ПОСТАНОВА

Іменем України

19 листопада 2019 року

Київ

справа №480/3990/18

адміністративне провадження №К/9901/15821/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Чиркіна С.М.,

суддів: Єзерова А.А., Саприкіної І.В.,

розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Сумській області на рішення Сумського окружного адміністративного суду від 24.12.2018 (головуючий суддя: Опімах Л.М.) та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 03.05.2019 (головуючий суддя: Перцова Т.С., судді: Чалий І.С., Жигилій С.П.) у справі №480/3990/18 за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Держгеокадастру у Сумській області про визнання протиправною та скасування відмови, зобов`язання вчинити певні дії,

В С Т А Н О В И В:

26.10.2018 ОСОБА_1 (далі - позивач або ОСОБА_1 ) звернувся до Сумського окружного адміністративного суду з позовом до Головного управління Держгеокадастру у Сумській області (далі - відповідач або ГУ Держгеокадастру у Сумській області), в якому, з урахуванням заяви про часткову зміну предмета позову просив суд:

визнати протиправною та скасувати відмову ГУ Держгеокадастру у Сумській області (40021, м. Суми, вул. Петропавлівська, 108, код ЄДРПОУ 39765885) у наданні дозволу ОСОБА_1 ( АДРЕСА_1 , РНОКПП НОМЕР_1 ) на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність, орієнтовною площею 2,00 гектара, для ведення особистого селянського господарства за межами населених пунктів на території Дмитрівської сільської ради Великописарівського району Сумської області, викладену у листі від 05.10.2018 № 1-11265-4568/21-18;

зобов`язати ГУ Держгеокадастру у Сумській області (40021, м. Суми, вул. Петропавлівська, 108, код ЄДРПОУ 39765885) повторно розглянути клопотання ОСОБА_1 ( АДРЕСА_1 , РНОКПП НОМЕР_1 ) про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність, орієнтовною площею 2,00 гектара, для ведення особистого селянського господарства за межами населених пунктів на території Дмитрівської сільської ради Великописарівського району Сумської області.

Позовні вимоги обґрунтовані тим, що на звернення позивача 05.09.2018 відповідач листом від 05.10.2018 № І--11265-4568/21-18 відмовив у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою, оскільки землі, за рахунок яких планується формування земельної ділянки, частково відносяться до категорії земель сільськогосподарського призначення, шифр рядка 19 (для ведення товарного сільськогосподарського виробництва), форма власності - приватна. Позивач вважає відмову в наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки протиправною та такою, що не відповідає вимогам чинного законодавства України, оскільки відповідачем не наведено жодної з підстав, зазначеної у частині сьомій статті 118 Земельного кодексу України (ЗК України).

Рішенням Сумського окружного адміністративного суду від 24.12.2018, залишеним без змін постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 03.05.2019, адміністративний позов задоволено.

Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції зазначив, що позивачу було відмовлено в наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою, оскільки землі, за рахунок яких планується відведення земельної ділянки, знаходяться у приватній власності громадян, та дійшов висновку, що стаття 118 ЗК України не містить зазначеної відповідачем у листі від 05.10.2018 №І-11265-4568/21-18 підстави для відмови в наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою. Крім того, суд першої інстанції зазначив, що земельна ділянка, на яку претендує позивач, лише виділена для передачі у власність, та відповідно до інформації з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно та Реєстру прав власності на нерухоме майно, Державного реєстру Іпотек, Єдиного реєстру заборон відчуження об`єктів нерухомого майна у власності не перебуває.

Суд апеляційної інстанції погодився з висновком суду першої інстанції, не змініючи рішення суду, додатково встановив, що згідно інформації витягу з Державного земельного кадастру спірна земельна ділянка з кадастровим номером 5921281300:14:003:0032 належить на праві власності ОСОБА_2 Зазначаючи про державну реєстрацію земельної ділянки лише 30.11.2018, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що документи, надані відповідачем до суду апеляційної інстанції на підтвердження права власності, не існували ані станом на час звернення ОСОБА_1 до ГУ Держгеокадастру в Сумській області із клопотанням 04.09.2018 про надання дозволу на розробку проекту землеустрою, ані на час його розгляду 05.10.2018, а отже у відповідача не існувало підстав для невирішення клопотання позивача.

Не погоджуючись з рішеннями судів попередніх інстанцій, відповідач направив до Верховного Суду касаційну скаргу (надійшла поштою 03.06.2019), в якій просить скасувати постанову Сумського окружного адміністративного суду від 24.12.2018 та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 03.05.2018. Касаційна скарга, серед іншого, обґрунтована незгодою відповідача з висновком суду апеляційної інстанції щодо відсутності документів, які підтверджують право власності на спірну земельну ділянку на час звернення позивача із клопотанням та його розгляду ГУ Держгеокадастру у Сумській області, оскільки до суду в якості доказу надавалась копія державного акту від 17.09.2002 на право приватної власності ОСОБА_2 на зазначену земельну ділянку.

Ухвалою Верховного Суду від 10.07.2019 відкрито касаційне провадження у справі.

01.08.2019 від позивача надійшов відзив на касаційну скаргу, де той зазначив, що представником відповідача вже після подання апеляційної скарги було надано до суду додаткові пояснення, до яких надано нові докази у справі, а саме : скріншот запиту з Публічної кадастрової карти щодо спірної земельної ділянки, копію державного акту на право приватної власності на земельну ділянку серії Р2 №667391 та копію витягу з Державного земельного кадастру з датою формування 27.03.2019. Стверджує, що на час надання суб`єктом владних поноважень відмови, відповідач не мав жодного документального підтвердження зазначених у листі обставин.

Ухвалою Верховного Суду від 13.11.2019 справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження відповідно до статті 345 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).

Верховний Суд переглянув оскаржуване судове рішення у межах доводів касаційної скарги, з урахуванням вимог статті 341 КАС України з`ясував повноту фактичних обставин справи, встановлених судом, перевірив правильність застосування норм матеріального і процесуального права та встановив таке.

Судами попередніх інстанцій в межах спірних правовідносин встановлено, що 04.09.2018 ОСОБА_1 звернувся до ГУ Держгеокадастру у Сумській області з заявою про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність, орієнтовною площею 2,00 га, за рахунок земель сільськогосподарського призначення для ведення особистого селянського господарства за межами населених пунктів на території Дмитрівської сільської ради Великописарівського району Сумської області.

Листом від 05.10.2018 № І--11265-4568/21-18 відповідач відмовив ОСОБА_1 у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою, оскільки землі, за рахунок яких планується відведення земельної ділянки, знаходяться у приватній власності громадян.

Вказана відмова оскаржена позивачем до суду.

На підставі додатково наданих доказів судом апеляційної інстанції було встановлено, що спірна земельна ділянка, на яку претендує позивач, має кадастровий номер 5921281300:14:003:0032 та знаходиться у приватній власності, з датою оновлення 26.03.2019.

Згідно з інформацією, зазначеною у витягу з Державного земельного кадастру, земельна ділянка з кадастровим номером 5921281300:14:003:0032 належить на праві власності ОСОБА_2 , дата державної реєстрації земельної ділянки 30.11.2018.

Водночас суд апеляційної інстанції констатує, що на момент розгляду відповідачем клопотання позивача про надання дозволу на розробку проекту землеустрою (05.10.2018) не було для відмови підстав, передбачених статтею 118 ЗК України, оскільки спірну земельну ділянку зареєстровано на праві приватної власності за ОСОБА_2 лише 30.11.2018.

Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, Верховний Суд виходить з такого.

За змістом статті 3 ЗК України земельні відносини в Україні регулюються Конституцією України, цим Кодексом, а також прийнятими відповідно до них нормативно-правовими актами.

Положеннями частини третьої статті 22 ЗК України передбачено, що землі сільськогосподарського призначення передаються у власність та надаються у користування, зокрема, громадянам - для ведення особистого селянського господарства, садівництва, городництва, сінокосіння та випасання худоби, ведення товарного сільськогосподарського виробництва.

За змістом частин першої - третьої статті 116 ЗК України громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом, або за результатами аукціону.

Набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування.

Безоплатна передача земельних ділянок у власність громадян провадиться у разі, зокрема, одержання земельних ділянок із земель державної і комунальної власності в межах норм безоплатної приватизації, визначених цим Кодексом.

Пунктом "б" частини першої статті 121 ЗК України передбачено, що громадяни України мають право на безоплатну передачу їм земельних ділянок із земель державної або комунальної власності в розмірі не більше 2,0 гектара для ведення особистого селянського господарства.

Повноваження відповідних органів виконавчої влади щодо передачі земельних ділянок у власність або користування та порядок надання земельних ділянок державної або комунальної власності у користування встановлені статтями 118, 122, 123 ЗК України.

За змістом частини шостої статті 118 ЗК України громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення особистого селянського господарства (…) подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки (…). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. (...) органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.

За змістом абзацу 1 частини сьомої статті 118 ЗК України відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

Водночас, відповідно до частини п`ятої статті 116 ЗК України земельні ділянки, які перебувають у власності чи користуванні громадян або юридичних осіб, передаються у власність чи користування за рішенням органів виконавчої влади чи органів місцевого самоврядування лише після припинення права власності чи користування ними в порядку, визначеному законом.

Згідно зі статтею 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 4 листопада 1950 року (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.

Критеріями розмежування судової юрисдикції, тобто передбаченими законом умовами, за яких певна справа підлягає розгляду за правилами того чи іншого виду судочинства, є суб`єктний склад спірних правовідносин, предмет спору та характер спірних матеріальних правовідносин у їх сукупності. Крім того, таким критерієм може бути пряма вказівка в законі на вид судочинства, у якому розглядається визначена категорія справ.

Згідно із частиною першою статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

На підставі пункту 7 частини першої статті 4 КАС України суб`єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.

Пунктом 1 частини першої статті 19 КАС України визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом установлено інший порядок судового провадження.

Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними під час здійснення владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.

Публічно-правовий спір має особливий суб`єктний склад. Участь суб`єкта владних повноважень є обов`язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Однак сама собою участь у спорі суб`єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір з публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції.

Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.

Разом з тим приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового особистого інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу, як правило майнового, конкретного суб`єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо до порушення приватного права чи інтересу призвели управлінські дії суб`єктів владних повноважень.

Колегія суддів Верховного Суду звертає увагу, що якщо визнання недійсним рішення відповідача буде впливати на права третьої особи, то в такому випадку існуватиме спір про право, що у свою чергу унеможливить його розгляд у порядку адміністративного судочинства.

При визначенні предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.

Аналогічний висновок щодо застосування норм процесуального права у подібних правовідносинах викладений, зокрема, у постановах Великої Палати Верховного Суду від 20.06.2018 року у справі № 727/10968/17, від 05.06.2019 у справі №367/5344/17, від 21.08.2019 у справі № 305/216/18.

Так, відповідачем до суду апеляційної інстанції були надані додаткові докази, серед яких, має місце державний акт на право приватної власності Серія Р2 №667391, виданий 17.09.2002 ОСОБА_2 , оцінка якому судом не надавалась.

Водночас, за наявності в матеріалах справи державного акту на право приватної власності на землю, колегія суддів Верховного Суду зазначає про передчасність висновку суду апеляційної інстанції щодо відсутності документів, які підтверджують право власності на спірну земельну ділянку на час звернення позивача до відповідача із клопотанням про надання дозволу на розробку проекту землеустрою.

Згідно частини другої статі 341 КАС України суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, надавати оцінку про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

З урахуванням вимог статей 242, 341 КАС України зазначені недоліки унеможливили встановлення фактичних обставин справи, надання їм правової оцінки, у тому числі, щодо дотримання судами попередніх інстанцій предметної юрисдикції при вирішенні даного спору.

Верховний Суд наголошує, що принцип офіційного з`ясування всіх обставин у справі полягає насамперед у активній ролі суду при розгляді справи. В адміністративному процесі, на відміну від суто змагального процесу, де суд оперує виключно тим, на що посилаються сторони, мають бути повністю встановлені обставин справи з метою ухвалення справедливого та об`єктивного рішення. Принцип офіційності, зокрема, виявляється у тому, що суд визначає обставини, які необхідно встановити для вирішення спору; з`ясовує якими доказами сторони можуть обґрунтовувати свої доводи чи заперечення щодо цих обставин; а у разі необхідності суд повинен запропонувати особам, які беруть участь у справі, доповнити чи пояснити певні обставини, а також надати суду додаткові докази.

Для повного, об`єктивного та всебічного з`ясування обставин справи суду необхідно надати належну правову оцінку кожному окремому доказу у їх сукупності, які містяться в матеріалах справи або витребовуються, на підставі яких суд встановлює наявність або відсутність обставин, що обґрунтовують вимоги і заперечення учасників справи, з посиланням на це в мотивувальній частині свого рішення, враховуючи при цьому відповідні норми матеріального права при дотриманні норм процесуального права.

За змістом частин другої та четвертої статті 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи.

Справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом.

Таким чином, постанова Другого апеляційного адміністративного суду від 03.05.2019 підлягає скасуванню, а справа - направленню на новий розгляд до суду апеляційної інстанції.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 КАС України, суд

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Сумській області задовольнити частково.

Постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 03.05.2019 у справі №480/3990/18 скасувати.

Справу №480/3990/18 направити на новий розгляд до Другого апеляційного адміністративного суду.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Судді Верховного Суду: С. М. Чиркін

А.А. Єзеров

І. В. Саприкіна