П`ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

___________________________________________________________________________________

П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

09 жовтня 2019 р.

м.Одеса

Справа № 420/6078/18

Головуючий в 1 інстанції: Білостоцький О. В.

Дата і місце ухвалення 20.05.2019р., м. Одеса

П`ятий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

Головуючого судді: Бойка А.В.,

суддів: Федусика А.Г,

Шевчук О.А.,

за участю секретаря - Шепель О.В.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в місті Одесі апеляційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 20 травня 2019 року за позовом ОСОБА_1 до Одеської міської ради, Департаменту комунальної власності Одеської міської ради про визнання протиправною бездіяльності, визнання протиправним та скасування рішення, зобов`язання вчинити певні дії,-

В С Т А Н О В И В:

У листопаді 2018 року ОСОБА_1 звернулась до суду першої інстанції з адміністративним позовом до Одеської міської ради, Департаменту комунальної власності Одеської міської ради, в якому, з урахуванням збільшення позовних вимог, просила:

- визнати протиправною та скасувати відповідь Департаменту комунальної власності Одеської міської ради від 20.09.2018 року №01-26/1212-09-02;

- зобов`язати Одеську міську раду повторно розглянути заяву ОСОБА_1 про надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою згідно заяви позивача №36-С-5083 від 23.08.2018 року;

- визнати протиправним та скасувати рішення Одеської міської ради від 12.12.2018 року №4018Л/ІІ Додаток 2 п. 2, в частині відмови їй в розробці проекту землеустрою;

- визнати бездіяльність Одеської міської ради стосовно надання відповіді на звернення позивача №36-С-5083 від 23.08.2018 року;

- зобов`язати Одеську міську раду надати ОСОБА_1 дозвіл на розробку проекту землеустрою для безкоштовного отримання у власність земельної ділянки «Під будівництво індивідуального гаража», орієнтовною площею 0,01 га, яка розташована на пустирі між адресами: АДРЕСА_1 , м АДРЕСА_2 , та адресою: АДРЕСА_3 площа, 12/14, згідно графічного матеріалу, доданого до клопотання вхід № 36-С-5083 від 23.08.2018 року.

Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 20 травня 2019 року позов задоволено частково. Визнано протиправною бездіяльність Одеської міської ради щодо несвоєчасного розгляду заяви ОСОБА_1 від 23.08.2018 року №36-с-5083 щодо надання їй дозволу на розробку проекту землеустрою для безкоштовного отримання у власність земельної ділянки, орієнтовною площею 0,01 га, яка розташована між адресами: АДРЕСА_1 , м. Одеса, Михайлівська площа, АДРЕСА_2 та 65005, м. Одеса, Михайлівська площа, 12/14. В задоволені іншої частини позовних вимог – відмовлено.

Не погоджуючись з рішенням суду першої інстанції, ОСОБА_1 подала апеляційну скаргу, в якій посилалась на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, неповне з`ясування обставин по справі, у зв`язку з чим ставиться питання про скасування рішення Одеського окружного адміністративного суду від 20 травня 2019 року та прийняття нового про задоволення позову.

Заслухавши суддю-доповідача, розглянувши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, перевіривши законність та обґрунтованість судового рішення в межах апеляційної скарги, вивчивши матеріали справи колегія суддів дійшла наступного:

Судом першої інстанції встановлено, що 23.08.2018 року ОСОБА_1 звернулась до Одеської міської ради із заявою про надання їй дозволу на розробку проекту землеустрою для безкоштовного отримання у власність земельної ділянки орієнтовною площею 0,01 га, розташованої на пустирі між адресами: 65091 АДРЕСА_2 АДРЕСА_4 , для будівництва індивідуального гаража. До заяви позивачем було додані графічні матеріали зазначеної земельної ділянки (а.с. 7-8, 94, 148, 156, 156-158).

За результатам розгляду вищезазначеної заяви, Департаментом комунальної власності Одеської міської ради листом №01-26/1219/09-02 від 20.09.2018 року було повідомлено позивачку, що Департаментом буде направлено запит до Управління архітектури та містобудування Одеської міської ради для розгляду питання відповідності місця розташування об`єкту вимогам законів, нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації. Також зазначено, що після отримання зазначеної інформації Департаментом буде підготовлено відповідний проект рішення та направлено для розгляду на сесію Одеської міської ради (а.с. 13, 95).

04.10.2018 року, з метою з`ясування відповідності місця розташування земельних ділянок, у тому числі земельної ділянки, запитуваної позивачкою, Генеральному плану м.Одеси, плану зонування та детальному плану території, Департаментом комунальної власності Одеської міської ради було направлено до Управління архітектури та містобудування Одеської міської ради відповідний запит №01-13/4642 (а.с. 96).

23.10.2018 року Управлінням архітектури та містобудування Одеської міської ради на зазначений запит було підготовлено лист-відповідь №01-11/4117-492оп, в якому зазначено, що земельна ділянка, що знаходиться між адресами: АДРЕСА_1 , АДРЕСА_2 адресою: АДРЕСА_4 , не відповідає зонінгу та знаходиться на території природно-заповідного фонду загальноміського та місцевого значення Р-1 (а.с. 97-98, 159-165).

Саме зазначені обставини стали підставою для прийняття Одеською міською радою рішення № 4018Л/ІІ від 12.12.2018 року про відмову ОСОБА_1 у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтовною площею 0,01 га, розташованої між адресами: м. АДРЕСА_3 площа, АДРЕСА_2 адресою: АДРЕСА_4 , для будівництва індивідуального гаража (а.с. 51, 57-60, 76, 108-109).

Частково задовольняючи позовні вимоги ОСОБА_1 , суд першої інстанції виходив з того, що Одеською міською радою було допущено протиправну бездіяльність щодо несвоєчасного розгляду заяви №36-с-5083 від 23.08.2018 року щодо надання дозволу на розробку проекту землеустрою земельної ділянки.

Колегія суддів погоджується з вказаним висновком суду першої інстанції, однак вважає помилковим висновок суду першої інстанції стосовно правомірності та обґрунтованості оскаржуваного рішення Одеської міської ради № 4018Л/ІІ від 12.12.2018 року про відмову ОСОБА_1 у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою.

Згідно п. 34 ст. 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» до виключної компетенції міських рад відноситься вирішення відповідно до закону питань регулювання земельних відносин.

Відповідно до ст. 12 Земельного кодексу України до повноважень сільських, селищних, міських рад у галузі земельних відносин на території сіл, селищ, міст належить зокрема: розпорядження землями територіальних громад; передача земельних ділянок комунальної власності у власність громадян та юридичних осіб відповідно до цього Кодексу.

Статтею 122 ЗК України визначено, що сільські, селищні, міські ради передають земельні ділянки у власність або у користування із земель комунальної власності відповідних територіальних громад для всіх потреб.

Відповідно до ч.ч. 1, 2, 3 ст. 19 Регламенту Одеської міської ради VII скликання, затвердженого рішенням Одеської міської ради від 11.11.2015 року №1-VІІ, рада в межах затвердженої структури та чисельності може створювати відділи, управління, департаменти, інші виконавчі органи. Відділи, управління, департаменти, інші виконавчі органи ради є підзвітними і підконтрольними раді, підпорядковані її виконавчому комітету та міському голові. Положення про відділи, управління, департаменти, інші виконавчі органи ради затверджуються радою.

Згідно п.п. 1.1, 1.2 Положення «Про департамент комунальної власності Одеської міської ради», затвердженого рішенням Одеської міської ради від 19.02.2013 року №2752-VІ, Департамент є виконавчим органом Одеської міської ради та наділяється повноваженнями щодо реалізації повноважень Одеської міської ради у галузі земельних відносин відповідно до чинного законодавства.

Пунктом 2.2.2.1 Положення передбачено, що Департамент забезпечує повноваження Одеської міської ради щодо здійснення вилучення, надання під забудову земельних ділянок, передачі земельних ділянок у власність громадянам та юридичним особам.

Відповідно до п.2.2.2.3 Положення, Департамент відповідно до покладених на нього основних завдань і в межах своїх повноважень виконує підготовку запитів до відповідних служб міста про можливість передачі у власність або надання в користування земельних ділянок громадянам та юридичним особам.

Згідно абз. 2 п. 1.1 Положення про управління архітектури та містобудування Одеської міської ради, затвердженого рішенням Одеської міської ради від 16.04.2013 року №3295-VІ, управління архітектури та містобудування Одеської міської ради є спеціально уповноваженим органом містобудування та архітектури Одеської міської ради.

Пунктами 2.1.4 та 2.1.5 наведеного вище Положення передбачено, що завданнями Управління є, зокрема, забезпечення дотримання законодавства у сфері містобудування, охорони об`єктів культурної спадщини, державних стандартів, норм і правил забудови, затвердження містобудівної документації і проектів будівництва конкретних об`єктів у випадках, передбачених законодавством та задоволення інформаційних потреб зацікавлених осіб у плануванні територій та будівництві, формування галузевої складової державних геоінформаційних ресурсів.

Управління відповідно до покладених на нього завдань у сфері регулювання забудови територій визначає відповідність намірів щодо забудови земельної ділянки вимогам містобудівної документації на місцевому рівні та надає відповідні висновки, надає суб`єктам містобудівної діяльності у встановленому порядку містобудівні умови та обмеження забудови земельних ділянок, забезпечує отримання інших вихідних даних на проектування об`єктів, а також іншої інформації з містобудівного кадастру відповідно до законодавства (п. 2.3.1), надає відповідно до законодавства висновки щодо можливості розробки проектів землеустрою, врахування положень містобудівної документації під час розроблення та затвердження документації із землеустрою (п. 2.4.1).

Судом першої інстанції вірно встановлено, що на виконання покладених Положенням функцій, Департаментом був надісланий лист від 20.09.2018 року №01-26/1212-09-02, який не є рішенням суб`єкта владних повноважень, з приводу надання дозволу на розробку проекту землеустрою, а носить суто інформаційний характер щодо процедури розгляду її заяви від 23.08.2018 року.

З огляду на зазначене, а також враховуючи те, що вказаний лист не створює для позивача жодних юридичних наслідків, та не порушує її законних прав та інтересів, позовні вимоги в цій частині задоволенню не підлягають.

В свою чергу, відповідно до статті 116 ЗК України громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом або за результатами аукціону.

Набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування.

Безоплатна передача земельних ділянок у власність громадян провадиться у разі: а) приватизації земельних ділянок, які перебувають у користуванні громадян; б) одержання земельних ділянок внаслідок приватизації державних і комунальних сільськогосподарських підприємств, установ та організацій; в) одержання земельних ділянок із земель державної і комунальної власності в межах норм безоплатної приватизації, визначених цим Кодексом.

Згідно з частиною 1 статті 121 Земельного кодексу України громадяни України мають право на безоплатну передачу їм земельних ділянок із земель державної або комунальної власності в таких розмірах, для будівництва індивідуальних гаражів - не більше 0,01 гектара.

Відповідно до ст. 118 Земельного кодексу України, громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу.

У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства).

Відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

Судом першої інстанції вірно встановлено, що із відповідною заявою про надання дозволу на розробку проекту землеустрою позивач звернулась до Одеської міської ради 23.08.2018 року, тоді як рішення про відмову у наданні такого дозволу прийнято відповідачем лише 12.12.2018 року, тобто з порушенням місячного строку, встановленого ст.118 Земельного Кодексу України.

При цьому, колегія суддів погоджується з думкою суду першої інстанції стосовно необґрунтованості посилань відповідача, в обґрунтування тривалого розгляду заяви, на довгу процедуру узгодження з Управлінням архітектури та містобудування Одеської міської ради питання відповідності місця розташування запитуваної земельної ділянки вимогам законів та дотримання процедури візування, з огляду на те, що питання внутрішньої взаємодії органу місцевого самоврядування зі своїми виконавчими органами під час розгляду заяв громадян про надання дозволів на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність не є підставою для порушення встановленого законодавцем строку для розгляду таких заяв.

З огляду на зазначене позовні вимоги в частині визнання протиправною бездіяльності щодо несвоєчасного розгляду заяви №36-с-5083 від 23.08.2018 року є обґрунтованими та підлягають задоволенню.

В свою чергу, колегія суддів не погоджується з висновком суду першої інстанції стосовно відсутності підстав для задоволення позовних вимог в частині визнання протиправним та скасування рішення Одеської міської ради від 12.12.2018 року №4018Л/ІІ Додаток 2 п. 2, в частині відмови їй в розробці проекту землеустрою.

В ході розгляду справи встановлено, що підставою для прийняття оскаржуваного рішення став факт невідповідності земельної ділянки, що знаходиться між адресами: АДРЕСА_1 , АДРЕСА_2 адресою: АДРЕСА_3 площа, АДРЕСА_5 14 зонінгу та знаходження її на території природно-заповідного фонду загальноміського та місцевого значення Р-1 (а.с. 97-98, 159-165).

Відповідно до статті 118 Земельного Кодексу України підставою для відмови у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

Згідно з п.7 ст.1 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» містобудівна документація – це затверджені текстові та графічні матеріали з питань регулювання планування, забудови та іншого використання територій.

Відповідно до ч. 1 та ч. 4 ст. 16 вказаного Закону планування територій на місцевому рівні здійснюється шляхом розроблення та затвердження генеральних планів населених пунктів, планів зонування територій і детальних планів території, їх оновлення та внесення змін до них. Затвердження оновленої містобудівної документації на місцевому рівні здійснюється згідно із статтями 17, 18 та 19 цього Закону.

Так, відповідно до ст. 1 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності»:

- генеральний план населеного пункту - містобудівна документація, що визначає принципові вирішення розвитку, планування, забудови та іншого використання території населеного пункту;

- план зонування території (зонінг) - містобудівна документація, що визначає умови та обмеження використання території для містобудівних потреб у межах визначених зон;

- детальний план території - містобудівна документація, що визначає планувальну організацію та розвиток території.

Частиною 1 статті 17 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» передбачено, що генеральний план населеного пункту є основним видом містобудівної документації на місцевому рівні, призначеної для обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови території населеного пункту.

У складі генерального плану населеного пункту може розроблятися план зонування території цього населеного пункту. План зонування території може розроблятися і як окрема містобудівна документація після затвердження генерального плану.

Відповідно до ст. 18 Закону план зонування території розробляється на основі генерального плану населеного пункту (у його складі або як окремий документ) з метою визначення умов та обмежень використання території для містобудівних потреб у межах визначених зон.

План зонування території розробляється з метою створення сприятливих умов для життєдіяльності людини, забезпечення захисту територій від надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру, запобігання надмірній концентрації населення і об`єктів виробництва, зниження рівня забруднення навколишнього природного середовища, охорони та використання територій з особливим статусом, у тому числі ландшафтів, об`єктів історико-культурної спадщини, а також земель сільськогосподарського призначення і лісів та підлягає стратегічній екологічній оцінці.

План зонування території встановлює функціональне призначення, вимоги до забудови окремих територій (функціональних зон) населеного пункту, їх ландшафтної організації.

Зонування території здійснюється з дотриманням таких вимог: 1) урахування попередніх рішень щодо планування і забудови території; 2) виділення зон обмеженої містобудівної діяльності; 3) відображення існуючої забудови територій, інженерно-транспортної інфраструктури, а також основних елементів планувальної структури територій; 4) урахування місцевих умов під час визначення функціональних зон; 5) установлення для кожної зони дозволених і допустимих видів використання територій для містобудівних потреб, умов та обмежень щодо їх забудови; 6) узгодження меж зон з межами територій природних комплексів, смугами санітарно-захисних, санітарних, охоронних та інших зон обмеженого використання земель, червоними лініями; 7) відображення меж прибережних захисних смуг і пляжних зон водних об`єктів.

Параметри використання території та будівель, запропонованих для розташування у межах декількох земельних ділянок або окремої земельної ділянки, зокрема функціональне призначення, граничні поверховість та площа забудови, можливе розміщення на ділянці, є обов`язковими для врахування під час зонування відповідної території.

Згідно зі ст.19 вказаного Закону детальний план у межах населеного пункту уточнює положення генерального плану населеного пункту та визначає планувальну організацію і розвиток частини території.

Детальний план розробляється з метою визначення планувальної організації І функціонального призначення, просторової композиції і параметрів забудови та ландшафтної організації кварталу, мікрорайону, іншої частини території населеного пункту, призначених для комплексної забудови чи реконструкції, та підлягає стратегічній екологічній оцінці.

Детальний план території визначає: 1) принципи планувально-просторової організації забудови; 2) червоні лінії та лінії регулювання забудови; 3) функціональне призначення, режим та параметри забудови однієї чи декількох земельних ділянок, розподіл територій згідно з будівельними нормами, державними стандартами і правилами; 4) містобудівні умови та обмеження (у разі відсутності плану зонування території) або уточнення містобудівних умов та обмежень згідно із планом зонування території; 5) потребу в підприємствах і закладах обслуговування населення, місце їх розташування; 6) доцільність, обсяги, послідовність реконструкції забудови; 7) черговість та обсяги інженерної підготовки території; 8) систему інженерних мереж; 9)порядок організації транспортного і пішохідного руху; 10) порядок комплексного благоустрою та озеленення, потребу у формуванні екомережі; 11) межі прибережних захисних смуг і пляжних зон водних об`єктів (у разі відсутності плану зонування території). Детальний план території складається із графічних і текстових матеріалів.

З матеріалів справи та наданих Одеською міською радою пояснень встановлено, що відповідно до Генерального плану м. Одеси, затвердженого рішенням Одеської міської ради від 25.03.2015 року № 6489-VІ, територія, де розташована земельна ділянка, з приводу якої зверталась ОСОБА_1 , позначена як територія багатоквартирної житлової забудови за рахунок реконструкції території.

Рішенням Одеської міської ради від 27.04.2016 року № 606 VII затверджено детальний план території в межах вулиць: Бабеля, Головківської, Картамишевської, Скісної і Михайлівської площі в м. Одесі, згідно з планувальною організацією території якого на місці запитуваної земельної ділянки передбачено розміщення відкритої автостоянки.

Згідно Плану зонування території (зонінгу) м. Одеси, затвердженому рішенням Одеської міської ради від 19.10.2016 року № 1316-VІІ, розглядувана земельна ділянка віднесена до зони Р 1 - рекреаційної зони природно-заповідного фонду загальноміського та місцевого значення, що відноситься до рекреаційних зон.

Відповідач посилався на те, що така зона створюється з метою збереження природних ландшафтів з особливими умовами використання, об`єктів природно-заповідного фонду. Одним із переважних видів використання території зони Р-1 - є розташування ландшафтів, що охороняються, об`єктів природно-заповідного фонду, а планувальні містобудівні заходи у цій зоні мають здійснюватися з мінімальним впливом на вразливі елементи природного середовища.

Згідно з листом Департаменту архітектури та містобудування Одеської міської ради від 01.10.2019 року за №01-11/3635 відповідно до інформації управління культури, національностей, релігій та охорони культурної спадщини Одеської обласної державної адміністрації, яку було надано в межах компетенції управління для оновлення містобудівної документації на місцевому рівні, зазначена земельна ділянка розташована в межах комплексу підземних споруд м. Одеси - «каменоломні Молдаванки К-24» (технічна адреса: АДРЕСА_6 З-б, вул. АДРЕСА_7 ). Даний об`єкт внесено до Державного реєстру нерухомих пам`яток України, як пам`ятка історії, науки і техніки місцевого значення під охоронним номером 979/3-Од, згідно з наказом Міністерства культури України від 06.12.2016 року № 1162.

У пояснювальній записці до Плану зонування м. Одеси визначено перелік територій та об`єктів природно-заповідного фонду загальнодержавного значення, до яких на підставі розпорядження Ради Міністрів УРСР від 07.08.1963 року № 1180-Р належить, зокрема, пам`ятка природи «Одеські катакомби» загальною площею 4,67 га за адресою: АДРЕСА_8 .

Відповідно до Положення про геологічну пам`ятку природи державного значення «Одеські катакомби», затвердженого наказом Міністерства екології та природних ресурсів від 01.03.2013 року за №81, зазначений об`єкт є пам`яткою природи, входить до складу природно-заповідного фонду України, охороняється як національне надбання, щодо ї встановлюється особливий режим охорони, відтворення та використання.

Відповідач посилався на те, що переважними видами використання у цій зоні визначені лісові масиви, лісопарки, лугопарки, обладнані місця відпочинку, гідропарки, зелені насадження загального користування, ландшафти, що охороняються, об`єкти ПЗФ. Супутнім . видами використання є бігові доріжки, велосипедні доріжки, пункти першої медичної допомоги, пункти прокату спортивного інвентарю, квітники, газони, малі архітектурні форми декоративного та технологічного призначення, скульптурні композиції, об`єкти декоративного та монументального мистецтва, водні поверхні, інженерне облаштування, інженерні та комунальні споруди місцевого значення. Однак, до допустимих видів використання віднесено окремі санаторії, лікувальні та інші об`єкти, території яких включені до переліку ПЗФ та існували на момент розроблення Зонінгу, окремі адміністративно-господарські будівлі зон відпочинку, обсерваторії, розташовані на території об`єктів ПЗФ, що існували на момент прийняття плану зонування.

Також відповідач зазначив, що згідно Закону України «Про природно-заповідний фонд України» на території пам`ятки природи забороняється будь-яка діяльність, що суперечить меті та завданням пам`ятки природи, передбаченим Положенням, загрожує збереженню або призводить до деградації чи зміни її первісного стану та не погоджена з територіальними органами Мінприроди, у тому числі: будівництво на поверхні пам`ятки природи будь-яких споруд і будівель: пошкодження геологічних утворень, прикріплення рекламних щитів, електропроводів, нанесення механічних пошкоджень та надписи на них; самочинна зміна меж та режиму пам`ятки природи; інші види робіт, що можуть призвести до порушення природних зв`язків і ходу природних процесів, втрати наукової, естетичної та природоохоронної цінності природного комплексу, що охороняється (п. 3.1. Положення № 81).

Відповідач зазначає, що розташування бажаної позивачем земельної ділянки в межах території природно-заповідного фонду, а також те, що вказане позивачем бажане цільове призначення не відповідає видам використання земельної ділянки, яка розташована в зоні рекреаційного призначення, виключає можливість проведення будь-яких дій з будівництва індивідуального гаражу, що і стало підставою для відмови у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, оформлене рішенням міської ради від 12.12.2018 року № 4018-УІІ.

Колегія суддів зазначає наступне:

Відповідно до ст. 7 Закону України "Про природно-заповідний фонд України", землі природно-заповідного фонду - це ділянки суші і водного простору з природними комплексами та об`єктами, що мають особливу природоохоронну, екологічну, наукову, естетичну, рекреаційну та іншу цінність, яким відповідно до закону надано статус територій та об`єктів природно-заповідного фонду.

Землі природно-заповідного фонду України, а також землі територій та об`єктів, що мають особливу екологічну, наукову, естетичну, господарську цінність і є відповідно до статті 6 цього Закону об`єктами комплексної охорони, належать до земель природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного або історико-культурного призначення.

На землях природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного або історико-культурного призначення забороняється будь-яка діяльність, яка негативно впливає або може негативно впливати на стан природних та історико-культурних комплексів та об`єктів чи перешкоджає їх використанню за цільовим призначенням. На землях територій та об`єктів природно-заповідного фонду, які створюються в зоні відчуження та зоні безумовного (обов`язкового) відселення території, що зазнала радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи, забороняється будь-яка діяльність, що не забезпечує режим радіаційної безпеки.

У пояснювальній записці до Плану зонування м. Одеси зазначено, що у рекреаційній зоні Р-1 будівництво і благоустрій мають відбуватися відповідно до вимог п.п. 5.1.-5.13. ДБН 360-92** та Закону України «Про природно-заповідний фонд».

Колегія суддів зазначає, що згідно Генерального плану м. Одеси земельна ділянка, про надання дозволу на розробку землеустрою якої зверталась позивачка розташована на території житлово-громадської забудови, а саме, багатоквартирної житлової забудови.

Детальним планом території в межах вулиць: Бабеля, Головківської, Картамишевської, Скісної і Михайлівської площі в м. Одесі, на розглядуваній території, яка входить до зони Р-1 - рекреаційної зони природно-заповідного фонду загальноміського та місцевого значення, крім іншого, заплановано будівництво житлових будинків, місць зберігання автотранспорту.

При цьому, відповідно до Детального плану, безпосередньо на місці запитуваної позивачем земельної ділянки передбачено розміщення прогнозованої відкритої автостоянки, яка ще не збудована.

Слід також зазначити, що Державні будівельні норми "Містобудування. Планування і забудова міських і сільських поселень" (далі - ДБН № 3602-92) поширюються на проектування нових і реконструкцію існуючих міських і сільських поселень України. Ці норми обов`язкові для органів державного управління, місцевого і регіонального самоуправління підприємств і установ незалежно від форм власності та відомчого підпорядкування, громадських об`єднань і громадян, які здійснюють проектування, будівництво і благоустрій на території міських і сільських поселень.

Згідно п. 10.4 ДБН розміщення будинків, споруд і комунікацій не допускається: а) на землях заповідників, заказників, природних національних парків, ботанічних садів, дендрологічних парків і водоохоронних зон; б) на землях зелених зон міст, включаючи землі міських лісів, якщо об`єкти, які проектуються, не призначені для відпочинку, спорту або обслуговування приміського лісового господарства; в) у зонах охорони гідрометеорологічних станцій; г) у першій зоні санітарної охорони джерел водопостачання і майданчиків водопровідних споруд, якщо об`єкти, які проектуються, не пов`язані з експлуатацією джерел; д) у першій зоні округу санітарної охорони курортів, якщо об`єкти, які проектуються, не пов`язані з експлуатацією природних лікувальних засобів курортів; е) у другій зоні округу санітарної охорони курортів допускається розміщувати об`єкти, пов`язані з експлуатацією, розвитком і благоустроєм курортів, а також об`єкти обслуговування населення курортів, якщо вони не викликають забруднення атмосфери, ґрунту і вод, перевищення нормативних рівнів шуму і напруги електромагнітного поля. У третій зоні округу санітарної охорони курортів допускається розміщення об`єктів, які негативно не впливають на природні лікувальні засоби і санітарний стан курорту.

Відповідно до п. 11.10 ДБН для заповідників, заповідних територій і комплексних охоронних зон слід передбачати збереження історичного планування і забудови, історичного середовища і ландшафту, виведення промислових підприємств, майстерень, складів та інших дисгармоніюючих споруд, які наносять фізичну та естетичну шкоду пам`яткам та їхньому середовищу. Не допускати прокладання комунікацій для транзитного транспорту, підземних інженерних мереж загальноміського значення, улаштування повітряних ліній електропередачі, установлення торговельних кіосків, рекламних щитів та інших споруд, що порушують сприймання пам`яток і навколишнє історичне середовище. Слід передбачати тільки відновлювально-реставраційні, консерваційні та ремонтні заходи, роботи щодо використання пам`яток і навколишньої історичної забудови, благоустрій території. Нове будівництво може здійснюватися у межах завдань щодо доповнення характеру середовища, що склалося історично, у тісному планувальному, масштабному і архітектурному погодженні з оточенням.

Як вже зазначалось вище, містобудівною документацією міста передбачено можливість будівництва на розглядуваній території, зокрема, автостоянки.

При цьому, крім іншого, колегія суддів враховує наявність рішення Одеської міської ради від 03.02.2016 року "Про надання дозволу ТОВ "Михайлівський маєток" на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, орієнтовною площею 0,7420 га, за адресою: м.Одеса, площа Михайлівська, АДРЕСА_2 (квартал в межах вул. Головківської, Бабеля, Михаійлівської площі) для проектування, будівництва та обслуговування комплексу багатоповерхових житлових будинків із підземним паркінгом та вбудованими приміщеннями", яким товариству надано такий дозвіл на розробку проекту землеустрою.

Колегія суддів вважає, що при прийнятті оскаржуваного рішення відповідачем не досліджено відповідність заявленої позивачем мети використання земельної ділянки містобудівній документації міста, зокрема, планувальній організації території, неможливості використання цієї земельної ділянки для заявленої мети.

Відмова відповідача у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою на підставі загального посилання в на те, що територія відноситься до природно-заповідного фонду не може вважатись належним розглядом поданої позивачем заяви, без дослідження зазначених вище обставин.

Відповідачем не встановлено та не доведено, що діяльність, яку планує здійснювати позивач на вказаній земельній ділянці негативно вплине на стан природних та історико-культурних комплексів, або перешкоджатиме їх використанню.

З огляду на зазначене колегія суддів вважає, що прийняте Одеською міською радою рішення від 12.12.2018 року №4018 VII "Про надання дозволів на розробку проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок" в частині відмови ОСОБА_1 у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою для безкоштовного отримання у власність земельної ділянки, орієнтовною площею 0,01 га, яка розташована між адресами: АДРЕСА_1 , м. АДРЕСА_3 , Михайлівська площа, АДРЕСА_2 та 65005, м. Одеса, Михайлівська площа, 12/14, є протиправним та підлягає скасуванню.

Відповідно до норм Земельного кодексу України, а також Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" вирішення питання щодо надання дозволу на розробку проекту землеустрою належить до компетенції Одеської міської ради.

Згідно Рекомендацій Комітету Міністрів Ради Європи №R(80)2 стосовно здійснення адміністративними органами влади дискреційних повноважень, прийнятої Комітетом Міністрів 11.03.1980 року, під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.

Тобто, дискреційними є повноваження суб`єкта владних повноважень обирати у конкретній ситуації між альтернативами, кожна з яких є правомірною. Прикладом таких повноважень є повноваження, які закріплені у законодавстві із застосуванням слова "може".

Колегія суддів також вважає за необхідне зауважити, що відповідно до судової практики Європейського суду з прав людини (рішення Олссон проти Швеції від 24 березня 1988 року), запорукою вірного застосування дискреційних повноважень є високий рівень правової культури державних службовців. Рішення органу влади має бути визнано протиправним у разі, коли істотність порушення процедури потягнуло його неправильність, а за наявністю правової можливості (якщо ідеться про прийняття органом одного з двох рішень надати чи ні певну можливість здійснювати певні дії) суд зобов`язаний відновити порушене право шляхом зобов`язання суб`єкта владних повноважень прийняти конкретне рішення про надання можливості, якщо відмова визнана неправомірною, а інших підстав для відмови не вбачається.

Судом першої інстанції вірно встановлено, що для належного правового захисту порушених прав позивача в даному випадку необхідним є задоволення позовної вимоги про зобов`язання Одеської міської ради повторно розглянути заяву ОСОБА_1 №36-С-5083 від 23.08.2018 року про надання дозволу на розробку проекту землеустрою земельної ділянки, орієнтовною площею 0,01 га, яка розташована між адресами: АДРЕСА_1 , м. Одеса, Михайлівська площа, АДРЕСА_2 та 65005, м. Одеса, Михайлівська площа, 12/14 з прийняттям за результатами розгляду відповідного рішення.

Відповідно до ст. 317 КАС України підставою для скасування судового рішення повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є, зокрема, невідповідність висновків, викладених у рішенні суду першої інстанції, обставинам справи, неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

Згідно ст. 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

В даному випадку рішення суду першої інстанції не відповідає вимогам ст. 242 КАС України, оскільки судом першої інстанції не надано належної правової оцінки обставинам справи, доводам сторін по справі, неправильно застосовано норми матеріального права, що призвело до неправильного вирішення справи.

З огляду на зазначене колегія суддів приходить до висновку, що постановлене Одеським окружним адміністративним судом рішення від 20.05.2019 року підлягає скасуванню на підставі ст. 317 КАС України, з ухваленням нового рішення, про часткове задоволення позовних вимог.

Керуючись ст.ст. 308, 310, 315, 317, 321, 325, 327, 329 КАС України, суд, -

П О С Т А Н О В И В :

Апеляційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.

Рішення Одеського окружного адміністративного суду від 20 травня 2019 року скасувати.

Прийняти нову постанову, якою позов ОСОБА_1 задовольнити частково.

Визнати протиправною бездіяльність Одеської міської ради щодо несвоєчасного розгляду заяви ОСОБА_1 від 23.08.2018 року №36-с-5083 щодо надання їй дозволу на розробку проекту землеустрою для безкоштовного отримання у власність земельної ділянки, орієнтовною площею 0,01 га, яка розташована між адресами: АДРЕСА_1 , м. Одеса, Михайлівська площа, АДРЕСА_2 та 65005, м. Одеса, Михайлівська площа, 12/14.

Скасувати рішення Одеської міської ради від 12.12.2018 року №4018 VII "Про надання дозволів на розробку проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок" в частині відмови ОСОБА_1 у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою для безкоштовного отримання у власність земельної ділянки, орієнтовною площею 0,01 га, яка розташована між адресами: АДРЕСА_1 , м. Одеса, Михайлівська площа, 16 та 65005, м. Одеса, Михайлівська площа, 12/14.

Зобов`язати Одеську міську раду повторно розглянути заяву ОСОБА_1 №36-С-5083 від 23.08.2018 року про надання дозволу на розробку проекту землеустрою земельної ділянки, орієнтовною площею 0,01 га, яка розташована між адресами: АДРЕСА_1 , м. Одеса, Михайлівська площа, 16 та 65005, м. Одеса, Михайлівська площа, 12/14 з прийняттям за результатами розгляду відповідного рішення.

В іншій частині позовних вимог відмовити.

Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню в касаційному порядку, відповідно до ч. 5 ст. 328 КАС України, не підлягає.

Повний текст виготовлено 18.10.2019 року.

Суддя -доповідач: А.В. Бойко

Суддя : А.Г. Федусик

Суддя: О.А. Шевчук