ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

Справа № 580/44/19 Суддя першої інстанції: С.О. Кульчицький

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

07 жовтня 2019 року м. Київ

Колегія суддів Шостого апеляційного адміністративного суду у складі:

головуючого судді - Степанюка А.Г.,

суддів - Бєлової Л.В., Епель О.В.,

при секретарі - Ліневській В.В.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційні скарги виконавчого комітету Ватутінської міської ради та Ватутінського виробничого управління Житлово-комунального господарства Ватутінської міської ради на проголошене о 16 годині 35 хвилин рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 23 травня 2019 року, повний текст якого складено 10 червня 2019 року, у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до виконавчого комітету Ватутінської міської ради, треті особи - Державна регуляторна служба України, Ватутінське виробниче управління житлово-комунального господарства Ватутінської міської ради, про визнання неправомірними дій та скасування рішень, -

В С Т А Н О В И Л А:

У грудні 2018 року ОСОБА_1 (далі - Позивач, ОСОБА_1 ) звернувся до Черкаського окружного адміністративного суду з позовом до виконавчого комітету Ватутінської міської ради Черкаської області (далі - Відповідач, Виконком Ватутінської міськради), третя особа - Державна регуляторна служба України (далі - Третя особа-1, ДРС України), в якому, з урахуванням заяви про зміну предмету позову, просив:

- визнати неправомірними дії Виконкому Ватутінської міськради під час прийняття (ухвалення) рішення виконавчого комітету Ватутінської міської ради від 15.11.2018 року № 300 «Про затвердження конкурсної документації та проведення конкурсу з призначення управителя багатоквартирного будинку житлового фонду міста Ватутіне» та рішення виконавчого комітету Ватутінської міської ради від 18.10.2018 року № 276 «Про затвердження переліку об`єктів конкурсу, складу конкурсної комісії та Положення про конкурсну комісію з призначення управителя багатоквартирного будинку житлового фонду міста Ватутіне», рішення виконавчого комітету Ватутінської міської ради від 26.12.2018 року №395 «Про призначення управителя багатоквартирного будинку житлового фонду в місті Ватутіне»;

- скасувати рішення виконавчого комітету Ватутінської міської ради від 15.11.2018 року № 300 «Про затвердження конкурсної документації та проведення конкурсу з призначення управителя багатоквартирного будинку житлового фонду міста Ватутіне» та рішення виконавчого комітету Ватутінської міської ради від 18.10.2018 року № 276 «Про затвердження переліку об`єктів конкурсу, складу конкурсної комісії та Положення про конкурсну комісію з призначення управителя багатоквартирного будинку житлового фонду міста Ватутіне», рішення виконавчого комітету Ватутінської міської ради від 26.12.2018 року №395 «Про призначення управителя багатоквартирного будинку житлового фонду в місті Ватутіне».

Ухвалою Черкаського окружного адміністративного суду від 23.04.2019 року залучено Ватутінське виробниче управління житлово-комунального господарства Ватутінської міської ради в якості третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору (далі - Третя особа-2, ВВУЖКГ).

Рішенням Черкаського окружного адміністративного суду від 23.05.2019 року позов задоволено частково:

- визнано протиправними дії виконавчого комітету Ватутінської міської ради Черкаської області під час прийняття (ухвалення) рішення виконавчого комітету Ватутінської міської ради Черкаської області від 15.11.2018 року № 300 «Про затвердження конкурсної документації та проведення конкурсу з призначення управителя багатоквартирного будинку житлового фонду міста Ватутіне» та рішення виконавчого комітету Ватутінської міської ради Черкаської області від 26.12.2018 року №395 «Про призначення управителя багатоквартирного будинку житлового фонду в місті Ватутіне»;

- визнано протиправним та нечинним рішення виконавчого комітету Ватутінської міської ради Черкаської області від 15.11.2018 року № 300 «Про затвердження конкурсної документації та проведення конкурсу з призначення управителя багатоквартирного будинку житлового фонду міста Ватутіне»;

- визнано протиправним та скасовано рішення виконавчого комітету Ватутінської міської ради Черкаської області від 26.12.2018 року №395 «Про призначення управителя багатоквартирного будинку житлового фонду в місті Ватутіне».

У задоволенні іншої частини позовних вимог відмовлено.

При цьому, задовольняючи позовні вимоги в частині, суд першої інстанції виходив з того, що Виконкомом Ватутінської міськради не забезпечено в установлений Законом спосіб оприлюднення проекту регуляторного акту та аналізу його регуляторного впливу у друкованому засобі масової інформації розробника такого проекту, оскільки розміщення таких актів на офіційному веб-сайті Відповідача не узгоджується з положеннями Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності». Крім того, суд підкреслив, що всупереч вимог чинного законодавства проект оскаржуваного регуляторного акту не було погоджено з територіальними органами Антимонопольного комітету України. Викладене, на переконання суду першої інстанції, свідчить про необхідність визнання протиправним та нечинним рішення від 15.11.2018 року №300, а також скасування рішення від 26.12.2018 року №395 про призначення управителя багатоквартирного будинку житлового фонду міста Ватутіна як такого, що прийнято на підставі протиправного регуляторного акту.

Відмовляючи у задоволенні іншої частини позовних вимог, суд першої інстанції виходив з того, що оскаржуване ОСОБА_1 рішення від 18.10.2018 року №276, а також пов`язані з його прийняттям дії, жодним чином не впливають на його права, свободи чи інтереси, не породжують виникнення для нього прав та обов`язків, у зв`язку з чим право вимоги про скасування останнього у Позивача відсутнє.

Не погоджуючись із вказаним судовим рішенням, Відповідач подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати його та ухвалити нове, яким відмовити у задоволенні позовних вимог у повному обсязі. Свої доводи обґрунтовує тим, що судом першої інстанції не було враховано передбачену Законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» альтернативну можливість оприлюднювати проект регуляторного акту як у друкованих засобах масової інформації, такі і шляхом розміщення на офіційній сторінці у мережі інтернет. Наголошує, що питання погодження проекту оскаржуваного регуляторного акту з органами Антимонопольного комітету України не визначалося серед підстав позову, а тому відповідні докази погодження суду першої інстанції не надавалися.

Крім того, вважаючи рішення суду першої інстанції таким, що не відповідає вимогам матеріального і процесуального права, Третя особа-2 подала апеляційну скаргу, в якій просить скасувати його повністю та ухвалити нове, яким у задоволенні позовних вимог відмовити повністю. Доводи даної апеляційної скарги за своїм змістом збігаються з аргументами апеляційної скарги Виконкому Ватутінської міськради.

Ухвалами Шостого апеляційного адміністративного суду від 22.07.2019 року відкрито апеляційне провадження у справі, встановлено строк для подачі відзиву на апеляційну скаргу та призначено справу до розгляду у відкритому судовому засіданні на 21.08.2019 року, яке у подальшому було відкладено на 18.09.2019 року та на 07.10.2019 року.

У відзиві на апеляційні скарги ОСОБА_1 просить залишити їх без задоволення, а рішення суду першої інстанції - без змін. В обґрунтування своїх доводів зазначає, що Черкаським окружним адміністративним судом вірно підкреслено, що саме оприлюднення проекту регуляторного акту у друкованих засобах масової інформації є належним та основним способом такого оприлюднення і не може замінятися розміщенням таких відомостей на офіційній інтернет-сторінці суб`єкта владних повноважень. Вказує на безпідставність доводів Апелянтів про те, що у ході розгляду справи судом першої інстанції не досліджувалося питання погодження проекту регуляторного акту з територіальним відділенням Антимонопольного комітету України. Наголошує на безпідставності тверджень Відповідача і Третьої особи-2 про те, що оскаржувані рішення є актами індивідуальної дії та не стосуються прав й інтересів Позивача, оскільки це суперечить правовій природі згаданий актів та їх регуляторному характеру. Крім того, підкреслив, що будинок за адресою: АДРЕСА_1 , в якому проживає ОСОБА_1 , входить до переліку будинків, що є об`єктами конкурсу. Крім іншого, звертає увагу, що чинним законодавством не було наділено повноваженнями виконавчі органи рад оголошувати і проводити конкурс з призначення управителя багатоквартирного будинку з власної ініціативи за відсутності протоколу зборів співвласників такого будинку.

У відзиві на апеляційні скарги ДРС України просить залишити їх без задоволення, а рішення суду першої інстанції - без змін. Свою позицію обґрунтовує тим, що доводи Апелянтів про те, що рішення виконавчого комітету Ватутінської міської ради Черкаської області від 15.11.2018 року № 300 «Про затвердження конкурсної документації та проведення конкурсу з призначення управителя багатоквартирного будинку житлового фонду міста Ватутіне» є актом індивідуальної дії, є безпідставними, оскільки останнє підпадає під визначення регуляторного акту. Вказує на помилковості посилання Виконкому Ватутінської міськради на необізнаність останнього з необхідністю погодження проекту регуляторного акту з територіальним відділенням Антимонопольного комітету України, оскільки такі вимоги прямо передбачені чинним законодавством. Наголошує, що за наявності у розробника проекту регуляторного акту друкованого засобу масової інформації та офіційної сторінки у мережі інтернет, перевага надається офіційним друкованим засобам масової інформації. Крім того, звертає увагу на відсутності належних і допустимих доказів оприлюднення на офіційній сторінці у мережі інтернет аналізу регуляторного впливу до оскаржуваного рішення.

Інші учасники справи у межах встановленого строку відзив на апеляційну скаргу не направили.

У судовому засіданні представники Апелянтів доводи апеляційних скарг підтримав та просив суд їх вимоги задовольнити повністю з викладених у ній підстав.

Позивач, а також ДРС України, наполягали на залишенні апеляційних скарг без задоволення, а рішення суду першої інстанції - без змін.

Відповідно до ч. 1 ст. 308 КАС України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

Оскільки рішення суду першої інстанції в частині відмови у задоволенні позовних вимог не є предметом апеляційного оскарження, судова колегія вважає за необхідне здійснювати перевірку законності та обґрунтованості рішення суду першої інстанції у межах доводів та вимог апеляційних скарг Відповідача та Третьої особи-2.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційних скарг, заслухавши пояснення учасників справи, повно та всебічно дослідивши обставини справи, колегія суддів вважає, що апеляційні скарги необхідно задовольнити частково, а рішення суду першої інстанції - скасувати в частині, виходячи з такого.

Як вбачається з матеріалів справи та було встановлено судом першої інстанції, рішенням Виконкому Ватутінської міськради від 18.10.2018 року №276 затверджено перелік об`єктів конкурсу, складу конкурсної комісії та Положення про конкурсну комісію з призначення управителя багатоквартирного будинку житлового фонду міста Ватутіне (т. 1 а.с. 43-48).

Рішенням Виконкому Ватутінської міськради від 15.11.2018 року №300 затверджено конкурсну документацію для проведення конкурсу з призначення управителя багатоквартирного будинку житлового фонду міста Ватутіна (т. 1 а.с. 14-42).

Крім того, рішенням Ватутінської міськради від 26.12.2018 року №395 призначено Ватутінське виробниче управління житлово-комунального господарства Ватутінської міської ради управителем багатоквартирного будинку житлового фонду у місті Ватутіне (т. 1 а.с. 106-108).

На підставі встановлених вище обставин, виходячи з системного аналізу приписів ст. ст. 19, 55 Конституції України, ст. ст. 2, 4, 5 Кодексу адміністративного судочинства України, ст. 13 Закону України «Про особливості здійснення права власності у багатоквартирному будинку», ст. 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», ст. ст. 9, 13, 34 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», Закону України «Про захист економічної конкуренції», Порядку проведення конкурсу з призначення управителя багатоквартирного будинку, затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 13.06.2016 року №150, суд першої інстанції, з урахуванням правових позицій Верховного Суду України та Верховного Суду, дійшов висновку про часткову обґрунтованість позовних вимог з огляду на недотримання Відповідачем порядку та процедури прийняття і погодження регуляторного акту.

З такими висновками суду першої інстанції не можна повністю погодитися з огляду на таке.

Відповідно до ч. 5 ст. 13 Закону України «Про особливості здійснення права власності у багатоквартирному будинку» у разі якщо протягом одного року з дня набрання чинності цим Законом співвласники багатоквартирного будинку, в якому не створено об`єднання співвласників, не прийняли рішення про форму управління багатоквартирним будинком, управління таким будинком здійснюється управителем, який призначається на конкурсних засадах виконавчим органом місцевої ради, на території якої розташований багатоквартирний будинок. У разі якщо місцевою радою або її виконавчим органом відповідно до законодавства прийнято рішення про делегування іншому органу - суб`єкту владних повноважень функцій із здійснення управління об`єктами житлово-комунального господарства, забезпечення їх утримання та ефективної експлуатації, необхідного рівня та якості послуг, управитель призначається на конкурсних засадах таким органом.

Згідно п. 6 розд. VI «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України «Про житлово-комунальні послуги» у багатоквартирних будинках, у яких на день набрання чинності цим Законом не створено об`єднання співвласників багатоквартирного будинку, співвласниками не прийнято рішення про форму управління багатоквартирним будинком та не оголошено конкурс з призначення управителя багатоквартирного будинку відповідно до частини п`ятої статті 13 Закону України «Про особливості здійснення права власності у багатоквартирному будинку», виконавчий орган місцевої ради (або інший орган - суб`єкт владних повноважень, якому делеговані функції із здійснення управління об`єктами житлово-комунального господарства, забезпечення їх утримання та ефективної експлуатації, необхідного рівня та якості послуг) зобов`язаний оголосити і провести такий конкурс у тримісячний строк з дня отримання протоколу зборів співвласників багатоквартирного будинку із проханням призначити управителя.

Наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 13.06.2016 року № 150 відповідно до частини п`ятої статті 13 Закону України «Про особливості здійснення права власності у багатоквартирному будинку» затверджено Порядок проведення конкурсу з призначення управителя багатоквартирного будинку (далі - Порядок №150), який визначає процедуру підготовки та проведення конкурсу з призначення управителя багатоквартирного будинку, в якому не створено об`єднання співвласників багатоквартирного будинку, співвласники якого не прийняли рішення про форму управління багатоквартирним будинком.

Приписи п. п. 1, 2 розд. ІІ Порядку №150 передбачено, що організатор конкурсу, зокрема, складає перелік будинків, в яких не створено об`єднань співвласників багатоквартирних будинків, співвласники яких не прийняли рішення про форму управління багатоквартирним будинком, та оголошує щодо них конкурс з призначення управителя, а із складеного переліку - визначає об`єкти конкурсу; створює конкурсну комісію, затверджує її склад та положення.

Як зазначив суд першої інстанції, здійснюючи аналіз наведених норм, останніми регламентовано питання виникнення цивільного представництва на проведення конкурсу та укладення договору у випадку, якщо протягом року з дня набрання чинності Законом України «Про особливості здійснення права власності у багатоквартирному будинку» співвласники багатоквартирного будинку, в якому не створено об`єднання співвласників, не прийняли рішення про форму управління багатоквартирним будинком.

Сам по собі Порядок проведення конкурсу з призначення управителя багатоквартирного будинку, який визначає процедуру підготовки та проведення конкурсу з призначення управителя багатоквартирного будинку, в якому не створено об`єднання співвласників багатоквартирного будинку, співвласники якого не прийняли рішення про форму управління багатоквартирним будинком, прийнято з метою нормативного врегулювання такого представництва, та на виконання норм Закону України «Про особливості здійснення права власності у багатоквартирному будинку».

Як вбачається зі змісту рішення виконавчого комітету Ватутінської міської ради Черкаської області від 18.10.2018 року № 276 «Про затвердження переліку об`єктів конкурсу, складу конкурсної комісії та Положення про конкурсну комісію з призначення управителя багатоквартирного будинку житлового фонду міста Ватутіне», останнім відповідно до пп. 1 п. «а» та пп. 1 п. «б» ст. 30 ч. 1 ст. 52, ст. 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», п. 5 ст. 13 Закону України «Про особливості здійснення права власності у багатоквартирному будинку», Порядку проведення конкурсу з призначення управителя багатоквартирного будинку, затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 13.06.2016 року № 150, з метою належного утримання житлових будинків в місті Ватутіне, в яких не створено об`єднання співвласників багатоквартирного будинку, не прийнято рішення співвласниками про форму управління багатоквартирним будинком та не обрано управителя, виконавчим комітетом міської ради зокрема вирішено затвердити перелік об`єктів конкурсу з призначення управителя багатоквартирного будинку житлового фонду міста Ватутіне (додаток 1); склад конкурсної комісії з призначення управителя багатоквартирного будинку житлового фонду міста Ватутіне (додаток 2); Положення про конкурсну комісію з призначення управителя багатоквартирного будинку житлового фонду міста Ватутіне (додаток 3).

Отже, як зазначив суд першої інстанції, вказане рішення Виконкому Ватутінської міськради прийняте на виконання положень, передбачених законодавством України, та визначає порядок та організацію діяльності конкурсної комісії з призначення управителя багатоквартирного будинку житлового фонду міста Ватутіне. Крім того, суд першої інстанції зауважив, що згадане рішення за своєю суттю є індивідуальним актом, а відтак не порушує права та інтереси Позивача.

Зазначені висновки суду першої інстанції учасниками справи під сумнів не ставляться та в апеляційному порядку ними не оскаржувалося. У зв`язку з чим, судова колегія, враховуючи положення ч. 1 ст. 308 КАС України, вважає за необхідне зазначити таке.

Вирішуючи питання про можливість здійснення перевірки у межах даної судової справи питання правомірності згаданого акту, судова колегія вважає за необхідне зазначити таке.

Як вбачається зі змісту рішення Виконкому Ватутінської міськради від 15.11.2018 року №300, останнє прийнято відповідно до пп. 1 п. «а» та пп. 1 п. «б» ст. 30, ч. 1 ст. 52, ст.59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», Закону України «Про особливості здійснення права власності у багатоквартирному будинку», Порядку проведення конкурсу з призначення управителя багатоквартирного будинку, затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 13 червня 2016 року № 150, постанови Кабінету Міністрів України від 5 вересня 2018 року №712 «Про затвердження Правил надання послуги з управління багатоквартирним будинком та Типового договору про надання послуги з управління багатоквартирним будинком», рішення виконавчого комітету Ватутінської міської ради від 18.10.2018 року №276 «Про затвердження переліку об`єктів конкурсу, складу конкурсної комісії та Положення про конкурсну комісію з призначення управителя багатоквартирного будинку житлового фонду міста Ватутіне», з метою забезпечення проведення конкурсу з призначення управителя багатоквартирного будинку житлового фонду міста Ватутіне у житлових будинках, в яких не створено об`єднання співвласників багатоквартирного будинку та не прийнято рішення співвласниками про форму управління багатоквартирним будинком.

Згаданим рішенням виконавчий комітет затвердив конкурсну документацію для проведення конкурсу з призначення управителя багатоквартирного будинку житлового фонду міста Ватутіне згідно з додатком 1.

Пунктом 2 рішення Виконкому Ватутінської міськради від 15.11.2018 №300 «Про затвердження конкурсної комісії та проведення конкурсу з призначення управителя багатоквартирного будинку житлового фонду міста Ватутіне» (далі - Рішення №300) затверджено оголошення про проведення конкурсу з призначення управителя багатоквартирного будинку житлового фонду в місті Ватутіне (надалі - оголошення) згідно з додатком 2.

Згідно п. 4 Рішення №300 приписано головному редактору комунального підприємства редакції Ватутінської міської газети «Місто робітниче» опублікувати інформаційне повідомлення про проведення конкурсу з призначення управителя багатоквартирного будинку житлового фонду в місті Ватутіне не пізніше ніж за 30 днів до початку конкурсу.

За правилами п. 6 Рішення №300 останнє підлягає оприлюдненню на офіційному веб-сайті Ватутінської міської ради.

Як вірно зазначив суд першої інстанції виходячи з аналізу змісту Рішення №300 та затвердженої останнім конкурсної документації, останніми встановлено вимоги до суб`єктів господарювання, зокрема, умови взяття участі у конкурсі та окремі процедури щодо його проведення (перелік документів, оригінали або копії яких подаються учасниками конкурсу для їх оцінювання, методику оцінювання конкурсних пропозицій тощо), вимоги стосовного подальшого ведення господарської діяльності управителем (перелік робіт, їх періодичність).

Викладене, на переконання судової колегії, свідчить про те, що згадане оскаржуване рішення спрямоване на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між органом державної влади та суб`єктами господарювання, які приймають участь у відповідному конкурсі. При цьому такий акт може застосовуватися неодноразово, на що вказує аналіз положень конкурсної документації.

Відповідно до ст. 1 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» регуляторний акт - це: прийнятий уповноваженим регуляторним органом нормативно-правовий акт, який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання; прийнятий уповноваженим регуляторним органом інший офіційний письмовий документ, який встановлює, змінює чи скасовує норми права, застосовується неодноразово та щодо невизначеного кола осіб і який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання, незалежно від того, чи вважається цей документ відповідно до закону, що регулює відносини у певній сфері, нормативно-правовим актом.

З огляду на викладене колегія суддів погоджується з твердженням Черкаського окружного адміністративного суду, що Рішення №300 містить у собі норми регуляторного характеру та підпадає під визначення регуляторного акта, а отже, його прийняття потребувало реалізації процедур, передбачених Законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності».

Про належність оскаржуваного рішення до регуляторного акту вказувала і ДРС України у листі від 11.09.2018 року №9010/0/20-18, адресованого Виконкому Ватутінської міськради (т. 1 а.с. 54). Крім того, зі змісту апеляційних скарг не вбачається наявність заперечень щодо відповідного висновку суду.

Відповідно до ч. ч. 1, 2 ст. 34 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» кожен проект регуляторного акта, що внесений на розгляд до сільської, селищної, міської, районної у місті, районної, обласної ради, подається до відповідальної постійної комісії для вивчення та надання висновків про відповідність проекту регуляторного акта вимогам статей 4 та 8 цього Закону.

Відповідальна постійна комісія забезпечує підготовку експертного висновку щодо регуляторного впливу внесеного проекту регуляторного акта, який разом з цим проектом та підписаним аналізом регуляторного впливу подається до уповноваженого органу для підготовки у встановленому Кабінетом Міністрів України порядку пропозицій щодо удосконалення проекту відповідно до принципів державної регуляторної політики (далі - пропозиції уповноваженого органу).

Водночас, як вірно зазначив суд першої інстанції, Законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» не передбачено обов`язку для виконавчих комітетів відповідних рад подавати проекти регуляторних актів до Державної регуляторної служби України для підготовки пропозицій уповноваженого органу.

Таким чином, проекти регуляторних актів виконавчих комітетів відповідних рад потребують реалізації всіх процедур, передбачених Законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», окрім отримання пропозицій уповноваженого органу.

Зі змісту положень вказаного Закону суд першої інстанції обґрунтовано підкреслив, що до процедур, реалізація яких є обов`язковою під час розробки та прийняття регуляторних актів, зокрема, належать: планування діяльності з підготовки проектів регуляторних актів; підготовка аналізу регуляторного впливу проекту регуляторного акта; оприлюднення проекту та аналізу регуляторного впливу до нього з метою одержання зауважень та пропозицій від фізичних, юридичних осіб, їх об`єднань; розгляд таких зауважень та пропозицій з метою їх врахування або вмотивованого відхилення; погодження проекту регуляторного акта з ДРС як з уповноваженим органом у сфері державної регуляторної політики (для органів виконавчої влади); подання проекту регуляторного акта до ДРС як до уповноваженого органу у сфері державної регуляторної політики для підготовки пропозицій щодо удосконалення проекту відповідно до принципів державної регуляторної політики (для місцевих рад); відстеження результативності діючих регуляторних актів.

Отже, законодавцем передбачено обов`язковість оприлюднення проекту регуляторного акта і відповідного аналізу регуляторного впливу, що здійснюється з метою одержання зауважень і пропозицій від фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань, що є забезпеченням публічного обговорення проекту регуляторного акта.

Відтак, проект регуляторного акта має бути оприлюдненим щонайменше за один місяць до прийняття такого проекту.

Аналогічна правова позиція міститься у постановах Верховного Суду від 08.05.2018 року у справі № 461/8220/13-а) та у постанові від 25.09.2018 року у справі № 428/7176/14-а.

Відповідно до ч. 12 ст. 59 Закону України «Про місцеве самоврядування Україні» акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування, які відповідно до закону є регуляторними актами, розробляються, розглядаються, приймаються та оприлюднюються у порядку, встановленому Законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності».

Згідно ст. 9 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» кожен проект регуляторного акта оприлюднюється з метою одержання зауважень і пропозицій від фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань.

Про оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень і пропозицій розробник цього проекту повідомляє у спосіб, передбачений статтею 13 цього Закону.

Проект регуляторного акта разом із відповідним аналізом регуляторного впливу оприлюднюється у спосіб, передбачений статтею 13 цього Закону, не пізніше п`яти робочих днів з дня оприлюднення повідомлення про оприлюднення цього проекту регуляторного акта.

Повідомлення про оприлюднення проекту регуляторного акта повинно містити: стислий виклад змісту проекту; поштову та електронну, за її наявності, адресу розробника проекту та інших органів, до яких відповідно до цього Закону або за ініціативою розробника надсилаються зауваження та пропозиції; інформацію про спосіб оприлюднення проекту регуляторного акта та відповідного аналізу регуляторного впливу (назва друкованого засобу масової інформації та/або адреса сторінки в мережі Інтернет, де опубліковано чи розміщено проект регуляторного акта та аналіз регуляторного впливу, або інформація про інший спосіб оприлюднення, передбачений частиною п`ятою статті 13 цього Закону); інформацію про строк, протягом якого приймаються зауваження та пропозиції від фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань; інформацію про спосіб надання фізичними та юридичними особами, їх об`єднаннями зауважень та пропозицій.

Строк, протягом якого від фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань приймаються зауваження та пропозиції, встановлюється розробником проекту регуляторного акта і не може бути меншим ніж один місяць та більшим ніж три місяці з дня оприлюднення проекту регуляторного акта та відповідного аналізу регуляторного впливу.

Усі зауваження і пропозиції щодо проекту регуляторного акта та відповідного аналізу регуляторного впливу, одержані протягом встановленого строку, підлягають обов`язковому розгляду розробником цього проекту. За результатами цього розгляду розробник проекту регуляторного акта повністю чи частково враховує одержані зауваження і пропозиції або мотивовано їх відхиляє.

Оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень і пропозицій не може бути перешкодою для проведення громадських слухань та будь-яких інших форм відкритих обговорень цього проекту регуляторного акта.

Приписами ч. ч. 1, 2 ст. 13 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» передбачено, що план діяльності регуляторного органу з підготовки проектів регуляторних актів та зміни до нього оприлюднюються шляхом опублікування в друкованих засобах масової інформації цього регуляторного органу, а у разі їх відсутності - у друкованих засобах масової інформації, визначених цим регуляторним органом, та/або шляхом розміщення плану та змін до нього на офіційній сторінці відповідного регуляторного органу в мережі Інтернет.

Повідомлення про оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень і пропозицій, проект регуляторного акта та відповідний аналіз регуляторного впливу оприлюднюються шляхом опублікування в друкованих засобах масової інформації розробника цього проекту, а у разі їх відсутності - у друкованих засобах масової інформації, визначених розробником цього проекту, та/або шляхом розміщення на офіційній сторінці розробника проекту регуляторного акта в мережі Інтернет.

Тобто, Законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» розробнику проектів рішень та аналізів регуляторного впливу, надано право вибору щодо опублікування повідомлення - чи це буде офіційне друковане видання, чи офіційна сторінка в мережі Інтернет.

Наведена позиція узгоджується з правовим висновком Верховного Суду, викладеним у постанові від 25.04.2018 року у справі №591/6936/15-а (2а/591/382/15).

Отже, на переконання судової колегії, помилковим є висновок суду першої інстанції про те, що повідомлення про оприлюднення проекту регуляторного акту, сам проект регуляторного акту та аналіз регуляторного впливу, обов`язково повинні оприлюднюватись в друкованих засобах масової інформації.

Як вбачається з матеріалів справи та було встановлено судом першої інстанції, повідомлення про оприлюднення регуляторного акта «Про затвердження конкурсної документації та проведення конкурсу з призначення управителя багатоквартирного будинку житлового фонду міста Ватутіне» було опубліковано в газеті «Місто робітниче» 28.09.2018 року (т. 1 а.с. 98). Крім того, на офіційній сторінці міської ради вказаний проект регуляторного акту було опубліковано 28.09.2018 року разом з аналізом регуляторного впливу, що підтверджується відомостями з офіційного сайту Ватутінської міської ради за посиланнями http://vatytino-rada.gov.ua/index.php/novini/1504-oprilyudnennya-proektiv-regulyatornikh-aktiv-ta-analizu-regulyatornogo-vplivu та https://drive.google.com/file/d/1NKoxlcOgT3_yJw3kx8WnFZLohDzIO16e/view.

При цьому, опублікування аналізу регуляторного впливу в одному документі з проектом регуляторного акту, на думку колегії суддів, не може мати наслідком висновок про те, що відповідний аналіз регуляторного впливу не було оприлюднено.

Викладеним, на переконання судової колегії, з огляду на згадану вище правову позицію Верховного Суду, спростовується твердження суду першої інстанції про те, що Відповідачем не було дотримано процедуру оприлюднення регуляторного акту, адже законодавцем передбачено два альтернативні способи такого оприлюднення - шляхом опублікування в друкованих засобах масової інформації розробника цього проекту або шляхом розміщення на офіційній сторінці розробника проекту регуляторного акта в мережі Інтернет.

Крім того, суд апеляційної інстанції погоджується з доводами Апелянтів про передчасність висновків Черкаського окружного адміністративного суду щодо незабезпечення Виконкомом Ватутінської міськради обов`язку з погодження регуляторного акту з територіальним органом Антимонопольного комітету України з огляду на таке.

Відповідно до ч. 4 ст. 20 Закону України «Про Антимонопольний комітет України» Органи влади, органи місцевого самоврядування, органи адміністративно-господарського управління та контролю зобов`язані погоджувати з Антимонопольним комітетом України, його територіальними відділеннями проекти нормативно-правових актів та інших рішень, які можуть вплинути на конкуренцію, зокрема щодо створення суб`єктів господарювання, встановлення і зміни правил їх поведінки на ринку, або такі, що можуть призвести до недопущення, усунення, обмеження чи спотворення конкуренції на відповідних ринках, а також одержувати дозвіл Антимонопольного комітету України на концентрацію у випадках, передбачених законом.

Відповідно до вимог Закону України «Про Антимонопольний комітет України», Закону України «Про захист економічної конкуренції» та Державної програми демонополізації економіки і розвитку конкуренції, затвердженої постановою Верховної Ради України від 21 грудня 1993 року N 3757-12, розпорядженням Антимонопольного комітету України від 01.04.1994 року № 4-р затверджено Положення про порядок погодження з органами Антимонопольного комітету України рішень органів влади, органів адміністративно-господарського управління та контролю, органів місцевого самоврядування щодо демонополізації економіки, розвитку конкуренції та антимонопольного регулювання (далі - Положення №4-р). Дане Положення визначає порядок обов`язкового погодження з Антимонопольним комітетом (далі - Комітет) та його територіальними відділеннями (далі - відділення) рішень органів влади, органів адміністративно-господарського управління та контролю, органів місцевого самоврядування щодо демонополізації економіки, розвитку конкуренції та антимонопольного регулювання.

Зі змісту п. 1 Положення №4-р вбачається, що до територіального відділення Антимонопольного комітету на погодження надсилаються проекти рішень.

Як вбачається з матеріалів справи, однак не було враховано судом першої інстанції, питання погодження Виконкомом Ватутінської міськради з територіальним відділенням АМК України не були підставою заявлених позовних вимог.

Відповідно до ч. ч. 3, 4 ст. 308 КАС України суд апеляційної інстанції досліджує докази, що стосуються фактів, на які учасники справи посилаються в апеляційній скарзі та (або) відзиві на неї.

Докази, які не були подані до суду першої інстанції, приймаються судом лише у виняткових випадках, якщо учасник справи надав докази неможливості їх подання до суду першої інстанції з причин, що об`єктивно не залежали від нього.

Як вбачається з доданих до апеляційних скарг матеріалів, Виконкомом Ватутінської міськради 19.09.2018 року листом №1667/02-14 було направлено Черкаському обласному територіальному відділенню АМК України проект рішення «Про затвердження конкурсної документації та проведення конкурсу з призначення управителя багатоквартирного будинку житлового фонду міста Ватутіне» (т. 2 а.с. 117).

Листом від 24.09.2018 року №73-02/979-02 Черкаське обласне територіальне відділення Антимонопольного комітету України повідомило Відповідача про те, що ознак порушень законодавства про захист економічної конкуренції у направленому проекті не вбачається (т. 2 а.с. 118).

За наслідками розгляду направленого листом від 26.10.2018 року №2771/02-21 згаданого проекту із внесеними до нього змінами (т. 2 а.с. 119) Черкаське обласне територіальне відділення Антимонопольного комітету України листом від 29.10.2018 року №73-02/1113-02 повідомило Виконком Ватутінської міськради про те, що ознак порушень законодавства про захист економічної конкуренції у направленому проекті не вбачається (т. 2 а.с. 120).

Викладеним, на переконання судової колегії, спростовується посилання суду першої інстанції не те, що оскаржуване Рішення №300 не було погоджено з органами АМК України в установленому законодавством порядку.

З урахуванням наведеного, а також зважаючи на те, що наявними у матеріалах справи документами підтверджується дотримання Відповідачем всіх передбачених законодавством процедури та порядку прийняття регуляторного акту, у тому числі належне оприлюднення його проекту в установлений строк, колегія суддів приходить до висновку про помилковість позиції суду першої інстанції щодо обґрунтованості позовних вимог про визнання неправомірними дій щодо прийняття Рішення №300 та визнання його нечинним.

Надаючи оцінку висновкам суду першої інстанції про те, що хоча оскаржуване рішення Виконкому Ватутінської міськради від 26.12.2018 року №395 «Про призначення управителя багатоквартирного будинку житлового фонду в місті Ватутіне» є індивідуальним актом, однак, зважаючи на те, що воно прийняте на підставі та на виконання Рішення №300, то також підлягає скасуванню як таке, що прийнято на підставі нечинного регуляторного акту, судова колегія вважає за необхідне зазначити таке.

Відповідно до ст. 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, ратифікованої Україною Законом України № 475/97-ВР від 17.07.1997 року, кожен, чиї права та свободи, визнані в цій Конвенції, було порушено, має право на ефективний засіб юридичного захисту в національному органі, навіть якщо таке порушення було вчинене особами, які здійснювали свої офіційні повноваження.

Стаття 13 Конвенції вимагає, щоб норми національного правового засобу стосувалися сутності «небезпідставної заяви» за Конвенцією та надавали відповідне відшкодування. Зміст зобов`язань за статтею 13 також залежить від характеру скарги заявника за Конвенцією. Тим не менше, засіб захисту, що вимагається згаданою статтею повинен бути «ефективним» як у законі, так і на практиці, зокрема, у тому сенсі, щоб його використання не було ускладнене діями або недоглядом органів влади відповідної держави (п. 75 рішення Європейського суду з прав людини у справі «Афанасьєв проти України» від 05.04.2005 року (заява № 38722/02)).

Отже, як вірно зауважив суд першої інстанції, ефективний спосіб захисту, у розумінні Конвенції, повинен забезпечити поновлення порушеного права і одержання особою бажаного результату; винесення рішень, які не призводять безпосередньо до змін в обсязі прав та забезпечення їх примусової реалізації, не відповідає розглядуваній міжнародній нормі.

Відповідно до ч. 1 ст. 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Приписи ч. ч. 1, 2 ст. 5 КАС України визначають, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом: 1) визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень; 2) визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень; 3) визнання дій суб`єкта владних повноважень протиправними та зобов`язання утриматися від вчинення певних дій; 4) визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії; 5) встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб`єкта владних повноважень; 6) прийняття судом одного з рішень, зазначених у пунктах 1-4 цієї частини та стягнення з відповідача - суб`єкта владних повноважень коштів на відшкодування шкоди, заподіяної його протиправними рішеннями, дією або бездіяльністю.

Захист порушених прав, свобод чи інтересів особи, яка звернулася до суду, може здійснюватися судом також в інший спосіб, який не суперечить закону і забезпечує ефективний захист прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб`єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

У рішенні від 01.12.2004 року № 18-рп/2004 Конституційний Суд України зазначив, що поняття «охоронюваний законом інтерес», що вживається в частині першій статті 4 Цивільного процесуального кодексу України та інших законах України у логічно-смисловому зв`язку з поняттям «права», треба розуміти як прагнення до користування конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом, як зумовлений загальним змістом об`єктивного і прямо не опосередкований у суб`єктивному праві простий легітимний дозвіл, що є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони з метою задоволення індивідуальних і колективних потреб, які не суперечать Конституції і законам України, суспільним інтересам, справедливості, добросовісності, розумності та іншим загальноправовим засадам.

Тобто, право кожної особи на звернення до суду у випадку, якщо вона вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси є беззаперечним та не може бути піддане сумніву. Водночас, визначені такою особою способи захисту або інші способи, які самостійно можуть визначатися судом, на переконання судової колегії, повинні передусім відповідати підставам позову та його змісту.

Відповідно до п. 18 ч. 1 ст. 4 КАС України нормативно-правовий акт - це акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування.

Індивідуальний акт - це акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк (п. 19 ч. 1 ст. 4 КАС України).

Як зазначила Велика Палата Верховного Суду у своїй постанові від 16.10.2018 року у справі № 9901/415/18, за владно-регулятивною природою всі юридичні акти поділяються на правотворчі, правотлумачні (правоінтерпретаційні) та правозастосовні. Нормативно-правові акти належать до правотворчих, а індивідуальні - до правозастосовних.

У вітчизняній теорії права загальновизнано, що нормативно-правовий акт - це письмовий документ компетентного органу держави, уповноваженого нею органу місцевого самоврядування чи іншого суб`єкта, в якому закріплено забезпечуване нею формально обов`язкове правило поведінки загального характеру. Такий акт приймається як шляхом безпосереднього волевиявлення народу, так і уповноваженим на це суб`єктом за встановленою процедурою, розрахований на невизначене коло осіб і на багаторазове застосування.

Натомість, індивідуально-правові акти, як результати правозастосування, адресовані конкретним особам, тобто є формально обов`язковими для персоніфікованих (чітко визначених) суб`єктів; вміщують індивідуальні приписи, в яких зафіксовані суб`єктивні права та/чи обов`язки адресатів цих актів; розраховані на врегулювання лише конкретної життєвої ситуації, а тому їх юридична чинність (формальна обов`язковість) вичерпується одноразовою реалізацією. Крім того, такі акти не можуть мати зворотної дії в часі, а свій зовнішній прояв можуть отримувати не лише у письмовій (документальній), але й в усній (вербальній) або ж фізично-діяльнісній (конклюдентній) формах.

З огляду на вказане нормативно-правовий акт містить загальнообов`язкові правила поведінки (норми права), тоді як акт застосування норм права (індивідуальний акт) - індивідуально-конкретні приписи, що є результатом застосування норм права; вимоги нормативно-правового акта стосуються всіх суб`єктів, які опиняються у нормативно регламентованій ситуації, а акт застосування норм права адресується конкретним суб`єктам і створює права та/чи обов`язки лише для цих суб`єктів; нормативно-правовий акт регулює певний вид суспільних відносин, а акт застосування норм права - конкретну життєву ситуацію; нормативно-правовий акт діє впродовж тривалого часу та не вичерпує дію фактами його застосування, тоді як дія акта застосування норм права закінчується у зв`язку з припиненням існування конкретних правовідносин.

Тобто, право на оскарження індивідуального акта суб`єкта владних повноважень надано особі, щодо якої цей акт прийнятий або прав, свобод та інтересів якої він безпосередньо стосується.

За таких обставин суд апеляційної інстанції вважає, що питання призначення за наслідками проведення конкурсу управителя багатоквартирного житлового фонду у місті Ватутіне Ватутінського виробничого управління житлово-комунального господарства Ватутінської міської ради породжує виникнення правовідносин виключно між даними суб`єктами, та жодним чином не впливають на права, свободи, інтереси та обов`язки ОСОБА_1 як фізичної особи та члена територіальної громади міста Ватутіне. Відтак, Позивач, який не є учасником (суб`єктом) правовідносин з визначення управителя багатоквартирного будинку у місті Ватутіне, то відповідне рішення виконавчого органу місцевого самоврядування не породжує для Позивача права на захист. тобто права на звернення з цим адміністративним позовом.

Аналогічна за змістом правова позиція викладена у постанові Великої Палати Верховного Суду у постанові від 16.10.2018 року у справі №9901/415/18.

Згідно вказаної вище позиції Великої Палати Верховного Суду законодавчі обмеження стосовно можливості оскарження актів індивідуальної дії не шкодять самій суті права на доступ до суду, оскільки ці акти можуть бути оскаржені у суді їхніми адресатами, тобто суб`єктами, для яких відповідні акти створюють права та/чи обов`язки. Однією з цілей таких обмежень є недопущення розгляду у судах позовів третіх осіб в інтересах (або всупереч інтересам) адресатів індивідуальних актів. І така мета досягається законодавчо встановленим обмеженням, тобто останнє є пропорційним переслідуваній меті.

З урахуванням наведеного, колегія суддів приходить до висновку про передчасність висновків суду першої інстанції про наявність правових підстав для задоволення позовних вимог в частині визнання протиправними дій щодо прийняття рішення від 26.12.2018 року №395 та його скасування.

Суд апеляційної інстанції вважає за необхідне зазначити, що згідно п. 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах. З тим, щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд.

Таким чином, зважаючи на встановлений вище факт відсутності порушень Відповідачем порядку і процедури прийняття регуляторного акта, а також ухваленого за наслідками проведення конкурсу рішення про визначення управителя будинку, судова колегія приходить до висновку про помилковість твердження Черкаського окружного адміністративного суду щодо наявності правових підстав для часткового задоволення позовних вимог, а тому вважає за необхідне рішення суду першої інстанції скасувати у відповідній частині та ухвалити нове, яким у задоволенні позовних вимог відмовити повністю.

Відповідно до п. 2 ч. 1 ст. 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право скасувати судове рішення повністю або частково і ухвалити нове судове рішення у відповідній частині або змінити судове рішення.

Приписи п. 4 ч. 1 ст. 317 КАС України визначають, що підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

За таких обставин, колегія суддів приходить до висновку, що судом першої інстанції при постановленні рішення невірно застосовано норми матеріального права, що стало підставою для неправильного вирішення справи в частині задоволених позовних вимог. У зв`язку з цим колегія суддів вважає за необхідне апеляційні скарги задовольнити частково, а рішення суду - скасувати в частині задоволених позовних вимог, прийнявши у ній нове про відмову у задоволенні позову.

Керуючись ст. ст. 242-244, 250, 308, 310, 315, 317, 321, 322, 325 КАС України, колегія суддів, -

ПОСТАНОВИЛА:

Апеляційні скарги виконавчого комітету Ватутінської міської ради та Ватутінського виробничого управління Житлово-комунального господарства Ватутінської міської ради - задовольнити частково.

Рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 23 травня 2019 року - скасувати в частині задоволених позовних вимог.

Прийняти в указаній частині нове рішення, яким у задоволенні позову відмовити.

В іншій частині рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 23 травня 2019 року - залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття.

Касаційна скарга на рішення суду апеляційної інстанції подається безпосередньо до Верховного Суду у порядку та строки, визначені ст.ст. 328-331 КАС України.

Головуючий суддя А.Г. Степанюк

Судді Л.В. Бєлова

О.В. Епель

Повний текст постанови складено « 07» жовтня 2019 року.