2.2. ОСОБА_1 вважає, що він як суддя з багаторічним стажем роботи на посаді судді має право на отримання вихідної допомоги, яка є однією із конституційних гарантій незалежності судді - умовою здійснення правосуддя неупередженим і справедливим судом.

2.3. Позбавлення такого права, у зв`язку з утратою чинності Закону України від 15 грудня 1992 року №2862-ХІІ «Про статус суддів» (далі - Закон № 2862-ХІІ) та внесенням законодавчих змін до Закону №2453-VI, позивач розцінює як звуження обсягу його конституційних прав на соціальне і матеріальне забезпечення, що не відповідає правомірним очікуванням на отримання зазначеної допомоги після багаторічної роботи на посаді судді.

2.4. Позивач зазначив, що до правовідносин, які виникли у зв`язку з його відставкою, не можуть застосовуватися норми Закону України від 27 березня 2014 року №1166-VІІ «Про запобігання фінансовій катастрофі та створення передумов для економічного зростання в Україні» (далі - Закон №1166-VІІ), якими було виключено статтю 136 Закону №2453-VI.

ІІ. Установлені судами фактичні обставини справи

3. 20 жовтня 1981 року ОСОБА_1 обрано суддею - членом Військового трибуналу Пермського гарнізону Уральського військового округу.

4. 28 грудня 2010 року ОСОБА_1 обрано та зараховано на посаду судді Апеляційного суду Одеської області.

5. Постановою Верховної Ради України «Про звільнення суддів» від 08.09.2016 №1515-VIII ОСОБА_1 звільнено з посади судді Апеляційного суду Одеської області, у зв`язку з поданням заяви про відставку.

6. Наказом голови Апеляційного суду Одеської області від 12.09.2016 №157-ос ОСОБА_1 відраховано зі штату Апеляційного суду Одеської області.

7. Наказом Голови Апеляційного суду Одеської області від 20.10.2017 №186-ос були внесені зміни до наказу від 12.09.2016 №157-ос, а саме: змінено дату звільнення ОСОБА_1 на 03.10.2016.

8. У наказах посилання на здійснення ОСОБА_1 нарахування та виплати вихідної допомоги в розмірі 3-х місячних суддівських винагород за останньою посадою.

9. Відповідно до довідки Апеляційного суду Одеської області від 06.09.2017 №276 розмір заробітної плати за місяць ОСОБА_1 складав 33146 грн.

10. 25 жовтня 2017 року позивач звернувся до Апеляційного суду Одеської області із заявою, у якій просив внести зміни до зазначених наказів шляхом їхнього доповнення в частині виплати останньому вихідної допомоги в розмірі 3-х місячних суддівських винагород за останньою посадою.

11. Листом від 30.10.2017 відповідач-1 повідомив позивача про відмову в задоволенні поданої ним заяви, посилаючись на відсутність правових підстав для виплати вихідної допомоги.

12. Уважаючи відмову відповідача у виплаті вихідної допомоги протиправною, позивач звернувся до суду з адміністративним позовом.

ІІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення

13. Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 27 березня 2018 року, залишеним без змін постановою Одеського апеляційного адміністративного суду від 26 червня 2018 року, у задоволенні адміністративного позову відмовлено.

14. Відмовляючи в задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції, з висновками якого погодився і суд апеляційної інстанції, виходив з того, що датою виходу судді у відставку є дата прийняття Верховною Радою України постанови про його звільнення з посади.

15. Тому до спірних правовідносин необхідно застосовувати положення нормативно-правових актів, які були чинними на момент звільнення позивача з посади судді.

16. Оскільки на момент прийняття Верховною Радою України постанови про звільнення позивача (08 вересня 2016 року) стаття 136 Закону №2453-VI втратила чинність, то у позивача відсутнє право на отримання вихідної допомоги.

IV. Провадження в суді касаційної інстанції

17. 10 вересня 2018 року до Касаційного адміністративного суду в складі Верховного Суду надійшла вказана касаційна скарга.

18. За наслідками автоматизованого розподілу касаційну скаргу передано на розгляд колегії суддів: судді-доповідачу Стрелець Т.Г., суддям Білоусу О.В., Желтобрюх І.Л.

19. Ухвалою Верховного Суду від 12 вересня 2018 року відкрито касаційне провадження за вказаною скаргою.

20. Розпорядженням заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду - від 05 червня 2019 року №637/0/78-19, у зв`язку зі зміною спеціалізації та введенням до іншої судової палати судді-доповідача в цій справі, призначений повторний автоматизований розподіл указаної касаційної скарги.

21. За наслідками повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 06 червня 2019 року касаційну скаргу передано на розгляд колегії суддів: судді-доповідачу Радишевській О.Р., суддям Кашпур О.В., Уханенку С.А.

22. У касаційній скарзі позивач, посилаючись на порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права, просить скасувати їхні рішення та ухвалити нове рішення, яким позовні вимоги задовольнити.

23. На обґрунтування касаційної скарги скаржник зазначає, що набув право на відставку ще в 2001 році, тобто з часу, з якого його стаж роботи на посаді судді досяг двадцяти років.

24. Зазначена обставина, як уважає позивач, є єдиною умовою набуття права на відставку, тоді як подання заяви про звільнення є лише доказом реалізації цього права.

25. Позивач наголошує на тому, що до спірних правовідносин необхідно застосовувати норми законів, які були чинними на період набуття ним права на відставку.

26. Також позивач указує, що зміни, унесені до Закону України «Про судоустрій та статус суддів» згідно із Законом України «Про запобігання фінансової катастрофи та створення передумов для економічного зростання України», не можуть обмежувати його правомірні очікування та законне право отримати вихідну допомогу в зв`язку з відставкою.

27. Відповідач-1 та відповідач-2 скористалися своїм правом і надіслали до суду відзиви на касаційну скаргу, у яких, посилаючись на висновки та установлені судами першої та апеляційної інстанцій обставини, просили відмовити в задоволенні касаційної скарги, а рішення судів попередніх інстанцій - залишити без змін.

V. Джерела права й акти їхнього застосування

28. Статтею 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їхні посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

29. Стаття 126 Конституції України серед підстав для звільнення судді визначає подання суддею заяви про відставку або про звільнення з посади за власним бажанням.

30. Згідно з пунктами 1- 5 статті 120 Закону №2453-VI (у редакції, чинній на момент прийняття постанови Верховної Ради України від 08 вересня 2016 року №1515-VІІІ "Про звільнення суддів") суддя, який має стаж роботи на посаді судді не менше двадцяти років, що визначається відповідно до статті 135 цього Закону, має право подати заяву про відставку. Суддя має право у будь-який час перебування на посаді незалежно від мотивів подати заяву про звільнення з посади за власним бажанням. Заява про відставку, заява про звільнення з посади за власним бажанням подається суддею безпосередньо до Вищої ради юстиції, яка протягом одного місяця з дня надходження відповідної заяви вносить до органу, який обрав або призначив суддю, подання про звільнення судді з посади. Суддя здійснює свої повноваження до прийняття рішення про його звільнення.

31. Порядок розгляду питання та прийняття Верховною Радою України рішення про звільнення з посади судді, обраного безстроково, визначається Законом №2453-V та Регламентом Верховної Ради України. Питання про звільнення з посади судді, обраного безстроково, розглядається на пленарному засіданні Верховної Ради України без висновку комітетів Верховної Ради України та будь-яких перевірок.

32. Повноваження судді припиняються з дня прийняття Верховною Радою України постанови про звільнення з посади судді.

33. За приписами абзацу третього пункту 7 Указу Президента України "Про порядок офіційного оприлюднення нормативно-правових актів та набрання ними чинності" від 10 червня 1997 року №503/97 акти Верховної Ради України і Президента України про призначення відповідно до законодавства на посади і звільнення з посад набирають чинності з моменту їхнього прийняття.

34. Частинами першою-третьою статті 43 Закону №2862-ХІІ було передбачено, що кожен суддя за умови, що він працював на посаді судді не менше 20 років, має право на відставку, тобто на звільнення його від виконання обов`язків за власним бажанням або у зв`язку з закінченням строку повноважень. Суддя також має право на відставку за станом здоров`я, що перешкоджає продовженню виконання обов`язків. За суддею, який перебуває у відставці, зберігається звання судді і такі ж гарантії недоторканності, як і до виходу у відставку. Судді, який пішов у відставку, виплачується вихідна допомога у розмірі місячного заробітку за останньою посадою за кожен повний рік роботи на посаді судді, але не менше шестимісячного заробітку.

35. Законом України "Про внесення змін і доповнень до Закону України "Про статус суддів" від 24.02.1994 №4015-ХІІ частину третю статті 43 Закону України "Про статус суддів" було викладено в іншій редакції, відповідно до якої судді, який пішов у відставку, виплачується вихідна допомога без сплати податку в розмірі місячного заробітку за останньою посадою за кожен повний рік роботи на посаді судді, але не менше шестимісячного заробітку.

36. Водночас Верховною Радою України прийнято Закон України "Про судоустрій та статус суддів" від 07.07.2010 №2453-VІ, з набранням чинності якого Закон України "Про статус суддів" від 15.12.1992 №2862-ХІІ втратив чинність.

37. Частиною першою статті 136 Закону №2453-VI було передбачено, що судді, який вийшов у відставку, виплачується вихідна допомога у розмірі 10 місячних заробітних плат за останньою посадою.

38. Законом №1166-VII, який набрав чинності 01 квітня 2014 року, внесено зміни до Закону №2453-VI, а саме: виключено статтю 136 ("Вихідна допомога судді у зв`язку з відставкою") цього Закону.

VI. Позиція Верховного Суду

39. Суд наголошує на тому, що перевірка законності судових рішень судів першої та апеляційної інстанцій, згідно зі статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), здійснюється виключно у частині застосування норм матеріального та процесуального права.

40. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (частина друга статті 341 КАС України).

41. Вирішуючи питання про обґрунтованість касаційної скарги, Суд керується таким.

42. Відставка судді є особливою формою звільнення його з посади за власним бажанням та обумовлена наявністю в особи відповідного стажу роботи на посаді судді. Наслідком відставки є, зокрема, припинення суддею своїх повноважень з одночасним збереженням за ним звання судді і гарантій недоторканності.

43. Чинним на момент виникнення спірних правовідносин законодавством визначений порядок реалізації права судді на звільнення у зв`язку з відставкою, яке починається з подання суддею відповідної заяви і закінчується прийняттям Верховною Радою України постанови про звільнення з посади судді, яка набирає чинності з моменту її прийняття.

44. Ураховуючи вказане, реалізація права позивача на звільнення у зв`язку з відставкою відбулася в момент прийняття Верховною Радою України відповідної постанови - 08 вересня 2016 року.

45. Водночас з 01 квітня 2014 року статтю 136 Закону №2453-VI, якою було передбачено виплату вихідної допомоги в розмірі 10 місячних заробітних плат за останньою посадою, виключено на підставі Закону №1166-VII.

46. Рішення щодо неконституційності Закону №1166-VII в частині виключення статті 136 Закону №2453-VI Конституційним Судом України на момент виникнення спірних правовідносин не приймалося.

47. У Рішенні Конституційного Суду України від 09 лютого 1999 року №1-рп/99 у справі за конституційним зверненням Національного банку України щодо офіційного тлумачення положення частини першої статті 58 Конституції України (справа про зворотну дію в часі законів та інших нормативно-правових актів) зазначено, що за загальновизнаним принципом права закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі. Цей принцип закріплений у частині першій статті 58 Конституції України, за якою дію нормативно-правового акта в часі треба розуміти так, що вона починається з моменту набрання цим актом чинності і припиняється з втратою ним чинності, тобто до події, факту застосовується той закон або інший нормативно-правовий акт, під час дії якого вони настали або мали місце.

48. Отже, до спірних правовідносин необхідно застосовувати положення нормативно-правових актів, які діяли на час прийняття Верховною Радою України постанови про звільнення позивача з посади судді.

49. Таким чином, Закон №2453-VI, у редакції, чинній на момент прийняття Верховною Радою України постанови від 08 вересня 2016 року №1515-VIII "Про звільнення суддів", якою позивача звільнено з посади судді у зв`язку з поданням заяви про відставку, не містив правових норм щодо виплати вихідної допомоги.

50. За таких обставин, Суд зазначає, що суди попередніх інстанцій дійшли правильного висновку про відсутність підстав для застосування положень Закону №2453-VІ і виплати позивачу вихідної допомоги в розмірі місячного заробітку за останньою посадою за кожен повний рік роботи на посаді судді.

51. Аргументи позивача про матеріальне забезпечення судді як однієї з конституційних гарантій його незалежності є обґрунтованими, однак у контексті спірних правовідносин слід звернути увагу на те, що звернення до суду з цим позовом зумовлено відмовою у виплаті вихідної допомоги, право на отримання якої Закони №2862-ХІІ та №2453-VI встановлювали до набрання чинності згаданих змін у законодавстві.

52. Конституційний Суд України у Рішенні від 19 листопада 2013 року № 10-рп/2013 зазначив, що за своєю правовою природою вихідна допомога є разовою формою матеріальної винагороди при виході судді у відставку. Вона виплачується з метою забезпечення йому належних соціально-побутових умов, а також для стимулювання осіб, які перебувають на посаді судді, до довгострокового виконання ними професійних обов`язків. Вихідна допомога не належить до таких конституційних гарантій незалежності суддів, як суддівська винагорода чи довічне грошове утримання, оскільки не є основним джерелом матеріального забезпечення суддів, не має постійного характеру та не покриває соціальних ризиків, пов`язаних, зокрема, із хворобою, інвалідністю, старістю. У зв`язку з цим парламент повноважний встановлювати вихідну допомогу та визначати її розмір.

53. Щодо аргументу позивача про те, що він мав законні очікування отримати задекларовану державою у статті 136 Закону №2453-VI вихідну допомогу, як одну з елементів гарантії незалежності суддів, Суд зазначає таке.

54. Механізм захисту права власності передбачений статтею 1 першого Протоколу до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 20.03.1952. Положеннями цієї статті закріплено, що кожна фізична або юридична особа має право мирно володіти своїм майном. Ніхто не може бути позбавлений своєї власності інакше як в інтересах суспільства і на умовах, передбачених законом і загальними принципами міжнародного права. Ці положення жодним чином не обмежують право держави вводити в дію такі закони, які вона вважає за необхідне, щоб здійснювати контроль за користуванням майном відповідно до загальних інтересів або для забезпечення сплати податків чи інших зборів або штрафів.

55. Як висловився Європейський суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) у низці своїх рішень, держава на власний розсуд визначає, які доплати надавати своїм працівникам із державного бюджету. Держава може ввести, призупинити або припинити їхню виплату, уносячи відповідні законодавчі зміни. Однак, якщо законодавча норма, яка передбачає певні доплати, є чинною, а передбачені умови - дотриманими, державні органи не можуть відмовляти у їх наданні, доки законодавче положення залишається чинним (пункт 23 рішення від 10 березня 2011 року в справі "Сук проти України" (заява №10972/05); пункт 23 рішення від 08 листопада 2005 року в справі "Кечко проти України" ) заява №63134/00).

56. Отже, ЄСПЛ визначив, що обов`язковою умовою визнання існування у особи легітимних сподівань (legitimate expectations) має бути чинність законодавчої норми, якою передбачаються певні доплати. Особа має легітимні сподівання лише за умови, якщо законодавча норма, якою передбачаються певні виплати, є чинною.

57. Отож, Суд уважає, що позивач не мав легітимних сподівань отримати задекларовану державою вихідну допомогу при виході у відставку, оскільки на час його звільнення виплата вихідної допомоги при виході у відставку не передбачалася.

58. Позивач також наголошує на тому, що прийняття законодавчих актів не може суперечити принципам правової визначеності.

59. Принцип правової визначеності є істотно важливим для питання довіри до судової системи та верховенства права. Для того, щоб досягнути цієї довіри, держава зобов`язана зробити текст закону (the law) легко доступним. Вона також зобов`язана дотримуватися законів (the laws), які запровадила, і застосовувати їх у передбачуваний спосіб та з логічною послідовністю. Передбачуваність означає, що закон має бути, за можливості, проголошений наперед - до його застосування, та має бути передбачуваним щодо його наслідків: він має бути сформульований з достатньою мірою чіткості, аби особа мала можливість скерувати свою поведінку. Принцип правової визначеності вимагає, щоб юридичні норми були чіткими і точними та спрямованими на забезпечення того, щоб ситуації та правовідносини залишалися передбачуваними. (Доповідь Європейської комісії «За демократію через право» (Венеційської комісії), схвалена Венеційською Комісією на 86 -му пленарному засіданні. Венеція, 25-26 березня 2011 року).

60. Зважаючи на таке тлумачення принципу правової визначеності, Суд робить висновок, що норми законів України "Про запобігання фінансової катастрофи та створення передумов для економічного зростання в Україні" та "Про судоустрій і статус суддів" від 07 липня 2010 року №2453-VI щодо виплати вихідної допомоги при виході у відставку відповідають змісту такого принципу. Ці норми є однозначно зрозумілими й доступними для суспільства, набули чинності і почали застосовуватися задовго до подання позивачем заяви про звільнення з посади судді.

61. Таким чином, за встановлених у цій справі обставин і правового регулювання спірних правовідносин, правильним є висновок судів попередніх інстанцій про те, що вимоги позивача про виплату вихідної допомоги у зв`язку з відставкою, яка була передбачена Законами №2862-ХІІ та №2453-VI, не ґрунтуються на законі, а отже, підстав для задоволення позову немає.

62. Відповідно до частини першої статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

63. Переглянувши оскаржувані судові рішення в межах заявлених вимог касаційної скарги, Суд уважає, що висновки судів попередніх інстанцій у цій справі є правильними, обґрунтованими, відповідають нормам матеріального та процесуального права, підстави для їхнього скасування чи зміни відсутні.

64. Зважаючи на приписи статті 350 КАС України, касаційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.

VII. Судові витрати

65. З огляду на результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати не розподіляються.

66. Керуючись статтями 3, 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, Суд

ПОСТАНОВИВ:

67. Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.

68. Рішення Одеського окружного адміністративного суду від 27 березня 2018 року та постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 26 червня 2018 року залишити без змін.

69. Судові витрати не розподіляються.

70. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач: О.Р. Радишевська

Судді: О.В. Кашпур

С.А. Уханенко