ПОСТАНОВА
Іменем України
6 серпня 2019 року
м. Київ
Справа № 904/3098/18
Провадження № 12-87гс19
Велика Палата Верховного Суду у складі:
головуючого судді Князєва В. С.,
судді-доповідача Бакуліної С. В.,
суддів Антонюк Н. О., Анцупової Т. О., Британчука В. В., Власова Ю. Л., Гриціва М. І., Гудими Д. А., Данішевської В. І., Єленіної Ж. М., Кібенко О. Р., Лобойка Л. М., Прокопенка О. Б., Пророка В. В., Рогач Л. І., Ситнік О. М., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.,
за участю секретаря судового засідання Орешко Ю. О.,
розглянула у відкритому судовому засіданні касаційну скаргу Східного офісу Держаудитслужби на постанову Центрального апеляційного господарського суду від 4 квітня 2019 року (головуючий Чередко А. Є., судді Коваль Л. А., Пархоменко Н. В.)у справі № 904/3098/18 за позовом Управління праці та соціального захисту населення Самарської районної у місті Дніпрі ради (далі - Управління) до Комунального підприємства «Дніпроводоканал» Дніпровської міської ради (далі - Підприємство), за участю третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні позивача - Східного офісу Держаудитслужби, Міністерства соціальної політики України, про зобов`язання вчинити певні дії.
1. Короткий зміст позовних вимог та заперечень
1.1. Управління звернулося до Господарського суду Дніпропетровської області з позовною заявою до Підприємства, в якій, з урахуванням заяви про уточнення позовних вимог від 11 грудня 2018 року, просило суд:
- зобов`язати Підприємство здійснити розрахунок невикористаних сум субсидій за період 2016 - 2017 років 658 абонентам, за особовими рахунками яких станом на 1 травня 2016 року обліковувалася заборгованість за послуги водопостачання та водовідведення, згідно з додатком 1 до довідки зустрічної звірки від 13 травня 2018 року № 04.04-28/18з, а також 159 абонентам, за особовими рахунками яких станом на 1 травня 2017 року обліковувалася заборгованість за послуги водопостачання та водовідведення;
- зобов`язати Підприємство надати Управлінню акт розрахунку загального обсягу невикористаних субсидій за період 2016 - 2017 років 658 абонентам, за особовими рахунками яких станом на 1 травня 2016 року обліковувалася заборгованість за послуги водопостачання та водовідведення, а також 159 абонентам, за особовими рахунками яких станом на 1 травня 2017 року обліковувалася заборгованість за послуги водопостачання та водовідведення;
- зобов`язати Підприємство перерахувати на користь Управління невикористану суму субсидії за період 2016 - 2017 років 658 абонентам, за особовими рахунками яких станом на 1 травня 2016 року та 159 абонентам, за особовими рахунками яких станом на 1 травня 2017 року обліковувалася заборгованість за послуги водопостачання та водовідведення, відповідно до пункту 11 Порядку розрахунку та повернення до бюджету невикористаних сум субсидій для відшкодування витрат на оплату послуг з централізованого опалення (теплопостачання), постачання холодної та гарячої води і водовідведення, послуг з газо- та електропостачання для індивідуального опалення, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23 серпня 2016 року № 534 (далі - Порядок № 534).
1.2. Позовні вимоги обґрунтовано тим, що під час проведення ревізії використання Управлінням коштів субвенцій з державного бюджету місцевим бюджетам на надання пільг та субсидій населенню на оплату житлово-комунальних послуг за період з 1 січня 2014 року по 28 лютого 2018 року Східним офісом Держаудитслужби проведена зустрічна звірка в Підприємстві, за результатами якої встановлено, що Підприємство не здійснило розрахунок невикористаних сум субсидії для відшкодування витрат на оплату послуг з постачання холодної води та водовідведення за період 2016 - 2017 років 817 отримувачам субсидій, які підлягають поверненню до бюджету. З огляду на викладене, зазначаючи про необхідність усунення вказаних порушень, Управління просило Підприємство здійснити відповідні розрахунки невикористаних сум субсидій та перерахувати вказані кошти на користь Управління.
1.3. Заперечення проти позову обґрунтовано тим, що у зв`язку з наявністю заборгованості на особових рахунках 817 осіб, зазначених у додатку № 1 до довідки зустрічної звірки від 13 травня 2018 року № 04.04-28/18з, підстав для розрахунку невикористаних сум субсидій та повернення їх до бюджету немає відповідно до пункту 3 Порядку № 534.
2. Фактичні обставини справи, встановлені судами
2.1. Між Управлінням (платник) та Підприємством (постачальник) 4 січня 2016 року та 3 січня 2017 року укладено договори за № 9159 про порядок проведення розрахунків за надані субсидії населенню, що користується послугами водопостачання та водовідведення. Предметом договорів від 4 січня 2016 року та від 3 січня 2017 року № 9159 визначено відносини сторін щодо проведення розрахунків за надані субсидії населенню, що користується послугами водопостачання та водовідведення, згідно з Бюджетним кодексом України (далі - БК України), Законом України «Про Державний бюджет України на 2016 рік» (Законом України «Про Державний бюджет України на 2017 рік» відповідно), постановою Кабінету Міністрів України від 11 січня 2005 року № 20 (зі змінами) та Порядком фінансування видатків місцевих бюджетів на здійснення заходів з виконання державних програм соціального захисту населення за рахунок субвенцій з державного бюджету, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 4 березня 2002 року № 256 (зі змінами) (пункт 1.1 договорів від 4 січня 2016 року та від 3 січня 2017 року № 9159).
2.2. Відповідно до пунктів 1.2 договорів від 4 січня 2016 року та від 3 січня 2017 року № 9159 постачальник надає послуги водопостачання та водовідведення населенню, що отримує субсидії, у повному обсязі, а платник здійснює проведення розрахунків за надані субсидії населенню, що користується послугами водопостачання та водовідведення, в межах затверджених кошторисних призначень та відповідно до постанов Кабінету Міністрів України від 21 жовтня 1995 року № 848 «Про спрощення порядку надання населенню субсидій для відшкодування витрат на оплату житлово-комунальних послуг, придбання скрапленого газу, твердого та рідкого пічного побутового палива» (зі змінами), від 6 серпня 2014 року № 409 «Про встановлення державних соціальних стандартів у сфері житлово-комунального обслуговування» (зі змінами).
2.3. Пунктами 2.1.1 договорів від 4 січня 2016 року та від 3 січня 2017 року № 9159 встановлено, що постачальник зобов`язується реалізовувати послуги водопостачання та водовідведення населенню, що має відповідні субсидії у повному обсягу.
2.4. Пунктами 2.2.1, 2.2.4 договорів від 4 січня 2016 року та від 3 січня 2017 року № 9159 встановлено, що платник зобов`язується передбачати в бюджеті району у місті в необхідних обсягах кошти на проведення розрахунків за надані субсидії населенню для відшкодування витрат на оплату послуг водопостачання та водовідведення; здійснювати перерахування цільових коштів, що надійшли на розрахунковий рахунок Управління згідно зі статтею 102 «Субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам на здійснення державних програм соціального захисту» БК України та Закону України «Про Державний бюджет на 2016 рік» (Закону України «Про Державний бюджет України на 2017 рік» відповідно).
2.5. У квітні 2018 року Східним офісом Держаудитслужби проведено ревізію використання Управлінням коштів субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам на надання пільг та житлових субсидій населенню на оплату електроенергії, природного газу, послуг тепло-, водопостачання і водовідведення, квартирної плати (утримання будинків і споруд та прибудинкових територій), вивезення побутового сміття та рідких нечистот за період з 1 січня 2014 року по 28 лютого 2018 року.
2.6. За результатами зазначеної ревізії та зустрічної перевірки Підприємства Східним офісом Держаудитслужби встановлені обставини нездійснення Підприємством розрахунку невикористаних сум субсидій абонентам - отримувачам субсидії, за особовими рахунками яких станом на 1 травня 2017 року або станом на 1 травня 2016 року обліковувалась заборгованість по оплаті за послуги водопостачання і водовідведення.
2.7. Встановлення Східним офісом Держаудитслужби наведених вище обставин і було підставою для звернення Управління до Господарського суду Дніпропетровської області з позовом до Підприємства про зобов`язання здійснити розрахунок невикористаних сум субсидій за період 2016 - 2017 років, надати акт розрахунку загального обсягу невикористаних субсидій за період 2016 - 2017 років та перерахувати невикористану суму субсидії за період 2016 -2017 років.
3. Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
3.1. Господарський суд Дніпропетровської області рішенням від 11 грудня 2018 року в задоволенні позовних вимог Управління відмовив у повному обсязі.
3.2. Центральний апеляційний господарський суд постановою від 4 квітня 2019 року рішення Господарського суду Дніпропетровської області від 11 грудня 2018 року скасував, провадження у цій справі закрив на підставі пункту 1 частини першої статті 231 Господарського процесуального кодексу України (далі - ГПК України), зазначивши про те, що у спірних правовідносинах Управління реалізує публічно-владні управлінські функції у сфері соціального захисту населення, а саме щодо призначення субсидій для відшкодування витрат на оплату житлово-комунальних послуг за рахунок відповідних бюджетних субвенцій, тобто діє саме як суб`єкт владних повноважень, а договори, укладені між позивачем та відповідачем, є адміністративними, тому цей спір є публічно-правовим та підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.
4. Вимоги касаційної скарги та короткий зміст наведених у ній доводів
4.1. Не погоджуючись з постановою Центрального апеляційного господарського суду від 4 квітня 2019 року, Східний офіс Держаудитслужби звернувся з касаційною скаргою до Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду, в якій просить постанову апеляційної інстанції скасувати, а справу направити для продовження розгляду до Центрального апеляційного господарського суду.
4.2. На обґрунтування касаційної скарги Східний офіс Держаудитслужби зазначив про те, що спір у цій справі виник між суб`єктами господарювання, оскільки Управління не здійснює владних управлінських функцій відносно Підприємства, законодавчо не уповноважене владно керувати поведінкою останнього, а Підприємство не зобов`язане виконувати вимоги та приписи Управління. Окрім цього, скаржником зауважено про те, що укладені між позивачем та відповідачем договори від 4 січня 2016 року та 3 січня 2017 року за № 9159 про порядок проведення розрахунку за надані субсидії населенню, що користується послугами водопостачання та водовідведення, не є адміністративними договорами, оскільки Управління не здійснювало жодних владних управлінських функцій, а лише зобов`язувалось здійснити проведення розрахунків за надані субсидії населенню, що користується послугами водопостачання та водовідведення, в межах затверджених кошторисних призначень відповідно до законодавства.
5. Позиція Великої Палати Верховного Суду у справі
5.1. Оскільки Східний офіс Держаудитслужби оскаржує судове рішення з підстав порушення правил суб`єктної юрисдикції, справа разом із касаційною скаргою була прийнята до розгляду Великою Палатою Верховного Суду.
5.2. За змістом підпункту «б» пункту 4 частини першої статті 89 та статті 102 БК України до видатків місцевих бюджетів належать видатки на відшкодування вартості послуг водопостачання і водовідведення, які надані тим категоріям громадян, яким державою надані пільги з їх оплати, що здійснюється за рахунок субвенцій з Державного бюджету України на здійснення державних програм соціального захисту у порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України.
5.3. На виконання вимог статті 102 БК України постановою Кабінету Міністрів України від 04 березня 2002 року № 256 затверджено Порядок фінансування видатків місцевих бюджетів на здійснення заходів з виконання державних програм соціального захисту населення за рахунок субвенцій з державного бюджету та встановлено, що головні розпорядники коштів місцевих бюджетів ведуть персоніфікований облік отримувачів пільг за соціальною ознакою згідно з постановою Кабінету Міністрів України від 29 січня 2003 року № 117 «Про Єдиний державний автоматизований реєстр осіб, які мають право на пільги», а також здійснюють розрахунки з постачальниками послуг на підставі поданих ними щомісячних звітів щодо послуг, наданих особам, які мають право на відповідні пільги (пункт 2 Порядку).
5.4. Згідно з пунктом 3 зазначеного Порядку головними розпорядниками коштів місцевих бюджетів на здійснення заходів з виконання державних програм соціального захисту населення є керівники головних управлінь, управлінь, відділів та інших самостійних структурних підрозділів місцевих держадміністрацій, виконавчих органів рад, до компетенції яких належать питання праці та соціального захисту населення.
5.5. З огляду на викладене вище між сторонами договорів від 4 січня 2016 року та від 3 січня 2017 року № 9159виникли правовідносини з розрахунку за надані на пільговій основі окремим категоріям населення послуги водопостачання та водовідведення, у яких позивач як розпорядник відповідних коштів зобов`язаний здійснювати розрахунки з організаціями, що надають послуги особам, які згідно з чинним законодавством мають право на соціальні пільги. За умовами договорів від 4 січня 2016 року та від 3 січня 2017 року № 9159 відповідач є господарюючим суб`єктом, який надає послуги водопостачання та водовідведення населенню, що отримує субсидії.
5.6. Частиною другою статті 4 ГПК України встановлено, що юридичні особи та фізичні особи - підприємці, фізичні особи, які не є підприємцями, державні органи, органи місцевого самоврядування мають право на звернення до господарського суду за захистом своїх порушених, невизнаних або оспорюваних прав та законних інтересів у справах, віднесених законом до юрисдикції господарського суду, а також для вжиття передбачених законом заходів, спрямованих на запобігання правопорушенням.
5.7. Відповідно до пункту 1 частини першої статті 20 ГПК України господарські суди розглядають справи у спорах, що виникають у зв`язку зі здійсненням господарської діяльності (крім справ, передбачених частиною другою цієї статті), та інші справи у визначених законом випадках, зокрема: справи у спорах, що виникають при укладанні, зміні, розірванні і виконанні правочинів у господарській діяльності, крім правочинів, стороною яких є фізична особа, яка не є підприємцем, а також у спорах щодо правочинів, укладених для забезпечення виконання зобов`язання, сторонами якого є юридичні особи та (або) фізичні особи - підприємці.
5.8. Водночас згідно із частиною першою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі -КАС України) завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
5.9. Відповідно до пунктів 2, 7 частини першої статті 4 цього ж Кодексу публічно-правовий спір - це спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку з виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій. Суб`єкт владних повноважень - це орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.
5.10. Отже, необхідною та єдиною ознакою суб`єкта владних повноважень є здійснення цим суб`єктом владних управлінських функцій, при цьому ці функції повинні здійснюватись суб`єктом саме у тих правовідносинах, у яких виник спір.
5.11. У відносинах щодо розрахунку з постачальниками послуг водопостачання та водовідведення особам, які згідно з чинним законодавством мають право на соціальні пільги, головні розпорядники державних коштів на фінансування соціальних програм виступають не як суб`єкти владних повноважень, а як боржники у зобов`язальних цивільних правовідносинах(аналогічний правовий висновок викладено у постановах Великої Палати Верховного Суду від 10 квітня 2018 року у справі № 927/291/17, від 17 квітня 2018 року у справах № 906/621/17, 911/4249/16, від 6 червня 2018 року у справі № 911/1541/17).
5.12. З огляду на викладене вище, оскільки цей спір стосується виконання сторонами договорів від 4 січня 2016 року та від 3 січня 2017 року за № 9159, які не регулюють поведінку їх сторін у публічних правовідносинах, адже Управління не виступає у таких відносинах як суб`єкт владних повноважень, Велика Палата Верховного Суду вважає помилковим висновок апеляційного господарського суду про те, що зазначені договори є адміністративними.
5.13. Враховуючи зміст спірних правовідносин та суб`єктний склад сторін цього спору, його вирішення належить до юрисдикції господарських судів.
5.14. З урахуванням викладеного Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про те, що касаційну скаргу Східного офісу Держаудитслужби слід задовольнити, оскаржувану постанову Центрального апеляційного господарського суду від 4 квітня 2019 року скасувати, а справу направити до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду.
5.15. З огляду на висновок Великої Палати Верховного Суду про направлення справи для продовження розгляду судові витрати, понесені у зв`язку з переглядом справи у суді касаційної інстанції, підлягають розподілу за результатами розгляду спору.
Керуючись статтями 306, 308, 310, 314, 315, 317 ГПК України, Велика Палата Верховного Суду
ПОСТАНОВИЛА:
1. Касаційну скаргу Східного офісу Держаудитслужби задовольнити.
2. Постанову Центрального апеляційного господарського суду від 4 квітня 2019 року скасувати.
3. Справу № 904/3098/18 направити для продовження розгляду до Центрального апеляційного господарського суду.
Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з моменту її прийняття, є остаточною й оскарженню не підлягає.
Головуючий суддя В. С. КнязєвСуддя-доповідач С. В. Бакуліна Судді: Н. О. Антонюк О. Р. Кібенко Т. О. Анцупова Л. М. Лобойко В. В. Британчук О. Б. Прокопенко Ю. Л. Власов В. В. Пророк М. І. Гриців Л. І. Рогач Д. А. Гудима О. М. Ситнік В. І. Данішевська О. С. Ткачук Ж. М. Єленіна В. Ю. Уркевич О. Г. Яновська
