ПОСТАНОВА
Іменем України
17 жовтня 2019 року
Київ
справа №0840/3196/18
адміністративне провадження №К/9901/21937/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого -Шишова О.О.,
суддів: Дашутіна І.В., Яковенка М.М.,
розглянувши в порядку письмового провадженняадміністративну справу №0840/3196/18
за позовом депутата Великобілозерської сільської ради Великобілозерського району Запорізької області сьомого скликання ОСОБА_1 до Великобілозерського сільського голови Великобілозерського району Запорізької області Батрак Ігора Івановича , третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача: Великобілозерська сільська рада Великобілозерського району Запорізької області про визнання протиправними дій, провадження по якій відкрито
за касаційною скаргою Великобілозерської сільської ради Великобілозерського району Запорізької області на постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 04 липня 2019 року (головуючий - Іванова С.М., судді: Божко Л.А., Дурасової Ю.В.),
У С Т А Н О В И В:
I. Суть спору
1. У серпні 2018 депутата Великобілозерської сільської ради Великобілозерського району Запорізької області сьомого скликання ОСОБА_1 (далі - позивач) звернувся до суду з позовом (з урахуванням уточнень) Великобілозерського сільського голови Великобілозерського району Запорізької області Батрак Ігора Івановича ( далі - відповідач-1), третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача: Великобілозерська сільська рада Великобілозерського району Запорізької області у якому просив визнати протиправними дії Великобілозерського сільського голови Великобілозерського району Запорізької області Батрак Ігоря Івановича з видання розпорядження від 05.06.2018 за №129-ОД "Про скликання двадцять першої позачергової сесії Великобілозерської сільської ради сьомого скликання" і скликання двадцять першої позачергової сесії Великобілозерської сільської ради сьомого скликання.
2. Позов обґрунтовано тим, що у відповідності до частини 2 статті 37 Регламенту сільської ради, сесії Ради, окрім першої, скликаються Великобілозерським сільським головою. За приписами частини 3 вказаної вище статті Регламенту, сесія Ради скликається в міру необхідності, але не менше одного разу на квартал. Позачергові сесії сільської ради можуть скликатися у виняткових випадках з питань, що потребують невідкладного вирішення або в інших випадках, якщо цього вимагає чинне законодавство. Згідно частини 8 статті 37 Регламенту сільської ради, рішення про скликання сесії Ради та порядок денний сесії приймається не пізніш як за 25 робочих днів до сесії, а у виняткових випадках - не пізніше як за 3 дні до сесії із зазначенням часу скликання, місця проведення сесії та питань, які передбачається внести на розгляд Ради.
2.1. Разом з тим, двадцять перша позачергова сесія Великобілозерської сільської ради сьомого була скликана розпорядженням Великобілозерського сільського голови Великобілозерського району Запорізької області від 05.06.2018 за № 129-ОД з грубим порушенням приписів частини 8 статті 37 Регламенту сільської ради, оскільки розпорядження про її скликання було прийнято сільським головою 05.06.2018, а сама сесія скликана на 06.06.2018, тобто на передодні її проведення. Крім того, жодне питання, внесене в порядок денний позачергової сесії взагалі не потребує невідкладного вирішення, а є лише питаннями поточної діяльності сільської ради, а отже ця сесія повинна була бути скликана щонайменше не пізніш як за 25 робочих днів до її проведення. Представник позивача зауважив, що більшість питань внесених до порядку денного, скликаної оскаржуваним розпорядженням, позачергової сесії сільської ради важливі для територіальної громади, які підлягали ретельному вивченню, як депутатами ради, так і відповідними постійними комісіями ради, в тому числі з урахуванням пропозицій громадськості, а отже не повинні вирішуватись в такий короткий термін. Рішення з питань внесених до порядку денного двадцять першої позачергової сесії, яка відбулась 06.06.2018 року, в порушення приписів частин 5,6 статті 27 та частини 9 статті 51 Регламенту сільської ради, приймались без попередніх висновків та рекомендацій постійних профільних комісій сільської ради. Протиправні дії Великобілозерського сільського голови зі скликання позачергової сесії сільської ради, в порушення приписів частини 8 статті 37 Регламенту сільської ради призвели до порушення інших приписів чинного законодавства України та Регламенту сільської ради і, як наслідок, до протиправності рішень сільської ради, прийнятих 06.06.2018 під час двадцять першої позачергової сесії сільської ради.
ІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення
3. Рішенням Запорізького окружного адміністративного суду від 19 листопада 2018 року у задоволені позову відмовлено повністю.
4. Відмовляючи у задоволені позовних вимог суд першої інстанції виходив з того, що при скликанні та проведенні сесії ради, сільська рада має керуватися не лише Регламентом, але й, першочергово, Законом України Про місцеве самоврядування в Україні".
5. Постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 04 липня 2019 року скасовано рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 19 листопада 2018 року та ухвалено нове судове рішення, яким адміністративний позов задоволено.
5.1. Визнано протиправними дії Великобілозерського сільського голови Великобілозерського району Запорізької області Батрак Ігоря Івановича щодо прийняття розпорядження від 05.06.2018 за № 129-ОД «Про скликання двадцять першої позачергової сесії Великобілозерської сільської ради сьомого скликання» і скликання двадцять першої позачергової сесії Великобілозерської сільської ради сьомого скликання.
6. Судове рішення апеляційної інстанції мотивоване тим, що було порушено порядок при прийнятті відповідачем розпорядження від 05.06.2018 за № 129-ОД «Про скликання двадцять першої позачергової сесії Великобілозерської сільської ради сьомого скликання». визначеного ч. 8 ст. 37 Регламенту сільської ради.
III. Провадження в суді касаційної інстанції
7. У касаційній скарзі відповідач просить скасувати рішення апеляційної інстанцій та залишити в силі рішення суду першої інстанції.
8. Обґрунтовуючи касаційну скаргу відповідач зазначає, що видаючи розпорядження від 05.06.2018 за №129-ОД "Про скликання двадцять першої позачергової сесії Великобілозерської сільської ради сьомого скликання" і скликаючи двадцять першу позачергову сесію Великобілозерської сільської ради сьомого скликання він діяв у відповідності до своїх повноважень як сільського голови Великобілозерського сільського голови Великобілозерського району Запорізької області та відповідно до вимог Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні". Розпорядження від 05.06.2018 за №129-ОД, яким було скликано двадцять першу позачергову сесію Великобілозерської сільської ради сьомого скликання, було видано у строк, визначений ч. 10 ст. 46 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" - за день до сесії, воно містило зазначення часу скликання сесії, відомості про місце проведення сесії та перелік питань, які передбачається внести на розгляд ради. Розпорядженням № 129-ОД від 05.06.2018 були внесені питання порядку денного, більшість з яких потребувала невідкладного розгляду, що обґрунтовувало необхідність термінового скликання сесії. При цьому, член Постійної комісії з питань земельних відносин, будівництва, перспективного планування та екології ОСОБА_1 був присутній на спільному засіданні Постійної комісії з питань земельних відносин, будівництва, перспективного планування та екології Великобілозерської сільської ради Великобілозерського району Запорізької області та Постійної комісії з питань прав людини, законності, депутатської діяльності та етики Великобілозерської сільської ради Великобілозерського району Запорізької області, на якому були розглянуті всі 18 питань, винесені на позачергову сесію, брав участь у голосуванні за питання порядку денного. Зважаючи на викладене, просить відмовити в задоволенні позовних вимог. Також відповідач вказує на те, що судом апеляційної інстанції було взято до уваги докази, які не були предметом розгляду в суді першої інстанції.
9. Позивач надав заперечення на касаційну скаргу, у якій посилаючись на її необґрунтованість та безпідставність, просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а оскаржувані судові рішення без змін.
10. Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши правильність застосування судом апеляційної інстанцій норм матеріального і процесуального права, правової оцінки обставин у справі, колегія суддів вважає, що касаційна скарга не підлягає задоволенню.
ІV. Встановлені судами фактичні обставини справи
11. ОСОБА_1 є депутатом Великобілозерської сільської ради сьомого скликання, що підтверджується посвідченням №2 (а.с.10).
12. Розпорядженням Великобілозерського сільського голови Великобілозерського району Запорізької області від 05.06.2018 за №129-ОД "Про скликання двадцять першої позачергової сесії Великобілозерської сільської ради сьомого скликання", на підставі частини 8 статті 42, частини четвертої статті 46 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", скликано двадцять першу позачергову сесію Великобілозерської сільської ради сьомого скликання 06.06.2018 о 14.00 у залі засідань адміністративної будівлі Великобілозерської сільської ради по вул. Центральна, 120. (а.с.11, 48, 205).
13. Розпорядженням № 129-ОД від 05.06.2018 були внесені питання порядку денного, більшість з яких потребувала невідкладного розгляду.
14. Під час проведення двадцять першої позачергової сесії Великобілозерської сільської ради сьомого скликання 06.06.2018 з цих питань були прийняті відповідні рішення.
15. ОСОБА_1 вважаючи протиправними дії відповідача щодо видання розпорядження від 05.06.2018 за № 129-0Д, такими що вчиненні з грубим порушенням вимог чинного законодавства України та Регламенту Великобілозерської сільської ради Великобілозерського району Запорізької області, порушуючими права позивача визначеними Закону України "Про статус депутата місцевої ради", звернувся до суду із даним позовом.
V. Релевантні джерела права й акти їх застосування (в редакції, яка діла на час розгляду справи в судах першої та апеляційної інстанції)
16. Відповідно до ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
17. Статтею 2 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
18. Частиною 1 статті 2 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі - Закон України № 280/97 ВР) визначено, що місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.
19. Згідно частиною 1 статті 5 Закону України № 280/97 ВР система місцевого самоврядування включає: територіальну громаду; сільську, селищну, міську раду; сільського, селищного, міського голову; виконавчі органи сільської, селищної, міської ради; старосту; районні та обласні ради, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст; органи самоорганізації населення.
20. Відповідно до частини 1 статті 46 Закону України № 280/97 ВР сільська, селищна, міська, районна у місті (у разі її створення), районна, обласна рада проводить свою роботу сесійно. Сесія складається з пленарних засідань ради, а також засідань постійних комісій ради.
21. За приписами частини 4 статті 46 Закону України № 280/97 ВР сесії ради скликаються: сільської, селищної, міської - відповідно сільським, селищним, міським головою; районної у місті, районної, обласної - головою відповідної ради.
22. Пунктом 8 частини 4 статті 42 Закону України № 280/97 ВР передбачено, що сільський, селищний, міський голова скликає сесії ради, вносить пропозиції та формує порядок денний сесій ради і головує на пленарних засіданнях ради.
23. У відповідності до частини 10 статті 46 Закону України № 280/97 ВР рішення про скликання сесії ради відповідно до частин четвертої, шостої та восьмої цієї статті доводиться до відома депутатів і населення не пізніш як за 10 днів до сесії, а у виняткових випадках - не пізніш як за день до сесії із зазначенням часу скликання, місця проведення та питань, які передбачається внести на розгляд ради.
24. Приписами ч. 8 ст. 59 Закону України № 280/97 ВР визначено, що сільський, селищний, міський голова, голова районної у місті, районної, обласної ради в межах своїх повноважень видає розпорядження.
25. Частиною 14 статті 46 Закону України № 280/97 ВР визначено, що не пізніш як на другій сесії затверджується регламент роботи відповідної ради, а також положення про постійні комісії ради.
26. Статтею 16 Регламенту Великобілозерської сільської ради Великобілозерського району Запорізької області, затвердженого рішенням Великобілозерської сільської ради Великобілозерського району Запорізької області від 30.05.2017 за № 3 (далі - Регламент сільської ради) передбачено, що Великобілозерський сільський голова (далі - сільський голова) є головною посадовою особою Великобілозерської сільської об`єднаної територіальної громади.
27. За приписами частини 14 статті 16 Регламенту сільської ради, визначено, що сільський голова, зокрема, скликає сесії Ради, вносить пропозиції та формує порядок денний сесій Ради і головує на пленарних засіданнях Ради та видає розпорядження у межах своїх повноважень.
28. Відовідно до частини 2, 3 статті 37 Регламенту сільської ради, сесії Ради, окрім першої, скликаються Великобілозерським сільським головою.
29. Сесія Ради скликається в міру необхідності, але не менше одного разу на квартал. Позачергові сесії сільської ради можуть скликатися у виняткових випадках з питань, що потребують невідкладного вирішення або в інших випадках, якщо цього вимагає чинне законодавство.
30. Згідно частини 8 статті 37 Регламенту сільської ради, рішення про скликання сесії Ради та порядок денний сесії приймається не пізніш як за 25 робочих днів до сесії, а у виняткових випадках - не пізніше як за 3 дні до сесії із зазначенням часу скликання, місця проведення сесії та питань, які передбачається внести на розгляд Ради.
VI. Позиція Верховного Суду
31. Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що відповідно до частини 1 статті 341 КАС України, Суд переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
32. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (ч. 2 ст. 341 КАС України).
33. Колегія суддів вважає, що судом апеляційної інстанції було вірно зроблено висновки, щодо згідно частини 8 статті 37 Регламенту, рішення про скликання сесії Ради та порядок денний сесії приймається не пізніш як за 25 робочих днів до сесії, а у виняткових випадках - не пізніше як за 3 дні до сесії із зазначенням часу скликання, місця проведення сесії та питань, які передбачається внести на розгляд Ради.
34. Відповідно до частини 10 статті 46 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», рішення про скликання сесії ради відповідно до частин четвертої, шостої та восьмої цієї статті доводиться до відома депутатів і населення не пізніш як за 10 днів до сесії, а у виняткових випадках - не пізніш як за день до сесії із зазначенням часу скликання, місця проведення та питань, які передбачається внести на розгляд ради.
35. Отже, у виняткових випадках рішення про скликання сесії Ради та порядок денний сесії приймається не пізніше як за 3 дні до сесії із зазначенням часу скликання, місця проведення сесії та питань, які передбачається внести на розгляд Ради та доводиться до відома депутатів і населення не пізніш як за день до сесії.
36. Крім того, Верховний Суд звертає увагу відповідача на тому, що частиною 8 статті 37 Регламенту встановлюється строк для прийняття рішення про скликання сесії Ради та порядок денний сесії, а частина 10 статті 46 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» встановлює строк для доведення до відома депутатів і населення про прийняте рішення про скликання сесії Ради та порядок денний сесії, що свідчить про відсутність будь-яких суперечностей між вказаними нормами.
37. Колегія суддів Верховного Суду звертає увагу відповідача на те, що у цьому випадку були порушені строки прийняття Розпорядження «Про скликання двадцять першої позачергової сесії Великобілозерської сільської ради сьомого скликання» №129-ОД, які визначені частиною 8 статті 37 Регламенту, оскільки воно прийнято сільським головою 05.06.2018 року тобто за день до сесії.
38. Верховний Суд проаналізувавши встановлені обставини справи у сукупності, погоджує висновки суду апеляційної інстанції, що відповідач при прийнятті вказаного розпорядження не діяв на підставі, у межах повноважень та у спосіб, які передбачені чиним законодавством, що свідчить про необхідність визнання його дій при прийнятті вказаного розпорядження і скликанні позачергової сесії Великобілозерської сільської ради сьомого скликання ради протиправними.
39. Щодо доводів відповідача на відсутність факту порушення прав позивача оскаржуваними діями, та як наслідок, відсутності підстав для задоволення позовних вимог, колегія суддів до уваги не приймає, оскільки за приписам ч. 2 ст. 19 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад» депутати місцевих рад наділені, зокрема, правом офіційно представляти виборців у відповідній раді та її органах та брати участь в їх роботі.
40. Крім того, Верховний Суд звертає увагу відповідача на те, що за змістом Рішення Конституційного Суду України від 1 грудня 2004 року у справі № 18-рп/2004 термін «порушене право», який вживається у низці законів України, має той самий зміст, що й поняття "охоронюваний законом інтерес". При цьому з приводу останнього, то в тому ж рішенні Конституційного Суду України зазначено, що "поняття "охоронюваний законом інтерес" означає правовий феномен, який:
а) виходить за межі змісту суб`єктивного права;
б) є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони;
в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб;
г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права;
д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом;
є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб`єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним".
41. Отже, гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване у законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.
42. Позивач звернувся до суду касаційної інстанції у статусі депутата сільської ради.
43. Натомість, відповідно до частини другої статті 2 Закону України "Про статус депутатів місцевих рад", депутат місцевої ради, як представник інтересів територіальної громади, виборців свого виборчого округу зобов`язаний виражати і захищати інтереси відповідної територіальної громади та її частини - виборців свого виборчого округу, виконувати їх доручення в межах своїх повноважень, наданих законом, брати активну участь у здійсненні місцевого самоврядування.
44. За змістом частини 1 - 3 статті 15 Закону України "Про статус депутатів місцевих рад", депутат має право вимагати усунення порушення законності, тобто у разі виявлення порушення прав та законних інтересів громадян або інших порушень законності має право вимагати припинення порушень, а в необхідних випадках звернутися до відповідних місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб, а також до правоохоронних і контролюючих органів та їх керівників з вимогою вжити заходів щодо припинення порушень законності.
45. Депутат має право на депутатське звернення до керівників відповідних правоохоронних чи контролюючих органів, а місцеві органи виконавчої влади, органи місцевого самоврядування, їх посадові особи, об`єднання громадян, керівники підприємств, установ, організацій незалежно від форми власності, до яких звернувся депутат місцевої ради, зобов`язані негайно вжити заходів до усунення порушення, а в разі необхідності - до притягнення винних до відповідальності з наступним інформуванням про це депутата місцевої ради.
46. Аналіз наведених вище норм законодавства вказує на те, що відповідні ради, а не окремі депутати, згідно статтею 10 Закону України "Про місцеве самоврядування" є тими представницькими органами місцевого самоврядування, які представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами, а отже й наділені в силу передбачених законодавством випадках на звернення до суду з метою захисту порушених прав територіальної громади.
47. Слід зазначити, що цією нормою регламентовано право депутата місцевої ради порушувати питання про перевірку діяльності виконавчих органів ради, місцевих державних адміністрацій, підприємств, установ і організацій незалежно від форми власності, брати участь у здійсненні контролю за виконанням рішень ради.
48. Право депутата на звернення до відповідних органів державної влади у випадку виявлення порушень законодавства України в даному випадку також може бути реалізовано відповідно до вимог Закону України "Про звернення громадян".
49. Цей спір стосується процедурних питань, в тому числі, й щодо видання розпорядження від 05.06.2018 за №129-ОД "Про скликання двадцять першої позачергової сесії Великобілозерської сільської ради сьомого скликання" і скликання двадцять першої позачергової сесії Великобілозерської сільської ради сьомого скликання, який може бути заявлений депутатом.
50. З приводу доводів відповідача щодо порушення процедури розгляду заяви про відвід колегії суддів: головуючого судді Іванова С.М., суддів Божко Л.А. та Дурасової Ю.В. колегія суддів не приймає до уваги, оскільки не вбачає наявність порушень процесуальних норм при вирішенні цього питання.
51. За наведених обставин суд апеляційної інстанції дійшов обґрунтованого висновку щодо порушення процедури прийняття Розпорядження «Про скликання двадцять першої позачергової сесії Великобілозерської сільської ради сьомого скликання» №129-ОД, яке прийнято сільським головою 05.06.2018 року.
52. Доводи касаційної скарги не спростовують висновків судів першої та апеляційної інстанцій і не дають підстав вважати, що судові рішення ухвалено з порушенням норм матеріального чи процесуального права.
VII. Судові витрати
53. З огляду на результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати розподілу не підлягають.
Керуючись статтями 3, 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд
П О С Т А Н О В И В:
1. Касаційну скаргу Великобілозерської сільської ради Великобілозерського району Запорізької області залишити без задоволення.
2. Постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 04 липня 2019 року залишити без змін.
3. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та не підлягає оскарженню.
Головуючий О.О. Шишов
Судді І.В. Дашутін
М.М. Яковенко
