ПОСТАНОВА

Іменем України

21 серпня 2019 року

Київ

справа №809/671/16

касаційне провадження №К/9901/13749/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Чиркіна С.М.,

суддів: Єзерова А.А., Рибачука А.І.,

розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу Управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій в Івано-Франківській області на постанову Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 23.06.2016 (головуючий суддя: Кишинський М.І.) та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 05.10.2016 (головуючий суддя: Коваль Р.Й., судді: Гуляк В.В., Судова-Хомюк Н.М.) у справі №809/671/16 за позовом Управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій в Івано-Франківській області до Приватного Івано-Франківського обласного акціонерного товариства по туризму та екскурсіях «Івано-Франківськтурист», Філія «Дитячий заклад санаторного типу лікувально-оздоровчий комплекс «Карпатські зорі» приватного Івано-Франківського обласного акціонерного товариства по туризму та екскурсіях Івано-Франківськтурист» про застосування заходів реагування у сфері державного нагляду (контролю),

В С Т А Н О В И В:

У червні 2016 року Управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій в Івано-Франківській області (далі - позивач) звернулося до суду з позовом до Приватного Івано-Франківського обласного акціонерного товариства по туризму та екскурсіях «Івано-Франківськтурист», Філія «Дитячий заклад санаторного типу лікувально-оздоровчий комплекс «Карпатські зорі» приватного Івано-Франківського обласного акціонерного товариства по туризму та екскурсіях Івано-Франківськтурист», в якому просило: застосувати заходи реагування у вигляді зупинення та заборони експлуатації будівель, споруд, приміщень Філії «Дитячий заклад санаторного типу лікувально-оздоровчий комплекс «Карпатські зорі» Приватного Івано-Франківського обласного акціонерного товариства по туризму та екскурсіях «Івано-Франківськтурист» за адресою: вул Над Гуком, 15, м. Косів, Косівського району, Івано-Франківської області шляхом опечатування вхідних дверей, окрім виконання робіт пов`язаних з усуненням порушень вимог законодавства у сфері пожежної та техногенної безпеки.

В обґрунтування позовних вимог зазначив, що виявлені у ході перевірки порушення вимог законодавства у сфері пожежної та техногенної безпеки створюють реальну загрозу життю та здоров`ю людей, а тому необхідно вжити заходи реагування у вигляді зупинення експлуатації будівель (споруд), які не відповідають вимогам пожежних норм.

Постановою Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 23.06.2016, залишеною без змін ухвалою Львівського апеляційного адміністративного суду від 05.10.2016, у задоволенні адміністративного позову відмовлено.

Приймаючи таке рішення, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходили з того, що позивачем на момент розгляду справи усунуті майже усі порушення встановлені у ході проведеної перевірки, що підтверджується документально. Щодо вимоги обладнати системами протипожежного захисту приміщення адмінбудівлі та столової суди виходили з того, що оскільки такі за площею не перевищують 100 м.кв, то відповідно такі, згідно положень пункту 4.6 ДБН В.2.5-56:2010 «Інженерне обладнання будинків і споруд. Системи протипожежного захисту», не підлягають обладнанню системами протипожежного захисту.

Не погоджуючись із зазначеними судовими рішеннями, позивач подав касаційну скаргу, у якій просив суд касаційної інстанції скасувати рішення суду першої та апеляційної інстанцій, ухвалити нове рішення про задоволення адміністративного позову. Касаційна скарга обґрунтована тим, що судами попередніх інстанцій неповно з`ясовані обставини справи, що призвело до неправильного вирішення спору. Скаржник вказав, що матеріали справи не містять доказів того, що приміщення адмінбудівлі та столової за площею не перевищують 100 м.кв, а суди ці обставини не встановлювали та не перевіряли. Також скаржник вказав на те, що обов`язок доказування у рівній мірі покладається на обох сторін, а отже є необґрунтованим висновок суду апеляції щодо покладення обов`язку доказування лише на суб`єкта владних повноважень.

Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 27.10.2016 відкрито касаційне провадження у справі.

15 грудня 2017 року розпочав роботу Верховний Суд і набрав чинності Закон України від 3 жовтня 2017 року № 2147-VIII «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів» (далі - Закон № 2147-VIII), яким КАС України викладено в новій редакції.

Підпунктом 4 пункту 1 розділу VII «Перехідні положення» КАС України в редакції згаданого Закону передбачено, що касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.

У лютому 2018 року цю справу передано на розгляд Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду.

В порядку статті 31 КАС України, пункту 15 Перехідних положень КАС України за результатами повторного автоматизованого розподілу від 16.07.2019 визначений новий склад суду.

Ухвалою Верховного Суду від 19.08.2019 справу прийнято до провадження та призначено її до розгляду в порядку письмового провадження відповідно до вимог статті 345 КАС України.

Відповідач правом на подання відзиву на касаційну скаргу не скористався.

Верховний Суд переглянув оскаржувані судові рішення у межах доводів касаційної скарги з урахуванням вимог статті 341 КАС України, з`ясував повноту фактичних обставин справи встановлених судами, перевірив правильність застосування ними норм матеріального і процесуального права та дійшов висновку, що касаційна скарга підлягає частковому задоволенню, з огляду на таке.

Судами попередніх інстанцій у межах спірних правовідносин встановлено, що посадовими особами позивача на підставі наказу Косівського районного відділу Управління ДСНС в Івано-Франківській області від 22.04.2016 № 20 та посвідчення на проведення перевірки від 03.05.2016 № 287 проведено планову перевірку відповідача щодо додержання ним вимог законодавства у сфері пожежної і техногенної безпеки, цивільного захисту, за результатами якої складено акт від 24.05.2016 за № 98.

Зокрема, перевіркою встановлені наступні порушення, а саме:

1) дерев`яні конструкції горищного приміщення усіх будівель не оброблені вогнетривким розчином, чим порушено вимоги пункту 2.5 глави 2 розділу ІІІ наказу МВС від 30.12.2014 №1417 «Про затвердження Правил пожежної безпеки в Україні» (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин; далі - Наказ №1417);

2) не проведено технічне обслуговування наявних первинних засобів вогнегасіння (вогнегасників), чим порушено вимоги пункту 3.17 глави 3 розділу V Наказу №1417;

3) не проведено технічне обслуговування пожежних кран-комплектів та перевірку на працездатність шляхом пуску води з реєстрацією в спеціальному журналі, чим порушено вимоги підпункт 10 пункту 2.2 глави 2 розділу V Наказу №1417;

4) наявна автоматична пожежна сигналізація не виведена на пульт централізованого спостерігання, чим порушено вимоги пункту 12 розділу ІІ Наказу №1417;

5) не здійснено технічного обслуговування наявної автоматичної пожежної сигналізації, чим порушено вимоги пункту 1.4 глави 1 розділу V Наказу №1417;

6) приміщення адмінбудівлі та столової не обладнанні системами протипожежного захисту, чим порушено вимоги пункту 1.2 глави 1 розділу V Наказу №1417.

За наслідками проведеної перевірки та встановлених порушень відповідачем винесено припис про усунення порушень вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки від 24.05.2016, яким вимагалось у строк до 24.06.2016 вжити визначених у ньому заходів щодо приведення будівель (споруд) у відповідність до вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки.

Вказаний припис у судовому поряду відповідачем не оскаржувався.

У той же час, 06.06.2016 позивач звернувся з даним позовом до суду.

Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, Верховний Суд виходить з такого.

У пункті 33 частини першої статті 2 Кодексу цивільного захисту України (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) визначено, що пожежна безпека - це відсутність неприпустимого ризику виникнення і розвитку пожеж та пов`язаної з ними можливості завдання шкоди живим істотам, матеріальним цінностям і довкіллю.

За змістом статей 64 і 66 цього Кодексу центральний орган виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, уповноважений організовувати та здійснювати державний нагляд (контроль) щодо виконання вимог законів та інших нормативно-правових актів з питань техногенної та пожежної безпеки, цивільного захисту і діяльності аварійно-рятувальних служб. Центральний орган виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, здійснює державний нагляд (контроль) шляхом проведення планових та позапланових перевірок відповідно до закону.

До повноважень центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, зокрема, належить звернення до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, якщо ці порушення створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей (пункт 12 частини першої статті 67 Кодексу цивільного захисту України).

Відповідно до статті 68 Кодексу цивільного захисту України посадові особи центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, у разі порушення вимог законодавства з питань техногенної та пожежної безпеки, у тому числі невиконання їх законних вимог, зобов`язані застосовувати санкції, визначені законом. У разі встановлення порушення вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, що створює загрозу життю та здоров`ю людей, посадові особи центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сферах техногенної та пожежної безпеки, звертаються до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, споруд, окремих приміщень, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту у порядку, встановленому законом. Приписи, постанови, розпорядження центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, щодо усунення порушень встановлених законодавством вимог з питань техногенної та пожежної безпеки можуть бути оскаржені до суду в установлений законом строк.

Статтею 70 Кодексу цивільного захисту України встановлено, що підставою для звернення центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, об`єктів, окремих виробництв, цехів, дільниць, експлуатації машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів є, зокрема, недотримання вимог пожежної безпеки, визначених цим Кодексом, іншими нормативно-правовими актами, стандартами, нормами і правилами.

Отже, застосування заходів реагування у сфері державного нагляду (контролю) є необхідним оперативним та превентивним способом впливу на порушника з метою усунення існування загрози життю та здоров`ю людей. Застосування таких заходів обумовлюється виключно наявністю підстав, передбачених статтею 70 Кодексу цивільного захисту України, зокрема, фактом недотримання вимог пожежної безпеки.

При цьому, Верховний Суд зазначає, що застосування заходів реагування є тимчасовим заходом, який направлений на попередження настання негативних наслідків, викликаних наявністю на об`єкті порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, які створюють загрозу життю та здоров`ю людей.

Разом з тим, визначення поняття порушення, яке створює загрозу життю та/або здоров`ю людей є оціночним. Водночас, за переконанням Суду всі порушення протипожежних норм в тій чи іншій мірі створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей.

Частинами другою та третьою статті 55 Кодексу цивільного захисту України передбачено, що діяльність із забезпечення пожежної безпеки є складовою виробничої та іншої діяльності посадових осіб і працівників підприємств, установ та організацій. Забезпечення пожежної безпеки суб`єкта господарювання покладається на власників та керівників таких суб`єктів господарювання.

Правила пожежної безпеки в Україні, затверджені наказом Міністерства внутрішніх справ України від 30.12.2014 №1417, зареєстровані в Міністерстві юстиції України 05.03.2015 за №252/26697, встановлюють загальні вимоги з пожежної безпеки до будівель, споруд різного призначення та прилеглих до них територій, іншого нерухомого майна, обладнання, устаткування, що експлуатуються, будівельних майданчиків, а також під час проведення робіт з будівництва, реконструкції, реставрації, капітального ремонту, технічного переоснащення будівель та споруд.

Ці Правила є обов`язковими для виконання суб`єктами господарювання, органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування (далі - підприємства), громадянами України, іноземцями та особами без громадянства, які перебувають в Україні на законних підставах (п. 2).

Відповідно до п.1, п.2, п.11 Розділу ІІ Правил, діяльність із забезпечення пожежної безпеки є складовою виробничої та іншої діяльності посадових осіб і працівників підприємств та об`єктів.

Керівник підприємства повинен визначити обов`язки посадових осіб щодо забезпечення пожежної безпеки, призначити відповідальних за пожежну безпеку окремих будівель, споруд, приміщень, дільниць, технологічного та інженерного устаткування, а також за утримання й експлуатацію засобів протипожежного захисту.

Працівники об`єкта зобов`язані дотримуватися встановленого протипожежного режиму, виконувати вимоги цих Правил та інших нормативно-правових актів з питань пожежної безпеки.

Судами попередніх інстанцій встановлено, що Філією на виконання вимог припису від 24.05.2016 було здійснено ряд заходів щодо усунення порушень вимог чинного законодавства, що підтверджується наступним:

- у відповідності до договору №30.05.16 від 30.05.2016, укладеного між замовником ПРАТ «Івано-Франківськтурист» та виконавцем - ТОВ «Фенікс - 1Ф», останнім виконано поверхневе вогнезахисне просочування дерев`яних конструкцій даху будівель ДЗСТ ЛОК «Карпатські зорі». Виконання цих робіт підтверджується інформацією зазначеною у акті приймання;

- у відповідності до акту від 18.05.2016 приватним підприємством «Івано-Франківськпожежсервіс» проведено роботи по технічному обслуговуванню вогнегасників;

- згідно договору № 3 від 08.06.2016 ДПРЧ-14 УДСНС в Івано-Франківській області надано послуги по перевірці та випробуванню пожежних кранів, обслуговуванню та випробуванню пожежних рукавів, що підтверджується відомостями з акту здавання-приймання послуги від 08.06.2016;

- згідно договору №334 від 01.06.2016, укладеного з ТзОВ «Арте-ПС» вирішено питання по спостереженню за спрацюванням засобів пожежної сигналізації, які підключені до пульта централізованого нагляду (ПЦН), що також підтверджується відповідним актом про прийом системи пожежного спостереження від 01.06.2016;

- згідно договору № 34/ ТО від 31.05.2016 ПП «Вектор плюс», яке діє на підставі відповідної ліцензії МНС України, прийняло на себе зобов`язання по технічному обслуговуванню та ремонту і періодичному освідченню автоматичної системи пожежної сигналізації та оповіщення людей про пожежу, які змонтовані на ДЗСТ ЛОК «Карпатські зорі»;

- згідно договору № 32 14-та Державна пожежно-рятувальна частина Управління ДСНС в Івано-Франківській області прийняла на себе за плату обов`язки щодо організації аварійно-рятувального обслуговування об`єктів ДЗСТ ЛОК «Карпатські зорі» з метою своєчасного реагування та виконання аварійно-рятувальних робіт при виникненні на обертах санаторію надзвичайної ситуації та ліквідації наслідків.

Позивачем не заперечується факт усунення відповідачем порушень, визначених у пунктах 1-3, 5 - 6 припису про усунення порушень вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки від 24.05.2016.

Таким чином, на момент розгляду справи судами першої та апеляційної інстанції відповідачем частково виконано вимоги припису від 24.05.2016.

Поряд з цим, позивач на протязі судового розгляду судами першої та апеляційної інстанцій звертав увагу на те, що залишився не виконаним пункт 9 зазначеного припису.

Так, цим пунктом встановлено порушення відповідачем вимог пункту 1.2 глави 1 розділу V Наказу №1417, а саме: приміщення адмінбудівлі та столової не обладнанні системами протипожежного захисту.

Відповідно до положень пункту 1.2 глави 1 розділу V Наказу №1417 будинки, приміщення та споруди повинні обладнуватися системами протипожежного захисту відповідно до ДБН В.2.5-56:2010 «Інженерне обладнання будинків і споруд. Системи протипожежного захисту».

Ці вимоги ДБН В.2.5-56:2010 поширюються на проектування, монтування, уведення до експлуатування і технічне обслуговування систем протипожежного захисту (СПЗ), а саме:

- автоматичних систем пожежогасіння (АСПГ);

- систем пожежної сигналізації (СПС);

- систем оповіщення про пожежу та управління евакуюванням людей (СО);

- систем димо- та тепловидалення та підпору повітря (СДТ);

- систем централізованого пожежного спостереження (СЦПС);

- диспетчеризації (СПЗ).

Зазначені вище СПЗ призначені для протипожежного захисту будинків, споруд, приміщень та устаткування різного призначення (далі - об`єкти) під час нового будівництва, розширення, реконструкції, технічного переоснащення, капітального ремонту та експлуатування цих об`єктів.

Суди відмовляючи у задоволенні позову виходили з того, що відповідно до пункту 4.6 ДБН В.2.5-56:2010 не підлягають обладнанню системи пожежної сигналізації окремо розташовані застраховані одноповерхові наземні об`єкти торгівлі, громадського харчування, побутового обслуговування населення, площа яких незалежно від їх ступеня вогнестійкості не перевищує 100 м (кв.). Якщо площа цих об`єктів становить 150 м (кв.) і більше, то сигнал про спрацювання АУПС повинен виводитись на пульт пожежного спостерігання.

Відтак, оскільки площа адмінбудівлі не перевищує 100 кв. м, підстав для влаштування пожежної сигналізації в цьому приміщенні немає.

При цьому, суди встановлюючи площу адмінбудівлі посилались на відомості з технічного паспорту цієї будівлі, який в матеріалах справи відсутній, про що неодноразово наголошував позивач під час розгляду справи у суді першої та апеляційної інстанції.

За змістом статті 11 КАС України (у редакції чинній на момент виникнення спірних правовідносин), яка кореспондується із статтею 9 КАС України (у чинній редакції) розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюються на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості. Суд вживає передбачені законом заходи, необхідні для з`ясування всіх обставин у справі, у тому числі щодо виявлення та витребування доказів з власної ініціативи.

Верховний Суд наголошує, що принцип офіційного з`ясування всіх обставин у справі полягає насамперед у активній ролі суду при розгляді справи. В адміністративному процесі, на відміну від суто змагального процесу, де суд оперує виключно тим, на що посилаються сторони, мають бути повністю встановлені обставин справи, щоб суд ухвалив справедливе та об`єктивне рішення. Принцип офіційності, зокрема, виявляється у тому, що суд визначає обставини, які необхідно встановити для вирішення спору; з`ясовує якими доказами сторони можуть обґрунтовувати свої доводи чи заперечення щодо цих обставин; а у разі необхідності суд повинен запропонувати особам, які беруть участь у справі, доповнити чи пояснити певні обставини, а також надати суду додаткові докази.

При цьому, згідно з частиною першою статті 138 КАС України (у редакції чинній на момент виникнення спірних правовідносин) предметом доказування є обставини, якими обґрунтовуються позовні вимоги чи заперечення або які мають інше значення для вирішення справи та які належить установити при ухваленні судового рішення у справі.

Верховний Суд звертає увагу на те, що встановлюючи наявність або відсутність фактів, якими обґрунтовувалися вимоги чи заперечення, визнаючи одні та відхиляючи інші докази, суд має свої дії мотивувати та враховувати, що доказування не може ґрунтуватися на припущеннях.

У свою чергу відповідно до частини другої статі 341 КАС України (у чинній редакції), суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

Отже, з огляду на особливий характер спірних правовідносин, позаяк порушення протипожежних норм в тій чи іншій мірі створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей, Верховний Суд вважає, що для правильного вирішення цього спору суду необхідно встановити чи підлягають приміщення адмінбудівлі та столової обладнанню системою протипожежного захисту, витребувавши при цьому технічний паспорт цих будівель для з`ясування дійсної площі приміщень.

Відповідно до частин першої - третьої статті 242 КАС України, рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.

Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

Оскаржувані рішення судів першої та апеляційної інстанцій вказаним вимогам не відповідають, оскільки судами не з`ясовано обставини справи, що мають значення для правильного її вирішення.

Згідно з частиною другою статті 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи.

Таким чином, постановлені у справі рішення Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 23.06.2016 та Львівського апеляційного адміністративного суду від 05.10.2016 підлягають скасуванню, а справа - направленню на новий розгляд до суду першої інстанції.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 КАС України, суд

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій в Івано-Франківській області задовольнити частково.

Постанову Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 23.06.2016 та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 05.10.2016 у справі №809/671/16 скасувати.

Справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Судді Верховного Суду: С. М. Чиркін

А. А. Єзеров

А. І. Рибачук