ПОСТАНОВА
Іменем України
13 вересня 2019 року
Київ
справа №591/3065/16-а
адміністративне провадження №К/9901/12674/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Єресько Л.О.,
суддів: Загороднюка А.Г., Соколова В.М.
розглянувши у попередньому судовому засіданні у касаційній інстанції адміністративну справу №591/3065/16-а
за позовом ОСОБА_1 та Незалежної професійної спілки Департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради до Департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради, Сумської міської ради, треті особи: Сумський міський голова - ОСОБА_2, голова комісії з ліквідації - ОСОБА_3 , про визнання протиправними та скасування рішень, поновлення на роботі, стягнення середнього заробітку за час затримки розрахунку та середнього заробітку за час вимушеного прогулу
за касаційною скаргою Сумської міської ради
на постанову Зарічного районного суду м. Суми від 14 вересня 2016 року, ухваленою головуючим суддею Шелєховою Г.В.,
та ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 01 листопада 2016 року, постановленою колегією суддів у складі: головуючого судді Присяжнюка О.В., суддів- Русанової В.Б., Курило Л.В.,
УСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування.
В травні 2016 року ОСОБА_1 (надалі - позивач, ОСОБА_1 ) та Незалежна професійна спілка Департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради звернулись до Зарічного районного суду м. Суми з адміністративним позовом до Департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради, Сумської міської ради, в якому, з урахуванням уточнених позовних вимог просили:
визнати протиправним та скасувати з дати прийняття рішення комісії з ліквідації Департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради, оформлене протоколом № 2 від 6 травня 2016 року, про звільнення з роботи в департаменті містобудування та земельних відносин Сумської міської ради у зв`язку з його ліквідацією ОСОБА_1 з посади головного спеціаліста відділу земельних ресурсів управління земельних відносин; визнати протиправним та скасувати рішення Сумської міської ради № 254-МР від 27 січня 2016 року, "Про затвердження структури апарату та виконавчих органів Сумської міської ради, їх загальної штатної чисельності" в частині, що стосується департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради;
визнати протиправним та скасувати рішення Сумської міської ради, № 531-МР від 30.03.2016 року "Про затвердження структури апарату та виконавчих органів Сумської міської ради, їх загальної штатної чисельності" в частині, що стосується департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради;
поновити ОСОБА_1 на роботі в Департаменті містобудування та земельних відносин Сумської міської ради на посаді головного спеціаліста відділу земельних ресурсів управління земельних відносин;
стягнути з Департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради середню заробітну плату за весь час вимушеного прогулу, починаючи з 10.05.2016 р. по 21.06.2016 р. на користь ОСОБА_1 - 4054,20 грн;
стягнути з Департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради середній заробіток за весь час затримки розрахунку по заробітній платі, починаючи з 06.05.2016 р. по 02.06.2016 р. на користь ОСОБА_1 - 3783,92 грн.
В обґрунтування позовних вимог позивачі зазначали, що 27 січня 2016 року Сумською міською радою було прийнято рішення № 254-МР "Про затвердження структури апарату та виконавчих органів Сумської міської ради, їх загальної штатної чисельності", яким припинено шляхом ліквідації Департамент містобудування та земельних відносин Сумської міської ради, що стало підставою для звільнення з роботи працівників всього Департаменту, в тому числі - з посади головного спеціаліста відділу «Служба містобудівного кадастру» управління архітектури та містобудування. Вважають вказане рішення відповідача незаконним, а, відповідно, і таким, що не може бути підставою для звільнення позивача ОСОБА_1 з займаної посади, оскільки Сумська міська рада під час прийняття оскаржуваного рішення порушила встановлений для регуляторних актів порядок оприлюднення та прийняття.
Крім того, відповідач прийняв рішення про звільнення ОСОБА_1 в період дії ухвали Сумського районного суду Сумської області від 29 квітня 2016 року про зупинення рішення СМР від 27 січня 2016 року № 254-МР в частині ліквідації Департаменту та роботи комісії з цього приводу. До того ж, на їх думку, зі змісту рішення СМР від 27 січня 2016 року № 254-МР та рішення №531-МР від 30 березня 2016 року "Про затвердження Положення про Департамент забезпечення ресурсних платежів Сумської міської ради" вбачається, що фактично відбувається реорганізація Департаменту, а не його ліквідація, у зв`язку з чим ОСОБА_1 мала право на переведення до новоутвореної установи, а не звільнення із займаної посади.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій.
Постановою Зарічного районного суду м. Суми від 14 вересня 2016 року, залишеною без змін ухвалою Харківського апеляційного адміністративного суду від 01 листопада 2016 року, адміністративний позов задоволено частково.
Визнано протиправними та скасовано рішення комісії з ліквідації Департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради, оформлене протоколом №2 від 06.05.2016 року, в частині звільнення ОСОБА_1 з посади головного спеціаліста відділу «Служби містобудівного кадастру» управління архітектури та містобудування Департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради;
поновлено ОСОБА_1 на роботі в Департаменті містобудування та земельних відносин Сумської міської ради на посаді головного спеціаліста відділу «Служби містобудівного кадастру» управління архітектури та містобудування з 07.05.2016 року;
стягнуто з Департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу в розмірі 12162,26 грн;
в іншій частині вимог відмовлено у зв`язку з необґрунтованістю.
Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що Сумська міська рада провела у своїх виконавчих органах зміни в організації виробництва і праці шляхом реорганізації, та, не дивлячись на те, що у рішеннях Сумської міської ради від 27.01.2016 року № 254-МР та від 04.05.2016 року №735-МР йдеться про ліквідацію Департаменту містобудування та земельних відносин, фактично у цьому випадку мала місце реорганізація. Сумська міська рада від завдань і функцій, які виконував Департамент, не відмовилась і правонаступником у договірних відносинах визначила новостворене управління.
У зв`язку із чим суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що правові акти, які стали підставою для ліквідації Департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради та звільнення ОСОБА_1 не відповідають вимогам статті 2 КАС України.
Крім того, суд дійшов висновку, що пропозиція позивачу про можливість обійняти посаду у новоствореному органі не ґрунтувалась на вимогах закону, оскільки запропонована не уповноваженою особою, оскільки міського голову ОСОБА_4 не було наділено правом на звільнення чи переведення працівників Департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради (який є самостійною юридичною особою), а також на прийняття на роботу до новоствореного виконавчого органу - Департаменту забезпечення ресурсних платежів Сумської міської ради (з правом юридичної особи).
Також суд зазначив, що рішення комісії з ліквідації про звільнення ОСОБА_1 , оформлене протоколом № 2 від 06.05.2016 року є таким, що прийняте не в межах повноважень та не у спосіб, що встановлений законодавством України.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги.
30 листопада 2016 року до Вищого адміністративного суду України надійшла касаційна скарга Сумської міської ради на постанову Зарічного районного суду м. Суми від 14 вересня 2016 року та ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 01 листопада 2016 року по справі № 591/3065/16-а.
В обґрунтування скаржник посилається на те, що оскаржувані рішення судів першої та апеляційної інстанцій були винесені з порушенням норм матеріального та процесуального права, висновки судів не відповідають обставинам справи, просив скасувати їх рішення.
Звертав увагу, що відповідачем при ухваленні рішень Сумської міської ради від 27 січня 2016 року №254-МР "Про затвердження структури апарату та виконавчих органів Сумської міської ради, їх загальної штатної чисельності" та № 735-МР від 04 травня 2016 року дотримано норм законодавства. А відтак, зазначені вище рішення є належною підставою для проведення ліквідації Департаменту містобудування та земельних відносини Сумської міської ради.
Посилався, що вищевказані рішення не мають ознак регуляторного акту, а тому їх прийняття не потребує реалізації всіх передбачених Законом України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" процедур. Наполягає на тому, що в даному випадку мала місце саме ліквідація, а не реорганізація Департаменту містобудування та земельних відносини Сумської міської ради, однак, суди попередніх інстанцій безпідставно дійшли необґрунтованого висновку про те, що відповідачем проведено реорганізацію Департаменту.
Також стверджував, що комісією з ліквідації було прийнято рішення про звільнення позивача, оскільки переведення позивача на іншу роботу без його згоди є неможливим, а пропозицію міського голови про переведення позивача на іншу роботу позивач не прийняв.
Крім того, звертав увагу, що жодні юридичні факти щодо ліквідації Департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради не є встановленими, оскільки фактично оскаржувані рішення обґрунтовуються посиланням на факти встановлені відповідно до статті 72 КАС України по справі № 587/769/16-а, а рішення суду по даній справі скасовано.
Так, на думку скаржника судом першої інстанції необґрунтовано взято до уваги постанову Сумського районного суду Сумської області від 29 квітня 2016 року та ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 13 липня 2016 року по справі № 587/769/16-а, які ухвалою Вищого адміністративного суду України від 24 листопада 2016 року скасовано, а справу № 587/769/16-а направлено на новий розгляд.
Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 01 грудня 2016 року відкрито касаційне провадження за скаргою Сумської міської ради на постанову Зарічного районного суду м. Суми від 14 вересня 2016 року та ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 01 листопада 2016 року. Відмовлено Сумській міській раді в задоволенні клопотання про зупинення виконання постанови Зарічного районного суду м. Суми від 14 вересня 2016 року та ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 01 листопада 2016 року.
15 грудня 2017 року набрав чинності Закон України від 03 жовтня 2017року № 2147-VІІІ "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів" (далі - Закон № 2147-VІІІ).
Статтею 327 Кодексу адміністративного судочинства України в редакції вищевказаного Закону, обумовлено, що судом касаційної інстанції в адміністративних справах є Верховний Суд.
31 січня 2018 року вказана касаційна скарга передана до Верховного Суду як суду касаційної інстанції в адміністративних справах.
Згідно з протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 31 січня 2018 року визначено склад колегії: Стрелець Т.Г. (головуючий суддя, суддя - доповідач), Білоус О.В., Желтобрюх І.Л.
Відповідно до протоколу повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями, який здійснено на підставі розпорядження заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 05 червня 2019 року № 627/0/78-19 у зв`язку зі зміною спеціалізації та введенням до іншої судової палати судді - доповідача Стрелець Т.Г. (рішення зборів суддів Верховного Суду в Касаційному адміністративному суді від 20 травня 2019 № 14), що унеможливлює його участь у розгляді касаційних скарг, визначено новий склад колегії суддів: Єресько Л.О. (головуючий суддя, суддя - доповідач), судді Загороднюк А.Г., Соколов В.М.
Ухвалою Верховного Суду у складі судді Касаційного адміністративного суду Єресько Л.О. від 12 вересня 2019 року дана касаційна скарга була прийнята до провадження, закінчено підготовчі дії та призначено її до розгляду в попередньому судовому засіданні.
Позиція інших учасників справи
У відзиві на касаційну скаргу позивач, заперечуючи проти доводів касаційної скарги, посилалася на те, що зміст останньої зводиться до виправдання дій по умисному невиконанню судових рішень, намаганню надати власне тлумачення нормам права.
Посилалася на те, що рішенням Сумської міської ради від 04 травня 2016 року змінено рішення Сумської міської ради від 27 січня 2016 року за № 254-МР «Про затвердження структури апарату та виконавчих органів Сумської міської ради, їх загальної штатної чисельності». Тобто фактично прийнято нове рішення про ліквідацію Департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради та утворення нових органів Сумської міської ради (на підставі якого і відбулось звільнення позивача), а тому з 04 травня 2016 року повинна була розпочатися нова процедура ліквідації та звільнення працівників у зв`язку із ліквідацією Департаменту з повідомленням працівників про наступне вивільнення за два місяці.
Проте позивача було звільнено з роботи 06 травня 2016 року, тобто через два дні після прийняття Сумською міською радою рішення від 04 травня 2016 року.
Зауважувала, що фактично мало місце реорганізація, а не ліквідація Департаменту містобудування та земельних відносин, як стверджує відповідач та зазначено в рішеннях Сумської міської ради від 27 січня 2016 року № 254-МР та від 04 травня 2016 року № 735-МР.
Звертала увагу, що до звільнення з роботи займала посаду головного спеціаліста відділу «Служба містобудування кадастру» управління архітектури та містобудування Департаменту та земельних відносин Сумської міської ради та бажала працювати в новоствореному структурному підрозділі Сумської міської ради. Проте замість того, щоб при наявності вакантних посад перевести в нове управління, позивача було звільнено з посиланням те, що остання від запропонованої посади відмовилась.
Зазначала, що судами попередніх інстанцій правильно встановлено обставини у справі та не порушено норми матеріального та процесуального права.
Установлені судами фактичні обставини справи.
Матеріалами справи підверджено, що ОСОБА_1 з 20 квітня 2012 року працювала у виконавчих органах Сумської міської ради. Остання посада, яку вона займала перед звільненням, була посада головного спеціаліста відділу «Служба містобудівного кадастру» управління архітектури та містобудування, на яку її було переведено згідно Наказу Директора Департаменту ОСОБА_5 від 08 лютого 2014 року № 1К «Про переведення працівників управління містобудування та земельних відносин Сумської міської ради» у зв`язку із змінами структури виконавчих органів Сумської міської ради.
27 січня 2016 року Сумською міською радою було прийнято рішення № 254-МР "Про затвердження структури апарату та виконавчих органів Сумської міської ради, їх загальної штатної чисельності", відповідно до якого: вирішено припинити шляхом ліквідації департамент містобудування та земельних відносин Сумської міської ради (що мало статус юридичної особи), у зв`язку з чим утворено нові виконавчі органи Сумської міської ради, в тому числі: управління архітектури та містобудування Сумської міської ради (з правом юридичної особи) та департамент забезпечення ресурсних платежів Сумської міської ради.
04 травня 2016 року Сумською міською радою було прийнято рішення № 735-МР "Про внесення змін до рішення Сумської міської ради від 27 січня 2016 року № 254-МР "Про затвердження структури апарату та виконавчих органів Сумської міської ради, їх загальної штатної чисельності", яким викладено в новій редакції рішення № 254-МР від 27 січня 2016 року, в тому числі пункти рішення, які було зупинено ухвалою суду.
06 травня 2016 року на засіданні комісії з ліквідації Департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради було прийнято рішення про звільнення ОСОБА_1 , яке оформлено протоколом №2.
Позиція Верховного Суду
Релевантні джерела права й акти їх застосування
За правилами частини третьої статті 3 КАС України провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
Частиною другою статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
За змістом пункту 15 частини першої статті 92, частини п`ятої статті 141, статті 146 Конституції України засади місцевого самоврядування, питання формування, діяльності та відповідальності органів місцевого самоврядування, зокрема статус виконавчих органів ради та їх повноваження, порядок утворення, реорганізації, ліквідації, визначаються законом.
Згідно із частиною першою статті 11 Закону України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі - Закон № 280/97-ВР) виконавчими органами сільських, селищних, міських рад є їх виконавчі комітети, а також відділи, управління та інші створювані радами виконавчі органи.
При цьому, у відповідності до статті 54 Закону № 280/97-ВР, міська рада у межах затверджених нею структури і штатів може створювати відділи, управління та інші виконавчі органи для здійснення повноважень, що належать до відання виконавчих органів міських рад.
Організаційні засади реалізації повноважень виконавчих органів сільських, селищних, міських рад щодо здійснення державної регуляторної політики визначаються Законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності». Відділи, управління та інші виконавчі органи ради є підзвітними і підконтрольними раді, яка їх утворила, підпорядкованими її виконавчому комітету, міському голові. Керівники відділів, управлінь та інших виконавчих органів ради призначаються на посаду і звільняються з посади міським головою одноособово, а у випадках, передбачених законом, - за погодженням з відповідними органами виконавчої влади. Положення про відділи, управління та інші виконавчі органи ради затверджуються відповідною радою.
Cтаттею 5-1 Кодексу законів про працю України (надалі - КЗпП України) передбачено правовий захист від необґрунтованої відмови у прийнятті на роботу і незаконного звільнення, а також сприяння у збереженні роботи.
Згідно з пунктом 1 частини першої статті 40 КЗпП України трудовий договір, укладений на невизначений строк, а також строковий трудовий договір до закінчення строку його чинності можуть бути розірвані власником або уповноваженим ним органом у випадку змін в організації виробництва і праці, в тому числі ліквідації, реорганізації, банкрутства або перепрофілювання підприємства, установи, організації, скорочення чисельності або штату працівників.
Частиною другою статті 40 КЗпП України установлено, що звільнення з підстав, зазначених у пунктах 1, 2 і 6 частини першої цієї статті, допускається, якщо неможливо перевести працівника, за його згодою, на іншу роботу.
Відповідно до частин першої, третьої статті 49-2 КЗпП України про наступне вивільнення працівників персонально попереджають не пізніше ніж за два місяці. Одночасно з попередженням про звільнення у зв`язку із змінами в організації виробництва і праці власник або уповноважений ним орган пропонує працівникові іншу роботу на тому самому підприємстві, в установі, організації.
Оцінка висновків судів, рішення яких переглядаються, та аргументів учасників справи та висновки Верховного Суду.
Вирішуючи питання про обґрунтованість поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить із такого.
З метою визначення меж розгляду справи Верховним Судом підлягають застосуванню правила статті 341 КАС України, відповідно до яких під час розгляду справи в касаційному порядку суд в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. При цьому, суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази. У суді касаційної інстанції не приймаються і не розглядаються вимоги, що не були предметом розгляду в суді першої інстанції.
Згідно частини 3 статті 211 КАС України (в редакції чинній до 15.12.2017) підставами касаційного оскарження є порушення судом норм матеріального чи процесуального права, що кореспондує нормі частини 4 статті 328 КАС України (в редакції чинній після 15.12.2017).
Критерії оцінки правомірності оскаржуваних рішень на момент їх ухвалення визначалися статтею 159 КАС України (в редакції чинній до 15.12.2017), відповідно до якої судове рішення повинно бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справ, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
Неправильним застосуванням норм матеріального права вважається: неправильне тлумачення закону або застосування закону, який не підлягає застосуванню, або незастосування закону, який підлягав застосуванню.
Судами попередніх інстанцій встановлено, що передумовою для звільнення ОСОБА_1 з займаної посади слугувало рішення Сумської міської ради про ліквідацію Департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради.
Так, 27 січня 2016 року Сумською міською радою було прийнято рішення № 254-МР «Про затвердження структури апарату та виконавчих органів Сумської міської ради, їх загальної штатної чисельності», відповідно до якого: вирішено припинити шляхом ліквідації департамент містобудування та земельних відносин Сумської міської ради (що мало статус юридичної особи), у зв`язку з чим утворено нові виконавчі органи Сумської міської ради, в тому числі: управління архітектури та містобудування Сумської міської ради (з правом юридичної особи) та департамент забезпечення ресурсних платежів Сумської міської ради.
Згідно з Витягом з Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань Департамент містобудування та земельних відносин Сумської міської ради з 19 лютого 2016 року перебуває у стані припинення та працює комісія з ліквідації (реорганізації) виконавчих органів Сумської міської ради, що була утворена вищевказаним рішенням. Крім того, у Витягу містяться відомості, що особою, уповноваженою представляти юридичну особу, є Войтенко В.В. - голова комісії з припинення або ліквідатор.
Відповідно до частини першої статті 72 КАС України обставини, встановлені судовим рішенням в адміністративній, цивільній або господарській справі, що набрало законної сили, не доказуються при розгляді інших справ, у яких беруть участь ті самі особи або особа, щодо якої встановлено ці обставини.
Судами попередніх інстанцій встановлено, що постановою Сумського районного суду Сумської області від 29 квітня 2016 року, залишеною без змін ухвалою Харківського апеляційного адміністративного суду від 13 липня 2016 року, у справі № 587/769/16-а за адміністративним позовом ОСОБА_6 , ОСОБА_7 , Незалежної професійної спілки Департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради в інтересах своїх членів до Сумської міської ради, Сумського міського голови Лисенка О.М., за участю третьої особи - Департамент містобудування та земельних відносин Сумської міської ради, позов задоволено частково.
Визнано протиправним та скасовано рішення Сумської міської ради від 27 січня 2016 року № 254-МР «Про затвердження структури апарату та виконавчих органів Сумської міської ради, їх загальної штатної чисельності» в частині, що стосується департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради, а саме:
- частина перша рішення, щодо затвердження структури апарату та виконавчих органів Сумської міської ради згідно з додатком 1 до рішення та уведення її в дію з 05 травня 2016 року;
- пп., пп. 3.1.1, 3.1.2. пункту 3.1. частини третьої рішення;
- пп. 3.2.1. пункту 3.2. частини третьої рішення;
- частина четверта рішення щодо утворення комісії з ліквідації виконавчих органів Сумської міської ради, зазначених у пп. 3.2.1. п. 3.2. частини третьої цього рішення у складі згідно з додатком 2 до даного рішення, здійснення комісією з ліквідації департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради організаційно - правових заходів щодо ліквідації даного департаменту;
- частина п`ята рішення;
- частина шоста рішення, що стосується проведення організаційно - правових заходів по переведенню, вивільненню працівників департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради, внесення відповідних змін до положень, приведення штатної чисельності;
- частина сьома рішення щодо втрати чинності з 05 травня 2016 року рішення Сумської міської ради від 27 лютого 2013 року № 2176-МР «Про затвердження структури виконавчих органів, загальної чисельності апарату та виконавчих органів Сумської міської ради у новій редакції (зі змінами), що стосується департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради;
- частина перша розділу «Виконавчі органи Сумської міської ради» додатку № 1 до рішення;
- частина сьома розділу «Виконавчі органи Сумської міської ради» додатку № 1 до рішення;
- Додаток № 2 до рішення «Склад комісії з ліквідації департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради».
Визнано протиправним та скасовано рішення Сумської міської ради від 30 березня 2016 року № 531-МР «Про затвердження Положення про департамент забезпечення ресурсних платежів Сумської міської ради».
В іншій частині позовних вимог відмовлено. Встановлено судовий контроль за виконанням судового рішення у даній справі, шляхом зобов`язання відповідачів Сумської міської ради та Сумського міського голови подати до Сумського районного суду Сумської області звіт про виконання цього рішення протягом 5-ти днів з дати набрання ним чинності стосовно подання до відповідного державного реєстратора відомостей для внесення відповідного запису до Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань щодо даних про те, що департамент містобудування та земельних відносин Сумської міської ради не перебуває в стані припинення.
Вищезазначеними судовими рішенням встановлено, що оскаржуване рішення Сумської міської ради № 254- МР від 27 січня 2016 року:
- є регуляторним актом, яке направлене на врегулювання господарських та адміністративних відносин, однак прийнято всупереч визначеної законом процедури - без оприлюднення, аналізу регуляторного впливу тощо;
- передбачає затвердження структури та штату апарату виконавчих органів міської ради і прийнято без розгляду та внесення пропозиції міського голови з цього приводу, що суперечить вимогам закону;
- направлене не на ліквідацію департаменту містобудування та земельних відносин, а на його реорганізацію, оскільки міська рада не відмовилася від покладених на неї функцій та завдань, а поклала їх виконання на нові структури, а також не навела обґрунтувань з цього приводу.
Крім того, як встановили суди, в рамках справи № 587/769/16-а судом першої інстанції 29 квітня 2016 року була винесена ухвала про забезпечення позову, якою зупинено дію частини першої рішення Сумської міської ради № 254-МР від 27 січня 2016 року «Про затвердження структури апарату та виконавчих органів Сумської міської ради, їх загальної штатної чисельності».
Вказаною ухвалою з метою забезпечення позову заборонено Сумській міській ради та її виконавчим органам, їх посадовим особам, ліквідаційній комісії департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради, державним реєстраторам юридичних осіб, фізичних осіб підприємців та громадських формувань, нотаріусам вчиняти будь які реєстраційні дії, щодо внесення будь яких відомостей, внесення змін до відомостей, інших відповідних записів до відповідних державних реєстрів, в т.ч. до Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб підприємців та громадських формувань, пов`язаних з Департаментом забезпечення ресурсних платежів Сумської міської ради, управління архітектури та містобудування Сумської міської ради, а також припиненням (ліквідацією) Департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради (м. Суми, вул. Горького, 21, код 02499021).
Ухвалою колегії суддів Харківського апеляційного адміністративного суду від 08 червня 2016 року ухвалу Сумського районного суду Сумської області від 29 квітня 2016 року про забезпечення позову було скасовано.
Однак, враховуючи ухвалу суду від 29 квітня 2016 року Сумською міською радою 04 травня 2016 року було прийнято рішення №735-МР «Про внесення змін до рішення Сумської міської ради від 27 січня 2016 року №254-МР «Про затвердження структури апарату та виконавчих органів Сумської міської ради, їх загальної штатної чисельності» (як зазначено у преамбулі рішення - з метою забезпечення трудових прав ОСОБА_6 та ОСОБА_7 , що подавали вищевказаний позов, враховуючи необхідність підвищення ефективності роботи виконавчого комітету та структурних підрозділів міської ради), яким викладено в новій редакції рішення №254-МР від 27 січня 2016 року, в тому числі ті пункти рішення, дію яких було зупинено ухвалою Сумського районного суду від 29 квітня 2016 року.
Отже, рішення №735-МР від 04 травня 2016 року було прийнято у зв`язку з тим, що дія більшої частини положень рішення №254-МР від 27 січня 2016 року, яке стосується ліквідації та реорганізації виконавчих органів (зміни в організації виробництва) була зупинена ухвалою Сумського районного суду Сумської області від 29 квітня 2016 року по справі № 587/769/16-а.
При співставленні текстів вказаних рішень встановлено, що рішення №735-МР відрізняється від рішення №254-МР лише тим, що воно було доповнено пунктами, якими врегульовано трудові права ОСОБА_6 та ОСОБА_7 , а також збільшено загальну штатну чисельність апарату та виконавчих органів Сумської міської ради з 640,75 штатних одиниць (згідно з рішенням №254-МР) на 665,75 (згідно з рішенням №735-МР). Решта тексту рішення №735-МР від 04 травня 2016 року повністю дублює редакцію рішення №254-МР і його зміст є тотожним зі змістом рішення №254-МР від 27 січня 2016 року.
Таки чином, викладення в новій редакції скасованого судом рішення № 254-МР від 27 січня 2016 року, шляхом прийняття рішення № 735-МР від 04 травня 2016 року, не може бути підставою для звільнення позивача за пунктом 1 статті 40 КЗпП України.
При цьому колегія суддів відхиляє посилання скаржника на те, що ухвалою від 24 листопада 2016 року Вищим адміністративним судом України скасовано постанову Сумського районного суду Сумської області від 29 квітня 2016 року та ухвалу Харківського апеляційного суду від 13 липня 2016 року у справі № 587/769/16-а, а справу направлено на новий розгляд. Так, зазначені рішення були чинними на час вирішення цієї справи № 591/3065/16-а, а тому зазначене не є підставою скасування судових рішень за наслідками їх перегляду в касаційному порядку.
В той же час може бути підставою для перегляду судового рішення за нововиявленими обставинами в порядку, визначеному КАС України.
Верховний Суд також погоджується з висновком суду першої інстанції про те, що у спірних відносинах мала місце реорганізація, а не ліквідація, як зазначає відповідач.
Так, з Додатку №1 до рішення Сумської міської ради від 04 травня 2016 року №735-МР (який повністю дублює Додаток №1 до рішення від 27 січня 2016 року №254-МР) слідує, що Сумською міською радою було створене Управління архітектури та містобудування у складі відділів бухгалтерського обліку та звітності, генерального плану та архітектурного планування, відділу з питань дизайну міського середовища, відділу «Служби містобудівного кадастру», загального відділу. Також цим рішенням було утворено Департамент забезпечення ресурсних платежів Сумської міської ради у складі управління промисловості і підприємництва (відділ виробничої сфери та відділ підприємництва), управління майна (відділ обліку комунального майна, відділ орендних відносин, відділ приватизації комунального майна), управління земельних відносин (відділ земельних ресурсів, відділ договорів та контролю платежів, відділ врегулювання земельних відносин та спорів), відділу бухгалтерського обліку та звітності, відділу правового, кадрового забезпечення та загальних питань, сектору планування ресурсних платежів.
Виходячи з аналізу основних завдань та функцій, які покладалися на ліквідований департамент містобудування та земельних відносин Сумської міської ради згідно Положення та завдання та функції, які покладалися на новоутворені управління архітектури та містобудування і департамент забезпечення ресурсних платежів Сумської міської ради, судами попередніх інстанцій встановлено, що фактично відбулося розмежування повноважень раніше існуючого департаменту як структури міської ради на утворені нові департамент забезпечення ресурсних платежів та управління архітектури та містобудування.
При цьому, за змістом рішень №254-МР та №735-МР, до новоутвореного Департаменту забезпечення ресурсних платежів Сумської міської ради було приєднано управління майна комунальної власності Сумської міської ради.
Таким чином, Сумська міська рада вважала за доцільне реорганізувати управління майна комунальної власності шляхом його приєднання до новоутвореного виконавчого органу і під час такої реорганізації управління майна комунальної власності було переведено усіх без винятку працівників вказаного управління.
В той же час, створивши управління архітектури та містобудування Сумської міської ради (з правом юридичної особи), відповідач вказав у рішеннях №254-МР та №735-МР про ліквідацію департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради, не відмовившись при цьому від завдань і функцій, які виконував цей орган, та перевіривши частину працівників (які знаходяться у декретних відпустках) на відповідні рівнозначні посади в новостворене управління, що підтверджується рішенням комісії з ліквідації від 06 травня 2016 року, оформленим протоколом № 2.
До того ж, згідно з пунктом 7 рішення №735-МР (який є тотожним пункту 5 рішення №254-МР) управління архітектури та містобудування Сумської міської ради, з моменту його державної реєстрації, в порядку зміни сторони у зобов`язанні, є стороною за усіма договорами, які укладені департаментом містобудування та земельних відносин Сумської міської ради, та продовжують діяти на момент такої реєстрації.
Отже, Сумська міська рада правонаступником у договірних відносинах визначила новостворене управління та не відмовилась від функцій і завдань, які виконував Департамент містобудування та земельних відносин, а фактично передала їх новоствореним виконавчим органам.
Між тим, до новоствореного Департаменту забезпечення ресурсних платежів Сумської міської ради було приєднано Управління майна комунальної власності Сумської міської ради. Тобто, Сумська міська рада вважала за доцільне реорганізувати управління майна комунальної власності шляхом його приєднання до новоствореного виконавчого органу і, як з`ясовано судами попередніх інстанцій, під час такої реорганізації в управління майна комунальної власності переведено усіх працівників вказаного управління. Разом з цим, створивши Управління архітектури та містобудування Сумської міської ради (з правом юридичної особи) й Департамент забезпечення ресурсних платежів Сумської міської ради (з правом юридичної особи), відповідачі вказали у рішеннях від 27 січня 2016 року №254-МР та від 04 травня 2016 року №735-МР саме про ліквідацію Департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради.
Враховуючи викладене, колегія суддів погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про те, що у цьому випадку фактично мала місце реорганізація, а не ліквідація Департаменту містобудування та земельних відносин, як то стверджує відповідач - Сумська міська рада та зазначено у рішеннях Сумської міської ради від 27 січня 2016 року №254-МР та від 04 травня 2016 року №735-МР.
Крім того, встановлена законодавством можливість ліквідації державної установи (організації) з одночасним створенням іншої, яка буде виконувати повноваження (завдання) особи, що ліквідується, не виключає, а включає зобов`язання роботодавця (держави) по працевлаштуванню працівників ліквідованої установи.
Однією із гарантій забезпечення права громадян на працю є передбачений у статті 5-1 КЗпП правовий захист від необґрунтованої відмови у прийнятті на роботу і незаконного звільнення, а також сприяння у збереженні роботи.
Частиною другою статті 40 КЗпП України встановлено, що звільнення з підстав, зазначених у пунктах 1, 2 і 6 частини першої цієї статті, допускається, якщо неможливо перевести працівника, за його згодою, на іншу роботу.
Згідно з частинами першою і третьою статті 49-2 КЗпП про наступне вивільнення працівників персонально попереджають не пізніше ніж за два місяці. Одночасно з попередженням про звільнення у зв`язку із змінами в організації виробництва і праці власник або уповноважений ним орган пропонує працівникові іншу роботу на тому ж підприємстві, в установі, організації.
Судами встановлено, що всупереч вимогам статті 49-2 КЗпП позивач не була попереджена про звільнення за два місяці.
Крім того, 04 березня 2016 року позивачу вручено пропозицію від міського голови Лисенко О.М. про вакантну посаду головного спеціаліста відділу «Служба містобудівного кадастру» управління архітектури та містобудування Сумської міської ради. Попередження про звільнення здійснював голова комісії з ліквідації ОСОБА_3 , а пропонував вакансію в новоствореному управлінні міський голова ОСОБА_4 .
Однак, згідно зі статті 49-2 КЗпП України як попередження про звільнення, так і пропозицію працівникові щодо іншої роботи повинен надавати власник підприємства або уповноважений ним орган.
В даному випадку, відповідно до п.8.1 рішення №735-МР (який є повністю тотожним п.6.1 рішення №254-МР) Сумському міському голові доручено лише провести організаційно-правові заходи щодо переведення, вивільнення працівників виконавчих органів Сумської міської ради згідно з чинним законодавством України, а у пункті 8.3 рішення №735-МР (або п.6.3 рішення №254-МР) зобов`язано міського голову м. Суми привести штатну чисельність виконавчих органів Сумської міської ради у відповідність до пункту 4 рішення №735-МР (а у рішенні №254-МР - відповідно до п.2 рішення). Такі зобов`язання міський голова виконав, про що свідчать відповідні розпорядження щодо затвердження граничної чисельності та штатів апарату виконавчих органів Сумської міської ради.
Натомість, жодним нормативно-правовим актом міського голову ОСОБА_4 не було наділено правом на звільнення чи переведення працівників Департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради (який є самостійною юридичною особою), а також на прийняття на роботу до новоствореного виконавчого органу - Управління архітектури та містобудування Сумської міської ради (з правом юридичної особи).
Суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що Єдиною уповноваженою особою від департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради з моменту створення комісії з ліквідації цього виконавчого органу є голова ліквідаційної комісії ОСОБА_3 .
Саме він відповідно до вимог КЗпП України та визначеної компетенції мав право попереджати про майбутнє вивільнення працівників, пропонувати посади у новоствореному виконавчому органі та приймати рішення щодо переведення або звільнення працівників департаменту, що ліквідується.
Таким чином, пропозиція позивачу про можливість обійняти посаду у новоствореному органі не ґрунтується на вимогах закону, оскільки запропонована не уповноваженою особою.
Враховуючи вищенаведене, суд попередніх інстанцій, із чим погоджується колегія суддів, дійшли висновку, що ОСОБА_1 бажала працювати в новоствореному управлінні, але приймаючи рішення про звільнення, ліквідаційна комісія такі обставини до уваги не взяла, чим порушила права позивача, гарантовані КЗпП України. По - друге, звільнивши ОСОБА_1 за загальними підставами згідно КЗпП, головою комісії з ліквідації не виконано зобов`язання щодо її переведення при реальній можливості здійснити таке переведення.
З огляду на встановлені у справі обставини і правове регулювання спірних правовідносин Верховний Суд погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про те, що звільнення позивача у зв`язку з реорганізацією Департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради було неправомірним, оскільки процедура звільнення відбулася з порушенням вимог трудового законодавства.
Аналогічні правові висновки викладені в постановах, ухвалених Верховним Судом у складі колегії Касаційного адміністративного суду від 28 лютого 2018 року у справі № 591/3043/16-а, від 17 січня 2019 року у справі № 591/3063/16-а, від 17 липня 2019 року у справі № 591/3045/16-а.
Отже, надаючи аналіз встановленим судами попередніх інстанцій обставинам справи в їх сукупності, Верховний Суд погоджується з висновками судів попередніх інстанцій щодо відсутності правових підстав для задоволення позовних вимог.
Висновки Верховного Суду за результатами розгляду касаційної скарги.
Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перевірка законності судових рішень судів першої та апеляційної інстанції, згідно зі статтею 341 КАС України, здійснюється виключно у частині застосування норм матеріального та процесуального права.
Верховний Суд не встановив неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні рішень судами попередніх інстанцій.
За правилами частини третьої статті 3 КАС України провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
Зважаючи на приписи статті 350 КАС України, касаційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.
Відповідно до частини 3 статті 343 КАС України суд касаційної інстанції в попередньому розгляді справи залишає касаційну скаргу без задоволення, а рішення без змін, якщо відсутні підстави для скасування судового рішення.
Висновки щодо розподілу судових витрат
З огляду на результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати розподілу не підлягають.
Керуючись статтями 3, 341, 343, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Суд
ПОСТАНОВИВ:
1. Касаційну скаргу Сумської міської ради залишити без задоволення.
2. Постанову Зарічного районного суду м. Суми від 14 вересня 2016 року, ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 01 листопада 2016 - залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та не може бути оскаржена.
...........................
...........................
...........................
Л.О. Єресько
А.Г. Загороднюк
В.М. Соколов
Судді Верховного Суду
