ПОСТАНОВА

Іменем України

21 листопада 2019 року

Київ

справа №826/4881/18

адміністративне провадження №К/9901/2498/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Губської О.А.,

суддів: Білак М.В., Загороднюка А.Г.,

за участю

секретаря Кривохижої О.О.,

позивача ОСОБА_1 ,

представника Міністерства юстиції України Дудник А.О.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні у касаційній інстанції адміністративну справу № 826/4881/18

за позовом ОСОБА_1 до Міністерства юстиції України про визнання дій та бездіяльності протиправними, провадження в якій відкрито

за касаційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 16 жовтня 2018 року (головуючий суддя: Смолій В.В.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 20 грудня 2018 року (колегія суддів: головуючий суддя: Лічевецький І.О., судді: Мельничук В.П., Земляна Г.В.),

ВСТАНОВИВ:

І. Суть спору

1. Позивач звернувся до суду з позовом до Міністерства юстиції України, в якому просив:

1.1. визнати дії відповідача про відмову у виконанні рішення Європейського суду з прав людини №24690 від 12 жовтня 2017 року неправомірними;

1.2. зобов`язати відповідача виконати вказане рішення як частину процедури виконання пілотного рішення по справі «Іванов проти України» №40450/04 від 15 жовтня 2009 року;

1.3. виплатити йому справедливу компенсацію 2500 євро;

1.4. вжити додаткових заходів індивідуального характеру, виконати постанову Апеляційного суду Донецької області від 28 березня 2011 року у справі №22-3353.

1.5. Свої позовні вимоги обґрунтовує тим, що Європейський суд з прав людини вказав, що його заява є частиною процедури виконання пілотного рішення по справі «Іванов проти України №40450/04» від 15 жовтня 2009 року та відшкодування за системну проблему, встановлену в рішенні «Іванов», має бути надано в рамках процедури виконання. Тобто, на думку позивача, його рішення необхідно виконувати так само як і рішення «Іванов проти України» та держава Україна повинна нарахувати йому справедливу компенсацію та вжити додаткових заходів індивідуального характеру, виконавши постанову Апеляційного суду Донецької області від 28 березня 2011 року.

ІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення

2. Постановою Окружного адміністративного суду мста Києва від 16 жовтня 2018 року, залишеною без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 20 грудня 2018 року, у задоволенні позову відмовлено.

2.1. Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції, з висновками якого погодився і суд апеляційної інстанції, виходив з того, що рішення Європейського суду з прав людини у справі «Бурмич та інші проти України» є рішенням про вилучення заяв з реєстру, з метою їх розгляду в рамках загальних заходів щодо виконання пілотного рішення у справі «Юрій Миколайович Іванов проти України» під наглядом Комітету міністрів Ради Європи. Із його змісту убачається, що Європейський суд з прав людини не присуджував заявникам справедливу сатисфакцію, а зобов`язав державу Україну вжити заходів загального характеру, що не відноситься до компетенції державної виконавчої служби та не підлягає виконанню в порядку, визначеному статтями 7-9 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини», Закону України «Про виконавче провадження». Окрім того, суд першої інстанції дійшов до висновку, що оскільки Міністерство юстиції України не є стороною у справі №22/3353, вимога позивача щодо вжиття заходів індивідуального характеру в частині виконання постанови Апеляційного суду Донецької області від 28.03.2011 року є необґрунтованою та не підлягає задоволенню.

ІІІ. Касаційне оскарження

3. Не погоджуючись з вказаними рішеннями судів першої та апеляційної інстанції, позивач звернувся з касаційною скаргою, у якій, посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, міжнародного права, просить скасувати ці рішення та задовольнити його позовні вимоги в повному обсязі.

5.1. В обґрунтування касаційної скарги вказує, що під час судового розгляду в матеріалах справи був відсутній автентичний переклад рішення Європейського Суду «Бурмич та інші проти України» № 46852/13. Однак, суд першої інстанції не відреагував на вказане, а суд апеляційної інстанції, перевищивши свої повноваження, визнав наявний в матеріалах справи переклад цього рішення таким, що не викликає сумніву. Вказане, на думку, позивача, є фальсифікацією справи. Також вважає помилковими висновки судів про необґрунтованість його вимог щодо вжиття заходів індивідуального характеру в частині виконання постанови Апеляційного суду Донецької області від 28 березня 2011 року. Оскільки він подав до суду лист Європейського Суду від 11 грудня 2015 року та рішення Великої Палати Європейського Суду від 12 жовтня 2017 року по його заяві № 24690/15 разом з автентичним перекладом, а суд відмовився розглядати це рішення Великої Палати та в своєму рішенні не згадує про них, тому вважає, що суд не визнає юрисдикцію Європейського Суду та Великої Палати по вказаній його заяві, підмінивши вказане рішення справою «Бурмич проти України» та дійшовши висновку, що зазначеним рішенням не передбачена виплата справедливої сатисфакції заявникам.

4. Відзив на касаційну скаргу до суду не надходив.

5. Позивач у судовому засіданні касаційну скаргу підтримав та просив її задовольнити з підстав, що в ній зазначені.

6. Представник відповідача у судовому засіданні заперечувала проти задоволення касаційної скарги, просила залишити без змін оскаржувані судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій.

IV. Встановлені судами фактичні обставини справи

7. Рішенням Великої Палати Європейського суду від 12 жовтня 2017 року у справі «Бурмич та інші про України» (заява №46852/13 та інші) Європейський суд з прав людини постановив вилучити зі свого реєстру (strike out) 12148 заяв, відповідно до підпункту «с» пункту 1 статті 37 Конвенції про захист прав та основоположних свобод та передати їх Комітету міністрів Ради Європи, з метою їх розгляду в рамках вжиття заходів загального характеру для виконання рішення у справі «Юрій Миколайович Іванов проти України» (заява №40450/04, рішення 15.10.2009).

8. До зазначеного списку розгляду заяв приєднано заяву позивача №24690/15.

9. Позивач звернувся до Міністерства юстиції України із заявами щодо виконання вказаного рішення Європейського Суду, уважаючи, що держава Україна повинна нарахувати йому справедливу компенсацію в розмірі 2500 євро та вжити додаткових заходів індивідуального характеру, виконати постанову Апеляційного суду Донецької області від 28 березня 2011 року в справі №22-3353.

10. Міністерство юстиції України у відповідь на ці звернення повідомило позивача, що рішення Європейського суду з прав людини у справі «Бурмич та інші проти України» про вилучення Європейським судом справ зі свого реєстру є рішенням, яке не підлягає встановленій законодавством процедурі виконання, а також вказало, що виконання рішення національних судів віднесено до компетенції органів державної виконавчої служби.

11. Уважаючи таку відмову протиправною, позивач звернувся у суд із даним позовом.

V. Релевантні джерела права й акти їх застосування

12. Згідно з частиною другою статті 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

13. Статтею 2 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

14. У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

15. За приписами статті 11 КАС України розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюються на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості.

16. Відповідно до частини першої статті 77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу. Частиною 2 цієї статті визначено, що у адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову.

17. Відповідно до статті 1 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» (далі - Закон) рішенням Європейського суду з прав людини є: а) остаточне рішення Європейського суду з прав людини у справі проти України, яким визнано порушення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод; б) остаточне рішення Європейського суду з прав людини щодо справедливої сатисфакції у справі проти України; в) рішення Європейського суду з прав людини щодо дружнього врегулювання у справі проти України; г) рішення Європейського суду з прав людини про схвалення умов односторонньої декларації у справі проти України.

18. Відповідно до статті 2 Закону Рішення є обов`язковим для виконання Україною відповідно до статті 46 Конвенції «Про захист прав людини і основоположних свобод».

19. Відповідно до статті 4 Закону протягом десяти днів від дня одержання повідомлення про набуття Рішенням статусу остаточного орган представництва готує та надсилає для опублікування в газеті «Урядовий кур`єр» стислий виклад Рішення українською мовою, який має включати: офіційну назву Рішення мовою оригіналу та в перекладі українською мовою; номер заяви до Суду; дату постановлення Рішення; стислий виклад фактів у справі; стислий виклад питань права; переклад резолютивної частини Рішення.

20. Зазначене у частині першій цієї статті видання публікує стислий виклад Рішення протягом семи днів від дня його одержання.

21. Відповідно до статті 5 Закону протягом десяти днів від дня одержання повідомлення про набуття Рішенням статусу остаточного Орган представництва надсилає стислий виклад Рішення Стягувачеві, Уповноваженому Верховної Ради України з прав людини, всім державним органам, посадовим особам та іншим суб`єктам, безпосередньо причетним до справи, за якою постановлено Рішення.

22. Порядок виконання державною виконавчою службою рішень в частині виплати відшкодування встановлений статтями 7-9 Закону.

23. Згідно частини 1 стаття 8 Закону виплата стягувачеві відшкодування має бути здійснена у тримісячний строк з моменту набуття рішенням статусу остаточного або у строк, передбачений у рішенні.

24. Порядок вжиття заходів загального характеру здійснюється відповідно до статей 13-15 Закону.

25. Згідно статті 13 Закону заходи загального характеру вживаються з метою забезпечення додержання державою положень Конвенції, порушення яких встановлене Рішенням, забезпечення усунення недоліків системного характеру, які лежать в основі виявленого Судом порушення, а також усунення підстави для надходження до Суду заяв проти України, спричинених проблемою, що вже була предметом розгляду в Суді.

26. Заходами загального характеру є заходи, спрямовані на усунення зазначеної в Рішенні системної проблеми та її першопричини, зокрема: а) внесення змін до чинного законодавства та практики його застосування; б) внесення змін до адміністративної практики; в) забезпечення юридичної експертизи законопроектів; г) забезпечення професійної підготовки з питань вивчення Конвенції та практики Суду прокурорів, адвокатів, працівників правоохоронних органів, працівників імміграційних служб, інших категорій працівників, професійна діяльність яких пов`язана із правозастосуванням, а також з триманням людей в умовах позбавлення свободи; д) інші заходи, які визначаються - за умови нагляду з боку Комітету міністрів Ради Європи - державою-відповідачем відповідно до Рішення з метою забезпечення усунення недоліків системного характеру, припинення спричинених цими недоліками порушень Конвенції та забезпечення максимального відшкодування наслідків цих порушень.

27. Згідно з частиною першою статті 14 Закону щокварталу Орган представництва готує та надсилає до Кабінету Міністрів України подання щодо вжиття заходів загального характеру.

28. Відповідно до частин 1, 4 статті 15 Закону прем`єр-міністр України відповідно до подання, передбаченого у статті 14 цього Закону, визначає центральні органи виконавчої влади, які є відповідальними за виконання заходів загального характеру, та невідкладно дає їм відповідні доручення. Відповідні акти мають бути видані та відповідний законопроект має бути внесений Кабінетом Міністрів України на розгляд Верховної Ради України протягом трьох місяців від дня видання доручення Прем`єр-міністра України, передбаченого частиною першою цієї статті.

VI. Позиція Верховного Суду

29. Перевіривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України, а також надаючи оцінку правильності застосування судами першої та апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, Верховний Суд виходить із такого.

30. Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перегляд судових рішень здійснюється в межах доводів та вимог касаційної скарги, перевірка правильності застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права - на підставі встановлених фактичних обставин справи (частина 1 статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України).

31. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (частина 2 статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України).

32. З аналізу наведених норм чинного законодавства та, зокрема, зі змісту абзацу 6 частини першої статті 1 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» вбачається, що рішенням Європейського суду з прав людини у справі проти України, що підлягає обов`язковому виконанню Україною є остаточне рішення Суду, яким визнано порушення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, щодо справедливої сатисфакції у справі проти України, щодо дружнього врегулювання у справі проти України, про схвалення умов односторонньої декларації у справі проти України.

33. Судами встановлено, що рішення Європейського суду у справі «Бурмич та інші проти України» є рішенням про вилучення заяв з реєстру справ Суду відповідно до підпункту «с» пункту 1 статті 37 Конвенції та передачу їх Комітету міністрів Ради Європи, з метою їх розгляду в рамках вжиття заходів загального характеру для виконання пілотного рішення у справі «Юрій Миколайович Іванов проти України».

34. Пунктом 204 цього рішення передбачено, що недоліки, на які скаржаться заявники у цих заявах, мають бути усунуті шляхом вжиття заходів загального характеру в рамках виконання пілотного рішення у справі «Юрій Миколайович Іванов проти України», у тому числі наданням належного та достатнього відшкодування шкоди, завданої порушенням Конвенції, встановленим зазначеним рішенням.

35. В пункті 215 рішення вказано, що вирішення цих заяв і 12143 заяв, є більшою мірою частиною процесу виконання пілотного рішення у справі Іванов, а відшкодування за системну проблему, констатовану у рішенні у справі «Юрій Миколайович Іванов проти України», має бути надано всім потерпілим, у тому числі тим, хто вже подав заяви до Суду, у рамках процедури виконання, яка здійснюється під наглядом Комітету міністрів.

36. При цьому встановлено, що рішенням у справі «Бурмич та інші проти України» не передбачена виплата справедливої сатисфакції заявникам.

37. Суди, вирішуючи цю справу по суті, зазначили, що підставою для звернення позивача з даним позовом стали відповіді відповідача про відсутність підстав для виконання рішення Європейського суду з прав людини у справі «Бурмич та інші проти України» з тих причин, що це рішення є таким, що не підлягає встановленій законодавством України процедурі виконання.

38. Також суди послались на ту обставину, що за результатами розгляду заяви позивача, яку в числі 12143 заяв вилучено з реєстру справ Європейського Суду, ухвалено рішення «Бурмич та інші проти України».

39. Враховуючи, що рішення «Бурмич та інші проти України» є процесуальним рішенням, яким визначено, що ця справа та всі аналогічні 12143 справ за заявами згідно з додатками І та ІІ є невід`ємною частиною процесу виконання пілотного рішення (пункт 198), а також те, що це рішення не є таким, що підлягає виконанню у відповідності до положень Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини», суди попередніх інстанцій дійшли висновку про відсутність підстав для задоволення вимог позивача.

40. Верховний Суд вважає такі висновки передчасними з огляду на таке.

41. Абзацом 11 частини першої статті 1 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» визначено, що виконанням рішення Суду є: а) виплата стягувачеві відшкодування та вжиття додаткових заходів індивідуального характеру; б) вжиття заходів загального характеру.

42. Суди правильно зазначили, що рішення Великої Палати Європейського суду у справі «Бурмич та інші проти України» в частині заяви позивача є остаточним, однак не є тим рішенням, яке у розумінні пунктів «а» і «б» абзацу 11 частини першої статті 1 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» має виконуватися згідно вимог цього Закону щодо позивача.

43. Проте, суди не встановили належним чином дійсний зміст вимог позивача, який звернувся до суду з вимогою про визнання неправомірними дій відповідача про відмову йому у виконанні рішення Європейського Суду № 24690/15 від 12 жовтня 2017 року.

44. При цьому, рішенням Європейського Суду № 24690/15 від 12 жовтня 2017 року, в розумінні позивача, є повідомлення Великої Палати Європейського Суду від цієї ж дати (а.с. 6, Т. 1) , яким позивача проінформовано про результат розгляду його заяви та те, що його заява є частиною процедури виконання пілотного рішення в справі Іванов («Юрій Миколайович Іванов проти України», № 40450, 15 жовтня 2009 року). В тексті цього повідомлення вказано, що воно становить проголошення рішення по його справі.

45. З вимогою про виконання цього ж рішення Європейського Суду позивач звертався до відповідача. Його незгода з отриманими відповідями останнього, які він вважає відмовою у виконанні цього рішення, спонукала позивача звернутися до суду з цим позовом.

46. Однак, суд першої інстанції, помилку якого не виправив і суд апеляційної інстанції, залишив ці обставини поза увагою та без належного дослідження, у зв`язку з чим порушив принцип диспозитивності, визначений статтею 9 Кодексу адміністративного судочинства України.

46.1. Суд не дослідив питання чи є цей лист Європейського Суду № 24690/15 від 12 жовтня 2017 року рішенням в розумінні законодавства, що регулює спірні правовідносини, яка його правова природа та правові наслідки. Також суд не встановив належним чином в чому полягає протиправність дій відповідача щодо не виконання цього листа та які рішення як суб`єкт владних повноважень відповідач приймав щодо нього.

47. Разом з тим, згідно з пунктом 5 резолютивної частини рішення Європейського Суду у справі «Юрій Миколайович Іванов проти України» держава-відповідач повинна невідкладно - не пізніше ніж упродовж одного року від дати, на яку це рішення набуває статусу остаточного відповідно до пункту 2 статті 44 Конвенції, - запровадити ефективний засіб юридичного захисту або комплекс таких засобів юридичного захисту, спроможних забезпечити адекватне та достатнє відшкодування за невиконання або затримки у виконанні рішень національних судів відповідно до принципів, встановлених практикою Суду.

48. Таким чином, суди дійшли висновку про відсутність підстав для задоволення позову в цій справі без належного дослідження та встановлення змісту вимог позивача, не встановивши обставини процедури виконання чи невиконання відповідачем рішення Європейського Суду № 24690/15 від 12 жовтня 2017 року.

49. Викладене в сукупності дає підстави для висновку про порушення норм процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи.

50. У свою чергу, суд касаційної інстанції в силу положень статті 341 Кодексу адміністративного судочинства обмежений у праві встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

51. За правилами пункту 1 частини другої статті 353 Кодексу адміністративного судочинства України, підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо суд не дослідив зібрані у справі докази.

52. Таким чином, зважаючи на приписи статті 353 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд доходить висновку про те, що рішення суду апеляційної інстанції підлягає скасуванню з направленням справи на новий судовий розгляд до суду апеляційної інстанції.

VIІ. Судові витрати

53. З огляду на результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати розподілу не підлягають.

Керуючись статтями 3, 341, 344, 349, 353, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ:

1. Касаційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 16 жовтня 2018 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 20 грудня 2018 року задовольнити частково.

2. Постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 20 грудня 2018 року в цій справі скасувати.

3. Справу направити до Шостого апеляційного адміністративного суду на новий розгляд.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий О. А. Губська

Судді М.В. Білак

А.Г. Загороднюк