ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

Справа № 826/1822/18 Суддя (судді) першої інстанції: Огурцов О.П.

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

18 листопада 2019 року м. Київ

Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

головуючого - судді Парінова А.Б.,

суддів: Беспалова О.О.,

Ключковича В.Ю.,

розглянувши у порядку письмового провадження апеляційну скаргу ОСОБА_1 на ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 12 лютого 2018 р. у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Члена кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів ОСОБА_2, Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів про визнання протиправним та скасування рішення, зобов`язання вчинити дії,

В С Т А Н О В И В:

До Окружного адміністративного суду міста Києва звернувся ОСОБА_1 з адміністративним позовом до члена Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів ОСОБА_2, Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів, в якому просив суд:

- визнати протиправним та скасувати рішення члена Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів ОСОБА_2 від 09.01.2018 №1098-17 про відмову у відкритті дисциплінарного провадження щодо першого заступника прокурора Дніпропетровської області Іванченка Р.С. та начальника відділу прокуратури Дніпропетровської області Іванченка Р.С.;

- зобов`язати Кваліфікаційно-дисциплінарну комісію прокурорів розглянути дисциплінарну скаргу позивача у відповідності до вимог статті 46 Закону України "Про прокуратуру".

Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 12 лютого 2018 року вказаний адміністративний позов був повернутий позивачу на підставі п.6 ч.4 ст.169 КАС України.

Не погоджуючись з прийнятим судовим рішенням, позивач подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати оскаржувану ухвалу та направити справу до суду першої інстанції для продовження розгляду. Свої вимоги обґрунтовує тим, що суд першої інстанції не правильно визначив зміст позовних вимог та порушив норми процесуального права, що призвело до необґрунтованого повернення позовної заяви.

Від Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів до суду надійшов відзив на апеляційну скаргу відповідно до змісту якого відповідач вказує про те, з доводами апеляційної скарги категорично не погоджується та разом з цим звертає увагу суду, що позовні вимоги фактично зводяться до оскарження прийнятого за результатами розгляду дисциплінарної скарги позивача рішення. Водночас, оскаржуване позивачем рішення є актом індивідуальної дії та породжує права й обов`язки лише для того суб`єкта, якому воно адресовано. Відповідач зазначає, що позивач у розумінні положень Закону України "Про прокуратуру" не є суб`єктом дисциплінарного провадження та не наділений правом оскарження рішень Комісії за результатами дисциплінарного провадження, так і стосовно вирішення питання про його відкриття.

З урахуванням викладеного, відповідач вважає, що категорія цієї справи підвідомча Верховному Суду, а тому просить суд у задоволенні апеляційної скарги ОСОБА_1 відмовити, а ухвалу Окружного адміністративного суду м. Києва скасувати та передати дану адміністративну справу на розгляд до Верховного Суду як до суду першої інстанції.

Позивач, у свою чергу, надав до суду заяву відповідно до змісту якої просив врахувати положення статей 55, 64 Конституції України, статті 6 Конвенції, якими йому гарантовано право доступу до правосуддя з метою захисту своїх прав і свобод без будь-яких на те обмежень.

Учасники судового процесу, будучи належним чином повідомленими про дату, час та місце розгляду апеляційної скарги явку уповноважених представників до суду не забезпечили та про причини їх неявки суду не повідомили.

За наведених обставин та керуючись приписами п. 2 ч. 1 ст. 311 та ч. 2 ст. 313 КАС України колегія суддів вирішила подальший розгляд даної справи здійснювати у порядку письмового провадження з одночасним вирішенням питання про поновлення провадження у справі у з`язку з тим, що відпали обставини, що слугували підставою для зупинення апеляційного провпадження у даній справі.

11 жовтня 2019 року від Секретаріату Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів Департаменту кадрової роботи та державної служби до суду надійшов лист, у якому останнім інформується про те, що з набранням чинності Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" було зупинено дію положень Закону України "Про прокуратуру", які регламентують роботу Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів. Крім того, Голова Комісії та її члени вважаються звільненими з посади, а їх повноваження достроково припиненими. З огляду на зазначене, забезпечити участь представника Комісії не виявляється можливим, проте Секретаріат Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів Департаменту кадрової роботи та державної служби продовжує свою роботу до завершення атестації прокурорів.

З огляду на те, що вказані обставини не перешкоджають розгляду скарги позивача та вирішенню питання щодо інстанційної підсудності даного спору, судова колегія, переглядаючи справу за наявними у ній доказами та перевіряючи законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги, зазначає про таке.

Як було встановлено судом першої інстанції та вбачається зі змісту позовної заяви предметом даного спору є визнання протиправним та скасування рішення члена Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів про відмову у відкритті дисциплінарного провадження, а також зобов`язання Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів розглянути дисциплінарну скаргу позивача у відповідності до вимог статті 46 Закону України "Про прокуратуру".

Разом з цим, приймаючи рішення про повернення позовної заяви ОСОБА_1 суд першої інстанції виходив з того, що справи, зокрема, щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів підсудні Верховному Суду як суду першої інстанції, а об`єднання в одне провадження кількох вимог, щодо яких законом визначена виключна підсудність різним судам є недопустимим.

Переглядаючи матеріали справи, перевіряючи законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги, колегія суддів зазначає про таке.

Відповідно до ч.1 статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.

Згідно з приписами ч. 1 ст. 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема: спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.

Як правильно було зазначено судом першої інстанції, відповідно до приписів ч.4 ст. 22 КАС України справи щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів підсудні Верховному Суду як суду першої інстанції.

Водночас, особливості провадження у справах щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності, зокрема, Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів визначено у ст. 266 КАС України.

Так, положеннями ч. 1 вказаної норми встановлено, що правила цієї статті поширюються на розгляд адміністративних справ щодо: 2) законності дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів; 3) законності актів Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів.

Відповідно до частини першої статті 73 Закону України «Про прокуратуру» (у редакції чинній на момент виникнення спірних правовідносин та звернення позивача до суду з даним позовом) Кваліфікаційно-дисциплінарна комісія прокурорів є колегіальним органом, який відповідно до повноважень, передбачених цим Законом, визначає рівень фахової підготовки осіб, які виявили намір зайняти посаду прокурора, та вирішує питання щодо дисциплінарної відповідальності, переведення та звільнення прокурорів з посади.

Таким чином, Верховному Суду підсудні справи щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів - колегіального органу, який є відповідачем, і не підсудні справи, відповідачем в яких є посадові особи цього колегіального органу.

Натомість, як встановлено судом, позивачем оскаржується рішення саме посадової особи Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів - колегіального органу.

З огляду на положення статті 20 Кодексу адміністративного судочинства України адміністративні справи з приводу оскарження правових актів індивідуальної дії, а також дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень, які прийняті (вчинені, допущені) стосовно фізичної особи, вирішуються окружним адміністративним судом.

Аналогічна правова позиція була викладена Касаційним адміністративним судом у складі Верховного Суду, зокрема, у постанові від 29 березня 2018 року у справі № 820/1465/18.

Тобто, з наведеного вбачається, що позовні вимоги в частині визнання протиправним та скасування рішення члена Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів ОСОБА_2 від 09.01.2018 №1098-17 про відмову у відкритті дисциплінарного провадження щодо першого заступника прокурора Дніпропетровської області Іванченка Р.С. та начальника відділу прокуратури Дніпропетровської області Іванченка Р.С. інстанційно підсудні окружному адміністративному суду.

Разом з цим, згідно з приписами ст. 21 КАС України позивач може заявити кілька вимог в одній позовній заяві, якщо вони пов`язані між собою. При цьому, судова колегія зауважує, що відповідно до ч. 6 вказаної норми не допускається об`єднання в одне провадження кількох вимог лише у разі, якщо їх належить розглядати в порядку різного судочинства, якщо інше не встановлено законом.

Відповідно до ч. 1 ст. 172 КАС України в одній позовній заяві може бути об`єднано декілька вимог, пов`язаних між собою підставою виникнення або поданими доказами, основні та похідні позовні вимоги.

У свою чергу, колегією суддів встановлено, що позовні вимоги ОСОБА_1 підсудні адміністративному суду, що не виключає можливість їх об`єднання, оскільки вони пов`язані між собою підставою виникнення та поданими доказами. Крім того, судова колегія зазначає, що вимога позивача до Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів з урахуванням положень п. 23 ч. 1 ст. 4 КАС України є похідною вимогою задоволення якої залежить від задоволення іншої позовної вимоги (основної вимоги), а саме до члена Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів ОСОБА_2.

З огляду на зазначене та враховуючи, що вимоги позивача щодо яких приписами КАС України встановлено виключну підсудність може бути вирішена виключно після задоволення вимог позивача до посадової особи Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів, які інстанційно підсудні окружному адміністративному суду, колегія суддів вважає помилковим висновок суду першої інстанції про відсутність підстав для застосування положень ст. 172 КАС України.

Так, зокрема, відповідно до приписів ч. 6 ст. 172 КАС України суд за клопотанням учасника справи або з власної ініціативи вправі до початку розгляду справи по суті роз`єднати позовні вимоги, виділивши одну або декілька об`єднаних вимог в самостійне провадження, якщо це сприятиме виконанню завдання адміністративного судочинства.

За наведених обставин, судова колегія приходить до висновку, що підстави для повернення даного позову позивачу у суду першої інстанції були відсутні, оскільки позивачем не було порушено правила об`єднання позовних вимог таким чином, що їх розгляд Окружним адміністративним судом м. Києва був би неможливим.

Таким чином, висновок суду першої інстанції, що позовна заява підлягає поверненню позивачу на підставі п.6 ч.4 ст.169 КАС України є помилковим.

Водночас, суд апеляційної інстанції звертає увагу, що відповідно до ч. 1 ст. 170 КАС України суддя після одержання позовної заяви з`ясовує, чи належить позовну заяву розглядати за правилами адміністративного судочинства.

За приписами пункту 1 частини першої статті 19 КАС юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи в публічно-правових спорах, зокрема фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом установлено інший порядок судового провадження.

Індивідуальний акт - це акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк (пункт 19 частини першої статті 4 КАС).

Системний аналіз наведених норм дає підстави для висновку, що право на оскарження рішення (індивідуального акта) суб`єкта владних повноважень надано особі, щодо якої воно прийняте чи прав, свобод та інтересів якої воно безпосередньо стосується.

Як вже зазначалось, предметом даного позову є рішення члена Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів про відмову у відкритті дисциплінарного провадження за скаргою позивача про притягнення до відповідальності першого заступника прокурора Дніпропетровської області Іванченка Р.С. та начальника відділу прокуратури Дніпропетровської області Іванченка Р.С.

У свою чергу, відповідно до ч. 1 ст. 50 Закону України від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII «Про прокуратуру»(далі - Закон № 1697-VII) прокурор може оскаржити рішення, прийняте за результатами дисциплінарного провадження, до адміністративного суду або до Вищої ради правосуддя протягом одного місяця з дня вручення йому чи отримання ним поштою копії рішення.

Отже, з наведеного правового регулювання вбачається, що оскарженню, зокрема у судовому порядку, підлягають ті рішення Комісії, які прийняті за результатами дисциплінарного провадження, і право на таке оскарження має прокурор як суб`єкт цього дисциплінарного провадження.

Особи ж, за дисциплінарною скаргою яких Комісія приймає рішення у визначеному Законом № 1697-VII порядку, згідно з приписами вказаного Закону не є суб`єктами дисциплінарного провадження і за цим Законом не наділені правом на оскарження рішень Комісії як за результатами дисциплінарного провадження, так і стосовно вирішення питання про його відкриття.

Натомість, приписами ч. 10 ст. 78 Закону № 1697-VІІ регламентовано, що особа, яка подала дисциплінарну скаргу про вчинення прокурором дисциплінарного проступку, має право оскаржити рішення Комісії до Вищої ради правосуддя за наявності дозволу Комісії на таке оскарження.

Аналогічні правові висновки було неодноразово було викладено Верховним Судом зокрема Великою Палатою цього суду у постанові від 26 червня 2019 року за результатом розгляду апеляційної скарги на ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного суду по справі № 460/312/19.

У вказаній постанові Верховний Суд зазначив, що відсутність регламентації у національному праві права на оскарження рішень про відмову у відкритті дисциплінарного провадження щодо прокурора є розумним обмеженням у процедурі дисциплінарної відповідальності прокурора, покликаним не перевантажувати судову систему, за умови, якщо чинне законодавство передбачає конкретні способи захисту прав та інтересів зацікавленої особи.

За наведених обставин, Верховний Суд дійшов висновку, що рішення про відмову у відкритті дисциплінарного провадження не передбачають для позивача наслідків, не породжують і не припиняють його прав та обов`язків, а отже, не порушують його прав.

Згідно з приписами ч. 5 ст. 242 КАС України при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду.

Відповідно до пункту 1 частини першої статті 170 Кодексу адміністративного судочинства України суддя відмовляє у відкритті провадження в адміністративній справі, якщо позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

Отже, з урахуванням викладених обставин у сукупності та взаємозв`язку, колегія суддів зазначає, що відповідно до вимог КАС України даний спір інстанційно підсудний окружному адміністративному суду, проте, під час вирішення питання про відкриття провадження суду першої інстанції необхідно з`ясувати чи породжує оскаржуване рішення суб`єкта владних повноважень правові наслідки для позивача, що підлягають захисту у судовому порядку та вирішити чи підлягає даний спір вирішенню у порядку адміністративного судочинства з урахуванням правової позиції викладеної у постановах Верховного Суду.

Таким чином, судова колегія вважає обґрунтованими доводи апелянта, що суд першої інстанції не мав правових підстав для повернення позовної заяви з підстав визначених п.6 ч.4 ст.169 КАС України.

На підставі викладеного, колегія суддів приходить до висновку, що приймаючи рішення про повернення суд першої інстанції неповно встановив обставини справи та дійшов помилкового висновку, що даний спір підлягає розгляду Верховним Судом як судом першої інстанції.

Положеннями ст. 242 КАС України передбачено, шо рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи. Судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, визначеному цим Кодексом.

Враховуючи викладені обставини та докази у їх сукупності, колегією суддів встановлено, що судом першої інстанції було порушено норми процесуального права, що призвело до неправильного вирішення питання про відкриття провадження у справі.

Відповідно до ст. 320 КАС України - підставами для скасування ухвали суду, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі, і направлення справи для продовження розгляду до суду першої інстанції, зокрема, є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, які призвели до неправильного вирішення питання.

Отже, з урахуванням викладеного колегія суддів вважає за необхідне ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 12 лютого 2018 року про повернення позовної заяви скасувати та направити справу до суду першої інстанції для продовження розгляду.

Керуючись ст. ст. 242, 308, 311- 313, 320-322, 325, 328 КАС України суд,

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити.

Ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 12 лютого 2018 року про закриття провадження в адміністративній справі - скасувати та направити справу до суду першої інстанції для продовження розгляду.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, та може бути оскаржена безпосередньо до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного суду у тридцятиденний строк в порядку, встановленому статтями 329-331 КАС України.

Головуючий суддя А.Б. Парінов

Судді О.О. Беспалов

В.Ю. Ключкович