ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

Справа № 640/2911/19 Суддя (судді) першої інстанції: Кузьменко А.І.

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

16 вересня 2019 року м. Київ

Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів: головуючого судді: Карпушової О.В., суддів: Губської Л.В., Степанюка А.Г., секретар судового засідання Гордієнко Л.М., за участі представника позивача Чернишенка А.М., представника відповідача Кубіва С.І., представника третьої особи - Худенко О.А., розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю м. Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 14 травня 2019 р. у справі за адміністративним позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "ПЕТРОХОЛДИНГ-ІНВЕСТ" до Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю м. Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), третя особа - Державна архітектурно-будівельна інспекція України, про визнання протиправними дій, зобов`язати вчинити дії

В С Т А Н О В И В :

29 лютого 2019 Товариство з обмеженою відповідальністю «Петрохолдинг-Інвест» (надалі - ТОВ «Петрохолдинг-Інвест») звернулось до суду з позовом до Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) про:

- визнання протиправною проведення позапланової перевірки на підставі наказу (розпорядження) Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) від 14 січня 2019 року № 36 та направлення від 14 січня 2019 року б/н;

- скасування акту про не допущення посадових осіб органу державного архітектурно-будівельного контролю на об`єкти будівництва, підприємства будівельної галузі для виконання покладених на неї функцій від 28 січня 2019 року;

- скасування протоколу про правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 28 січня 2019 року;

- скасування припису про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил від 28 січня 2019 року;

- скасування постанови про накладення штрафу від 07 лютого 2019 року №5/19/073-1231;

- визнання протиправною проведення позапланової перевірки на підставі наказу Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) від 08 лютого 2019 року №120 та направлення від 11 лютого 2019 року б/н.

Позовні вимоги обґрунтовано тим, у відповідача були відсутні підстави для проведення позапланової перевірки, визначені Порядком здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23 травня 2011 року №553 (надалі Порядок № 553), оскільки перевірку проведено через вісім років після прийняття об`єкту в експлуатацію.

Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 20 березня 2019 року до участі у справі у якості третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача, залучено Державну архітектурно-будівельну інспекцію України.

Рішенням Окружного адміністративного суду м. Києва від 14 травня 2019 позовні вимоги задоволено у повному обсязі.

Приймаючі рішення суд першої інстанції виходив з того, що відповідачем не доведено правомірність своїх дій та прийнятих ним рішень, зазначивши, що під час призначення проведення позапланової перевірки позивача та складання оскаржуваних акту, припису, протоколу та постанови відповідач діяв з перевищенням повноважень та з порушенням Порядку №533.

Відповідачем подано апеляційну скаргу, в якій просить скасувати рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 14 травня 2019 як таке, що прийнято з порушенням норм матеріального права, та прийняти нове рішення яким у задоволені позовних вимог відмовити.

Апеляційну скаргу обґрунтовано тим, підставою для проведення перевірки було звернення громадської організації «Забудовам НІ» від 29 грудня 2018 року №1 внаслідок чого Департаментом видано наказ від 14 січня 2019 року №36 «Про проведення перевірки», проте уповноважених осіб Департаменту не було допущено позивачем до об`єкту перевірки, що слугувало підставою для прийняття відповідного акту. Посилаючись на пункт 17 Порядку № 553 апелянт зазначає, що у наслідок виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності були складені протокол, припис та постанова.

Позивачем подано відзив на апеляційну скаргу щодо необґрунтованості апеляційної скарги та правильності висновків суду першої інстанції, зазначивши доводи аналогічні позовної заяви.

В судовому засіданні представник відповідача підтримав доводи апеляційної скарги, представник третьої особи також підтримав апеляційну скаргу відповідача, представник позивача заперечував проти доводів апеляційної скарги.

Колегія суддів, заслухавши доповідь судді-доповідача, пояснення учасників справи, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, дійшла висновку, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з огляду на наступне.

Судом першої та апеляційної інстанції встановлено, що 04 січня 2019 року до Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) надійшла заява Громадської організації «Забудовам НІ» від 29 грудня 2018 року про перевірку вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності України в Солом`янському районі міста Києва по вулиці Борщагівська, 154 в частині проведення реконструкції групи приміщень №72 (а.с.114).

14 січня 2019р. директором Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) прийнято наказ №36 «Про проведення позапланової перевірки», яким управлінню контролю за будівництвом Департаменту наказано провести позапланову перевірку ТОВ «Петрохолдинг-Інвест» на предмет дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час реконструкції групи приміщень №72 на вулиці Борщагівській, 154 у Солом`янському районі міста Києва (а.с.118), внаслідок чого в цей же день було оформлено направлення для проведення заходу від 14 січня 2019 року б/н на період з 15 січня 2019 року по 28 січня 2019 року (а.с.119).

17 січня 2019 року позивач звернувся до відповідача з листом про надання інформації підстав, мети та рамок проведення позапланової перевірки на підставі наказу відповідача від 14 січня 2019 року № 36 (а.с.142), на яке отримав відповідь лише після 30.01.2019р. (а.с.144).

Проте, 28 січня 2019 року головним державним інспектором інспекційного відділу №1 Управління контролю за будівництвом складено акт про недопущення посадових осіб органу державного архітектурно-будівельного контролю на об`єкт будівництва, підприємства будівельної галузі для виконання покладених на них функцій, яким зафіксовано факт не допуску посадових осіб органу державного архітектурно-будівельного контролю на об`єкт - реконструкція групи приміщень №72 на вулиці Борщагівській, 154 у Солом`янському районі міста Києва (а.с.145).

В той же день, 28 січня 2019 року був складений припис про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил, яким позивача зобов`язано усунути виявлені порушення до 11 лютого 2019 року, а саме: забезпечити доступ 11 лютого 2019 року об 11:00 годин посадових осіб органу державного архітектурно-будівельного контролю на об`єкт будівництва: реконструкція групи приміщень №72 на вулиці Борщагівській, 154 у Солом`янському районі міста Києва та складено протокол про правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 28 січня 2019 року, розгляд справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності призначено на 10:00 годин 07 лютого 2019 року 147, 149). Вказані документи мають відмітку про відмову директора товариства Кершкова В.О. від підпису щодо отримання документів та направлення їх позивачу поштою 30.01.2019 (а.с.152-155).

07 лютого 2019 відповідачем за результатом розгляду матеріалів справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності прийнято постанову про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, якою позивача за порушення пункту 1 частини 3 статті 41 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», підпункту 1 пункту 11 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23 травня 2011 року №533, визнано винним у вчиненні правопорушення, передбаченого пунктом 2 частини 6 статті 2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» та накладено штраф в сумі 57630 грн., яку надіслано на адресу позивача 08 лютого 2019 та отримано позивачем 15 лютого 2019 (а.с.156, 160, 162).

08 лютого 2019 директором Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) прийнято наказ від 08 лютого 2019 року №120 «Про проведення позапланової перевірки», яким наказано здійснити перевірку позивача з метою з`ясування на предмет дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час реконструкції групи приміщень №72 на вулиці Борщагівській, 154 у Солом`янському районі міста Києва, на підставі якого було видано направлення на перевірку від 11 лютого 2019 (а.с.166, 31).

11 лютого 2019 відповідачем складено акт про недопущення посадових осіб органу державного архітектурно-будівельного контролю на об`єкт будівництва, підприємства будівельної галузі для виконання покладених на них функцій із зауваження позивача про те, що направлення, припис позивач не отримував (а.с.167).

На підставі вказаного акту від 11 лютого 2019 року відповідачем був складений протокол, припис, винесені постанови про накладення штрафу, проте зазначені документи не є предметом оскарженні в цій справі.

Отже, вищевказані обставини підтверджені належними, достатніми та допустимими доказами, і не є спірними.

Відповідно до ч.1 ст.308 КАС України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявності у ній і додатково поданими доказами, і перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

Відповідно до ч.1,2, 3 статті 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

Частиною 2 ст.77 КАС України в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

Стаття 19 Конституції України передбачає, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Закон України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» від 05.04.2007 р. № 877-V (надалі - Закон № 877) визначає правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов`язки та відповідальність суб`єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю).

Статтею 1 Закону № 877 передбачено, що державний нагляд (контроль) - це діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб`єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства.

Заходи державного нагляду (контролю) - це планові та позапланові заходи, які здійснюються у формі перевірок, ревізій, оглядів, обстежень та в інших формах, визначених законом.

Згідно зі ст. 3 Закону № 877 державний нагляд (контроль) здійснюється, зокрема за принципами гарантування прав та законних інтересів кожного суб`єкта господарювання; об`єктивності та неупередженості здійснення державного нагляду (контролю); здійснення державного нагляду (контролю) лише за наявності підстав та в порядку, визначених законом; відкритості, прозорості, плановості й системності державного нагляду (контролю).

Статтею 7 Закону № 877-V передбачено, що для здійснення планового або позапланового заходу орган державного нагляду (контролю) видає наказ (рішення, розпорядження), який має містити найменування суб`єкта господарювання, щодо якого буде здійснюватися захід, та предмет перевірки. На підставі наказу (рішення, розпорядження) оформляється посвідчення (направлення) на проведення заходу державного нагляду (контролю). За результатами здійснення планового або позапланового заходу посадова особа органу державного нагляду (контролю) складає акт. На підставі акта, складеного за результатами здійснення заходу, в ході якого виявлено порушення вимог законодавства, орган державного нагляду (контролю) за наявності підстав для повного або часткового зупинення виробництва (виготовлення), реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг звертається у порядку та строки, встановлені законом, з відповідним позовом до адміністративного суду. У разі необхідності вжиття інших заходів реагування орган державного нагляду (контролю) протягом п`яти робочих днів з дня завершення здійснення заходу державного нагляду (контролю) складає припис, розпорядження, інший розпорядчий документ щодо усунення порушень, виявлених під час здійснення заходу.

Правові та організаційні основи містобудівної діяльності, забезпечення сталого розвитку територій з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів визначає Закон України «Про регулювання містобудівної діяльності» від 17 лютого 2011 року №3038-VI (далі по тексту - Закон України від 17 лютого 2011 року №3038-VI в редакції станом на момент виникнення спірних правовідносин).

Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюють органи державного архітектурно-будівельного контролю, визначені статтею 6 Закону України від 17 лютого 2011 року №3038-VI.

Згідно з частинами 1 та 2 статті 41 Закону України від 17 лютого 2011 року №3038-VI, державний архітектурно-будівельний контроль - сукупність заходів, спрямованих на дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил. Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.

Відповідно до пункту 1 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23 травня 2011 року №553 (далі по тексту - Порядок № 553), державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється Держархбудінспекцією та її територіальними органами.

Пунктом 2 Порядку № 553 встановлено, що державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється за дотриманням: вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, проектної документації, будівельних норм, державних стандартів і правил, технічних умов, інших нормативних документів під час виконання підготовчих і будівельних робіт, архітектурних, інженерно-технічних і конструктивних рішень, застосування будівельної продукції; порядку здійснення авторського і технічного нагляду, ведення загального та (або) спеціальних журналів обліку виконання робіт (далі - загальні та (або) спеціальні журнали), виконавчої документації, складення актів на виконані будівельно-монтажні та пусконалагоджувальні роботи; інших вимог, установлених законодавством, будівельними нормами, правилами та проектною документацією, щодо створення об`єкта будівництва.

Відповідно до пункту 5 Порядку № 553 державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у порядку проведення планових та позапланових перевірок за територіальним принципом.

Згідно з пунктами 6, 7 Порядку № 553 плановою перевіркою вважається перевірка, що передбачена планом роботи органу державного архітектурно-будівельного контролю, який затверджується керівником відповідного органу державного архітектурно-будівельного контролю. Позаплановою перевіркою вважається перевірка, яка не передбачена планом роботи органу державного архітектурно-будівельного контролю. Підставами для проведення позапланової перевірки є, окрім іншого, звернення фізичних чи юридичних осіб про порушення суб`єктом містобудування вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності.

Згідно з пунктом 12 Порядку 553 у разі відмови суб`єкта містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, у допуску посадових осіб органу державного архітектурно-будівельного контролю до проведення перевірки, відмови суб`єкта містобудування в наданні документів, необхідних для здійснення заходів державного архітектурно-будівельного контролю, відсутності суб`єкта містобудування, якому у визначений цим Порядком строк було надіслано повідомлення про проведення перевірки, або його уповноваженої особи (за довіреністю) на об`єкті під час перевірки складається відповідний акт.

Пунктом 13 Порядку №553 закріплено, що суб`єкт містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, має право, зокрема, вимагати від посадових осіб органу державного архітектурно-будівельного контролю дотримання вимог законодавства; перевіряти наявність у посадових осіб органу державного архітектурно-будівельного контролю службових посвідчень.

Відповідно до пункту 14 цього Порядку суб`єкт містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, зобов`язаний, зокрема, допускати посадових осіб інспекції до проведення перевірки за умови дотримання порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю; подавати документи, пояснення, довідки, відомості, матеріали з питань, що виникають під час здійснення державного архітектурно-будівельного контролю. У разі відмови суб`єкта містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, у допуску посадових осіб інспекції до проведення перевірки складається відповідний акт.

Згідно з пунктом 3 частини 4 статті 41 Закону України від 17 лютого 2011 року №3038-VI, посадові особи інспекції державного-будівельного контролю можуть, зокрема, видавати обов`язкові для виконання приписи щодо:

- усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил;

- зупинення підготовчих та будівельних робіт, які не відповідають вимогам законодавства, зокрема будівельних норм, містобудівним умовам та обмеженням, затвердженому проекту або будівельному паспорту забудови земельної ділянки, виконуються без повідомлення, реєстрації декларації про початок їх виконання або дозволу на виконання будівельних робіт.

Системний аналіз наведених нормативних положень дозволяє стверджувати, що орган державного архітектурно-будівельного контролю з метою допуску його посадових осіб до проведення перевірки та участі суб`єктів містобудування (їх представників) зобов`язаний повідомити останнього (за їх присутності) про проведення перевірки, також посадова особа органу державного архітектурно-будівельного контролю зобов`язана пред`явити службове посвідчення та направлення для проведення позапланової перевірки. Таким чином, лише у випадку належного повідомлення суб`єкта містобудування (за їх присутності) про проведення перевірки є можливим забезпечення участі суб`єктів містобудування (їх представників) під час її проведення, а також встановлення факту недопуску до проведення перевірки.

Перевіряючи доводи апеляційної скарги, колегія суддів погоджується, що відповідачем не доведено правомірність оспорюваних дій та рішень, як то передбачено нормами КАС України.

Матеріалами справи підтверджено, що факт недопуску посадових осіб Департаменту до проведення позапланової перевірки не знайшов свого об`єктивного підтвердження, тобто не підтверджені належними та допустимими доказами. Навпаки, факт огляду посадовою особою Департаменту приміщень підтверджено фотофіксацією та показаннями свідків.

Крім того, не підтверджено належними та допустимими доказами, що позивач був належним чином повідомлений про проведення позапланової перевірки.

Апелянтом вказане не спростовано.

Також колегія суддів погоджується з іншим висновком суду першої інстанції, що оскаржуваний припис відповідача не відповідає вимогам чинного законодавства, оскільки відповідно до пункту 3 частини 3 статті 41 Закону України від 17 лютого 2011 року №3038-VI, яка містить чіткий перелік підстав для обов`язкового виконання припису, не передбачено вимоги щодо допуску посадових осіб Департаменту з питань держаного архітектурно-будівельного контролю міста Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) на певний об`єкт.

Щодо перевищення відповідачем повноважень, колегія суддів зазначає, що правильним є такий висновок суду першої інстанції, оскільки об`єкт «Будівництво та реконструкція громадського центру з гостьовою автостоянкою на вулиці Борщагівській, 154 у Солом`янському районі міста Києва» має V категорію складності (СС3), а відповідач відповідно до п.8 розділу ІІ Прикінцеві та перехідні положення Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо удосконалення містобудівної діяльності» здійснюють контроль щодо об`єктів незначного (СС1) та середнього (СС2) класу наслідків (відповідності).

Як наслідок рішення відповідача прийняті за наслідками перевірки проведеної з порушенням є підставою для визнання таких рішень протиправними.

Отже, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції щодо обґрунтованості позовних вимог, оскільки відповідач під час призначення проведення позапланової перевірки позивача та складання оскаржуваних акту, припису, протоколу та постанови діяв з перевищенням повноважень та з порушенням Порядку №533.

З огляду на вказане, колегія суддів не приймає до уваги доводи апелянта як безпідставні.

Всі доводи апелянта не заслуговують уваги, оскільки не спростовують правильних висновків суду першої інстанції.

Відповідно до частини першої статті 2 КАС завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Отже, судом першої інстанції повно та правильно встановлено обставини справи і ухвалено судове рішення з дотриманням норм матеріального та процесуального права, відповідно до вимог ст. 242 КАС України.

Згідно зі ст. 316 КАС України, суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Таким чином, оскільки судом апеляційної інстанції не здійснено зміни або скасування рішення суду, то відповідно до ст. 139 КАС України, понесені відповідачем та апелянтом у цій справі судові витрати перерозподілу не підлягають.

Повний текст виготовлено 23.09.2019.

Керуючись ст.ст. 139, 242-244, 250, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, суд

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю м. Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 14 травня 2019 р. -залишити без задоволення.

Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 14 травня 2019 р. у справі за адміністративним позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "ПЕТРОХОЛДИНГ-ІНВЕСТ" до Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю м. Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), третя особа - Державна архітектурно-будівельна інспекція України, про визнання протиправними дій, зобов`язати вчинити дії- залишити без змін.

Постанова суду апеляційної інстанції за наслідками перегляду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

Колегія суддів: О.В. Карпушова

Л.В. Губська

А.Г. Степанюк