ф

РІШЕННЯ

Іменем України

13 вересня 2019 року

Київ

справа №9901/791/18

адміністративне провадження №П/9901/791/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

Головуючого - Шипуліної Т.М.,

суддів: Бившевої Л.І., Гончарової І.А., Олендера І.Я., Ханової Р.Ф.,

розглянув у порядку письмового провадження адміністративну справу № П/9901/791/18 за позовом ОСОБА_1 до Президента України Порошенка Петра Олексійовича про визнання незаконним та скасування Розпорядження, зобов`язання вчинити дії,

В С Т А Н О В И В:

І. ЗМІСТ ПОЗОВНИХ ВИМОГ. СТИСЛИЙ ВИКЛАД ДОВОДІВ ПОЗИВАЧА ТА ЗАПЕРЕЧЕНЬ ВІДПОВІДАЧА

ОСОБА_1 26.09.2018 звернувся з позовом до Президента України Порошенка Петра Олексійовича, в якому заявив такі вимоги:

визнати незаконним та скасувати Розпорядження «Про відставку голови Широківської районної державної адміністрації Дніпропетровської області» від 28.08.2018 №124/2018-рп;

зобов`язати поновити ОСОБА_1 на посаді голови Широківської районної державної адміністрації Дніпропетровської області з виплатою середнього заробітку за час вимушеного прогулу.

В обґрунтування позову позивач посилається на те, що оскаржуване Розпорядження є протиправним, оскільки Президент України не діяв у межах повноважень та у спосіб, визначений законом, безсторонньо, добросовісно, розсудливо, своєчасно та з урахуванням права позивача на участь у процесі прийняття рішення.

Позиція ОСОБА_1 , відображена у позовній заяві, відповіді на відзив, додаткових усних та письмових поясненнях, зводиться до таких аргументів:

частина десята статті 118 Конституції України та частина восьма статті 34 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» від 09.04.1999 №586-XIV містять різні наслідки висловлення недовіри голові районної державної адміністрації, а саме: прийняття Президентом України рішення про відставку та прийняття Президентом України відставки, що свідчить про невідповідність положень Закону України «Про місцеві державні адміністрації» від 09.04.1999 №586-XIV приписам Основного Закону. Своєю чергою, смислова конструкція поняття «прийняти відставку» свідчить про необхідність відповідного волевиявлення позивача з цього приводу (наприклад, звернення із заявою про відставку), що у спірній ситуації не мало місця;

оскаржуваним актом індивідуальної дії Президент України прийняв відставку ОСОБА_1 з посади голови Широківської районної державної адміністрації Дніпропетровської області за відсутності внесення відповідного подання Кабінетом Міністрів України, як передбачено у Порядку підготовки пропозицій та попереднього розгляду кандидатур для призначення на посади та звільнення з посад керівників місцевих державних адміністрацій, затвердженого Указом Президента України від 04.08.2006 №675/2006, та Порядку розгляду питань, пов`язаних з підготовкою і внесенням подань щодо осіб, призначення на посаду та звільнення з посади яких здійснюється Верховною Радою України, Президентом України або Кабінетом Міністрів України чи погоджується з Кабінетом Міністрів України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 11.04.2012 №298. Так, лист Прем`єр-міністра України не міг бути підставою для звільнення ОСОБА_1 з посади голови Широківської районної державної адміністрації Дніпропетровської області, оскільки він не є поданням Кабінету Міністрів України - колегіального органу; Кабінет Міністрів відповідно до положень частини першої статті 49 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» від 27.02.2014 № 794-VII видає такі акти як постанови і розпорядження;

зміст Розпорядження Президента України від 28.08.2018 №124/2018-рп «Про відставку голови Широківської районної державної адміністрації Дніпропетровської області» не свідчить про дійсне волевиявлення відповідача щодо припинення повноважень ОСОБА_1 , зокрема, не містить формулювань «припинити повноваження», «звільнити з посади» тощо;

в оскаржуваному акті індивідуальної дії не відображено посилань на рішення органу місцевого самоврядування, на підставі якого його прийнято, а також на усі положення нормативно-правових актів, якими керувався та повинен був керуватися Президент України при вирішенні питання, зокрема, приписів Закону України «Про місцеві державні адміністрації» від 09.04.1999 №586-XIV, Кодексу законів про працю України;

у спірній ситуації звільнення ОСОБА_1 з посади голови Широківської районної державної адміністрації Дніпропетровської області, що за своєю правовою суттю є строковим (на період повноважень Президента України) трудовим договором, у розумінні пункту 2 частини першої статті 147 Кодексу законів про працю України є одним із заходів стягнення, застосування якого було можливе лише після пропозиції працівнику надати письмові пояснення (частина перша статті 149 Кодексу законів про працю України), а також з урахуванням встановленого частиною другою статті 148 Кодексу законів про працю України строку. Однак, таких вимог у розглядуваному випадку дотримано не було;

Президент України не віднесений до жодної з гілок державної влади, а тому позбавлений повноважень щодо керівництва та координації діяльності місцевих державних адміністрацій і, як наслідок, звільнення голів місцевих державних адміністрацій з обійманих посад;

при прийнятті оскаржуваного акта індивідуальної дії відповідач не надав оцінку рішенню Широківської районної державної адміністрації Дніпропетровської області про висловлення недовіри позивачу на предмет його обґрунтованості та законності;

Розпорядження Президента України прийняте в умовах оскарження ОСОБА_1 в судовому порядку рішення Широківської районної ради від 17.01.2018 №292-28/VII про недовіру голові Широківської районної ради Дніпропетровської області ОСОБА_1 , тобто у період, коли законність такого рішення судовим рішенням не була підтверджена.

Відповідач заперечував проти задоволення позову та у відзиві на позовну заяву і під час надання пояснень в судовому засіданні зазначав такі мотиви (новообраний Президент України не змінив правової позиції щодо цього позову):

оскаржуваний акт індивідуальної дії прийнятий за наявності відповідних правових підстав, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України;

системний аналіз положень статті 9 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» від 09.04.1999 №586-XIV та статті 118 Конституції України свідчить на користь висновку про те, що питання припинення повноважень голів місцевих державних адміністрацій віднесено до компетенції Президента України. Згідно з правовим висновком Конституційного Суду України, викладеним у рішенні від 27.02.2001 №1-рп/2001 (справа про правові акти Верховної Ради Автономної Республіки Крим), реалізація зазначеного повноваження Президента України зумовлена однією конституційною вимогою - наявністю подання Кабінету Міністрів України про звільнення певної особи з посади.

ІІ. ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

На адресу Верховного Суду 26.09.2018 надійшов позов ОСОБА_1 до Президента України про визнання незаконним та скасування Розпорядження, зобов`язання вчинити дії, який зареєстрований за номером П/9901/791/18.

Згідно з протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 26.09.2018 визначено колегію суддів Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду для розгляду цієї справи: головуючий суддя - Шипуліна Т.М., судді: Анцупова Т.О., Гончарова І.А., Кравчук В.М., Ханова Р.Ф.

Ухвалою від 28.09.2018 Верховний Суд у складі судді Касаційного адміністративного суду Шипуліної Т.М. відкрив провадження у справі №П/9901/791/18 та призначив її до розгляду за правилами спрощеного позовного провадження з повідомленням (викликом) сторін у судове засідання на 12.11.2018 о 12 год.

Від Президента України 18.10.2018 до суду надійшов відзив від 17.10.2018 № 30-06/202 щодо заявленого ОСОБА_1 позову.

Від ОСОБА_1 06.11.2018 до суду надійшла відповідь на відзив.

З метою уникнення тривалості розгляду адміністративної справи суддею-доповідачем Шипуліною Т.М. службовою запискою від 08.11.2018 ініційовано здійснити заміну суддів Анцупової Т .О . та Кравчука В.М., у зв`язку з перебуванням їх відповідно у відпустці та у відрядженні.

За результатами повторного автоматизованого розподілу судової справи протоколом від 08.11.2018 суддів Анцупову Т.О. та Кравчука В.М. замінено суддями Бившевою Л.І. та Олендером І.Я.

Від ОСОБА_1 09.11.2018 до суду надійшли додаткові доводи.

Від Президента України 09.11.2018 до суду надійшло клопотання про відкладення розгляду справи, у зв`язку з перебуванням уповноваженого представника відповідача на лікарняному.

Під час відкритого судового засідання 12.11.2018 за участю позивача суд ухвалив відкласти розгляд справи на 03.12.2018 о 15 год.

Від ОСОБА_1 29.11.2018 до суду надійшли додаткові доводи з приводу заявленого позову, а також клопотання про ознайомлення з матеріалами справи.

Під час відкритого судового засідання 03.12.2018 за участю позивача та представника відповідача суд відмовив у задоволенні клопотання представника відповідача про залучення Широківської районної державної адміністрації Дніпропетровської області до участі у справі у якості третьої особи без самостійних вимог на предмет спору; ухвалив продовжити розгляд справи в судовому засіданні 28.01.2019 о 15 год.

Від ОСОБА_1 18.01.2019 до суду надійшли додаткові доводи.

Від Президента України 22.01.2019 до суду надійшли письмові пояснення з приводу відповіді на відзив.

Від Президента України 24.01.2019 до суду надійшло клопотання про відкладення розгляду справи, у зв`язку з перебуванням уповноваженого представника відповідача на лікарняному.

Під час відкритого судового засідання 28.01.2019 за участю позивача суд ухвалив відкласти розгляд справи на 04.03.2019 об 11 год.

Від ОСОБА_1 21.02.2019 до суду надійшли додаткові доводи позивача.

Під час відкритого судового засідання 04.03.2019 за участю позивача та представника відповідача суд протокольною ухвалою витребував у Дніпропетровської обласної державної адміністрації інформацію про результати розгляду таких документів: листа Адміністрації Президента України від 10.01.2019 №04-01/14, адресованого Кабінету Міністрів України, щодо заявлених ОСОБА_1 пропозицій з приводу поновлення його на посаді голови Широківської районної ради Дніпропетровської області з виплатою середнього заробітку за час вимушеного прогулу та листа Віце-прем`єр-міністра - міністра регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 28.01.2019 №010/4728-02, адресованого Дніпропетровській обласній державній адміністрації, щодо доручення розглянути відповідне питання. Судове засідання відкладено на 22.04.2019 о 15 год.

На виконання протокольної ухвали від 04.03.2019 про витребування доказів до суду від Дніпропетровської обласної державної адміністрації надійшла, зокрема, копія листа від 25.02.2019 №13-239/0/139-19 про розгляд звернення. Згідно з вказаним документом ОСОБА_1 повідомлено, що законодавством України не передбачено повноважень Президента України щодо скасування власних указів.

Від ОСОБА_1 22.04.2019 до суду надійшли додаткові доводи і міркування позивача.

Під час відкритого судового засідання 22.04.2019 за участю позивача та представника відповідача суд ухвалив відкласти розгляд справи на 27.05.2019 о 15 год. 45 хв., у зв`язку з необхідністю офіційного запиту про результати касаційного розгляду справи № 804/639/18 (К/9901/63557/18) за касаційною скаргою Широківської районної ради Дніпропетровської області на постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 20.09.2018 за позовом ОСОБА_1 до Широківської районної ради Дніпропетровської області про визнання незаконним та скасування рішення, зобов`язання вчинити певні дії.

У відповідь на запит від 23.04.2019 щодо повідомлення про результати касаційного розгляду справи № 804/639/18 (К/9901/63557/18) 25.04.2019 судом отримано лист за підписом голови Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду про те, що названа справа до касаційного розгляду не призначена, а зміст запиту доведено до відома судді-доповідача у цій справі.

Під час відкритого судового засідання 27.05.2019 за участю позивача та представника відповідача суд ухвалив оголосити перерву у розгляді справи до 15.07.2019 о 15 год. та задовольнити клопотання позивача про ознайомлення з матеріалами справи.

Від ОСОБА_1 07.06.2019, 26.06.2019, 03.07.2019 та 10.07.2019 до суду надійшли додаткові обґрунтування та клопотання з вимогою не приймати до уваги усі надані ОСОБА_7 та ОСОБА_8 письмові документи і пояснення щодо заявленого позову та не допускати таких осіб до участі у розгляді справи, у зв`язку з відсутністю у них належних документів на представництво відповідача у справі. Позиція позивача зводиться до таких аргументів:

системний аналіз положень частини четвертої статті 1312 Конституції України, частини другої статті 16, частини першої статті 57 Кодексу адміністративного судочинства України свідчить про те, що під час розгляду справи представником відповідача, який виступає у спірній ситуації як фізична особа, має бути виключно адвокат. Однак доказів відповідності таким вимогам осіб, які від імені Президента України брали участь у розгляді цієї справи, матеріали справи не містять. Таким чином, представництво інтересів Президента України здійснено неуповноваженими на те особами, тому отримані від таких осіб процесуальні документи, а також пояснення у судових засіданнях не є такими, що необхідно враховувати суду під час вирішення цієї справи. Навпаки, вищенаведені обставини свідчать про відсутність заперечень відповідача з приводу заявленого ОСОБА_1 позову та, як наслідок, визнання такого позову Президентом України;

Адміністрація Президента України не є юридичною особою, а тому не має повноважень видавати довіреності на представництво інтересів Президента України;

Указ Президента України «Про забезпечення представництва в судах України інтересів Президента України та створених ним допоміжних органів і служб» від 12.08.2010 №809/2010 виданий Президентом України Януковичем В.Ф. , а тому Президент України Порошенко П. О. , який є відповідачем у цій справі, позбавлений права керуватися положеннями вказаного Указу.

Під час відкритого судового засідання 15.07.2019 за участю представника відповідача суд ухвалив відкласти розгляд справи на 09.09.2019 о 15 год. 45 хв., у зв`язку з відсутністю інформації щодо причин неприбуття у судове засідання позивача.

Від ОСОБА_1 03.09.2019 та 06.09.2019 до суду надійшли клопотання щодо здійснення подальшого розгляду справи за відсутності позивача.

Від представника відповідача отримано заяву про розгляд справи за його відсутності.

Верховний Суд відповідно до частини третьої статті 194 Кодексу адміністративного судочинства України ухвалив здійснити судовий розгляд справи в порядку письмового провадження на підставі наявних у суду матеріалів.

IІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНІ СУДОМ, ТА ЗМІСТ СПІРНИХ ПРАВОВІДНОСИН

Президент України Порошенко П.О. Розпорядженням від 26.05.2015 № 566/2015-рп призначив ОСОБА_1 головою Широківської районної державної адміністрації Дніпропетровської області.

Широківська районна рада Дніпропетровської області сьомого скликання рішенням від 17.01.2018 №292-28/VII висловила недовіру голові Широківської районної державної адміністрації Дніпропетровської області ОСОБА_1 більш, ніж двома третинами депутатів від складу Широківської районної ради (із загальної кількості депутатів - 34 «за» проголосувало 27), що підтверджується протоколом засідання №5 лічильної комісії Широківської районної ради сьомого скликання про результати таємного голосування щодо висловлення недовіри голові Широківської районної державної адміністрації Дніпропетровської області ОСОБА_1 .

ОСОБА_1 у січні 2018 року звернувся до суду з позовом до Широківської районної ради Дніпропетровської області про: визнання незаконним та скасування рішення від 17.01.2018 № 292-28/VII «Про недовіру голові Широківської районної державної адміністрації Дніпропетровської області ОСОБА_1 »; зобов`язання повідомити Президента України, Кабінет Міністрів України та Голову Дніпропетровської обласної державної адміністрації про визнання незаконним та скасування рішення Широківської районної ради Дніпропетровської області від 17.01.2018 № 292-28/VII в день набуття законної сили судовим рішенням у справі за цим позовом.

Дніпропетровський окружний адміністративний суд ухвалою від 14.02.2018 у справі №804/639/18 відмовив у задоволенні заяви ОСОБА_1 про забезпечення позову шляхом: зупинення дії рішення Широківської районної ради Дніпропетровської області від 17.01.2018 № 292-28/VII до моменту набуття законної сили судовим рішенням у цій справі; заборони посадовим особам Широківської районної ради повторно вносити на розгляд на сесіях Широківської районної ради питання про недовіру голові Широківської районної державної адміністрації Дніпропетровської області ОСОБА_1 до моменту набранняя законної сили судовим рішенням у цій справі; заборони депутатам Широківської районної ради повторно розглядати та приймати рішення з питання про недовіру голові Широківської районної державної адміністрації Дніпропетровської області ОСОБА_1 до моменту набрання законної сили судовим рішенням у цій справі.

Дніпропетровський окружний адміністративний суд рішенням від 15.05.2018 у справі №804/639/18 відмовив у задоволенні позову ОСОБА_1 до Широківської районної ради Дніпропетровської області.

Дніпропетровська обласна державна адміністрація листом від 06.06.2018 № 49-23/0/243-18 внесла до Кабінету Міністрів України пропозицію щодо відставки ОСОБА_1 з посади голови Широківської районної державної адміністрації Дніпропетровської області, у зв`язку з висловленням йому недовіри більше, ніж двома третинами депутатів від складу Широківської районної ради Дніпропетровської області. До вказаного листа було долучено, зокрема, копії рішення Широківської районної ради Дніпропетровської області сьомого скликання від 17.01.2018 №292-28/VII та протоколу від 17.01.2018 № 5 засідання лічильної комісії. Крім того, у листі було повідомлено, що відомості про оскарження в апеляційному порядку судових рішень у справі №804/639/18 відсутні, а рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 15.05.2018 набирає законної сили 22.06.2018.

Кабінет Міністрів України на підставі частини десятої статті 118 Конституції України та пункту 8 частини першої статті 9 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» від 09.04.1999 №586-XIV вніс Президенту України подання від 23.08.2018 №15624/0/2-18 з пропозицією щодо прийняття відставки голови Широківської районної державної адміністрації Дніпропетровської області ОСОБА_1 , до якого було долучено ряд документів, зокрема: біографічну довідку, лист Дніпропетровської обласної державної адміністрації від 06.06.2018 № 49-23/0/243-18 до Кабінету Міністрів України щодо відставки ОСОБА_1 , рішення Широківської районної ради Дніпропетровської області від 17.01.2018 №292-28/VІІ «Про недовіру голові Широківської районної державної адміністрації Дніпропетровської області ОСОБА_1 », рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 15.05.2018 та ухвалу Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 14.02.2018 у справі №804/639/18, проект Розпорядження.

Президент України Розпорядженням від 28.08.2018 № 124/2018-рп прийняв відставку голови Широківської районної державної адміністрації Дніпропетровської області ОСОБА_1.

Дніпропетровський апеляційний адміністративний суд постановою від 20.09.2018 скасував рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 15.05.2018 та прийняв нове - про часткове задоволення позовних вимог. Визнав протиправним та скасував рішення Широківської районної ради Дніпропетровської області від 17.01.2018 № 292-28/VII «Про недовіру голові Широківської районної державної адміністрації Дніпропетровської області ОСОБА_1 ». У задоволенні іншої частини позовних вимог відмовив.

Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду постановою від 10.07.2019 у справі К/9901/63557/18 (№804/639/18) задовольнив касаційну скаргу Широківської районної ради Дніпропетровської області та скасував постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 20.09.2018, залишивши в силі рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 15.05.2018.

Суд касаційної інстанції при прийнятті вказаного судового рішення виходив з того, що визнання неправомірним та скасування рішення Широківської районної ради Дніпропетровської області від 17.01.2018 №292-28/VII з одних лише формальних міркувань є недоцільним, виходячи з мети і завдання адміністративного судочинства. Суд дійшов висновку, що неістотний характер дефектів у процедурі прийняття спірного рішення у даному випадку не може розглядатися як підстава для визнання такого рішення протиправним з урахуванням змісту і суті правовідносин.

ОСОБА_1 звернувся до Президента України Порошенка П.О. із заявою від 10.12.2018 про скасування Розпорядження Президента України «Про відставку голови Широківської районної державної адміністрації Дніпропетровської області» від 28.08.2018 №124/2018-рп та поновлення на посаді голови Широківської районної державної адміністрації Дніпропетровської області з виплатою середнього заробітку за час вимушеного прогулу.

У відповідь на зазначене звернення Адміністрацією Президента України направлено ОСОБА_1 лист від 10.01.2019 №04-01/15, в якому вказано, що оскільки відповідно до частини четвертої статті 118 Конституції України голови місцевих державних адміністрацій призначаються на посади Президентом України за поданням Кабінету Міністрів України, то заяву ОСОБА_1 від 10.12.2018 надіслано для розгляду і надання відповідних пропозицій до Кабінету Міністрів України.

З 21.05.2019 на пост Президента України вступив Зеленський В.О.

IV. ДЖЕРЕЛА ПРАВА

Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до частини четвертої статті 118 Конституції України голови місцевих державних адміністрацій призначаються на посаду і звільняються з посади Президентом України за поданням Кабінету Міністрів України.

Згідно з частиною п`ятою статті 118 Конституції України голови місцевих державних адміністрацій при здійсненні своїх повноважень відповідальні перед Президентом України і Кабінетом Міністрів України, підзвітні та підконтрольні органам виконавчої влади вищого рівня.

За змістом пункту 31 частини першої статті 106 Конституції України Президент України здійснює повноваження, визначені Конституцією України.

У відповідності з частиною другою статті 106 Конституції України Президент України на основі та на виконання Конституції і законів України видає укази і розпорядження, які є обов`язковими до виконання на території України.

Організація, повноваження та порядок діяльності місцевих державних адміністрацій визначаються Законом України «Про місцеві державні адміністрації» від 09.04.1999 № 586-XIV.

У відповідності до частин першої і другої статті 8 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» від 09.04.1999 № 586-XIV місцеві державні адміністрації очолюють голови відповідних місцевих державних адміністрацій. Голови місцевих державних адміністрацій призначаються на посаду Президентом України за поданням Кабінету Міністрів України на строк повноважень Президента України.

Згідно з частинами першою, другою, третьою статті 30 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» від 09.04.1999 № 586-XIV місцеві державні адміністрації та їх голови при здійсненні своїх повноважень відповідальні перед Президентом України. Місцеві державні адміністрації та їх голови при здійсненні своїх повноважень відповідальні перед Кабінетом Міністрів України та підзвітні і підконтрольні йому. Голови обласних державних адміністрацій інформують Президента України і Кабінет Міністрів України та щорічно звітують перед ними про виконання місцевою державною адміністрацією покладених на неї повноважень.

Відповідно до частин дев`ятої та десятої статті 118 Конституції України обласна чи районна рада може висловити недовіру голові відповідної місцевої державної адміністрації, на підставі чого Президент України приймає рішення і дає обґрунтовану відповідь.

Якщо недовіру голові районної чи обласної державної адміністрації висловили дві третини депутатів від складу відповідної ради, Президент України приймає рішення про відставку голови місцевої державної адміністрації.

У відповідності до частин другої та третьої статті 72 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21.05.1997 № 280/97-ВР районна, обласна рада може шляхом таємного голосування висловити недовіру голові відповідної місцевої державної адміністрації, на підставі чого Президент України приймає рішення і дає відповідній раді обґрунтовану відповідь.

Якщо недовіру голові районної, обласної державної адміністрації висловили не менш як дві третини депутатів від загального складу відповідної ради, Президент України приймає рішення про відставку голови місцевої державної адміністрації.

Згідно з частинами сьомою та восьмою статті 34 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» від 09.04.1999 №586-XIV обласна та районна ради можуть висловити недовіру голові відповідної місцевої державної адміністрації, на підставі чого, з урахуванням пропозицій органу виконавчої влади вищого рівня, Президент України приймає рішення і дає відповідній раді обґрунтовану відповідь.

Якщо недовіру голові обласної чи районної державної адміністрації висловили дві третини від складу відповідної ради, Президент України приймає відставку голови відповідної місцевої державної адміністрації.

Відповідно до частини першої статті 9 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» від 09.04.1999 №586-XIV повноваження голів місцевих державних адміністрацій припиняються Президентом України у разі: 1) порушення ними Конституції України і законів України; 2) втрати громадянства, виявлення факту подвійного громадянства; 3) визнання судом недієздатним; 4) виїзду на проживання в іншу країну; 5) набрання законної сили обвинувальним вироком суду; 6) порушення вимог несумісності; 8) висловлення недовіри двома третинами від складу відповідної ради; 9) подання заяви про звільнення з посади за власним бажанням.

Повноваження голів місцевих державних адміністрацій можуть бути припинені Президентом України у разі: 1) прийняття відставки голови відповідної обласної державної адміністрації; 2) подання Прем`єр-міністра України; 3) висловлення недовіри простою більшістю голосів від складу відповідної ради; 4) з інших підстав, передбачених цим та іншими законами України; 5) з ініціативи Президента України.

Повноваження голів місцевих державних адміністрацій припиняються також у разі їх смерті.

У разі обрання нового Президента України голови місцевих державних адміністрацій продовжують здійснювати свої повноваження до призначення в установленому порядку нових голів місцевих державних адміністрацій.

Відповідно до пункту 9-1 частини третьої статті 3 Закону України «Про державну службу» від 10.12.2015 № 889-VIII (у редакції, чинній на час виникнення спірних відносин) дія цього Закону не поширюється на голів місцевих державних адміністрацій, їх перших заступників та заступників.

Згідно з частиною другою статті 120 Конституції України організація, повноваження і порядок діяльності Кабінету Міністрів України, інших центральних та місцевих органів виконавчої влади визначаються Конституцією і законами України.

Відповідно до пункту 4 частини другої статті 23 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» від 27.02.2014 № 794-VII Кабінет Міністрів України розглядає питання щодо призначення на посаду або звільнення з посади голів місцевих державних адміністрацій і внесення Президенту України відповідних подань.

Згідно з частинами першою-третьою статті 49 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» від 27.02.2014 № 794-VII Кабінет Міністрів України на основі та на виконання Конституції і законів України, актів Президента України, постанов Верховної Ради України, прийнятих відповідно до Конституції та законів України, видає обов`язкові для виконання акти - постанови і розпорядження. Акти Кабінету Міністрів України нормативного характеру видаються у формі постанов Кабінету Міністрів України. Акти Кабінету Міністрів України з організаційно-розпорядчих та інших поточних питань видаються у формі розпоряджень Кабінету Міністрів України.

Порядок розгляду питань, пов`язаних з підготовкою і внесенням подань щодо осіб, призначення на посаду та звільнення з посади яких здійснюється Верховною Радою України, Президентом України або Кабінетом Міністрів України чи погоджується з Кабінетом Міністрів України, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 11.04.2012 № 298 (далі - Порядок № 298), визначає процедуру розгляду подання щодо, зокрема, призначення на посаду та звільнення з посади голів місцевих держадміністрацій.

Відповідно до підпункту 7 пункту 2 Порядку № 298 голова місцевої держадміністрації призначається на посаду та звільняється з посади Президентом України за поданням Кабінету Міністрів України.

Згідно з підпунктом 4 пункту 7 Порядку № 298 подання щодо призначення на посаду та звільнення з посади або погодження призначення на посаду (звільнення з посади) стосовно голови місцевої держадміністрації вноситься Кабінетом Міністрів України Президентові України.

Відповідно до пункту 7 Порядку підготовки пропозицій та попереднього розгляду кандидатур для призначення на посади та звільнення з посад керівників місцевих державних адміністрацій, затвердженого Указом Президента України від 04.08.2006 № 675/2006, у разі внесення Кабінетом Міністрів України подання Президентові України про звільнення з посади голови місцевої державної адміністрації Адміністрація Президента України протягом п`ятнадцяти календарних днів здійснює підготовку та подає на розгляд Президентові України в установленому порядку відповідні пропозиції.

До подання Кабінету Міністрів України про звільнення з посади голови місцевої державної адміністрації додаються такі документи: обґрунтування причини неможливості перебування особи на займаній посаді разом із поясненням особи, яку звільняють, у разі потреби - матеріалами службового розслідування, медичною довідкою, чи заява особи про звільнення за власним бажанням, про відставку, інші документи, що безпосередньо стосуються питання.

Відповідно до пункту 9-1 частини третьої статті 3 Закону України «Про державну службу» від 10.12.2015 № 889-VIII (у редакції, чинній на час виникнення спірних відносин) дія цього Закону не поширюється на голів місцевих державних адміністрацій, їх перших заступників та заступників.

Відповідно до пункту 17 частини першої статті 4 Кодексу адміністративного судочинства України публічна служба - діяльність на державних політичних посадах, у державних колегіальних органах, професійна діяльність суддів, прокурорів, військова служба, альтернативна (невійськова) служба, інша державна служба, патронатна служба в державних органах, служба в органах Автономної Республіки Крим, органах місцевого самоврядування.

Згідно з пунктом 19 частини першої статті 4 Кодексу адміністративного судочинства України індивідуальний акт - акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.

Частиною другою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

V. ОЦІНКА СУДУ

Суд, вивчивши доводи сторін, дослідивши матеріали справи та перевіривши їх належними та допустимими доказами, надав таку оцінку аргументам, наведеним учасниками справи.

Місцева державна адміністрація є місцевим органом виконавчої влади і входить до системи органів виконавчої влади.

Місцеві державні адміністрації очолюють голови відповідних місцевих державних адміністрацій, які призначаються на посаду і звільняються з посади Президентом України за поданням Кабінету Міністрів України. Голови місцевих державних адміністрацій при здійсненні своїх повноважень відповідальні перед Президентом України і Кабінетом Міністрів України, відповідальні, підзвітні та підконтрольні органам виконавчої влади вищого рівня, зокрема Кабінету Міністрів України.

Професійна діяльність осіб на адміністративних посадах в органах виконавчої влади - місцевих державних адміністраціях є публічною службою. Питання про призначення на посади голів місцевих державних адміністрацій та припинення їх повноважень урегульовані статтею 118 Конституції України та статтями 8 і 9 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» від 09.04.1999 №586-XIV, згідно з якими вони віднесені до компетенції Президента України. Водночас наявність спеціальних законів, в яких передбачені спеціальні підстави припинення публічної служби, не виключає можливості застосування до правовідносин, пов`язаних з проходженням публічної служби та звільненням з публічної служби, окремих норм трудового законодавства у випадках, якщо нормами спеціальних законів не врегульовано спірних відносин або якщо про можливість такого застосування прямо зазначено у спеціальному законі.

Положеннями статті 9 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» від 09.04.1999 №586-XIV, які у спірній ситуації є спеціальними, визначено безумовні підстави для прийняття Президентом України рішення про припинення повноважень голів місцевих державних адміністрацій та підстави, які надають Президенту України певний ступінь свободи (дискреції) при прийнятті рішення про припинення повноважень голів місцевих державних адміністрацій.

Передбачена частиною десятою статті 118 Конституції України, пунктом 8 частини першої статті 9 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» від 09.04.1999 №586-XIV, частиною третьою статті 72 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21.05.1997 № 280/97-ВР підстава (висловлення недовіри голові місцевої державної адміністрації двома третинами від складу відповідної ради) є безальтернативною для прийняття Президентом України рішення про припинення повноважень голови місцевої державної адміністрації за умови дотримання встановленої конституційної процедури.

Так, реалізація Президентом України зазначених повноважень зумовлена лише однією передбаченою частиною четвертою статті 118 Конституції України конституційною вимогою - наявністю подання Кабінету Міністрів України про звільнення голови місцевої державної адміністрації з посади. Конституція України і Закони України не вимагають від Президента України у даному випадку проводити будь-які процедури з вирішення питання про звільнення голови місцевої державної адміністрації, які б передбачали обов`язкову перевірку фактів, з яких Кабінет Міністрів України виходив при прийнятті рішення про внесення Президенту України подання, заслуховування особи, щодо якої внесено подання, витребування у неї відповідних пояснень тощо.

При цьому, вжиті у частині десятій статті 118 Конституції України та частині восьмій статті 34 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» від 09.04.1999 №586-XIV форми припинення Президентом України повноважень голови місцевої державної адміністрації за наявності такої підстави як висловлення недовіри двома третинами від складу відповідної ради передбачають прийняття відповідного рішення щодо прийняття відставки голови місцевої державної адміністрації. Така відставка є формою звільнення та не залежить від волевиявлення голови місцевої державної адміністрації з цього питання. Крім того, смислова конструкція понять «прийняття Президентом України рішення про відставку» та «прийняття Президентом України відставки» не суперечать одна одній. Своєю чергою, Конституційним Судом України не приймалося рішення про невідповідність положень Закону України «Про місцеві державні адміністрації» від 09.04.1999 №586-XIV щодо припинення повноважень голови місцевої державної адміністрації приписам Основного Закону.

У справі, яка розглядається, судом встановлено, що 17.01.2018 Широківська районна рада Дніпропетровської області сьомого скликання прийняла рішення «Про недовіру голові Широківської районної державної адміністрації Дніпропетровської області ОСОБА_1 » більш, ніж двома третинами депутатів від складу ради. У зв`язку з такими обставинами, Дніпропетровська обласна державна адміністрація листом від 06.06.2018 № 49-23/0/243-18 внесла до Кабінету Міністрів України пропозицію щодо відставки ОСОБА_1 з посади голови Широківської районної державної адміністрації Дніпропетровської області. Своєю чергою, Кабінет Міністрів України у порядку, встановленому законодавством, вніс Президенту України відповідне подання від 23.08.2018 №15624/0/2-18 з пропозицією щодо прийняття відставки голови Широківської районної державної адміністрації Дніпропетровської області ОСОБА_1 .

З огляду на усе вищезазначене, Президент України, видаючи Розпорядження про відставку позивача з посади голови місцевої державної адміністрації на підставі подання Кабінету Міністрів України, в якому навів конституційну правову підставу (частина десята статті 118 Конституції України), діяв на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України, з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано.

Аргумент позивача про те, що Кабінет Міністрів України як колегіальний орган не вносив Президенту України подання про звільнення його з посади голови місцевої державної адміністрації, а лист від 23.08.2018 №15624/0/2-18 не є таким поданням, оскільки не відповідає формі актів, що визначені у статті 49 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» від 27.02.2014 № 794-VII (зокрема розпорядження), та є листом Прем`єр-міністра України, суд вважає безпідставним.

У Конституції України та Законах України «Про місцеві державні адміністрації» від 09.04.1999 №586-XIV та «Про Кабінет Міністрів України» від 27.02.2014 № 794-VII передбачено повноваження Кабінету Міністрів України вирішувати питання про звільнення голів місцевих державних адміністрацій та вносити Президенту України подання, при цьому законодавство не визначає форми такого подання. У статті 49 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» від 27.02.2014 № 794-VII визначено акти Кабінету Міністрів України: нормативного характеру у формі постанов та акти з організаційно-розпорядчих та інших поточних питань у формі розпоряджень, проте не передбачено, що подання має вноситись у зазначених формах.

У поданні від 23.08.2018 №15624/0/2-18 наведена правова підстава - частина десята статті 118 Конституції України, пункт 8 частини першої статті 9 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» від 09.04.1999 №586-XIV з викладенням пропозиції Кабінету Міністрів України прийняти відставку позивача з посади голови місцевої державної адміністрації. Крім того, до вказаного листа було долучено документи, що безпосередньо стосуються питання, зокрема: лист Дніпропетровської обласної державної адміністрації від 06.06.2018 № 49-23/0/243-18 до Кабінету Міністрів України щодо відставки ОСОБА_1 , рішення Широківської районної ради Дніпропетровської області від 17.01.2018 №292-28/VІІ «Про недовіру голові Широківської районної державної адміністрації Дніпропетровської області ОСОБА_1 », рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 15.05.2018 та ухвалу Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 14.02.2018 у справі №804/639/18, проект Розпорядження. Подання підписане Прем`єр-міністром України, який у відповідності до статті 114 Конституції України, статті 42 Конституції України керує роботою Кабінету Міністрів України.

Усе зазначене свідчить, що подання Кабінету Міністрів України від 23.08.2018 №15624/0/2-18 до Президента України щодо прийняття відставки голови Широківської районної державної адміністрації Дніпропетровської області ОСОБА_1. внесене у відповідності до частини четвертої статті 118 Конституції України та вимог Порядку розгляду питань, пов`язаних з підготовкою і внесенням подань щодо осіб, призначення на посаду та звільнення з посади яких здійснюється Верховною Радою України, Президентом України або Кабінетом Міністрів України чи погоджується з Кабінетом Міністрів України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 11.04.2012 № 298, та Порядку підготовки пропозицій та попереднього розгляду кандидатур для призначення на посади та звільнення з посад керівників місцевих державних адміністрацій, затвердженого Указом Президента України від 04.08.2006 № 675/2006.

Посилання позивача на те, що спірне Розпорядження Президента України «Про відставку голови Широківської районної державної адміністрації Дніпропетровської області» від 28.08.2018 №124/2018-рп є незаконним, оскільки прийняте в умовах судового оскарження, є необґрунтованими.

Так, дія рішення Широківської районної ради Дніпропетровської області від 17.01.2018 №292-28/VІІ «Про недовіру голові Широківської районної державної адміністрації Дніпропетровської області ОСОБА_1 » в судовому порядку не зупинялася, а сам факт оскарження такого рішення в суді не міг бути підставою для неврахування його Президентом України при вирішенні питання про припинення повноважень ОСОБА_1 на підставі частини десятої статті 118 Конституції України за поданням Кабінету Міністрів України.

Більше того, за наслідками касаційного розгляду справи № 804/639/18 Касаційним адміністративним судом у складі Верховного Суду прийнято постанову від 10.07.2019 про залишення в силі рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 15.05.2018 про відмову в задоволенні позову щодо визнання незаконним та скасування рішення Широківської районної ради Дніпропетровської області від 17.01.2018 №292-28/VІІ «Про недовіру голові Широківської районної державної адміністрації Дніпропетровської області ОСОБА_1 ».

Вказаним судовим рішенням, яке згідно з правилами частини першої статті 359 Кодексу адміністративного судочинства України набрало законної сили з дати прийняття, підтверджено законність рішення Широківської районної ради Дніпропетровської області від 17.01.2018 №292-28/VІІ «Про недовіру голові Широківської районної державної адміністрації Дніпропетровської області ОСОБА_1 ».

За вищенаведених обставин у сукупності суд не вбачає підстав для задоволення позовних вимог щодо визнання незаконним та скасування Розпорядження Президента України «Про відставку голови Широківської районної державної адміністрації Дніпропетровської області» від 28.08.2018 №124/2018-рп.

Вимога про зобов`язання поновити ОСОБА_1 на посаді голови Широківської районної державної адміністрації Дніпропетровської області з виплатою середнього заробітку за час вимушеного прогулу є похідною і також не підлягає задоволенню.

Крім того, суд звертає увагу, що у Президента України відсутні повноваження щодо здійснення оплати праці голови місцевої державної адміністрації та, відповідно, виплати середнього заробітку за час вимушеного прогулу. Своєю чергою, заявляючи цей позов, ОСОБА_1 не заявив вимог до місцевої державної адміністрації, на яку покладено завдання із забезпечення діяльності місцевих державних адміністрацій, їх посадових осіб.

Надаючи оцінку посиланням позивача на те, що суд не вправі при вирішення даного спору приймати до уваги усі надані представниками Президента України - ОСОБА_7 та ОСОБА_8 письмові документи і пояснення щодо заявленого позову та допускати таких осіб до участі у розгляді справи, у зв`язку з відсутністю у них належних документів на представництво відповідача у справі, суд керується таким.

Відповідно до пункту 28 частини першої статті 106 Конституції України Президент України створює у межах коштів, передбачених у Державному бюджеті України, для здійснення своїх повноважень консультативні, дорадчі та інші допоміжні органи і служби.

Частиною третьою статті 106 Конституції України передбачено, що Президент України на основі та на виконання Конституції і законів України видає укази і розпорядження, які є обов`язковими до виконання на території України.

Президентом України Януковичем В.Ф. видано Указ від 25.02.2010 № 265/2010 «Про першочергові заходи із забезпечення діяльності Президента України», яким утворено Адміністрацію Президента України.

Президентом України Януковичем В . Ф. видано Указ від 12.08.2010 № 809/2010 «Про забезпечення представництва в судах України інтересів Президента України та створених ним допоміжних органів і служб», яким саме на Адміністрацію Президента України покладено представництво в судах України інтересів Президента України, а Главу цієї Адміністрації зобов`язано забезпечити здійснення таких функцій.

Законодавством України не передбачено, що видані Президентом України укази припиняють свою чинність з моменту вступу на пост новообраним Президентом України.

У період виконання повноважень Президента України Порошенком П.О. Укази від 25.02.2010 № 265/2010 та від 12.08.2010 № 809/2010 були чинними та не скасовувалися.

З 21.05.2019 на пост Президента України вступив Зеленський В.О.

Указом Президента України Зеленського В. О. від 20.06.2019 № 417/2019 «Питання забезпечення діяльності Президента України» утворено Офіс Президента України шляхом реорганізації та скорочення чисельності працівників Адміністрації Президента України. Цим же указом утворено комісію з реорганізації Адміністрації Президента України.

Указом Президента України Зеленського В .О. від 25.06.2019 № 436/2019 затверджено Положення про Офіс Президента України.

Указом Президента України Зеленського В.О. від 05.09.2019 №663/2019 «Про забезпечення представництва в судах України інтересів Президента України та створених ним допоміжних органів і служб» на Офіс Президента України покладено представництво в судах України інтересів Президента України та створених ним для виконання своїх повноважень консультативних, дорадчих та інших допоміжних органів і служб. Цим указом також доповнено пункт 4 Положення про Офіс Президента України, затвердженого Указом Президента України від 25.06.2019 № 436, підпунктом 111, згідно з яким одним із завдань Офісу є здійснення представництва в судах України інтересів Президента України та створених ним для виконання своїх повноважень консультативних, дорадчих та інших допоміжних органів і служб. Також цим Указом визнано таким, що втратив чинність, Указ Президента України від 12.08.2010 № 809 «Про забезпечення представництва в судах України інтересів Президента України та створених ним допоміжних органів і служб».

Представництво інтересів Президента України як суб`єкта владних повноважень у цій справі здійснювали ОСОБА_7 та ОСОБА_8 на підставі довіреностей, виданих утвореними Президентом України згідно з пунктом 28 частини першої статті 106 Конституції України допоміжними органами, на яких покладено завдання щодо забезпечення представництва в судах України інтересів Президента України, а саме Адміністрацією Президента України (у період до закінчення реорганізації на підставі Указу від 20.06.2019 № 417/2019) та Офісом Президента України (після закінчення реорганізації).

При цьому, положення частини четвертої статті 1312 Конституції України щодо здійснення представництва іншої особи в суді виключно адвокатом з урахуванням приписів підпункту 11 пункту 161 Перехідних положень Конституції України не поширюється на представництво інтересів органів державної влади до 01.01.2020.

Наведені позивачем у цьому контексті посилання на положення частини першої статті 57 Кодексу адміністративного судочинства України, згідно з якими представником у суді можу бути адвокат або законний представник, спростовуються приписами підпункту 19 пункту 1 Розділу VII «Перехідні положення» Кодексу адміністративного судочинства України: положення цього Кодексу застосовуються з урахуванням підпункту 11 пункту 161 розділу XV «Перехідні положення» Конституції України.

З огляду на викладене, аргументи позивача щодо здійснення представництва інтересів Президента України у цій справі неуповноваженими особами є необґрунтованими.

Керуючись статтями 2, 22, 241, 243, 245, 266, 295 Кодексу адміністративного судочинства України, суд -

В И Р І Ш И В:

У задоволені позову ОСОБА_1 до Президента України про визнання незаконним та скасування Розпорядження, зобов`язання вчинити дії - відмовити.

Рішення набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги, якщо таку скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги судове рішення Верховного Суду, якщо його не скасовано, набирає законної сили після набрання законної сили рішенням Великої Палати Верховного Суду за наслідками апеляційного перегляду.

Рішення може бути оскаржене до Великої Палати Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення судового рішення.

............................

...........................

...........................

...........................

...........................

Т.М. Шипуліна,

Л.І. Бившева,

І.А. Гончарова,

І.Я. Олендер,

Р.Ф. Ханова

Судді Верховного Суду