ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

Справа № 320/1192/19 Суддя (судді) першої інстанції: Лисенко В.І.

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

10 вересня 2019 року м. Київ

Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

Головуючого судді Файдюка В.В.

суддів: Мєзєнцева Є.І.

Чаку Є.В.

При секретарі: Марчук О.О.

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Виконавчого комітету Білоцерківської міської ради Київської області на рішення Київського окружного адміністративного суду від 15 травня 2019 року у справі за адміністративним позовом Заступника керівника Білоцерківської місцевої прокуратури Київської області до Виконавчого комітету Білоцерківської міської ради Київської області про визнання протиправним та скасування рішення, -

В С Т А Н О В И В :

Заступник керівника Білоцерківської місцевої прокуратури Київської області звернувся до Київського окружного адміністративного суду з позовом до виконавчого комітету Білоцерківської міської ради, в якому просив суд:

- визнати протиправним та скасувати пункт 2 рішення виконавчого комітету Білоцерківської міської ради Київської області № 808 від 18 лютого 2018 року «Про організацію харчування у закладах дошкільної і загальної середньої освіти комунальної власності м. Білої Церкви»;

- визнати протиправним та скасувати пункту 3 рішення виконавчого комітету Білоцерківської міської ради Київської області № 808 від 18 лютого 2018 року «Про організацію харчування у закладах дошкільної і загальної середньої освіти комунальної власності м. Білої Церкви».

В обґрунтування позовних вимог зазначено, що пунктами 2 та 3 рішення виконавчого комітету Білоцерківської міської ради Київської області № 808 від 18 лютого 2018 року «Про організацію харчування у закладах дошкільної і загальної середньої освіти комунальної власності м. Білої Церкви» визначено різні ставки місячної плати за харчування дітей у закладах дошкільної освіти в залежності від їх місця проживання, що є проявом дискримінації вихованців дошкільних навчальних закладів за ознакою їх місця проживання, що суперечить нормам Конституції України, Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» та Закону України «Про засади запобігання та протидії дискримінації в Україні», а також законодавства про освіту.

Рішенням Київського окружного адміністративного суду від 15 травня 2019 року позовні вимоги було задоволено повністю.

Не погоджуючись з рішенням суду першої інстанції, відповідач подав апеляційну скаргу, в якій просив його скасувати та ухвалити постанову про відмову в задоволенні адміністративного позову в повному обсязі, наполягаючи на тому, що права позивача не порушуються оскаржуваним ним рішенням міської ради. Підкреслює, що посилання суду першої інстанції на порушення даним рішенням інтересів частини українського народу - членів інших територіальних громад - нівелює саму суть існування органів місцевого самоврядування як представницьких органів окремих територіальних громад, які мають приймати свої управлінські рішення виключно в інтересах своїх громад.

Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що оскаржуваним рішенням ради запроваджено дискримінаційні заходи щодо вихованців дошкільних навчальних закладів за критерієм їх місця проживання, що водночас жодним чином не призведе до якнайкращої реалізації членів територіальної громади міста Біла Церква.

Суд, дослідивши матеріали справи, вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.

Як встановлено судом першої інстанції, рішенням Білоцерківської міської ради Київської області від 31 січня 2017 року № 1473-38-VII затверджено Програму харчування дітей у комунальних навчальних закладах м. Білої Церкви на 2017 - 2020 року (далі також - Програма) (а.с. 32 - 37).

Згідно пункту 3.1. Програми передбачено забезпечення харчуванням вихованців дошкільних навчальних закладів за рахунок міського бюджету з розрахунку відповідно до рішення виконавчого комітету Білоцерківської міської ради.

Виконавчий комітет Білоцерківської міської ради, розглянувши подання заступника міського голови Литвиненко К.С., ухвалив рішення № 808 від 18 лютого 2018 року «Про організацію харчування у закладах дошкільної і загальної середньої освіти комунальної власності м. Білої Церкви» (а.с. 15 - 16), яким визначив наступне:

1. Встановити з 01 січня 2019 року плату за харчування одного вихованця в закладах дошкільної освіти 30 гривень на день; у закладах дошкільної освіти санаторного типу - 32 гривні на день.

2. Встановити з 01 січня 2019 року плату за харчування дітей у закладах дошкільної освіти для батьків або осіб, які їх замінюють, що проживають або працюють у м. Біла Церква, у розмірі 60% від вартості харчування на день.

3. Для дітей із сімей, що належать до інших територіальних громад, встановити батьківську плату за харчування одного вихованця у закладах дошкільної освіти у розмірі 100% від вартості харчування одного вихованця на день.

Вважаючи, що вказаним рішенням порушено права групи дітей, заступник керівника Білоцерківської місцевої прокуратури звернувся до суду з даним адміністративним позовом.

Відповідно до пункту 7 Декларації прав дитини, прийнятої резолюцією Генеральної асамблеї ООН від 20 листопада 1959 року, дитина має право на здобуття освіти, яка має бути безоплатною та обов`язковою, щонайменше на початкових рівнях. Дитині має надаватися освіта, яка сприятиме її загальному культурному розвитку і завдяки якій вона зможе, на основі рівності можливостей, розвинути свої здібності та особистий світогляд, а також усвідомити моральну та соціальну відповідальність і стати корисним членом суспільства.

Згідно ч. 1 статті 4 Закону України «Про дошкільну освіту» від 11 липня 2001 року № 2628-ІІІ дошкільна освіта є обов`язковою первинною складовою частиною системи безперервної освіти в Україні.

Відповідно до ч.1 статті 9 Закону № 2628-ІІІ громадяни України незалежно від раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, стану здоров`я, особливих освітніх потреб, складних життєвих умов, місця проживання, мовних або інших ознак мають рівні права на здобуття дошкільної освіти у закладах дошкільної освіти незалежно від підпорядкування, типів і форми власності, а також у сім`ї.

Згідно ч. 5 статті 9 Закону № 2628-ІІІ діти, у тому числі діти з особливими освітніми потребами, можуть здобувати дошкільну освіту за бажанням батьків або осіб, які їх замінюють, зокрема у закладах дошкільної освіти незалежно від підпорядкування, типів і форми власності.

Частиною 1 статті 36 цього Закону визначено, що батьки або особи, які їх замінюють, мають право вибирати заклад дошкільної освіти та форму здобуття дитиною дошкільної освіти.

Наведені норми визначають, що реалізація права на дошкільну освіту не перебуває в залежності від таких обставин, як місце проживання особи або підпорядкування закладу дошкільної освіти. Зазначене дає підстави для висновку, що рівний доступ громадян до дошкільної освіти передбачає не лише формальну можливість отримання такої освіти в дошкільних навчальних закладах незалежно від їх підпорядкування, але і передбачає створення для вихованців цих закладів рівних умов, які ефективно сприяють їх повноцінному розвитку.

Відповідно до ч.2, 5 статті 35 Закону України «Про дошкільну освіту» організація та відповідальність за харчування дітей у державних і комунальних закладах дошкільної освіти покладаються на Раду міністрів Автономної Республіки Крим, обласні, Київську та Севастопольську міські державні адміністрації, районні державні адміністрації, центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері освіти, інші центральні органи виконавчої влади, яким підпорядковані заклади дошкільної освіти, органи місцевого самоврядування, а також на керівників закладів дошкільної освіти.

Батьки або особи, які їх замінюють, вносять плату за харчування дітей у державному та комунальному закладі дошкільної освіти у розмірах, визначених органами місцевого самоврядування або відповідними органами управління.

Пунктом 2.1. Порядку встановлення плати для батьків за перебування дітей у державних і комунальних дошкільних та інтернатних навчальних закладах, який затверджено наказом Міністерства освіти і науки України № 667 від 21 листопада 2002 року встановлено, що відповідно до статті 35 Закону України "Про дошкільну освіту" батьки або особи, які їх замінюють, вносять плату за харчування дітей у державному та комунальному дошкільному навчальному закладі в розмірах, визначених місцевими органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування або підприємствами, організаціями та установами, які перебувають у державній (комунальній) власності і мають у своєму підпорядкуванні дошкільні навчальні заклади.

Таким чином, встановлення розміру плати за харчування дітей у закладах дошкільної освіти, а також встановлення пільг щодо такої сплати, належить до компетенції органів місцевого самоврядування та їх виконавчих органів.

Відповідно до п.2 ч.1 статті 1 Закону України «Про засади запобігання та протидії дискримінації в Україні» від 06 вересня 2012 року № 5207-VI дискримінація - ситуація, за якої особа та/або група осіб за їх ознаками раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, віку, інвалідності, етнічного та соціального походження, громадянства, сімейного та майнового стану, місця проживання, мовними або іншими ознаками, які були, є та можуть бути дійсними або припущеними (далі - певні ознаки), зазнає обмеження у визнанні, реалізації або користуванні правами і свободами в будь-якій формі, встановленій цим Законом, крім випадків, коли таке обмеження має правомірну, об`єктивно обґрунтовану мету, способи досягнення якої є належними та необхідними.

Відповідно до п.6 ч.1 статті 1 Закону № 5207-VI пряма дискримінація - ситуація, за якої з особою та/або групою осіб за їх певними ознаками поводяться менш прихильно, ніж з іншою особою та/або групою осіб в аналогічній ситуації, крім випадків, коли таке поводження має правомірну, об`єктивно обґрунтовану мету, способи досягнення якої є належними та необхідними.

Апеляційний суд погоджується з позицією суду першої інстанції щодо того, що менш прихильне поводження із певною групою осіб, яке становить дискримінацію в розумінні цього закону, має мати наслідком обмеження певних прав особи. Тобто, створення різних умов для оплати харчування вихованців дошкільних навчальних закладів залежно від їх місця проживання створює суттєво різні умови для фактичного доступу дітей до цих закладів. Необхідність внесення плати за вищою ставкою протягом тривалого періоду може становити собою суттєве фінансове навантаження на родину вихованця дошкільного навчального закладу.

Відтак, вірним є висновок про те, що оскаржуваним рішенням відповідача створено суттєво менш сприятливі умови доступу до дошкільних навчальних закладів для дітей, що проживають в інший місцевості, що в свою чергу є обмеженням у реалізації права на дошкільну освіту стосовно цих дітей.

Згідно доводів відповідача, метою прийняття оскаржуваних пунктів рішення виконавчого комітету Білоцерківської міської ради № 808 від 18 лютого 2018 року «Про організацію харчування у закладах дошкільної і загальної середньої освіти комунальної власності м. Білої Церкви» є забезпечення максимального дотримання інтересів громади м. Біла Церква шляхом економії коштів місцевого бюджету.

Однак, не можна визнати запровадження різного поводження із вихованцями дошкільних навчальних закладів таким способом досягнення правомірної мети, що є співмірним та необхідним означеній меті, з огляду на таке.

Як зазначалося вище, право дитини на освіту є одним із базових прав, захищених Конституцією України та національним законодавством, а також нормами міжнародного права. Тому такий спосіб досягнення означеної відповідачем мети, як запровадження різного поводження із вихованцями дошкільних навчальних закладів та запровадження обмежень у реалізації права на дошкільну освіту в залежності від місця проживання дитини, не може виправдати означену відповідачем мету економії бюджетних коштів.

Згідно п. 1 статті 3 зазначеної Конвенції про права дитини від 20 листопада 1989 року, ратифікованої постановою Верховної Ради України № 789-ХІІ від 27 лютого 1991 року в усіх діях щодо дітей, незалежно від того, здійснюються вони державними чи приватними установами, що займаються питаннями соціального забезпечення, судами, адміністративними чи законодавчими органами, першочергова увага приділяється якнайкращому забезпеченню інтересів дитини.

Проте, оскаржуване рішення, як вірно зазначено судом першої інстанції, передбачає різне поводження із дітьми - вихованцями дошкільних закладів, що не відповідає наведеному принципу якнайкращого забезпечення інтересів дитини, оскільки зумовлює виокремлення дій у колективі за ознакою їх територіального походження та створює обмеження у реалізації права на освіту за цією ознакою.

Статтею 6 Закону № 5207-VI встановлено, що відповідно до Конституції України, загальновизнаних принципів і норм міжнародного права та міжнародних договорів України всі особи незалежно від їх певних ознак мають рівні права і свободи, а також рівні можливості для їх реалізації. Форми дискримінації з боку державних органів, органів влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб, юридичних осіб публічного та приватного права, а також фізичних осіб, визначені статтею 5 цього Закону, забороняються.

З огляду на встановлені обставини справи та наведені вище правові норми суд вірно дійшов висновку про наявність дискримінаційних положень в пунктах 2 та 3 рішення виконавчого комітету Білоцерківської міської ради № 808 від 18 лютого 2018 року «Про організацію харчування у закладах дошкільної і загальної середньої освіти комунальної власності м. Білої Церкви» та про їх невідповідність положенням статті 14 Конвенції про захист прав і основоположних свобод, а також їх суперечність положенням статті 6 Закону України «Про засади запобігання та протидії дискримінації в Україні».

Посилання апелянта на рішення Білоцерківської міської ради № 1473-38-VI від 31 жовтня 2017 року «Про затвердження Програми організації харчування дітей у комунальних навчальних закладах м. Білої Церкви на 2017 - 2012 роки», рішення Білоцерківської міської ради № 24-03-VII «Про внесення змін в рішення Білоцерківської міської ради від 09 липня 2015 року № 1525-77-VI «Про внесення змін в рішення Білоцерківської міської ради від 09.07.2015 №1525-77-VI «Про надання додаткових соціальних гарантій учасникам бойових дій антитерористичної операції та членам їх сімей», рішення Білоцерківської міської ради № 1525-77-VI «Про надання додаткових соціальних гарантій учасникам бойових дій антитерористичної операції та членам їх сімей» не приймаються до уваги, оскільки, на думку суду, жодним чином не впливають на розглядувані правовідносини.

Відповідно до статті 4 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР місцеве самоврядування в Україні здійснюється на таких принципах, до яких належить, зокрема, законність.

Згідно ч.3 статті 24 Закону № 280/97-ВР органи місцевого самоврядування та їх посадові особи діють лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, передбачені Конституцією і законами України, та керуються у своїй діяльності Конституцією і законами України, актами Президента України, Кабінету Міністрів України, а в Автономній Республіці Крим - також нормативно-правовими актами Верховної Ради і Ради міністрів Автономної Республіки Крим, прийнятими у межах їхньої компетенції.

Тобто, органи місцевого самоврядування, здійснюючи свої повноваження в інтересах відповідної територіальної громади, зобов`язані діяти таким чином, аби уникати порушення базових конституційних прав всіх без винятку громадян, незалежно від їх місця проживання, а також дотримуватися вимог Закону України «Про засади запобігання та протидії дискримінації в Україні». Отже, органи місцевого самоврядування не можуть приймати рішення всупереч прямим законодавчим обмеженням щодо проявів дискримінації.

З огляду на наведені норми права та встановлені обставини справи колегія суддів дійшла висновку, що оскаржуване рішення підлягає скасуванню, як таке, що не відповідає нормам чинного законодавства.

Щодо наявності підстав для представництва прокуратурою інтересів держави.

Згідно ч.3,4 статті 53 Кодексу адміністративного судочинства України, у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до адміністративного суду в інтересах держави, в позовній заяві (поданні) самостійно визначає, в чому полягає порушення інтересів держави, та обґрунтовує необхідність їх захисту, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до адміністративного суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.

Отже підставою представництва у суді інтересів держави є наявність порушень або загрози порушень економічних, політичних та інших державних інтересів внаслідок протиправних дій (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб, що вчиняються у відносинах між ними або з державою.

Відповідно до п.3 ч. 1 статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Положення п. 3 ч. 1 статті 131-1 Конституції України відсилає до спеціального закону, яким мають бути визначені виключні випадки та порядок представництва прокурором інтересів держави в суді. Таким законом є Закон України «Про прокуратуру».

Відповідно до ч. 3 статті 23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

У Рішенні Конституційного Суду України у справі за конституційними поданнями Вищого арбітражного суду України та Генеральної прокуратури України щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) від 08 квітня 1999 року № 3-рп/99 Конституційний Суд України, з`ясовуючи поняття «інтереси держави» висловив міркування, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (п. 3 мотивувальної частини).

Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.

Із врахуванням того, що "інтереси держави" є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (п. 4 мотивувальної частини).

З огляду на викладене колегія суддів погоджується з позивачем та судом першої інстанції щодо порушення прав вихованців дошкільних навчальних закладів з інших територіальних громад та що усунення цих порушень та захист від дискримінаційних положень становить інтерес держави. Крім того, дієве впровадження в діяльність всіх без виключення органів державної влади та місцевого самоврядування принципу верховенства права, включаючи захист від дискримінації як його складову, є прямим обов`язком держави. За таких обставин в даному спорі наявні підстави для представництва інтересів держави прокурором.

Решта тверджень та посилань сторін судовою колегією апеляційного суду не приймається до уваги через їх неналежність до предмету позову або непідтвердженість матеріалами справи.

Згідно п. 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах. З тим, щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд.

За наведеного, обґрунтованим є висновок суду першої інстанції про задоволення даного адміністративного позову.

Отже, при ухваленні оскаржуваного рішення судом першої інстанції було дотримано всіх вимог законодавства, а тому відсутні підстави для її скасування.

За правилами статті 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Керуючись ст. ст. 243, 246, 308, 315, 316, 321, 325, 329, 331 КАС України суд,

ПОСТАНОВИВ :

Апеляційну скаргу Виконавчого комітету Білоцерківської міської ради Київської області - залишити без задоволення.

Рішення Київського окружного адміністративного суду від 15 травня 2019 року - залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, та може бути оскаржена безпосередньо до адміністративного суду касаційної інстанції в порядку і строки, встановлені статтями 329, 331 КАС України.

Головуючий суддя: В.В. Файдюк

Судді: Є.І. Мєзєнцев

Є.В. Чаку