ПОСТАНОВА

Іменем України

10 вересня 2019 року

Київ

справа №826/13810/16

адміністративне провадження №К/9901/25593/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Радишевської О.Р.,

суддів - Кашпур О.В., Уханенка С.А.,

розглянув у порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін за наявними в справі матеріалами адміністративну справу №?826/13810/16

за позовом ОСОБА_1 до Ліквідаційної комісії Головного управління Міністерства внутрішніх справ України в Донецькій області, Державної міграційної служби України про визнання протиправним і скасування висновку, зобов`язання вчинити певні дії, провадження в якій відкрито

за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 19 липня 2017 року, ухвалену в складі: головуючого судді Мазур А.С., суддів Вєкуа Н.Г., Літвінової А.В., та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 22 січня 2018 року, ухвалену в складі: головуючого судді Карпушової О.В., суддів Безименної Н.В., Епель О.В.,

УСТАНОВИВ:

І. Суть спору

1. ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 , позивач) звернувся до суду з позовом до Ліквідаційної комісії Головного управління Міністерства внутрішніх справ України (далі - Ліквідаційна комісія ГУ МВС України, відповідач-1) у Донецькій області, Державної міграційної служби України (далі - ДМС України, відповідач-2), в якому просив:

1.1. визнати протиправним і скасувати висновок за результатами службового розслідування за фактом видачі довідки №?327 щодо належності до громадянства України, оформлення паспорту громадянина України ОСОБА_1 від 23 травня 2012 року в частині скасування рішення від 09 липня 2008 року та довідки №?327 щодо неналежності ОСОБА_1 до громадянства України;

1.2. зобов`язати Державну міграційну службу України документувати ОСОБА_1 паспортом громадянина України.

2. Позов обґрунтований доводами про безпідставність висновку службового розслідування щодо незаконності документування ОСОБА_1 паспортом громадянина України. Позивач наполягає на тому, що на законних підставах в`їхав і перебуває на території України, був документований іншими документами, зокрема посвідченням водія та паспортом громадянина України для виїзду за кордон. Позивач також зазначає, що за час перебування на території України одружився з громадянкою України, з якою має дитину.

3. Відповідач-1 позов не визнав. У запереченнях проти позову зазначив, що позивач громадянство України отримав унаслідок подання відповідним підрозділам МВС України неправдивих відомостей, про що стало відомо за результатами службового розслідування.

II. Установлені судами фактичні обставини справи

4. Судами першої та апеляційної інстанцій встановлено, що ОСОБА_1 , уродженець м. Руставі , Грузія, 22 липня 2008 року отримав паспорт громадянина України серія НОМЕР_2 , виданий Червоногвардійським районним відділом Макіївського міського управління ГУ МВС України в Донецькій області.

5. 23 травня 2012 року головним спеціалістом Управління громадянства, імміграції та реєстрації фізичних осіб ГУ МВС України в Донецькій області був складений висновок за результатами службового розслідування за фактом видачі довідки №?327 щодо належності до громадянства України, оформлення паспорту громадянина України ОСОБА_1

6. З указаного висновку випливає, що ОСОБА_1 надав завідомо неправдиві відомості, що були внесені до картки форми 16, на підставі якої було складено довідку №?327 про належність ОСОБА_1 до громадянства України.

7. За висновком службового розслідування посадові особи сектору громадянства, імміграції та реєстрації фізичних осіб Червоногвардійського районного відділу Макіївського міського управління та Управління громадянства, імміграції та реєстрації фізичних осіб ГУ МВС України в Донецькій області подані ОСОБА_1 документи та зазначені в них відомості не перевіряли, унаслідок чого ОСОБА_1 був безпідставно документований паспортом громадянина України.

8. У цьому висновку також зазначено, що відповідно до інформації, отриманої з Посольства Грузії в Україні на запит Головного управління боротьби з організованою злочинністю МВС України від 07 липня 2011 року, ОСОБА_1 належить до громадянства Грузії й за інформацією правоохоронних органів Грузії є «злодієм у законі».

9. За результатами службового розслідування було рекомендовано:

9.1. визнати, що в картці форми 16, яка була підставою для оформлення справи про перевірку належності до громадянства України ОСОБА_1 , унесені неправдиві відомості, що підтверджено показаннями свідка ОСОБА_2 ;

9.2. скасувати рішення від 09 липня 2008 року та довідку №?327 щодо належності ОСОБА_1 до громадянства України;

9.3. паспорт, що виданий на підставі довідки про перевірку належності до громадянства України серії НОМЕР_2 , виданий Червоногвардійським районним відділом Макіївського міського управління ГУ МВС України в Донецькій області на прізвище ОСОБА_1 вилучити і знищити;

9.4. за неналежне виконання своїх посадових обов`язків, що виявилось у неякісному вивченні документів, притягнути до суворої дисциплінарної відповідальності колишнього начальника Червоногвардійського районного відділу ОСОБА_3 , спеціаліста Управління громадянства, імміграції та реєстрації фізичних осіб Головного управління МВС України в Донецькій області ОСОБА_4 ;

9.5. копію висновку службового розслідування надіслати до Червоногвардійського районного відділу Маківївського міського управління ГУ МВС у Донецькій області для виконання в межах компетенції.

10. Не погоджуючися з указаним висновком, позивач звернувся до суду.

III. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення

11. Постановою Окружного адміністративного суду міста Києва від 19 липня 2017 року, залишеною без змін постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 22 січня 2018 року, у задоволенні адміністративного позову відмовлено.

12. Відмовляючи в задоволенні адміністративного позову, суди попередніх інстанцій керувалися тим, що оскаржуваний висновок не порушує прав позивача, адже він не створює для позивача юридичних наслідків у вигляді позбавлення громадянства України.

13. Суди попередніх інстанцій також уважали, що службове розслідування було проведено в межах повноважень відповідного територіального підрозділу ГУ МВС України в Донецькій області, а доводи позивача про зворотнє цього не спростовують.

IV. Провадження в суді касаційної інстанції

14. Не погоджуючися з рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, позивач подав касаційну скаргу, в якій, посилаючися на порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права, просить їх скасувати й ухвалити нове - про задоволення позову.

15. Позивач уважає, що суди попередніх інстанцій, проаналізувавши докази, наявні в матеріалах справи, дійшли помилкових висновків про правомірність складеного відносно нього висновку.

16. На обґрунтування доводів касаційної скарги позивач послався на ті ж доводи, що були підставою позову. Зокрема, зазначив, що не вчиняв будь-яких протиправних дій для отримання громадянства України; на законних підставах перебуває на території України, узяв шлюб із громадянкою України, з якою має дитину.

17. У відзивах на касаційну скаргу відповідачі зазначили, що суди першої та апеляційної інстанцій повно і всебічно встановили обставини, що мають значення для розгляду справи, і правильно застосували норми матеріального права до спірних правовідносин, у зв`язку з чим підстав для скасування оскаржуваних судових рішень немає.

18. За наслідками автоматизованого розподілу касаційну скаргу ОСОБА_1 на постанову Окружного адміністративного суду міста Києва та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 22 січня 2018 року передано на розгляд колегії суддів: судді-доповідачу Білоусу О.В., суддям Желтобрюх І.Л., Шарапі В.М.

19. Розпорядженням заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду - від 04 червня 2019 року, у зв`язку зі зміною спеціалізації та введенням до іншої судової палати судді-доповідача в цій справі, призначений повторний автоматизований розподіл указаної касаційної скарги.

20. За наслідками повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 05 червня 2019 року касаційну скаргу передано на розгляд колегії суддів: судді-доповідачу Радишевській О.Р., суддям Кашпур О.В., Уханенку С.А.

VI. Позиція Верховного Суду

21. Статтею 327 Кодексу адміністративного судочинства України, у редакції Закону України від 03 жовтня 2017 року №?2147-VIII «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів», що набрав чинності 15 грудня 2017 року (далі - КАС України), обумовлено, що судом касаційної інстанції в адміністративних справах є Верховний Суд.

22. За правилами частини третьої статті 3 КАС України провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.

23. Відповідно до підпункту 4 пункту 1 розділу VII «Перехідні положення» КАС України касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані й розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.

24. Згідно із частиною другою статті 2 КАС України (у редакції, чинній до 15 грудня 2017 року) до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб`єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.

25. На підставі пункту 7 частини першої статті 3 КАС України (у редакції, чинній до 15 грудня 2017 року) суб`єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень.

26. Відповідно до частини другої статті 4 КАС України (у редакції, чинній до 15 грудня 2017 року) юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.

27. Пунктом 1 частини другої статті 17 КАС України (у редакції, чинній до 15 грудня 2017 року) визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.

28. Наведені норми узгоджуються з положеннями статей 2, 4 та 19 КАС України (у редакції, чинній з 15 грудня 2017 року, далі - КАС України), якими визначено завдання та основні засади адміністративного судочинства, зміст публічно-правового спору та справи, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів.

29. Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними під час здійснення владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.

30. Публічно-правовий спір має особливий суб`єктний склад. Участь суб`єкта владних повноважень є обов`язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Проте участь у спорі суб`єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір із публічно-правовим і відносити його до справ адміністративної юрисдикції.

31. Спір набуває ознак публічно-правового за умов здійснення органом публічної влади та/або його посадовими особами в цих відносинах владних управлінських функцій.

32. Для цілей і завдань адміністративного судочинства владну управлінську функцію необхідно розуміти як діяльність суб`єкта владних повноважень із виконання покладених на них Конституцією чи законами України завдань.

33. Відповідно до частини першої статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.

34. Водночас право на звернення до суду не є абсолютним, а здійснюється на підставах і в порядку, установлених законом. Кожний із процесуальних кодексів установлює обмеження щодо кола питань, які можуть бути вирішені в межах відповідних судових процедур, та осіб, котрі можуть ініціювати їхнє вирішення. Зазначені обмеження спрямовані на дотримання оптимального балансу між правом людини на судовий захист і принципами юридичної визначеності, ефективності й оперативності судового процесу, що не є порушенням прав на справедливий судовий розгляд та ефективний засіб юридичного захисту, гарантованих статтями 6 та 13 Конвенції про захист прав особи й основоположних свобод (далі - Конвенція).

35. Європейський суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) у своїй практиці неодноразово наголошував, що право на доступ до суду, закріплене в статті 6 Конвенції, не є абсолютним: воно може підлягати дозволеним за змістом обмеженням, зокрема щодо умов прийнятності скарг. Такі обмеження не можуть зашкоджувати самій суті права доступу до суду, мають переслідувати легітимну мету, а також має бути обґрунтована пропорційність між застосованими засобами та поставленою метою (див. mutatis mutandis пункт 33 рішення ЄСПЛ від 21 грудня 2010 року в справі «Перетяка та Шереметьєв проти України», заяви №17160/06 та №35548/06; пункт 53 рішення ЄСПЛ від 08 квітня 2010 року в справі «Меньшакова проти України», заява №377/02).

36. Отже, з метою належного звернення за судовим захистом особа на момент звернення до суду повинна обґрунтувати існування його порушеного права або законного інтересу.

37. Суд зазначає, що службове розслідуванням - це комплекс заходів, які здійснюються з метою уточнення причин, установлення обставин та умов, що сприяли вчиненню правопорушення, відповідальність за яке передбачена законодавством України, та ступеня вини особи (осіб), яка вчинила це правопорушення.

38. Висновок службового розслідування, в якому відображено узагальнений опис виявлених порушень норм законодавства, не є рішенням суб`єкта владних повноважень, яке безпосередньо породжує правові наслідків для суб`єктів відповідних правовідносин і має обов`язковий характер.

39. За своєю правовою природою висновок службового розслідування є службовим документом, який фіксує факт проведення службового розслідування і є носієм доказової інформації про обставини, що стали підставами для його призначення.

40. Висновки службового розслідування не породжують обов`язкових юридичних наслідків. Зафіксовані в результатах службового розслідування обставини можуть бути підтверджені або спростовані судом у разі спору про законність рішень суб`єкта владних повноважень, в основу яких покладені зазначені в ньому висновки. Отже, висновок за результатами службового розслідування є лише носієм певної інформації.

41. Водночас обов`язковою ознакою рішення дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень, які можуть бути оскаржені до суду, є те, що вони безпосередньо породжують певні правові наслідки для суб`єктів відповідних правовідносин і мають обов`язковий характер.

42. Таким чином, правова природа оскаржуваного висновку службового розслідування унеможливлює здійснення судового розгляду вимог про визнання протиправним і скасування висновку за результатами службового розслідування, у зв`язку із чим ці позовні вимоги не можуть розглядатися в порядку адміністративного судочинства.

43. За правилом пункту 1 частини першої статті 238 КАС України суд закриває провадження в справі, якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

44. Суд зазначає, що поняття «спір, який підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства» слід тлумачити в ширшому значенні, тобто воно стосується як спорів, що не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, так і спорів, які взагалі не підлягають судовому розгляду.

45. Така правова позиція викладена у постановах Великої Палати Верховного Суду від 15 лютого 2018 року в справі №П/800/526/17, від 22 березня 2018 року в справі №П/9901/135/18, від 10 травня 2018 року в справі №П/9901/385/18, від 17 жовтня 2018 року в справі № 9901/591/18.

46. З огляду на те, що висновок службового розслідування не створює безпосередньо для позивача жодних юридичних прав та/чи обов`язків спір щодо його оскарження не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства, тому рішення судів попередніх інстанцій у частині відмови в задоволенні позову про скасування висновку службового розслідування за фактом видачі довідки №?327 щодо належності до громадянства України, оформлення паспорту громадянина України ОСОБА_1 підлягають скасуванню із закриттям у цій частині провадження в справі.

47. Водночас Суд погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про безпідставність та необґрунтованість позовної заяви в частині вимоги про зобов`язання ДМС України документувати позивача паспортом громадянина України.

48. Згідно з пунктом 1.2 Порядку оформлення і видачі паспорта громадянина України, затвердженого наказом Міністерства внутрішніх справ України від 15 червня 2006 року №?600 (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин; далі - Порядок №??600) паспорт громадянина України (далі - паспорт) видається територіальними підрозділами Державної міграційної служби України (далі - територіальні підрозділи) за місцем проживання кожному громадянинові України після досягнення 16-річного віку, а надалі в разі необхідності обмінюється, видається замість утраченого, викраденого або зіпсованого.

49. Пунктом 5.1 Порядку №?600 передбачено, що іноземці та особи без громадянства, які набули громадянства України відповідно до законодавства України, отримують паспорти на підставі довідки про реєстрацію громадянином України, виданої територіальним органом.

50. У графі восьмій заяви [про видачу паспорта особи] зазначаються реквізити довідки, а в графі «Службові відмітки» - номер і дата рішення про набуття особою громадянства України та країна попереднього громадянства.

51. Відповідно до пункту 10.4 Порядку №?600 погашаються, уважаються недійсними та знищуються паспорти: які обмінюються у зв`язку зі зміною (переміною) прізвища, імені та по батькові; у разі встановлення розбіжностей у записах (невідповідність записів, зроблених у паспорті, записам в інших документах); у разі непридатності паспорта для користування (пошкодження з різних причин, утрата фотокартки); осіб, громадянство України яких припинено; знайдені, замість яких видано нові; померлих громадян; зіпсовані під час заповнення; оформлені з порушенням вимог чинного законодавства України; не отримані власником протягом року.

52. Суди попередніх інстанцій встановили, що ОСОБА_1 22 липня 2008 року отримав паспорт громадянина України серії НОМЕР_2 , виданий Червоногвардійським районним відділом Макіївського міського управління ГУ МВС України в Донецькій області.

53. Суди першої та апеляційної інстанцій також з`ясували, що за наслідками службового розслідування, оформленого висновком від 23 травня 2012 року, громадянство України позивача припинено не було, паспорт серії НОМЕР_2 не вилучався й недійсним не визнався.

54. З огляду на встановлені в цій справі судами попередніх інстанцій обставини, Суд уважає правильними їхні висновки щодо відсутності підстав для зобов`язання ДМС України документувати ОСОБА_1 паспортом громадянина України.

55. Положеннями частини першої статті 341 КАС України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

56. Відповідно до частини другої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені в рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

57. Відповідно до частин першої та другої статті 354 КАС України суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково й залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження в справі у відповідній частині з підстав, встановлених, відповідно, статтями 238, 240 цього Кодексу.

58. Порушення правил юрисдикції адміністративних судів, визначених статтею 19 цього Кодексу, є обов`язковою підставою для скасування рішення із закриттям провадження незалежно від доводів касаційної скарги.

VII. Судові витрати

59. Ураховуючи результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати не розподіляються.

60. Керуючись статтями 3, 341, 343, 349, 350, 353, 354, 356, 359 КАС України, Суд

ПОСТАНОВИВ:

61. Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.

62. Скасувати постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 19 липня 2017 року та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 22 січня 2018 року в частині відмови в задоволенні позовних вимог про визнання протиправним і скасування висновку за результатами службового розслідування за фактом видачі довідки №?327 щодо належності до громадянства України, оформлення паспорту громадянина України ОСОБА_1 від 23 травня 2012 року в частині скасування рішення від 09 липня 2008 року та довідки №?327 щодо належності ОСОБА_1 до громадянства України та закрити провадження в справі в цій частині.

63. В іншій частині постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 19 липня 2017 року та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 22 січня 2018 року залишити без змін.

64. Судові витрати не розподіляються.

65. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та не може бути оскаржена.

Суддя-доповідач: О.Р. Радишевська

Судді: О.В. Кашпур

С.А. Уханенко