ПОСТАНОВА

Іменем України

17 вересня 2019 року

Київ

справа №804/4584/18

адміністративне провадження №К/9901/15918/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Жука А.В.,

суддів - Мартинюк Н.М., Мельник-Томенко Ж.М.,

секретаря - Грінкевич А.І.

представника відповідача - Атаєвої Д.К.

розглянувши у відкритому судовому засіданні адміністративну справу № 804/4584/18

за позовом виконуючого обов`язки керівника Дніпропетровської місцевої прокуратури №1 Дніпропетровської області до Дніпровської міської ради, Департаменту гуманітарної політики Дніпровської міської ради, треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору: Комунальний заклад освіти «Навчально-виховне об`єднання №113 «Загальноосвітній навчальний заклад дошкільний навчальний заклад - позашкільний навчальний заклад» Дніпровської міської ради, Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Дніпропетровській області про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити певні дії, провадження по якій відкрито

за касаційною скаргою Першого заступника прокурора Дніпропетровської області на постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 03 квітня 2019 року (прийняту у складі колегії суддів: головуючого судді - Білак С.В., суддів: Шальєвої В.А., Юрко І.В.), -

ВСТАНОВИВ:

І. ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. Позивач виконуючий обов`язки керівника Дніпропетровської місцевої прокуратури №1 Дніпропетровської області звернувся до Дніпропетровського окружного адміністративного суду з позовом до Департаменту гуманітарної політики Дніпровської міської ради, Дніпровської міської ради, треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору: Комунальний заклад освіти «Навчально-виховне об`єднання №113 «Загальноосвітній навчальний заклад дошкільний навчальний заклад - позашкільний навчальний заклад» Дніпровської міської ради, Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Дніпропетровській області, в якому просив:

- визнати протиправною бездіяльності Дніпровської міської ради та Департаменту гуманітарної політики Дніпровської міської ради щодо невжиття заходів, направлених на усунення порушень норм протипожежної безпеки в діяльності закладу, що зафіксовано в акті № 682 позапланової перевірки, проведеної з 23.10.2017 року по 03.11.2017 року Дніпропетровським міським управлінням ГУ ДСНС у Дніпропетровській області;

- зобов`язати їх вжити заходи, направлені на усунення порушень протипожежної безпеки у комунальному закладі освіти «Навчально-виховне об`єднання №113» Дніпровської міської ради шляхом вирішення в межах компетенції питання щодо виділення коштів, необхідних для усунення порушень протипожежної безпеки.

2. В обґрунтування позовних вимог зазначив, що Дніпропетровською місцевою прокуратурою №1 Дніпропетровської області за результатами вивчення матеріалів позапланових перевірок, проведених фахівцями Дніпропетровського міського управління Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Дніпропетровській області (далі - ГУ ДСНС у Дніпропетровській області) встановлено що Комунальний заклад освіти «Навчально-виховне об`єднання №113 «Загальноосвітній навчальний заклад дошкільний навчальний заклад - позашкільний навчальний заклад» Дніпровської міської ради упродовж тривалого часу функціонує з суттєвими порушеннями пожежної безпеки, а керівництвом закладу та посадовими особами Департаменту гуманітарної політики Дніпровської міської ради не вживаються належні та дієві заходи щодо їх усунення. Порушення вимог протипожежної безпеки в комунальному закладі були встановлені позаплановою перевіркою, проведеною в період з 23.10.2017 року по 03.11.2017 року Дніпропетровським міським управлінням ГУ ДНС у Дніпропетровській області, що відображено в акті №682, складеному за результатами такої перевірки.

Короткий зміст рішення суду першої інстанції

3. Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 20 вересня 2018 року позов задоволено частково.

Визнано протиправною бездіяльність Департаменту гуманітарної політики Дніпровської міської ради щодо невжиття заходів, направлених на усунення порушень норм протипожежної безпеки в діяльності Комунального закладу освіти «Навчально-виховне об`єднання №113 «Загальноосвітній навчальний заклад дошкільний навчальний заклад - позашкільний навчальний заклад» Дніпровської міської ради, що зафіксовано в акті №682 позапланової перевірки, проведеної з 23.10.2017 року по 03.11.2017 року Дніпропетровським міським управлінням ГУ ДСНС у Дніпропетровській області.

Зобов`язано Департамент гуманітарної політики Дніпровської міської ради вжити в межах компетенції заходи, направлені на усунення порушень протипожежної безпеки в діяльності Комунального закладу освіти «Навчально-виховне об`єднання №113 «Загальноосвітній навчальний заклад дошкільний навчальний заклад - позашкільний навчальний заклад» Дніпровської міської ради, у тому числі розглянути питання про виділення коштів, необхідних на усунення виявлених порушень.

У задоволенні решти позовних вимог відмовлено.

4. З урахуванням встановленої судом бездіяльності Департаменту гуманітарної політики Дніпровської міської ради щодо невжиття заходів, направлених на усунення порушень норм протипожежної безпеки в діяльності Комунального закладу освіти «Навчально-виховне об`єднання №113 «Загальноосвітній навчальний заклад - дошкільний навчальний заклад - позашкільний навчальний заклад» Дніпровської міської ради, що зафіксовано в акті №682 позапланової перевірки, проведеної з 23.10.2017 по 03.11.2017 Дніпропетровським міським управлінням ГУ ДСНС у Дніпропетровській області, суд дійшов висновку про необхідність зобов`язання Департаменту гуманітарної політики Дніпровської міської ради вжити в межах компетенції заходи, направлені на усунення порушень протипожежної безпеки в діяльності Комунального закладу освіти «Навчально-виховне об`єднання №113 «Загальноосвітній навчальний заклад - дошкільний навчальний заклад - позашкільний навчальний заклад» Дніпровської міської ради, у тому числі розглянути питання про виділення коштів, необхідних на усунення виявлених порушень.

Короткий зміст рішення суду апеляційної інстанції

5. Постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 03 квітня 2019 року апеляційну скаргу Департаменту гуманітарної політики Дніпровської міської ради на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 20 вересня 2018 року - задоволено.

Рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 20 вересня 2018 року в адміністративній справі №804/4584/18 (головуючий суддя 1-ї інстанції Олійник В.М., повне рішення складено 25.09.2018 року) за позовом виконуючого обов`язки керівника Дніпропетровської місцевої прокуратури №1 Дніпропетровської області до Департаменту гуманітарної політики Дніпровської міської ради, Дніпровської міської ради, треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору: Комунальний заклад освіти «Навчально-виховне об`єднання №113 «Загальноосвітній навчальний заклад дошкільний навчальний заклад - позашкільний навчальний заклад» Дніпровської міської ради, Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Дніпропетровській області про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити певні дії - скасовано.

В задоволенні позову виконуючого обов`язки керівника Дніпропетровської місцевої прокуратури №1 Дніпропетровської області до Департаменту гуманітарної політики Дніпровської міської ради, Дніпровської міської ради, треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору: Комунальний заклад освіти «Навчально-виховне об`єднання №113 «Загальноосвітній навчальний заклад дошкільний навчальний заклад - позашкільний навчальний заклад» Дніпровської міської ради, Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Дніпропетровській області про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити певні дії - відмовлено.

6. Апеляційний суд мотивував своє рішення тим, що прокурором не доведено необхідності захисту інтересів держави та комунального закладу, саме прокурором, а також не обґрунтовано підстави звернення до суду. З урахуванням викладеного суд дійшов висновку, що судом першої інстанції неповно з`ясовані обставини, що мають значення для справи, порушено норми процесуального права, що є підставою для скасування судового рішення.

Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзиву на неї

7. 04 червня 2019 року Першим заступником прокурора Дніпропетровської області (касатор) подано касаційну скаргу, в якій просить:

Скасувати постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 03.04.2019 року, залишити в силі рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 20.09.2018 року та у справі № 804/4584/18.

9. У касаційній скарзі заявлено клопотання щодо розгляду справи за участю представників прокуратури.

Рух адміністративної справи в суді касаційної інстанції

10. Ухвалою Верховного Суду від 12 червня 2019 року відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Першого заступника прокурора Дніпропетровської області та установлено строк для подачі відзиву на касаційну скаргу.

II. АРГУМЕНТИ СТОРІН

Аргументи сторони, яка подала касаційну скаргу

11. Касаційна скарга обґрунтована тим, що судові рішення першої та апеляційної інстанцій прийняті з порушенням норм матеріального права, що призвело до неправильного вирішення справи.

12. В обґрунтування касаційної скарги посилається на те, що позивач звернувся до суду з позовом в порядку ч. 5 ст. 53 КАС України з підстав відсутності в органу ДСНС повноважень щодо звернення до суду і про це прокурор зазначив в позовній заяві та набув статусу позивача. Крім того, позивачем подано позов у зв`язку з невиконанням Дніпровською міською радою як засновником Комунального закладу освіти "Міський юридичний ліцей" обов`язків, передбачених у ст. 32 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні».

IІI. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ

13. Судами попередніх інстанцій встановлено, що Дніпропетровською місцевою прокуратурою №1 у період з 23.10.2017 року по 03.11.2017 року відповідно до наказу від 29.09.2017 року № 53 фахівцями Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Дніпропетровській області проведено позапланову перевірку додержання вимог законодавства у сферах цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки Комунальним закладом освіти «Навчально-виховне об`єднання №113 «Загальноосвітній навчальний заклад дошкільний навчальний заклад - позашкільний навчальний заклад» Дніпровської міської ради, результати якої оформлені актом №682.

14. Під час проведеної перевірки Головним управлінням Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Дніпропетровській області було встановлено порушення протипожежної безпеки та надано припис від 08.11.2017 №665 про усунення порушень вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки із терміном виконання 08.12.2017 року, проте зазначений припис не виконаний, виявлені порушення не усунуті.

15. Відповідач має повноваження з розподілу бюджетних коштів, що виділяються на потреби освіти, у тому числі, повноваження з виділення коштів на усунення виявлених за результатами проведених перевірок порушень вимог чинного законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки та має обов`язок по утриманню Комунального закладу освіти «Навчально-виховне об`єднання №113 «Загальноосвітній навчальний заклад дошкільний навчальний заклад - позашкільний навчальний заклад» Дніпровської міської ради.

IV. РЕЛЕВАНТНІ ДЖЕРЕЛА ПРАВА Й АКТИ ЇХ ЗАСТОСУВАННЯ

(в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин)

16. Конституція України від 28 червня 1996 року

16.1. Частина друга статті 19. Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

16.2. Статтею 131-1 Конституції України встановлено, що в Україні діє прокуратура, яка здійснює:

1) підтримання публічного обвинувачення в суді;

2) організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку;

3) представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

17. Кодекс цивільного захисту України від 02 жовтня 2012 року № 5403-VI

17.1. Частиною другою статті 68 Кодексу передбачено, що у разі встановлення порушення вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, що створює загрозу життю та здоров`ю людей, посадові особи центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сферах техногенної та пожежної безпеки, звертаються до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, споруд, окремих приміщень, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту у порядку, встановленому законом.

17.2. Відповідно до частини першої статті 70 Кодексу, підставою для звернення центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, об`єктів, окремих виробництв, цехів, дільниць, експлуатації машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів є:

1) недотримання вимог пожежної безпеки, визначених цим Кодексом, іншими нормативно-правовими актами, стандартами, нормами і правилами;

2) порушення вимог пожежної безпеки, передбачених стандартами, нормами і правилами, під час будівництва приміщень, будівель та споруд виробничого призначення;

3) випуск і реалізація вибухопожежонебезпечної продукції та продукції протипожежного призначення з відхиленням від стандартів чи технічних умов або без даних щодо відповідності такої продукції вимогам пожежної безпеки;

4) нездійснення заходів щодо захисту персоналу від шкідливого впливу ймовірних надзвичайних ситуацій;

5) відсутність на виробництвах, на яких застосовуються небезпечні речовини, паспортів (формулярів) на обладнання та апаратуру або систем із забезпечення їх безперебійної (безаварійної) роботи;

6) невідповідність кількості засобів індивідуального захисту органів дихання від небезпечних хімічних речовин нормам забезпечення ними працівників суб`єкта господарювання, їх непридатність або відсутність;

7) порушення правил поводження з небезпечними речовинами;

8) відсутність або непридатність до використання засобів індивідуального захисту в осіб, які здійснюють обслуговування потенційно небезпечних об`єктів або об`єктів підвищеної небезпеки, а також в осіб, участь яких у ліквідації наслідків надзвичайної ситуації передбачена планом локалізації і ліквідації наслідків аварій;

9) відсутність на об`єкті підвищеної небезпеки диспетчерської служби або її неготовність до виконання покладених на неї завдань, у тому числі через відсутність відповідних документів, приладів, обладнання або засобів індивідуального захисту;

10) неготовність до використання за призначенням аварійно-рятувальної техніки, засобів цивільного захисту, а також обладнання, призначеного для забезпечення безпеки суб`єктів господарювання;

11) проведення робіт з будівництва будинків та споруд, розміщення інших небезпечних об`єктів, інженерних і транспортних комунікацій, які порушують встановлений законодавством з питань техногенної безпеки порядок їх проведення або проведення яких створює загрозу безпеці населення, суб`єктам господарювання, обладнанню та майну, що в них перебувають.

Повне або часткове зупинення роботи підприємств, об`єктів, окремих виробництв, цехів, дільниць, експлуатації машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, виконання робіт, надання послуг здійснюється виключно за рішенням адміністративного суду.

18. Бюджетний кодекс України від 08.07.2010 № 2456-VI

18.1. Відповідно до п. 3 ч. 2 ст. 22 Бюджетного кодексу України, головними розпорядниками бюджетних коштів за бюджетними призначеннями, визначеними іншими рішеннями про місцеві бюджети є місцеві державні адміністрації, виконавчі органи та апарати місцевих рад (секретаріат Київської міської ради), структурні підрозділи місцевих державних адміністрацій, виконавчих органів місцевих рад в особі їх керівників. Якщо згідно із законом місцевою радою не створено виконавчий орган, функції головного розпорядника коштів відповідного місцевого бюджету виконує голова такої місцевої ради.

18.2. Згідно з пунктами 4, 7 частини 5 статті 22 Бюджетного кодексу України, головний розпорядник бюджетних коштів затверджує кошториси розпорядників бюджетних коштів нижчого рівня (плани використання бюджетних коштів одержувачів бюджетних коштів), якщо інше не передбачено законодавством; здійснює управління бюджетними коштами у межах встановлених йому бюджетних повноважень та оцінку ефективності бюджетних програм, забезпечуючи ефективне, результативне і цільове використання бюджетних коштів, організацію та координацію роботи розпорядників бюджетних коштів нижчого рівня та одержувачів бюджетних коштів у бюджетному процесі.

19. Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21.05.1997 № 280/97-ВР (далі - Закон України №280/97-ВР)

19.1. Відповідно до ст.2 Закону України №280/97-ВР місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

Місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.

19.2. Згідно ч. 1 ст. 17 Закону України №280/97-ВР, відносини органів місцевого самоврядування з підприємствами, установами та організаціями, що перебувають у комунальній власності відповідних територіальних громад, будуються на засадах їх підпорядкованості, підзвітності та підконтрольності органам місцевого самоврядування.

19.3. За приписами ст. 26 Закону України №280/97-ВР, виключною компетенцією міської ради є затвердження місцевого бюджету та змін до нього, прийняття рішень щодо передачі коштів із місцевого бюджету.

19.4. Відповідно до ст. 32 Закону України №280/97-ВР, до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать: повноваження щодо управління закладами освіти, охорони здоров`я, культури, фізкультури і спорту, оздоровчими закладами, які належать територіальним громадам або передані їм, молодіжними підлітковими закладами за місцем проживання, організація їх матеріально-технічного та фінансового забезпечення.

20. Закон України «Про освіту» від 05.09.2017 № 2145-VIII

20.1. Частиною 2 статті 5 Закону України «Про освіту» визначено, що державну політику у сфері освіти визначає Верховна Рада України, а реалізують Кабінет Міністрів України, центральний орган виконавчої влади у сфері освіти і науки, інші центральні органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування.

20.2. Відповідно до ст.13 Закону України «Про освіту» для забезпечення територіальної доступності повної загальної середньої освіти органи місцевого самоврядування створюють і утримують мережу закладів освіти та їхніх філій.

20.3. Згідно з ч.2 ст.66 Закону України «Про освіту» районні, міські ради та ради об`єднаних територіальних громад відповідають за реалізацію державної політики у сфері освіти та забезпечення якості освіти на відповідній території, забезпечення доступності дошкільної, початкової та базової середньої освіти, позашкільної освіти.

21. Закон України "Про прокуратуру" від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII

21.1. Згідно положень частини п`ятої статті 23 Закону прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.

Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень.

Виключно з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, прокурор має право отримувати інформацію, яка на законних підставах належить цьому суб`єкту, витребовувати та отримувати від нього матеріали та їх копії.

У разі відсутності суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесений захист законних інтересів держави, а також у разі представництва інтересів громадянина з метою встановлення наявності підстав для представництва прокурор має право: 1) витребовувати за письмовим запитом, ознайомлюватися та безоплатно отримувати копії документів і матеріалів органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ і організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування, що знаходяться у цих суб`єктів, у порядку, визначеному законом; 2) отримувати від посадових та службових осіб органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ та організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування усні або письмові пояснення. Отримання пояснень від інших осіб можливе виключно за їхньою згодою.

22. Пунктами 47, 48 Положення про Державну службу України з надзвичайних ситуацій, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 16 грудня 2015 р. №1052 визначено, що ДСНС відповідно до покладених на неї завдань, зокрема:

- перевіряє наявність і готовність до використання в разі виникнення надзвичайних ситуацій промислових засобів захисту органів дихання від небезпечних хімічних речовин, засобів цивільного захисту, стан їх утримання та ведення обліку;

- складає акти перевірок, видає приписи, постанови, розпорядження про усунення порушень вимог законодавства у сфері цивільного захисту, пожежної та техногенної безпеки, а в разі встановлення порушень, що створюють загрозу житло та здоров`ю людей, звертається безпосередньо та через територіальні органи до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері цивільного захисту, пожежної та техногенної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, окремих приміщень, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту.

V. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

23. Заслухавши сторони, дослідивши матеріали справи та доводи касаційної скарги, колегія суддів Верховного Суду дійшла наступних висновків.

24. Прокурор як посадова особа державного правоохоронного органу з метою реалізації встановлених для цього органу конституційних функцій має право звертатися до адміністративного суду із позовною заявою про захист прав, свобод та інтересів громадянина чи держави (стаття 55 Конституції України), але не на загальних підставах, а тільки тоді, коли для цього були виняткові умови, і на підставі визначеного законом порядку такого звернення.

25. Конституція України та ординарні закони не визначають перелік випадків, за яких прокурор здійснює представництво в суді, однак встановлюють критерії, орієнтири й умови, коли таке представництво є можливим. Наприклад, таке право виникає там і тоді, коли прокурор діє в інтересах громадянина, які за певних очевидних і об`єктивних причин не здатні захистити свої порушені або оспорювані права чи реалізувати процесуальні повноваження. Здійснювати захист інтересів держави в адміністративному суді прокурор може винятково за умови, коли захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

26. Існування інтересу і необхідність його захисту має базуватися на справедливих підставах, які мають бути об`єктивно обґрунтовані (доведені) і переслідувати законну мету. Право на здійснення представництва інтересів держави у суді не є статичним, тобто не має обмежуватися тільки означенням того, у чиїх інтересах діє прокурор, а спонукає і зобов`язує обґрунтовувати існування права на таке представництво або, інакше кажучи, пояснити (показати, аргументувати), чому в інтересах держави звертається саме прокурор, а не органи державної влади, місцевого самоврядування, їхні посадові чи службові особи, які мають компетенцію на звернення до суду, але не роблять цього, або ж звертається в інтересах громадян, які за віком, станом здоров`я чи соціально-правовим статусом самі не спроможні захистити свої права. Таке обґрунтування повинно основуватися на підставах, за якими можна виявити (простежити) інтерес того, на захист якого відбувається звернення до суду, і водночас ситуацію в динаміці, коли суб`єкт правовідносин, в інтересах якого діє прокурор, неспроможний сам реалізувати своє право на судовий захист.

27. Для представництва у суді інтересів держави прокурор за законом має визначити й описати не просто передумови спору, який потребує судового вирішення, а виокремити ті ознаки, за якими його можна віднести до виняткового випадку, повинен обґрунтувати, що відбулося порушення або існує загроза порушень економічних, політичних та інших державних інтересів внаслідок протиправних дій (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб, що вчиняються у відносинах між ними або з державою.

28. У цій справі судом апеляційної інстанції встановлено, що у період з 23.10.2017 року по 03.11.2017 року відповідно до наказу від 29.09.2017 року № 53 фахівцями Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Дніпропетровській області проведено позапланову перевірку додержання вимог законодавства у сферах цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки Комунальним закладом освіти «Навчально-виховне об`єднання №113 «Загальноосвітній навчальний заклад дошкільний навчальний заклад - позашкільний навчальний заклад» Дніпровської міської ради, результати якої оформлені актом №682.

29. Під час проведеної перевірки Головним управлінням Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Дніпропетровській області було встановлено наступні порушення:

- не обладнано приміщення навчального корпусу автоматичною пожежною сигналізацією;

- не обладнано приміщення навчального корпусу системою оповіщення людей про пожежу третього типу;

- не відокремлено приміщення електрощитової у будівлі навчального корпусу від інших приміщень протипожежними дверима;

- не забезпечено необхідну кількість води для потреб пожежегасіння;

- не забезпечено будівлю навчального закладу захистом від прямих попадань блискавки і вторинних її проявів;

- не забезпечено сходові клітини, внутрішні відкриті та зовнішні сходи, коридори, проходи та інші шляхи евакуації евакуаційним освітленням;

- не відокремлено приміщення вестибюлів (коридорів) другого, третього поверхів навчального закладу від сходових клітин дверима;

- не забезпечено працюючий персонал засобами індивідуального захисту від вражаючих факторів.

В зв`язку із цим посадовими особами Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Дніпропетровській області директору Комунального закладу освіти «Навчально-виховне об`єднання №113 «Загальноосвітній навчальний закладдошкільний навчальний заклад - позашкільний навчальний заклад» Дніпровської міської ради надано припис від 08.11.2017 року №665 про усунення порушень вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки із терміном виконання 08.12.2017 року, проте зазначений припис не виконаний, вказані порушення не усунуті.

30. Вирішуючи спірні правовідносини, Верховний Суд виходить з наступного.

Статтею 131-1 Конституції України встановлено, що в Україні діє прокуратура, яка здійснює:

1) підтримання публічного обвинувачення в суді;

2) організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку;

3) представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Організація та порядок діяльності прокуратури визначаються законом.

Тобто, Конституція України визначає дві обов`язкові вимоги для виникнення у прокурора права на представництво інтересів держави: доведення, що обставини звернення є виключним випадком і здійснення представництва в порядку, визначеному законом.

31. За приписами частини 1 статті 2 Закону України "Про прокуратуру" від 14.10.2014 року №1697-VII (далі - Закон №1697) на прокуратуру покладаються такі функції: 1) підтримання державного обвинувачення в суді; 2) представництво інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених цим Законом; 3) нагляд за додержанням законів органами, що провадять оперативно-розшукову діяльність, дізнання, досудове слідство; 4) нагляд за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних справах, а також при застосуванні інших заходів примусового характеру, пов`язаних з обмеженням особистої свободи громадян.

32. Статтею 23 Закону №1697 врегульоване питання представництва інтересів громадянина або держави в суді, відповідно до частини 1 якої представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.

33. Згідно з ч.3 ст.23 Закону №1697 прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

34. Статтею 5 КАС України встановлено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист.

35. Згідно з ч.ч.3, 4 ст.5 КАС України до суду можуть звертатися в інтересах інших осіб органи та особи, яким законом надано таке право.

36. Суб`єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України.

37. За приписами частин 3-5 статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

38. Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

39. Аналіз частин третьої, четвертої статті 53 КАС України у взаємозв`язку з частиною третьою статті 23 Закону України "Про прокуратуру" дає підстави вважати, що участь прокурора в судовому процесі в адміністративних судах стає можливою за умови, крім іншого, обґрунтування підстав для звернення до суду, а саме нездійснення або неналежного здійснення захисту інтересів держави у спірних правовідносинах органом державної влади, органом місцевого самоврядування чи іншим суб`єктом владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, або підтвердження відсутності такого органу.

Тобто, прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках: якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, або у разі відсутності такого органу.

40. Разом з тим Верховний Суд наголошує, що однією з умов виникнення у прокурора права на звернення до суду в інтересах держави передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.

41. У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює його неналежно.

42. У другому випадку законодавчо обумовлено, що має бути відсутнім орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження.

43. Відповідна правова позиція викладена Великою Палатою Верховного Суду у постанові від 13 лютого 2019 року в справі № 826/13768/16.

44. Представництво інтересів держави прокурором в суді не повинно мати на меті підміну суб`єкта виконання владних управлінських функцій, а - спонукати до виконання у разі неналежного виконання таких функцій суб`єктом владних повноважень, якого представлятиме прокурор в суді.

45. Захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень у належний спосіб, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимогам закону, не здійснює захисту або робить це неналежно, або такий орган взагалі відсутній.

46. З огляду на наведене, з урахуванням завдань та функцій прокуратури у правовій державі та необхідності дотримання справедливого балансу у питанні рівноправності сторін судового провадження, підстави та порядок звернення прокурора до адміністративного суду в порядку його представництва інтересів держави в судах не може тлумачитися розширено та окремо від реалізації права на звернення до суду самого суб`єкта владних повноважень.

47. В розглядуваному випадку прокурор в позовній заяві, касаційній скарзі та під час розгляду справи в обґрунтування підстав звернення до суду з цим позовом вказує, що прокуратурою вивчено матеріали планових та позапланових перевірок, проведених фахівцями Дніпропетровського міського управління Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Дніпропетровській області та встановлено що Комунальний заклад освіти «Навчально-виховне об`єднання №113 «Загальноосвітній навчальний заклад дошкільний навчальний заклад - позашкільний навчальний заклад» Дніпровської міської ради упродовж тривалого часу функціонує з суттєвими порушеннями пожежної безпеки, а керівництвом закладу та посадовими особами Департаменту гуманітарної політики Дніпровської міської ради не вживаються належні та дієві заходи щодо їх усунення.

48. Також прокурором зазначено, що Департаментом гуманітарної політики Дніпровської міської ради, який є суб`єктом, що здійснює управління загальноосвітнім навчальним закладом та відповідає за його матеріально-технічне забезпечення, прокурором не обґрунтовано, в чому саме полягає порушення інтересів держави в цьому конкретному випадку, оскільки фактично позов подано в інтересах комунального закладу освіти «Навчально-виховне об`єднання №113 «Загальноосвітній навчальний заклад дошкільний навчальний заклад - позашкільний навчальний заклад» Дніпровської міської ради, а не держави.

49. При цьому колегія суддів Верховного Суду погоджується з висновком суду апеляційної інстанції, що комунальний заклад освіти «Навчально-виховне об`єднання №113 «Загальноосвітній навчальний заклад дошкільний навчальний заклад - позашкільний навчальний заклад» Дніпровської міської ради є юридичною особою, має адміністративну процесуальну правосуб`єктність, тобто може самостійно здійснювати захист своїх прав у разі, якщо вважає, що бездіяльністю відповідача порушується його права.

50. Верховний Суд враховує, що відповідно до усталеної практики Європейського суду з прав людини сторонами судового розгляду є позивач і відповідач, які мають рівні права, включаючи право на юридичну допомогу. Підтримка прокуратурою однієї зі сторін може бути виправдана за певних умов, наприклад, з метою захисту вразливих осіб, які вважаються не здатними захистити свої інтереси самостійно, або в разі, якщо правопорушення зачіпає велику кількість людей, або якщо вимагають захисту реальні державні інтереси або майно (KOROLEV v.RUSSIA (no. 2), № 5447/03, § 33, ЄСПЛ, від 01 квітня 2010 року; MENCHINSKAYA v.RUSSIA, № 42454/02, § 35, ЄСПЛ, від 15 січня 2009 року).

Європейський Суд з прав людини неодноразово звертав увагу на участь прокурора в суді на боці однієї зі сторін як обставину, що може впливати на дотримання принципу рівності сторін. Оскільки прокурор або посадова особа з аналогічними функціями, пропонуючи задовольнити або відхилити скаргу, стає противником або союзником сторін у справі, його участь може викликати в однієї зі сторін відчуття нерівності (рішення у справі "Ф.В. проти Франції" (F.W. v. France) від 31.03.2005 року, заява 61517/00, п. 27).

51. Пункт 3 частини першої статті 131-1 Конституції України, з урахуванням практики Європейського суду з прав людини, свідчить про те, що прокурор може представляти інтереси держави в суді тільки у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не відповідає принципу змагальності, який є однією з засад правосуддя (пункт 3 частини другої статті 129 Конституції України).

52. Таким чином, Верховний Суд приходить до висновку, що прокурором не доведено необхідності захисту інтересів держави та комунального закладу, саме прокурором, а також не обґрунтовано підстави звернення до суду.

53. Враховуючи наведене, Верховний Суд не встановив неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судового рішення і погоджується з висновками суду апеляційної інстанції у справі.

54. Відповідно до частин першої - третьої статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України рішення суду має ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

55. Приписами частини першої статті 341 КАС України передбачено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення у межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

56. Згідно статті 351 підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права. Порушення норм процесуального права може бути підставою для скасування або зміни рішення лише за умови, якщо це порушення призвело до ухвалення незаконного рішення. Неправильним застосуванням норм матеріального права вважається: неправильне тлумачення закону або застосування закону, який не підлягає застосуванню, або незастосування закону, який підлягав застосуванню.

57. З урахуванням викладеного, Верховний Суд дійшов висновку, що судом апеляційної інстанції винесено законне і обґрунтоване рішення, ухвалене з дотриманням норм матеріального та процесуального права, підстави для скасування чи зміни оскаржуваного судового рішення відсутні.

58. З огляду на результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати не розподіляються.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 351, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд, -

ПОСТАНОВИВ:

1. Касаційну скаргу першого заступника прокурора Дніпропетровської області - залишити без задоволення.

2. Постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 03 квітня 2019 року - залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття і не оскаржується.

Постанова в повному обсязі складена 23 вересня 2019 року.

Суддя-доповідач Жук А.В.

судді Мартинюк Н.М.

Мельник-Томенко Ж.М.