ПОСТАНОВА
Іменем України
19 вересня 2019 року
Київ
справа №686/21230/16-а
адміністративне провадження №К/9901/37110/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Желєзного І.В.,
суддів: Берназюка Я.О., Чиркіна С.М.,
розглянувши в попередньому судовому засіданні у касаційному порядку адміністративну справу № 686/21230/16-а
за позовом ОСОБА_1
до Державної архітектурно-будівельної інспекції України в особі Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції України у Хмельницькій області
про скасування постанови про притягнення до адміністративної відповідальності
за касаційною скаргою Державної архітектурно-будівельної інспекції України в особі Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції України у Хмельницькій області на постанову Вінницького апеляційного адміністративного суду від 19 січня 2017 року (колегія у складі: головуючого судді Смілянця Е.С., суддів: Залімського І.Г., Сушка О.О.),
В С Т А Н О В И В:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
У жовтні 2016 року ОСОБА_1 (далі також - позивач) звернувся до Хмельницького міськрайонного суду Хмельницької області з позовом до Державної архітектурно-будівельної інспекції у Хмельницькій області (далі також - відповідач), в якому просив скасувати постанову про притягнення до адміністративної відповідальності №31 від 29 лютого 2016 року.
На обґрунтування вимог зазначив що не повідомлявся та, відповідно, не був присутнім при розгляді адміністративної справи, чим позбавлений можливості ефективного захисту своїх прав та інтересів.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстацій
Постановою Хмельницького міськрайонного суду Хмельницької області від 29 листопада 2016 року в задоволені позову відмовлено.
Відмовляючи в задоволенні позову, суд виходив з того, що позивачем порушено вимоги статті 36 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» (далі - Закон №3038-VI), оскільки розпочато будівельні роботи без наявності відповідних для їх здійснення дозвільних документів.
Постановою Вінницького апеляційного адміністративний суду від 19 січня 2017 року апеляційну скаргу позивача задоволено. Постанову Хмельницького міськрайонного суду Хмельницької області від 29 листопада 2016 року скасовано. Ухвалено нову постанову, якою позовні вимоги задоволено. Визнано протиправними дії Державної архітектурно-будівельної інспекції України в особі управління Державної архітектурно-будівельної інспекції України у Хмельницької області щодо притягнення позивача до адміністративної відповідальності. Скасовано постанову управління Державної архітектурно-будівельної інспекції України від 29 лютого 2016 року №31 про накладення на позивача адміністративного стягнення у виді штрафу у розмірі 8 500,00 грн.
Задовольняючи позовні вимоги, апеляційний суд виходив з того, що протокол про адміністративне правопорушення складений із суттєвими порушеннями вимог закону, а постанова про притягнення до адміністративної відповідальності прийнята за відсутності позивача, у зв`язку з чим останній був позбавлений реальної можливості на захист своїх прав під час вчинення цих дій посадовою особою (складання протоколу та прийняття постанови), а сам розгляд справи відбувся без дотримання принципів всебічного, повного і об`єктивного з`ясування обставин справи та вирішення її в точній відповідності із законом.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
17 лютого 2017 року Державна архітектурно-будівельна інспекція України в особі управління Державної архітектурно-будівельної інспекції України у Хмельницькій області звернулась до Вищого адміністративного суду України із касаційною скаргою на постанову Вінницького апеляційного адміністративного суду від 19 січня 2017 року, в якій просить її скасувати, а постанову Хмельницького міськрайонного суду Хмельницької області від 29 листопада 2015 року залишити в силі.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
Вищий адміністративний суд України ухвалою від 13 березня 2017 року відкрив касаційне провадження за касаційною скаргою Державної архітектурно-будівельної інспекції України в особі управління Державної архітектурно-будівельної інспекції України у Хмельницької області.
15 грудня 2017 року набрав чинності Закон України від 03 жовтня 2017 року № 2147-VIII "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів". З цієї дати набула чинності нова редакція Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
Згідно з підпунктом 4 пункту 1 Перехідних положень КАС України касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.
На виконання вимог підпункту 7 пункту 1 Перехідних положень справа була передана до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду.
Відповідно до протоколу повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 10 червня 2019 року визначено склад колегії суддів: головуючий суддя Желєзний І.В., судді: Берназюк Я.О., Чиркін С.М.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Судами попередніх інстанцій встановлено, що 19 лютого 2016 року ОСОБА_1 винесено припис про надання до 19 березня 2016 року дозвільних документів, що підтверджують його право на виконання будівельних робіт по капітальному ремонту квартири по АДРЕСА_1 .
Цього ж дня відносно позивача складено протокол про вчинення зазначеного адміністративного правопорушення, за наслідками розгляду якого постановою головного інспектора будівельного нагляду відділу контролю та нагляду за проведенням перевірок управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Хмельницькій області Тимчука А.П. від 29 лютого 2016 року ОСОБА_1 визнано винним у вчиненні правопорушення, передбаченого ч. 7 ст. 96 Кодексу України про адміністративні правопорушення (далі - КУпАП), та накладено на нього адміністративне стягнення у виді штрафу в розмірі 8 500,00 грн.
15 березня 2016 року позивачем подано до управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Хмельницькій області декларацію про початок виконання будівельних робіт щодо реконструкції вказаної квартири під стоматологічний кабінет.
11 жовтня 2016 року відповідачем зареєстровано декларацію про готовність до експлуатації даного об`єкта, який належить до II категорії складності.
Вважаючи зазначені дії відповідача незаконними позивач звернувся до суду з адміністративним позовом.
ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
У касаційній скарзі скаржник зазначає, що висновки суду апеляційної інстанції не відповідають дійсним обставинам справи, оскільки відсутність підпису на протоколі може свідчити про відмову позивача її підписувати, а не факт незнання про складання протоколу.
Від позивача до Суду надійшли заперечення в яких зазначає, що у разі відмови суб`єкта містобудування від підписання акту, припису, протоколу про це робиться суб`єктом владних повноважень відповідний запис.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
Крім того стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Зазначеним вимогам процесуального закону постанова Вінницького апеляційного адміністративного суду від 19 січня 2017 року відповідають, а викладені у касаційній скарзі доводи скаржника є неприйнятні з огляду на наступне.
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Згідно з положеннями частини третьої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Так, суд апеляційної інстанцій при задоволенні позовних вимог виходив з того, що відповідачем порушено процедуру складання протоколу про адміністративне правопорушення та постанови про притягнення до адміністративної відповідальності позивача (порушення порядку притягнення особи до адміністративної відповідальності), зокрема зазначено, що протокол про адміністративне правопорушення від 19 лютого 2016 року не містить всіх обов`язкових необхідних реквізитів, а саме відсутній підпис особи, відносно якої складено протокол, підпис, що засвідчує роз`яснення прав та обов`язків, а також відповідні пояснення особи стосовно виявлених правопорушень.
Таким чином, суд дійшов висновку про те, що позивач був відсутній під час складання протоколу про адміністративне правопорушення від 19 лютого 2016 року та під час винесення оскаржуваної постанови, що позбавило позивача реальної можливості на захист своїх прав.
Відповідно до ч.ч. 1, 2 ст. 41 Закону № 3038-VI державний архітектурно-будівельний контроль - сукупність заходів, спрямованих на дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил; державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється інспекціями державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.
Постановою Кабінету Міністрів України від 23 травня 2011 року № 553 затверджений Порядок здійснення державного архітектурно-будівельного контролю (далі - Порядок № 553).
Згідно з п. 5 Порядку № 553 державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється за територіальним принципом (у межах областей) у порядку проведення планових та позапланових перевірок.
Відповідно до п. 7 Порядку № 553 позаплановою перевіркою вважається перевірка, яка не передбачена планом роботи інспекції. Підставами для проведення позапланової перевірки є, зокрема, звернення фізичних чи юридичних осіб про порушення суб`єктом містобудування вимог містобудівного законодавства.
Пунктом 13 Порядку № 553 передбачено, що суб`єкт містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, має право, зокрема, бути присутнім під час здійснення державного архітектурно-будівельного контролю.
Положеннями пунктів 16, 18 Порядку №553 визначено, що за результатами державного архітектурно-будівельного контролю посадовою особою інспекції складається акт перевірки відповідно до вимог, установлених цим Порядком. Акт перевірки складається у двох примірниках. Один примірник надається суб`єкту містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, а другий залишається в інспекції. Акт перевірки підписується посадовою особою інспекції, яка провела перевірку та суб`єктом містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль.
Як передбачено у п. 17, п. 19 Порядку № 553, у разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, крім акта перевірки, складається протокол разом з приписом усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил або приписом про зупинення підготовчих та будівельних робіт, які виконуються без повідомлення, реєстрації декларації про початок їх виконання або дозволу на виконання будівельних робіт; припис складається у двох примірниках.
Згідно з п. 21 Порядку № 553, якщо суб`єкт містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, не погоджується з актом перевірки, він підписує його із зауваженнями, які є невід`ємною частиною такого акта. У разі відмови суб`єкта містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, підписати акт перевірки та припису, посадова особа інспекції робить у акті відповідний запис. У разі відмови суб`єкта містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, від отримання акта та припису, вони надсилаються йому рекомендованим листом з повідомленням.
Позивач при обґрунтуванні своїх доводів посилається на те, що не був присутнім під час складання протоколу про адміністративне правопорушення.
Відповідно до ст. 1 КУпАП його завданням є охорона прав і свобод громадян, власності, конституційного ладу України, прав і законних інтересів підприємств, установ і організацій, встановленого правопорядку, зміцнення законності, запобігання правопорушенням, виховання громадян у дусі точного і неухильного додержання Конституції і законів України, поваги до прав, честі і гідності інших громадян, до правил співжиття, сумлінного виконання своїх обов`язків, відповідальності перед суспільством.
Частиною 2 ст. 7 КУпАП встановлено, що провадження в справах про адміністративні правопорушення здійснюється на основі суворого додержання законності.
Згідно з ст. 245 КУпАП завданнями провадження в справах про адміністративні правопорушення є: своєчасне, всебічне, повне і об`єктивне з`ясування обставин кожної справи, вирішення її в точній відповідності з законом, забезпечення виконання винесеної постанови, а також виявлення причин та умов, що сприяють вчиненню адміністративних правопорушень, запобігання правопорушенням, виховання громадян у дусі додержання законів, зміцнення законності.
За змістом ст. 246 КУпАП порядок провадження в справах про адміністративні правопорушення в органах (посадовими особами), уповноважених розглядати справи про адміністративні правопорушення, визначається цим Кодексом та іншими законами України.
Відповідно ст. 249 КУпАП справа про адміністративне правопорушення розглядається відкрито, крім справ про адміністративні правопорушення у сфері забезпечення безпеки дорожнього руху, зафіксовані в автоматичному режимі, та випадків, коли це суперечить інтересам охорони державної таємниці.
Статтею 254 КУпАП передбачено, що про вчинення адміністративного правопорушення складається протокол уповноваженими на те посадовою особою або представником громадської організації чи органу громадської самодіяльності.
Протокол про адміністративне правопорушення, у разі його оформлення, складається у двох екземплярах, один з яких під розписку вручається особі, яка притягається до адміністративної відповідальності.
Протокол не складається у випадках, передбачених статтею 258 цього Кодексу.
Відповідно до ст. 256 КУпАП у протоколі про адміністративне правопорушення зазначаються: дата і місце його складення, посада, прізвище, ім`я, по батькові особи, яка склала протокол; відомості про особу, яка притягається до адміністративної відповідальності (у разі її виявлення); місце, час вчинення і суть адміністративного правопорушення; нормативний акт, який передбачає відповідальність за дане правопорушення; прізвища, адреси свідків і потерпілих, якщо вони є; пояснення особи, яка притягається до адміністративної відповідальності; інші відомості, необхідні для вирішення справи. Якщо правопорушенням заподіяно матеріальну шкоду, про це також зазначається в протоколі. Протокол підписується особою, яка його склала, і особою, яка притягається до адміністративної відповідальності; при наявності свідків і потерпілих протокол може бути підписано також і цими особами. У разі відмови особи, яка притягається до адміністративної відповідальності, від підписання протоколу, в ньому робиться запис про це. Особа, яка притягається до адміністративної відповідальності, має право подати пояснення і зауваження щодо змісту протоколу, які додаються до протоколу, а також викласти мотиви свого відмовлення від його підписання. При складенні протоколу особі, яка притягається до адміністративної відповідальності, роз`яснюються його права і обов`язки, передбачені статтею 268 цього Кодексу, про що робиться відмітка у протоколі.
Частиною 1 ст. 268 КУпАП передбачено, що особа, яка притягається до адміністративної відповідальності має право: знайомитися з матеріалами справи, давати пояснення, подавати докази, заявляти клопотання; при розгляді справи користуватися юридичною допомогою адвоката, іншого фахівця у галузі права, який за законом має право на надання правової допомоги особисто чи за дорученням юридичної особи, виступати рідною мовою і користуватися послугами перекладача, якщо не володіє мовою, якою ведеться провадження; оскаржити постанову по справі. Справа про адміністративне правопорушення розглядається в присутності особи, яка притягається до адміністративної відповідальності. Під час відсутності цієї особи справу може бути розглянуто лише у випадках, коли є дані про своєчасне її сповіщення про місце і час розгляду справи і якщо від неї не надійшло клопотання про відкладення розгляду справи. Особливості розгляду справ про адміністративні правопорушення у сфері забезпечення безпеки дорожнього руху, зафіксовані в автоматичному режимі, та про порушення правил зупинки, стоянки, паркування транспортних засобів, зафіксовані в режимі фотозйомки (відеозапису), встановлюються статтями 279-1 - 279-4 цього Кодексу.
У ст. 278 КУпАП передбачені обов`язки посадових осіб, які розглядають справи про адміністративні правопорушення, зокрема обов`язок щодо перевірки правильності складання протоколу та інших матеріалів справи про адміністративне правопорушення, а також щодо перевірки сповіщення осіб, які беруть участь у розгляді справи, про час і місце її розгляду.
Таким чином, провадження у справі про адміністративне правопорушення передбачає складення протоколу про адміністративне правопорушення у присутності особи, яка притягується до адміністративної відповідальності, з врученням їй копії протоколу. В процесі розгляду справи особі, яка притягується до адміністративної відповідальності, повинна бути забезпечена можливість користуватись правами, визначеними статтею 268 КУпАП.
Судом апеляційної інстанції встановлено, що протокол про адміністративне правопорушення від 19 лютого 2016 року, складено за відсутності позивача, відтак останній був позбавлений права подати пояснення і зауваження щодо його змісту в порядку, визначеному статтею 257 КУпАП, йому також не були роз`яснені права і обов`язки, передбачені статтею 268 КУпАП.
Судження відповідача про можливе небажання позивача підписати протокол не гуртуються на допустимих фактичних даних, оскільки доказом такого небажання (відмови) відповідно до імперативних приписів статті 256 КУпАП є запис про відмову від підписання протоколу.
Суд апеляційної інстанції дійшов правильних висновків про порушення відповідачем процедури (порядку) притягнення позивача до адміністративної відповідальності, що мали вплив на правомірність оспорюваної постанови.
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
За таких обставин, колегія суддів дійшла висновку, що рішення суду апеляційної інстанції у цій справі є законним та обґрунтованим і не підлягає скасуванню, оскільки судом, всебічно перевірирено обставини справи, вирішино спір у відповідності з нормами матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, в судових рішеннях повно і всебічно з`ясовані обставини в адміністративній справі з наданням оцінки всім аргументам учасників справи, а доводи касаційної скарги їх не спростовують.
За приписами частини 1 статті 350 КАС України, суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
З огляду на наведене, касаційна скарга підлягає залишенню без задоволення, а оскаржувані судові рішення - залишенню без змін.
Керуючись статтями 341, 343, 349, 350, 356, 359 КАС України, Верховний Суд,
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу Державної архітектурно-будівельної інспекції України в особі Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції України у Хмельницькій області залишити без задоволення.
Постанову Вінницького апеляційного адміністративного суду від 19 січня 2017 року залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття.
Постанова є остаточною та оскарженню не підлягає.
Головуючий І.В. Желєзний
Судді: Я.О. Берназюк
С.М. Чиркін
