ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

Справа № 826/1077/17 Суддя (судді) першої інстанції: Федорчук А.Б.

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

17 вересня 2019 року м. Київ

Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

Головуючого судді Файдюка В.В.

суддів: Мєзєнцева Є.І.

Чаку Є.В.

При секретарі: Марчук О.О.

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Всеукраїнської громадської організації Національного екологічного центру України на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 27 травня 2019 року у справі за адміністративним позовом Всеукраїнської громадської організації Національного екологічного центру України до Кабінету Міністрів України, Міністерства енергетики та вугільної промисловості України, треті особи: Міністерство екології та природних ресурсів України, Приватне акціонерне товариство "Укргідроенерго" про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії, -

В С Т А Н О В И В :

Всеукраїнська громадська організація Національного екологічного центру України (надалі - позивач) звернулася до Окружного адміністративного суду міста Києва з адміністративним позовом до Кабінету Міністрів України (надалі - відповідач 2), Міністерства енергетики та вугільної промисловості України (надалі - відповідач 1), треті особи, яка не заявляють самостійних вимог - Міністерство екології та природних ресурсів України (надалі - третя особа 1), ПАТ "Укргідроенерго" (надалі - третя особа 2) в якому просила суд:

- визнати протиправною бездіяльність Міністерства енергетики та вугільної промисловості України при розробці проекту Програми розвитку гідроенергетики України на період до 2026 року, яка полягає у не розробленні концепції Програми розвитку гідроенергетики України на період до 2026 року, не проведенні громадських слухань проекту концепції Програми розвитку гідроенергетики України на період до 2026 року, не проведенні екологічної експертизи концепції Програми розвитку гідроенергетики України на період до 2026 року та не проведенні екологічної експертизи Програми розвитку гідроенергетики України на період до 2026 року;

- визнати протиправним та скасувати розпорядження Кабінету Міністрів України від 13 липня 2016 року № 552-р «Про схвалення Програму розвитку гідроенергетики України на період до 2026 року».

Позов обґрунтовано тим, що Кабінетом Міністрів України, попри віднесення спірної Програми до державних цільових програм, що передбачає необхідність їх затвердження постановою Кабінету Міністрів України та відсутності умов прийняття такої програми з підстав, викладених в позовній заяві, безпідставно схвалено розпорядженням, чим порушено положення ч. 2 ст. 19 Конституції України та ст. 17 Закону України «Про державні цільові програми».

Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 27 травня 2019 року в задоволенні даного позову відмовлено.

Рішення суду умотивовано тим, що Програма не має статусу державної програми та не є програмою розвитку окремої галузі (електроенергетики), а є лише її складовою, тому відсутня необхідність проведення екологічної оцінки для локальних програм, у зв`язку з чим поведінка відповідача не носить характер протиправної бездіяльності. Крім того, на думку суду, оспорювана Програма розвитку гідроенергетики на період до 2026 року, затверджена розпорядженням КМУ № 552-р від 13 липня 2016 року, жодним чином не порушує прав позивача.

Не погоджуючись з прийнятим рішенням, позивач подав апеляційну скаргу, в якій апелянт просить скасувати його та прийняти нове рішення про задоволення позовних вимог у повному обсязі.

Приватне акціонерне товариство "Укргідроенерго" подало до суду відзив на апеляційну скаргу позивача, просило залишити її без задоволення, а рішення суду - без змін.

Відповідно до ч.1 статті 308 КАС України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

Дослідивши матеріали справи, колегія суддів приходить до висновку, що апеляційна скарга представника позивача не підлягає задоволенню, виходячи з наступного.

Як вбачається з матеріалів справи, Кабінетом Міністрів України 13 липня 2016 року прийнято Розпорядження №552, яким затверджено Програму розвитку гідроенергетики на період до 2026 року.

Позивач вважає, що спірне Розпорядження прийнято з порушенням вимог законодавства, а тому звернувся до суду з даним позовом.

Відповідно до ч.1 статті 1 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» Кабінет Міністрів України (Уряд України) є вищим органом у системі органів виконавчої влади.

Кабінет Міністрів України здійснює виконавчу владу безпосередньо та через міністерства, інші центральні органи виконавчої влади, Раду міністрів Автономної Республіки Крим та місцеві державні адміністрації, спрямовує, координує та контролює діяльність цих органів.

За ч.2 статті 3 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» Кабінет Міністрів України здійснює виконавчу владу на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

При цьому, згідно статті 2 Закону України "Про кабінет Міністрів України" до основних завдань Кабінету Міністрів України належать, зокрема, забезпечення проведення бюджетної, фінансової, цінової, інвестиційної, у тому числі амортизаційної, податкової, структурно-галузевої політики; політики у сферах праці та зайнятості населення, соціального захисту, охорони здоров`я, освіти, науки і культури, охорони природи, екологічної безпеки і природокористування.

Згідно ч.1 статті 4 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» Кабінет Міністрів України у своїй діяльності керується Конституцією України, цим Законом, іншими законами України, а також указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України.

Відповідно до п.1, 6 ч.1 статті 20 цього Закону Кабінет Міністрів України, зокрема: 1) у сфері економіки та фінансів: забезпечує проведення державної економічної політики, здійснює прогнозування та державне регулювання національної економіки; забезпечує розроблення і виконання загальнодержавних програм економічного та соціального розвитку; визначає доцільність розроблення державних цільових програм з урахуванням загальнодержавних пріоритетів та забезпечує їх виконання; здійснює відповідно до закону управління об`єктами державної власності, у тому числі корпоративними правами, делегує в установленому законом порядку окремі повноваження щодо управління зазначеними об`єктами міністерствам, іншим центральним органам виконавчої влади, місцевим державним адміністраціям та відповідним суб`єктам господарювання; забезпечує розроблення і виконання державних програм приватизації; подає Верховній Раді України пропозиції стосовно визначення переліку об`єктів права державної власності, що не підлягають приватизації; утворює, реорганізовує і ліквідує міністерства та інші центральні органи виконавчої влади відповідно до закону в межах коштів, передбачених у Державному бюджеті України на утримання органів виконавчої влади, затверджує положення про зазначені органи.

Як зазначалося вище, 13 липня 2016 року Кабінетом Міністрів України прийнято розпорядження №552-р, яким затверджено Програму розвитку гідроенергетики на період до 2026 року (надалі - Програма).

Програма розвитку гідроенергетики на період до 2026 року, схвалена розпорядженням Кабінету Міністрів України від 13 липня 2016 року № 552-р (далі - Програма), є актуалізованою програмою заходів до оновленої Енергетичної стратегії України на період до 2030 року, схваленої розпорядженням Кабінету міністрів України від 24 липня 2013 року № 1071-р (далі - Стратегія).

Зокрема, у пункті 3.2.7. "Розвиток гідрогенерації" Стратегії зазначено: "Для розв`язання проблеми із нестачею маневрених і регулюючих і потужностей за будь-якого сценарію розвитку попиту потрібне будівництво гідро- і гідроакумулюючих потужностей. Пріоритетними проектами є: 2011-2015 pp. - завершення першої черги Дністровської ГАЕС та першої черги Ташлицької ГАЕС; 2015-2020 pp. - будівництво другої черги Ташлицької ГАЕС; 2015-2020 pp. - будівництво другої черги Дністровської ГАЕС; Продовження будівництва Канівської ГАЕС потужністю 1000 МВт з луском першого гідроагрегату в 2015 році; Завершення проектування до 2014 року та розширення Каховської ГЕС потужністю 270 МВт до 2020 року; Реконструкції та розширення Теребле-Рікської ГЕС зі збільшенням потужності на 30 МВт до 2020 р.

Реалізація зазначених проектів дозволить до 2030 року довести частку маневрених потужностей ГЕС і ГАЕС у загальному балансі галузі до 16%. За нестачі маневрених потужностей слід розглянути доцільність будівництва у 1020-2025 pp. ГЕС у західних регіонах України потужністю до 600 МВт.

Таким чином, Програма розвитку гідроенергетики на період до 2026 року ініціює створення таких об`єктів гідроенергетики, рішення щодо необхідності яких прийнято раніше на рівні Уряду України та відображено у чинних урядових документах.

Відповідно до пояснювальної записки метою розпорядження є створення умов для підвищення забезпечення енергетичної безпеки держави шляхом забезпечення ефективного розвитку гідроенергетики з максимальним використанням економічного ефективного гідроенергетичного потенціалу, вдосконалення управління об`єктами гідроенергетики, підвищення рівня їх безпеки, збільшення регулюючих маневрових потужностей гідроелектростанцій і гідроакомулюючих електростанцій для підвищення стійкості та надійності роботи об`єднаної енергосистеми України та інтеграції її з Європейською енергетичною системою, зменшення споживання органічних ресурсів і техногенного навантаження на довкілля.

Відповідно до параграфу 44 Регламенту розробник подає Мін`юсту для проведення правової експертизи разом з пояснювальною запискою, матеріалами погодження (листами із зауваженнями і пропозиціями).

Проект розпорядження погоджено без зауважень із заінтересованими органами, зокрема Першим віце-прем`єр-міністром України - Міністром економічного розвитку України, заступником Міністра регіонального розвитку та житлово-комунального господарства України, Міністром фінансів України, Національною комісією, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та житлово-комунального господарства України, Міністром екології України та природних ресурсів України.

За результатами правової експертизи Міністерства юстиції України від 05 липня 2016 року проект розпорядження відповідає Конституції України, актам вищої юридичної сили та узгоджується з актами також юридичної сили.

Отже, судом першої інстанції вірно зазначено, що приймаючи 13 липня 2016 року розпорядження №552, яким затверджено Програму розвитку гідроенергетики на період до 2026 року, Кабінет Міністрів України діяв у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Щодо посилання позивача на не проведено громадських слухань під час розроблення Програми, слід зазначити таке.

Проект Програми розроблено на виконання доручення Прем`єр-міністра України від 14 червня 2016 року № 22033/0/1-16.

Згідно зазначеного доручення Міненерговугілля зобов`язано подати в установленому порядку проект нормативно-правового акта щодо програми розвитку гідроенергетики для його розгляду на засіданні Уряду 22 червня 2016 року.

В п. 8 Пояснювальної записки до Програми зазначено, що громадське обговорення проектів, включених до плану реалізації Програми розвитку гідроенергетики на період до 2026 року, здійснюватиметься по кожному проекту окремо в установленому законодавством порядку.

Так, пунктом 12 Постанови Кабінету Міністрів України «Про забезпечення участі громадськості у формуванні та реалізації державної політики» від 03 листопада 2010 року №996 визначено обов`язок проведення консультації з громадськістю у формі публічного громадського обговорення та/або електронних консультацій з громадськістю виключно щодо проектів нормативно-правових актів.

При цьому, нормативно-правові акти - це правові акти управління, які встановлюють, змінюють, припиняють (скасовують) правові норми. Нормативно-правові акти містять адміністративно-правові норми, які встановлюють загальні правила регулювання однотипних відносин у сфері виконавчої влади, розраховані на тривале застосування. Вони встановлюють загальні правила поведінки, норми права, регламентують однотипні суспільні відносини у певних галузях і, як правило, розраховані на довгострокове та багаторазове їх застосування.

Відповідно до норм статті 49 Закону України «Про Кабінет Міністрів України», пункту 29 Постанови Кабінету Міністрів України «Про затвердження Регламенту Кабінету Міністрів України» від 18 липня 2007 року №950, акти Кабінету Міністрів України нормативного характеру видаються у формі постанов.

Проте, оскаржувана Програма розвитку гідроенергетики була схвалена не постановою, а розпорядженням Кабінету Міністрів України, яке не є нормативно-правовим актом, а є актом з організаційно-розпорядчих питань, що відповідає ч.3 статті 49 Закону України «Про Кабінет Міністрів України».

З аналізу наведених обставин справи вбачається, що Кабінетом Міністрів України та Міністерством енергетики і вугільної промисловості України не порушено вимоги Постанови Кабінету Міністрів України «Про забезпечення участі громадськості у формуванні та реалізації державної політики» №996 щодо участі громадськості у формуванні та реалізації державної політики.

Позивач також зазначає, що Кабінет Міністрів України та Міністерство енергетики і вугільної промисловості України, розробляючи та затверджуючи дану Програму, не провели її екологічну оцінку (ні державну екологічну експертизу, ні стратегічну екологічну оцінку), чим порушили законний інтерес позивача на верховенство права у сфері охорони довкілля на участь у прийнятті оскаржуваного акта.

Дійсно, згідно до ч.1 статті 14 Закону України «Про екологічну експертизу» від 09 лютого 1995 року № 45/95-ВР державній екологічній експертизі підлягають державні інвестиційні програми, проекти схем розвитку і розміщення продуктивних сил, розвитку окремих галузей економіки.

Відповідно до статті 16 Закону України «Про екологічну експертизу» громадська екологічна експертиза може здійснюватися в будь-якій сфері діяльності, що потребує екологічного обґрунтування, за ініціативою громадських організацій чи інших громадських формувань. Громадська екологічна експертиза може здійснюватися одночасно з державною екологічною експертизою шляхом створення на добровільних засадах тимчасових або постійних еколого-експертних колективів громадських організацій чи інших громадських формувань.

Між тим, «Програма розвитку гідроенергетики на період до 2026» не має статусу державної програми та не є програмою розвитку окремої галузі (електроенергетики), а є лише її складовою, відтак, відсутня необхідність проведення екологічної оцінки для локальних програм. При цьому, по всім об`єктам, які вже знаходяться в стадії будівництва відповідно до чинного законодавства вже була проведена комплексна державна експертиза, у тому числі, і екологічна експертиза щодо екологічних наслідків їх реалізації, зокрема, з широким залученням громадськості.

Крім того, згідно Пояснювальної записки до проекту оскаржуваного розпорядження, громадське обговорення проектів, включених до плану реалізації Програми розвитку гідроенергетики на період до 2026 року, здійснюватиметься по кожному проекту окремо в установленому законодавством порядку.

Відтак, оскільки зазначена Програма не має статусу державної програми та не є програмою розвитку окремої галузі (електроенергетики), а є лише її складовою, то відсутня необхідність проведення екологічної оцінки для локальних програм.

Окремо слід зазначити про наявність у позивача права на звернення до суду з даним позовом. Так, сам позивач, звертаючись до суду, вказав на наявність законного інтересу в забезпеченні природоохоронного законодавства під час розроблення оскаржуваної програми на підставі норм статуту позивача.

Згідно ч.1 статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист у спосіб, визначений в цій статті.

За змістом Рішення Конституційного Суду України від 01 грудня 2004 року N 18-рп/2004 щодо "порушеного права", за захистом якого особа може звертатися до суду, то це поняття, яке вживається у низці законів України, має той самий зміст, що й поняття "охоронюваний законом інтерес". Щодо останнього, то в цьому ж Рішенні Конституційний Суд України зазначив, що "поняття "охоронюваний законом інтерес" означає правовий феномен, який: а) виходить за межі змісту суб`єктивного права; б) є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб`єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним".

Відповідно до статуту позивача, метою створення і діяльності вказаної організації є об`єднання зусиль науковців, політиків, громадських діячів, представників державних та громадських організацій, інших громадян для поліпшення довкілля як основи буття і подальшого розвитку громадського суспільства в Україні.

Між тим, як зазначалося вище, Програма розвитку гідроенергетики була схвалена не постановою, а розпорядженням Кабінету Міністрів України, яке не є нормативно-правовим актом, а є актом з організаційно-розпорядчих питань, що відповідає статті 49 Закону України «Про Кабінет Міністрів України».

За приписами п.1 ч.1 статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.

Відповідно до п.18 ч.1 статті 4 КАС України нормативно-правовий акт - це акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування.

Індивідуальний акт - це акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк (п. 19 ч. 1 ст. 4 КАС України).

За владно-регулятивною природою всі юридичні акти поділяються на правотворчі, правотлумачні (правоінтерпретаційні) та правозастосовні. Нормативно-правові акти належать до правотворчих, а індивідуальні - до правозастосовних.

При цьому, нормативно-правовий акт - це письмовий документ компетентного органу держави, уповноваженого нею органу місцевого самоврядування чи іншого суб`єкта, в якому закріплено забезпечуване нею формально обов`язкове правило поведінки загального характеру. Такий акт приймається, як шляхом безпосереднього волевиявлення народу, так і уповноваженим на це суб`єктом за встановленою процедурою, розрахований на невизначене коло осіб і на багаторазове застосування.

Натомість, індивідуально-правові акти, як результати правозастосування, адресовані конкретним особам, тобто є формально обов`язковими для персоніфікованих (чітко визначених) суб`єктів; вміщують індивідуальні приписи, в яких зафіксовані суб`єктивні права та/чи обов`язки адресатів цих актів; розраховані на врегулювання лише конкретної життєвої ситуації, а тому їх юридична чинність (формальна обов`язковість) вичерпується одноразовою реалізацією. Крім того, такі акти не можуть мати зворотної дії в часі, а свій зовнішній прояв можуть отримувати не лише у письмовій (документальній), але й в усній (вербальній) або ж фізично-діяльнісній (конклюдентній) формах.

З огляду на вказане, нормативно-правовий акт містить загальнообов`язкові правила поведінки (норми права), тоді як акт застосування норм права (індивідуальний акт) - індивідуально-конкретні приписи, що є результатом застосування норм права; вимоги нормативно-правового акта стосуються всіх суб`єктів, які опиняються у нормативно регламентованій ситуації, а акт застосування норм права адресується конкретним суб`єктам і створює права та/чи обов`язки лише для цих суб`єктів; нормативно-правовий акт регулює певний вид суспільних відносин, а акт застосування норм права - конкретну життєву ситуацію; нормативно-правовий акт діє впродовж тривалого часу та не вичерпує дію фактами його застосування, тоді як дія акта застосування норм права закінчується у зв`язку з припиненням існування конкретних правовідносин.

ЄСПЛ у своїй практиці неодноразово наголошував, що право на доступ до суду, закріплене у статті 6 Конвенції, не є абсолютним: воно може підлягати дозволеним за змістом обмеженням, зокрема щодо умов прийнятності скарг. Такі обмеження не можуть зашкоджувати самій суті права доступу до суду, мають переслідувати легітимну мету, а також має бути обґрунтована пропорційність між застосованими засобами та поставленою метою (п. 33 рішення ЄСПЛ від 21 грудня 2010 року у справі "Перетяка та Шереметьєв проти України").

Згідно з пунктом 21 постанови Пленуму Вищого адміністративного суду України від 06 березня 2008 року № 2 «Про практику застосування адміністративними судами окремих положень Кодексу адміністративного судочинства України під час розгляду адміністративних справ» встановлено, що позивач повинен довести факт застосування до нього оскаржуваного акта або те, що він є суб`єктом відповідних відносин, на які поширюється дія цього акта.

При цьому, підставою для відмови судом в задоволенні позовних вимог може стати та обставина, що оскаржуваний акт до особи не застосовувався та не порушує безпосередньо прав позивача.

Разом з тим, позивачем не доведено, що прийняття «Програми розвитку гідроенергетики на період до 2026 року» негативно впливає на його інтереси чи діяльність згідно Статуту, а відтак, колегія суддів приходить до висновку, що така Програма жодним чином не порушує прав позивача, оскільки під час розроблення та схвалення «Програми розвитку гідроенергетики на період до 2026 року», затвердженої розпорядженням КМУ № 552-р від 13 липня 2016 року, Кабінет Міністрів України діяв у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Беручи до уваги встановлене судом апеляційної інстанції в сукупності, колегія суддів дійшла висновку, що відповідачами виконано обов`язок, встановлений частиною ч.2 статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України щодо доказування правомірності свого рішення та доведено відсутність протиправних дій зі свого боку. В свою чергу, позивачем достатніх беззаперечних доказів в обґрунтування обставин, на яких ґрунтуються його вимоги, суду не надано.

Крім того, згідно п. 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах. З тим, щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд.

З урахуванням наведеного вище, доводи апеляційної скарги не спростовують висновків суду першої інстанції та не свідчать про порушення судом норм матеріального чи процесуального права, які призвели до неправильного вирішення справи.

На підставі вищенаведеного, приймаючи до уваги, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права, рішення суду є законним і обґрунтованим, висновки суду першої інстанції доводами апелянта не спростовані, колегія суддів приходить до висновку про відсутність підстав для його зміни або скасування.

Таким чином, обґрунтованим є висновок суду першої інстанції про відмову в задоволенні даного адміністративного позову.

За правилами статті 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Керуючись ст. ст. 243, 246, 308, 315, 316, 321, 325, 329, 331 КАС України суд,

ПОСТАНОВИВ :

Апеляційну скаргу Всеукраїнської громадської організації Національного екологічного центру України - залишити без задоволення.

Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 27 травня 2019 року - залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, та може бути оскаржена безпосередньо до адміністративного суду касаційної інстанції в порядку і строки, встановлені статтями 329, 331 КАС України.

Повний текст рішення виготовлено 23 вересня 2019 року.

Головуючий суддя: В.В. Файдюк

Судді: Є.І. Мєзєнцев

Є.В. Чаку