ПОСТАНОВА

Іменем України

27 листопада 2019 року

Київ

справа №821/3615/15-а

касаційне провадження №К/9901/11687/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Чиркіна С.М.,

суддів: Рибачука А.І., Саприкіної І.В.,

розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 , ОСОБА_6 , ОСОБА_7 на постанову Херсонського окружного адміністративного суду від 01.03.2016 (головуючий суддя: Василяка Д.,К.) та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 08.06.2016 (головуючий суддя: Лук`янчук О.В., судді: Градовський Ю.М., Кравченко К.В.) у справі №821/3615/15-а за позовом ОСОБА_5 , ОСОБА_8 , ОСОБА_9 , ОСОБА_10 , ОСОБА_11 , ОСОБА_12 , ОСОБА_13 , ОСОБА_4 , ОСОБА_7 , ОСОБА_1 , ОСОБА_14 , ОСОБА_15 , ОСОБА_16 , ОСОБА_17 , ОСОБА_6 , ОСОБА_3 , ОСОБА_18 , ОСОБА_19 , ОСОБА_20 , ОСОБА_21 , ОСОБА_22 , ОСОБА_2 до Херсонської обласної державної адміністрації про скасування розпорядження в частині,

В С Т А Н О В И В:

В серпні 2011 року ОСОБА_5 (далі - ОСОБА_5 ), ОСОБА_8 (далі - ОСОБА_23 ), ОСОБА_9 (далі - ОСОБА_9 ), ОСОБА_10 (далі - ОСОБА_10 ), ОСОБА_11 (далі - ОСОБА_11 ), ОСОБА_12 (далі - ОСОБА_12 ), ОСОБА_13 (далі - ОСОБА_13 ), ОСОБА_4 (далі - ОСОБА_4 ), ОСОБА_7 (далі - ОСОБА_7 ), ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_24 ), ОСОБА_14 (далі - ОСОБА_14 ), ОСОБА_15 (далі - ОСОБА_15 ), ОСОБА_16 (далі - ОСОБА_16 ), ОСОБА_17 (далі - ОСОБА_17 ), ОСОБА_6 (далі - ОСОБА_6 ), ОСОБА_3 (далі - ОСОБА_3 ), ОСОБА_18 (далі - ОСОБА_18 ), ОСОБА_19 (далі - ОСОБА_19 ), ОСОБА_20 (далі - ОСОБА_20 ), ОСОБА_21 (далі - ОСОБА_21 ), ОСОБА_22 (далі - ОСОБА_22 ), ОСОБА_2 (далі - ОСОБА_2 ) звернулися до суду з позовом до Херсонської обласної державної адміністрації (далі - Херсонська ОДА або відповідач), в якому просили скасувати розпорядження голови Херсонської ОДА від 14.09.2009 № 1095 в частині скасування розпорядження голови Каланчацької РДА від 03.07.2008 №377 та від 10.10.2008 №544.

На обґрунтування позовних вимог позивачі зазначили, що розпорядження Каланчацької РДА про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки за своєю правовою природою є індивідуальним актом застосування норм права (правозастосовчим актом індивідуальної дії), який за юридичними наслідками відноситься до правоконстатуючих актів (констатує факт надання згоди), є виконаним в силу самого факту його прийняття, а тому є таким, що вичерпав свою дію одночасно з його прийняттям. Таким чином цей ненормативний акт не може бути скасований чи змінений. Розпорядження голови Каланчацької РДА від 10.10.2008 №544 є також виконаним шляхом оформлення на його підставі права власності на земельні ділянки.

Постановою Херсонського окружного адміністративного суду від 15.09.2011 адміністративний позов задоволено.

Постановою Одеського апеляційного адміністративного суду від 05.09.2012 скасовано постанову Херсонського окружного адміністративного суду від 15.09.2011 та ухвалено нове рішення про відмову у задоволенні позову.

Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 15.10.2015 скасовано постанову Херсонського окружного адміністративного суду від 15.09.2011 та постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 05.09.2012, а справу направлено на новий розгляд до суду першої інстанції.

Приймаючи таке рішення, суд касаційної інстанції виходив з того, що судами попередніх інстанцій не встановлено місцерозташування земельних ділянок, і як наслідок, неможливо з`ясувати до повноважень якого органу виконавчої влади належить вирішення питань, пов`язаних з розпорядженням земелями, переданими у власність позивачам.

За наслідками нового розгляду справи постановою Херсонського окружного адміністративного суду від 01.03.2016, залишеною без змін ухвалою Одеського апеляційного адміністративного суду від 08.06.2016, у задоволенні адміністративного позову відмовлено.

Ухвалюючи таке рішення, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходили з того, що Каланчацька РДА перевищила межі своїх повноважень стосовно розпорядження землями за межами населених пунктів та фактично реалізувала повноваження, які належать до компетенції обласних державних адміністрацій, а тому Херсонська ОДА в межах, визначених статтею 33 Закону України від 09.04.1999 №586-XIV «Про місцеві державні адміністрації» (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин; далі - Закон №586-XIV) повноважень обґрунтовано скасувала розпорядження голови Каланчацької РДА від 03.07.2008 № 377 та від 10.10.2008 №544. При цьому суд апеляційної інстанції вказав на необґрунтованість посилань позивачів на рішення Конституційного Суду України від 16.04.2009 №7-рп/2009, оскільки це рішення стосується повноважень органів місцевого самоврядування, а не органів виконавчої влади, якими є районні та області держадміністрації. Також суди попередніх інстанцій вказали на те, що акти щодо права власності на земельні ділянки, видані на підставі розпорядження голови Каланчацької РДА від 10.10.2008 №544, визнані недійсними в судовому порядку.

Не погоджуючись з рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 , ОСОБА_6 , ОСОБА_7 подали касаційну скаргу, у якій просять Верховний Суд скасувати оскаржувані судові рішення та ухвалити нове рішення про задоволення позову. Касаційна скарга обґрунтована тим, що судами попередніх інстанцій не враховано, що на підставі скасованих спірним розпорядженням рішень органу виконавчої влади у позивачів виникло право власності на земельні ділянки. Скаржники зазначили, що розпорядження голови РДА, на підставі якого фізичній особі видано акт на право власності на земельну ділянку, є ненормативним актом одноразового застосування, яке вичерпало свою дію фактом його виконання, а тому таке не може бути в подальшому скасоване або змінене.

Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 13.07.2016 відкрито касаційне провадження у справі.

15.12.2017 розпочав роботу Верховний Суд і набрав чинності Закон України від 03.10.2017 №2147-VIII «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів», яким КАС України викладено в новій редакції.

Підпунктом 4 пункту 1 розділу VII «Перехідні положення» КАС України в редакції згаданого Закону передбачено, що касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.

У січні 2018 року цю справу передано на розгляд Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду.

В порядку статті 31 КАС України, пункту 15 Перехідних положень КАС України за результатами повторного автоматизованого розподілу від 10.06.2019 визначений новий склад суду.

Ухвалою Верховного Суду від 26.11.2019 справу прийнято до провадження та призначено її до розгляду в порядку письмового провадження відповідно до вимог статті 345 КАС України.

На адресу суду касаційної інстанції від відповідача надійшли письмові заперечення на касаційну скаргу, у яких останній, з посиланням на законність та обґрунтованість рішень судів попередніх інстанцій, просить суд залишити оскаржувані судові рішення без змін, а скаргу заявників без задоволення.

Верховний Суд переглянув оскаржувані судові рішення у межах доводів касаційної скарги, з урахуванням вимог статті 341 КАС України з`ясував повноту фактичних обставин справи, встановлених судами, перевірив правильність застосування норм матеріального і процесуального права та дійшов висновку, що касаційна скарга не підлягає задоволенню, з огляду на таке.

Судами попередніх інстанцій у межах спірних правовідносин встановлено, що розпорядженням голови Каланчацької РДА №377 від 03.07.2008 «Про надання дозволу на виготовлення проекту відведення із землеустрою по безоплатній приватизації земельних ділянок для індивідуального дачного будівництва» надано позивачам дозвіл на виготовлення проекту землеустрою по безоплатній приватизації земельних ділянок для індивідуального дачного будівництва за межами села Приморське в адміністративних межах Олексіївської сільської ради.

Розпорядженням голови Каланчацької РДА № 544 від 10.10.2008 «Про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок у власність для індивідуального дачного будівництва» позивачам затверджено проект землеустрою щодо відведення земельних ділянок у власність для індивідуального дачного будівництва загальною площею 2.20 га із земель запасу рекреаційного призначення в адміністративних межах Олексіївської сільської ради.

Кожному з позивачів відведено земельну ділянку площею 0,1 га. Позивачами отримані державні акти на право власності на земельні ділянки.

14.09.2009 головою Херсонської ОДА винесено розпорядження №1095 «Про скасування деяких розпоряджень голови Каланчацької районної державної адміністрації», яким, зокрема, скасовані розпорядження голови Каланчацької РДА №377 від 03.07.2008 та № 544 від 10.10.2008.

Зазначене рішення і є предметом спору у цій справі.

Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, Верховний Суд виходить з такого.

Принцип обґрунтованості рішення суб`єкта владних повноважень полягає у тому, щоб рішення було прийнято з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії), на оцінці усіх фактів та обставин, що мають значення. Європейський Суд з прав людини у рішенні по справі «Суомінен проти Фінляндії» (Suominen v. Finland), № 37801/97, п. 36, від 1 липня 2003 року, вказує, що орган влади зобов`язаний виправдати свої дії, навівши обґрунтування своїх рішень.

Згідно частини другої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Встановлення невідповідності діяльності суб`єкта владних повноважень вказаним критеріям для оцінювання рішення, (дій) є достатньою підставою для задоволення адміністративного позову, за умови, що встановлено порушення прав та інтересів позивача.

У спорах про оскарження акта індивідуальної дії суб`єкта владних повноважень, який стосується прав та обовязків особи, суд при вирішенні справи має надати повну та об`єктивну правову оцінку такому акту.

Предметом спору є законність розпорядження Херсонської ОДА №1095 від 14.09.2009 «Про скасування деяких розпоряджень голови Каланчацької районної державної адміністрації».

У відповіді на запит №13-21-031-5211/2-16 від 22.02.2016, наданій Головним управлінням Держгеокадастру у Херсонській області зазначено, що спірні земельні ділянки знаходяться в адміністративних межах Олексіївської сільської ради Каланчацького району Херсонської області за межами населених пунктів та відносяться до земель рекреаційного призначення.

Статтею 51 Земельного кодексу України (далі - ЗК України) передбачено, що до земель рекреаційного призначення належать земельні ділянки зелених зон і зелених насаджень міст та інших населених пунктів, навчально-туристських та екологічних стежок, маркованих трас, земельні ділянки, зайняті територіями будинків відпочинку, пансіонатів, об`єктів фізичної культури і спорту, туристичних баз, кемпінгів, яхт-клубів, стаціонарних і наметових туристично-оздоровчих таборів, будинків рибалок і мисливців, дитячих туристичних станцій, дитячих та спортивних таборів, інших аналогічних об`єктів, а також земельні ділянки, надані для дачного будівництва і спорудження інших об`єктів стаціонарної рекреації.

Землі рекреаційного призначення можуть перебувати у державній, комунальній та приватній власності (частина перша статті 52 ЗК України).

Абзацами «а», «б» статті 17 цього Кодексу визначено, що до повноважень місцевих державних адміністрацій у галузі земельних відносин належить розпорядження землями державної власності в межах, визначених цим Кодексом; координація здійснення землеустрою та державного контролю за використанням та охороною земель.

Відповідно до статті 116 ЗК України (у редакції, що діяла на час прийняття розпорядження № 377 від 03.07.2008) громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом, або за результатами аукціону.

За змістом статті 118 ЗК України (у наведеній вище редакції) громадянин, зацікавлений у приватизації земельної ділянки, яка перебуває у його користуванні, подає заяву до відповідної районної, Київської чи Севастопольської міської державної адміністрації або сільської, селищної, міської ради за місцезнаходженням земельної ділянки.

Рішення органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування щодо приватизації земельних ділянок приймається у місячний строк на підставі технічних матеріалів та документів, що підтверджують розмір земельної ділянки.

Громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають заяву до відповідної районної, Київської чи Севастопольської міської державної адміністрації або сільської, селищної, міської ради за місцезнаходженням земельної ділянки. У заяві зазначаються бажані розміри та мета її використання.

Відповідна місцева державна адміністрація або сільська, селищна, міська рада розглядає заяву, а при передачі земельної ділянки фермерському господарству - також висновки конкурсної комісії, і в разі згоди на передачу земельної ділянки у власність надає дозвіл на розробку проекту її відведення.

Районна, Київська чи Севастопольська міська державна адміністрація або сільська, селищна, міська рада у місячний строк розглядає проект відведення та приймає рішення про передачу земельної ділянки у власність.

Частиною першою статті 121 ЗК України передбачено, що громадяни України мають право на безоплатну передачу їм земельних ділянок із земель державної або комунальної власності в таких розмірах, зокрема для індивідуального дачного будівництва - не більше 0,10 гектара;

Як вірно зазначено судами попередніх інстанцій, стаття 118 ЗК України стосовно порядку приватизації земельних ділянок встановлює компетенцію не тільки районних державних адміністрацій, а й компетенцію Київської, Севастопольської міської державної адміністрації та органів місцевого самоврядування.

Застосування вказаної статті передбачає наявність вже розмежованих земель державної та комунальної власності в тій чи іншій адміністративно-територіальній одиниці.

Судами першої та апеляційної інстанції правильно встановлено, що на момент видання головою Каланчацької РДА розпоряджень, якими надано у власність земельні ділянки позивачам, у Каланчацькому районі Херсонської області такого розмежування здійснено не було.

Так, абзацом 1 пункту 12 розділу Х Прикінцевих положень ЗК України передбачено, що до розмежування земель державної та комунальної власності повноваження щодо розпорядження землями (крім земель, переданих у приватну власність, та земель, зазначених в абзаці третьому цього пункту) в межах населених пунктів здійснюють відповідні сільські, селищні, міські ради, а за межами населених пунктів - відповідні органи виконавчої влади.

Відповідно до частини третьої статті 122 Земельного кодексу України (у редакції, що діяла на час прийнятті розпорядження № 544 від 10.10.2008) районні державні адміністрації на їх території передають земельні ділянки із земель державної власності у власність або у користування у межах сіл, селищ, міст районного значення для всіх потреб та за межами населених пунктів для:

а) сільськогосподарського використання;

б) ведення водного господарства, крім випадків, передбачених частиною сьомою цієї статті;

в) будівництва об`єктів, пов`язаних з обслуговуванням жителів територіальної громади району (шкіл, закладів культури, лікарень, підприємств торгівлі тощо), крім випадків, визначених частиною сьомою цієї статті.

Обласні державні адміністрації передають земельні ділянки на їх території із земель державної власності у власність або у користування у межах міст обласного значення та за межами населених пунктів для всіх потреб, крім випадків, визначених частинами третьою, сьомою цієї статті (частина четверта статті 122 ЗК України).

Зі змісту наведеної норми вбачається, що районні державні адміністрації наділенні повноваженнями передавати земельні ділянки у власність чи користування тільки у випадках, визначених частиною четвертою цієї статті.

Разом з цим, частиною четвертою статті 122 ЗК України передбачено, що обласні державні адміністрації передають земельні ділянки на їх території із земель державної власності у власність або у користування у межах міст обласного значення та за межами населених пунктів для всіх потреб, крім випадків, визначених частинами третьою, сьомою цієї статті.

Вказана норма закону наділяє обласні державні адміністрації повноваженнями передавати земельні ділянки із земель державної власності у власність або у користування, в тому числі за межами населеного пункту для всіх потреб, тобто без обмежень щодо категорії земель та потреб, для яких вона передається.

У той же час, районна державна адміністрація не наділена повноваженнями передавати земельні ділянки у власність чи користування для рекреаційного призначення.

Судами попередніх інстанцій встановлено, що розпорядженням від 03.07.2008 №377 надано позивачам дозвіл на виготовлення проекту землеустрою по безоплатній приватизації земельних ділянок для індивідуального дачного будівництва за межами села Приморське в адміністративних межах Олексіївської сільської ради.

Зазначена земельна ділянка відносяться до земель рекреаційного призначення.

Отже, Каланчацька РДА під час винесення розпоряджень № 377 від 03.07.2008 та №544 від 10.10.2008 перевищила межі своїх повноважень стосовно розпорядження землями за межами населених пунктів та фактично реалізувала повноваження, які належать до компетенції обласних державних адміністрацій.

З цих підстав, як вірно встановлено судами першої та апеляційної інстанцій, у судовому порядку (справа 22-ц/791/3237/13) визнані недійсними акти на право власності на земельні ділянки, видані позивачам на підставі розпорядження голови Каланчацької РДА від 10.10.2008 №544.

Відповідно до положень статті 33 Закону №586-XIV обласні державні адміністрації в межах своїх повноважень спрямовують діяльність районних державних адміністрацій та здійснюють контроль за їх діяльністю.

Голови обласних державних адміністрацій мають право скасовувати розпорядження голів районних державних адміністрацій, що суперечать Конституції України та законам України, рішенням Конституційного Суду України, актам Президента України, Кабінету Міністрів України, голів обласних державних адміністрацій, а також міністерств, інших центральних органів виконавчої влади.

Згідно з частиною третьою статті 43 наведеного Закону розпорядження голови державної адміністрації, що суперечать Конституції України, законам України, рішенням Конституційного Суду України, іншим актам законодавства або є недоцільними, неекономними, неефективними за очікуваними чи фактичними результатами, скасовуються Президентом України, головою місцевої державної адміністрації вищого рівня або в судовому порядку.

Таким чином, колегія суддів погоджується із висновками судів попередніх інстанцій, що оскаржуване розпорядження прийнято відповідачем у межах та у спосіб визначених законом повноважень, на підставі повного та об`єктивного засування обставин у справі.

Судом апеляційної інстанції також обґрунтовано відхилені посилання позивачів на рішення Конституційного Суду України від 16.04.2009 №7-рп/2009 з підстав, що це рішення стосується повноважень органів місцевого самоврядування, а не органів виконавчої влади, якими є районні та області держадміністрації.

Суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, здійснює перевірку правильності застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права - на підставі встановлених фактичних обставин справи (частина перша статті 341 КАС України).

Доводи касаційної скарги зводяться виключно до непогодження з оцінкою обставин справи, наданою судами попередніх інстанцій. Касаційна скарга не містить інших обґрунтувань ніж ті, які були наведені у позовній заяві, апеляційній скарзі та з урахуванням яких суди попередніх інстанцій вже надавали оцінку встановленим обставинам справи. Обґрунтувань неправильного застосування норм матеріального права чи порушень норм процесуального права касаційна скарга позивачів не містить.

Частиною першою статті 350 КАС України передбачено, що суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

Верховний Суд не встановив неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні оскаржуваних судових рішень, а тому підстави для скасування рішень судів попередніх інстанцій - відсутні.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 355, 356, КАС України, суд

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 , ОСОБА_6 , ОСОБА_7 залишити без задоволення.

Постанову Херсонського окружного адміністративного суду від 01.03.2016 та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 08.06.2016 у справі №821/3615/15-а залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Судді Верховного Суду: С. М. Чиркін

А. І. Рибачук

І. В. Саприкіна