ТЕРНОПІЛЬСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

РІШЕННЯ

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

Справа № 500/1197/19

13 серпня 2019 року

м.Тернопіль

Тернопільський окружний адміністративний суд у складі:

головуючого судді Чепенюк О.В.,

за участю секретаря судового засідання Кухар О.Л.,

представника відповідача Виконавчого комітету Тернопільської міської ради ОСОБА_2,

представника третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача Державної регуляторної служби України ОСОБА_3,

представника третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача Комунального підприємства «Тернопільелектротранс» ОСОБА_5,

представника третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача Комунального підприємства «Міськавтотранс» ОСОБА_6,

розглянувши у відкритому судовому засіданні за правилами загального позовного провадження адміністративну справу за позовом ОСОБА_7 до Виконавчого комітету Тернопільської міської ради, треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача Державна регуляторна служба Україна, Управління транспорту, комунікацій та зв’язку Тернопільської міської ради, Комунальне підприємство «Тернопільелектротранс», Комунальне підприємство «Міськавтотранс», Приватне акціонерне товариство «Тернопільське автотранспортне підприємство 16127», Приватне підприємство «Тернвояж», Товариство з обмеженою відповідальністю «Менс-Авто», Товариство з обмеженою відповідальністю «Автомобільна транспортна компанія «Еталон», Товариство з обмеженою відповідальністю «Мега-Сервіс», Товариство з обмеженою відповідальністю «Назар-Транс», фізична особа – підприємець ОСОБА_10, фізична особа – підприємець ОСОБА_11 про визнання протиправним та нечинним рішення,

ВСТАНОВИВ:

ОСОБА _7 звернувся до суду з позовом до Виконавчого комітету Тернопільської міської ради про визнання протиправним та нечинним рішення Виконавчого комітету Тернопільської міської ради від 02.05.2019 № 419 «Про тарифи на перевезення пасажирів автомобільним транспортом в м. Тернополі».

Позовні вимоги обґрунтовані такими обставинами.

30.10.2018 Виконавчим комітетом Тернопільської міської ради прийнято рішення №819 «Про встановлення тарифів на перевезення пасажирів автомобільним та електричним транспортом в м. Тернополі». Будучи користувачем послуг з перевезення пасажирів та непогоджуючись з цим рішенням, яке є регуляторним актом, позивач оскаржив його до суду. Постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 16.04.2019 визнано протиправним та нечинним рішення Виконавчого комітету Тернопільської міської ради від 30.10.2018 № 819 «Про встановлення тарифів на перевезення пасажирів автомобільним та електричним транспортом в м. Тернополі» із змінами, внесеними рішенням Виконавчого комітету Тернопільської міської ради від 15.11.2018 № 872.

Після ухвалення цього судового рішення відновили свою дію попередні рішення Виконавчого комітету Тернопільської міської ради щодо встановлення тарифів на надання послуг з перевезення пасажирів у місті Тернополі.

Зміна цих тарифів могла в подальшому відбуватися з дотриманням вимог та процедур, передбачених Законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» від 11.09.2003 № 1160-IV (далі - Закон № 1160-IV), проте відповідач їх не дотримався, прийняв оскаржуване рішення з порушенням вимог цього Закону.

Позивач зазначає, що всупереч вимогам статті 9 Закону № 1160-IV щодо спірного рішення, яке є регуляторним актом, не оприлюднювався його проект, аналіз регуляторного впливу проекту регуляторного акта, що підтверджується відповідними розділами офіційного сайту Тернопільської міської ради «Повідомлення про оприлюднення та проекти регуляторних актів» та «Інформація про публічні заходи з обговорення проектів регуляторних актів». Також не проводилися громадські обговорення та не могли бути проведені у межах строку, визначеного статтею 9 Закону № 1160-IV, який не може бути меншим ніж один місяць. Дія попереднього рішення відповідача про встановлення тарифів від 30.10.2018 (зі змінами від 15.11.2018) припинена згідно з постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду у справі № 500/2333/18 16.04.2019, тому, навіть розпочавши регуляторну процедуру з цієї дати, її неможливо було б завершити до 02.05.2019 (дата прийняття оскаржуваного рішення).

З огляду на це, ОСОБА_7 вказує, що були порушені його права та права інших осіб, такі-як: подати зауваження та пропозиції щодо оприлюднених проектів регуляторних актів, брати участь у відкритих обговореннях питань, пов’язаних з регуляторною діяльністю. Відповідач не розробляв аналізу регуляторного впливу, про що свідчать інформація з розділу «Повідомлення про оприлюднення та проекти регуляторних актів» на офіційному сайті Тернопільської міської ради та відповідні плани діяльності з підготовки проектів регуляторних актів у 2019 році.

При цьому Виконавчий комітет Тернопільської міської ради не усунув порушень, про які зазначено у постанові Восьмого апеляційного адміністративного суду від 16.04.2019 року, та взагалі знехтував процесом розгляду та прийняття регуляторного акта.

Ухвалою суду від 29.05.2019 прийнято позовну заяву до розгляду та відкрито провадження у цій справі, залучено третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача Управління транспорту, комунікацій та зв’язку Тернопільської міської ради, постановлено справу розглядати за правилами загального позовного провадження з урахуванням особливостей, визначених статтею 264 Кодексу адміністративного судочинства України (далі – КАС України), призначено підготовче засідання у справі.

Ухвалою суду від 29.05.2019, яка залишена без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 10.07.2019, заяву ОСОБА_7 про забезпечення позову задоволено, зупинено дію рішення Виконавчого комітету Тернопільської міської ради від 02.05.2019 №419 «Про тарифи на перевезення пасажирів автомобільним транспортом в м. Тернополі», до набрання законної сили рішенням у цій адміністративній справі (том 1, а.с.43-50).

Ухвалою суду від 06.06.2019 відмовлено Виконавчому комітету Тернопільської міської ради у скасуванні заходів забезпечення позову (том 1 а.с.91-100).

Ухвалами суду від 11.07.2019 залучено до участі у справі за клопотанням Виконавчого комітету Тернопільської міської ради третю особу, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача Державну регуляторну службу України (том 1 а.с.223-225) та третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача Комунальне підприємство «Тернопільелектротранс», Комунальне підприємство «Міськавтотранс», Приватне акціонерне товариство «Тернопільське автотранспортне підприємство 16127», Приватне підприємство «Тернвояж», Товариство з обмеженою відповідальністю «Менс-Авто», Товариство з обмеженою відповідальністю «Автомобільна транспортна компанія «Еталон», Товариство з обмеженою відповідальністю «Мега-Сервіс», Товариство з обмеженою відповідальністю «Назар-Транс», фізичну особу – підприємця ОСОБА_10, фізичну особу – підприємця ОСОБА_11 (том1 а.с.226-228).

Ухвалою суду від 29.07.2019 закрито підготовче провадження та призначено справу до судового розгляду по суті (том 2 а.с.36-38).

05.07.2019 надійшов до суду від відповідача відзив на позов (а.с.148-151), у якому останній заперечив проти позовних вимог, вважає, що рішення Виконавчого комітету Тернопільської міської ради від 02.05.2019 № 419 «Про тарифи на перевезення пасажирів автомобільним транспортом в м. Тернополі» застосовується не до невизначеного кола осіб, оскільки стосується визначених юридичних та фізичних осіб перевізників, та не спрямоване на правове регулювання господарських відноси, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб’єктами господарювання, а відтак, не містить норм регуляторного характеру і його прийняття не потребує реалізації процедур, передбачених Законом № 1160-IV. Така позиція відповідає і висновку Державної регуляторної служби України, наданому за результатами розгляду проекту рішення, що оскаржується.

Відповідач зазначає, що за нормами статті 34 Закону № 1160-IV необхідність подання проекту регуляторного акта до відповідальної постійної комісії для вивчення та надання висновків про відповідність проекту регуляторного акта вимогам Закону із подальшою передачею експертного висновку щодо регуляторного впливу та аналізу регуляторного впливу стосується лише проектів регуляторного акта, що внесений на розгляд до сільської, селищної, міської, районної у місті, районної, обласної ради. Виконавчий комітет відповідної ради є окремою юридичною особою, а тому дія Закону № 1160-IV на розроблення проекту та затвердження рішення Виконавчого комітету Тернопільської міської ради «Про тарифи на перевезення пасажирів автомобільним транспортом в м.Тернополі» на нього не поширюються.

Представник Виконавчого комітету Тернопільської міської ради у відзиві на позов наводить також положення Закону України «Про автомобільний транспорт» від 05.04.2001, № 2344-III: статтю 5, яка визначає основним завданням державного регулювання та контролю у сфері автомобільного транспорту - створення умов безпечного, якісного й ефективного перевезення пасажирів та вантажів, надання додаткових транспортних послуг; статтю 10 - про тарифну політику на автомобільному транспорті, яка має задовольняти підприємницький інтерес, забезпечувати розвиток автомобільного транспорту, стимулювати впровадження новітніх технологій перевезень, застосування сучасних типів транспортних засобів, статтю 31, яка регулює відносини автомобільного перевізника, що здійснює перевезення пасажирів на автобусних маршрутах загального користування, із органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування.

Відповідач зазначає, що тариф на перевезення пасажирів автомобільним транспортом розрахований відповідно до розрахунків, наданих перевізниками та підтверджений звітом про фактичні результати проведеного аудиту, аудиторською фірмою «ТерАудит» від 14.11.2018 № 2064.

Необхідність затвердження нових тарифів зумовлена зростанням собівартості послуг, зокрема, підвищенням цін на пальне, електроенергію, зростанням мінімальної заробітної плати, вартості утримання рухомого складу в технічно справному стані.

Представник відповідача просить в позові відмовити.

29.07.2019 до суду надійшли письмові пояснення на позов третьої особи Державної регуляторної служби України (том 2 а.с.70-74). В поясненнях Державна регуляторна служба України вказує на норми Положення про Державну регуляторну службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 24.12.2014 №724, яке регламентує її діяльність і завдання, одним з яких є реалізація державної регуляторної політики. А тому саме Державна регуляторна служба України, а не адміністративні суди, вправі реалізовувати державну регуляторну політику та висловлювати позицію щодо віднесення акта чи іншого документа до регуляторного акта. Врахування правових позицій Верховного Суду у спірних правовідносинах не допускається.

Щодо спірного рішення, то зазначає, що воно поширюється на чітко визначене коло суб’єктів господарювання, а саме: перевізників Комунальне підприємство «Тернопільелектротранс», Комунальне підприємство «Міськавтотранс», Приватне акціонерне товариство «Тернопільське автотранспортне підприємство 16127», Приватне підприємство «Тернвояж», Товариство з обмеженою відповідальністю «Менс-Авто», Товариство з обмеженою відповідальністю «Автомобільна транспортна компанія «Еталон», Товариство з обмеженою відповідальністю «Мега-Сервіс», Товариство з обмеженою відповідальністю «Назар-Транс», фізичних осіб – підприємців ОСОБА_10, ОСОБА_11, тобто не підпадає під визначення регуляторного акта, передбаченого Законом № 1160-IV.

Інших заяв по суті справи від учасників справи не надходило.

Розгляд справи здійснювався з урахуванням вимог статті 264 КАС України.

У судове засідання 13.08.2019 позивач не прибув, подав клопотання від 13.08.2019 про розгляд справи за його відсутності (том 2 а.с.83).

Відповідно до частини третьої статті 194 КАС України учасник справи має право заявити клопотання про розгляд справи за його відсутності.

Таким чином, розгляд справи проведено за відсутності представника позивача.

У судовому засіданні представник відповідача заперечила проти позову з підстав, викладених у відзиві на позовну заяву, просила в позові відмовити та врахувати необхідність і мету прийняття оскаржуваного рішення, яке спрямоване на забезпечення здійснення належного надання послуг перевезення пасажирів міста.

Представник третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача Державної регуляторної служби України у судовому засіданні підтримав пояснення, викладенні у письмових поясненнях, долучених до матеріалів справи.

У судовому засіданні представник третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача Комунального підприємства «Тернопільелектротранс» посилався на незадовільний фінансовий стан підприємства. Зазначив, що підприємство у своїй діяльності керується рішеннями Виконавчого комітету Тернопільської міської ради, які є обов’язковими для виконання.

Представник третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача Комунального підприємства «Міськавтотранс» у судовому засіданні зазначила, що підприємство надає послуги з перевезення пасажирів, у своїй діяльності керується рішеннями Виконавчого комітету Тернопільської міської ради, у тому числі щодо встановлення тарифів на послуги перевезення пасажирів.

Представники інших третіх осіб Управління транспорту, комунікацій та зв’язку Тернопільської міської ради, Приватного акціонерного товариства «Тернопільське автотранспортне підприємство 16127», Приватного підприємства «Тернвояж», Товаристваз обмеженою відповідальністю «Менс-Авто», Товариства з обмеженою відповідальністю «Автомобільна транспортна компанія «Еталон», Товариства з обмеженою відповідальністю «Мега-Сервіс», Товариства з обмеженою відповідальністю «Назар-Транс», фізичних осіб - підприємців ОСОБА_10, ОСОБА_11 належним чином повідомлені про дату, час та місце судового розгляду, проте до суду не прибули, причини неявки суду не повідомили, клопотань про відкладення розгляду справи від них не надходило. Відтак, з урахуванням положень частини третьої статті 205 КАС України суд розглянув справу за відсутності таких учасників справи.

Заслухавши вступне слово (пояснення) учасників справи, дослідивши письмові докази та письмові пояснення, викладені у заявах по суті справи, суд встановив наступні обставини та відповідні до них правовідносини.

02.05.2019 Виконавчим комітетом Тернопільської міської ради прийнято рішення №419 «Про тарифи на перевезення пасажирів автомобільним транспортом в м. Тернополі» (том 1 а.с.16). Цим рішенням встановлено тарифи на перевезення пасажирів автомобільним транспортом в місті Тернополі таким перевізникам як: Комунальне підприємство «Тернопільелектротранс», Комунальне підприємство «Міськавтотранс», Приватне акціонерне товариство «Тернопільське автотранспортне підприємство 16127», Приватне підприємство «Тернвояж», Товариство з обмеженою відповідальністю «Менс-Авто», Товариство з обмеженою відповідальністю «Автомобільна транспортна компанія «Еталон», Товариство з обмеженою відповідальністю «Мега-Сервіс», Товариство з обмеженою відповідальністю «Назар-Транс», фізична особа – підприємець ОСОБА_10, фізична особа – підприємець ОСОБА_11, які працюють в звичайному режимі руху та в режимі маршрутного таксі.

Рішенням встановлені наступні тарифи:

7,00 грн – за одну поїздку для громадян чи за перевезення багажу (одне місце) при готівковому розрахунку у автобусах, що працюють в звичайному режимі руху, та у автобусах, що працюють в режимі маршрутного таксі;

7,00 грн – за одну поїздку чи за перевезення багажу (одне місце) – при розрахунку безконтактною банківською картою чи пристроєм з технологією NFC у автобусах, що працюють в звичайному режимі руху, та у автобусах, що працюють в режимі маршрутного таксі;

6,00 грн – за одну поїздку для громадян чи за перевезення багажу (одне місце), 3,00 грн – за одну поїздку для учнів/студентів чи за перевезення багажу (одне місце) - для власників електронного квитка «Соціальна картка Тернополянина» при розрахунку у автобусах, що працюють в звичайному режимі;

6,00 грн – за одну поїздку чи за перевезення багажу (одне місце) - для власників неперсоніфікованого проїзного квитка тривалого користування «Електронний квиток» при розрахунку у автобусах, що працюють в звичайному режимі руху, та у автобусах, що працюють в режимі маршрутного таксі;

6,00 грн – за одну поїздку чи за перевезення багажу (одне місце) - для власників електронного квитка «Соціальна картка Тернополянина» при розрахунку у автобусах, що працюють в режимі маршрутного таксі.

При прийняті цього рішення відповідач керувався статтею 197 Податкового кодексу України, статтею 28 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21.05.1997 № 280/97-ВР, статтею 10 Закону України «Про автомобільний транспорт», та врахував звернення перевізників, звіт про фактичні результати аудиторської фірми «Тер Аудит» від 14.11.2018 №2064, про що зазначено у його змісті.

Оскаржуване рішення за своєю правовою природою є нормативно-правовим актом, виходячи з такого.

За владно-регулятивною природою всі юридичні акти поділяються на правотворчі, правотлумачні (правоінтерпретаційні) та правозастосовні. Нормативно-правові акти належать до правотворчих, а індивідуальні - до правозастосовних.

У вітчизняній теорії права загальновизнано, що нормативно-правовий акт - це письмовий документ компетентного органу держави, уповноваженого нею органу місцевого самоврядування чи іншого суб'єкта, в якому закріплено забезпечуване нею формально обов'язкове правило поведінки загального характеру (юридична норма). Такий акт приймається як шляхом безпосереднього волевиявлення народу, так і уповноваженим на це суб'єктом за встановленою процедурою.

Загальний характер юридичних норм, встановлених або санкціонованих державою у нормативно-правових актах, полягає у тому, що ці норми розраховані на регулювання групи (виду) кількісно невизначених суспільних відносин, адресовані кількісно невизначеному колу неперсоніфікованих суб'єктів, не вичерпують свою обов'язковість певною кількістю її застосувань, тобто юридично діють безперервно, а їх чинність припиняється, скасовується за спеціальною процедурою.

Натомість індивідуально-правові акти як результати правозастосування адресовані конкретним особам, тобто є формально обов'язковими для персоніфікованих (чітко визначених) суб'єктів; вміщують індивідуальні приписи, в яких зафіксовані суб'єктивні права та/чи обов'язки адресатів цих актів; розраховані на врегулювання лише конкретної життєвої ситуації, а тому їх юридична чинність (формальна обов'язковість) вичерпується одноразовою реалізацією. Крім того, такі акти не можуть мати зворотної дії в часі, а свій зовнішній прояв можуть отримувати не лише у письмовій (документальній), але й в усній (вербальній) або ж фізично-діяльнісній (конклюдентній) формах.

З огляду на вказане нормативно-правовий акт містить загальнообов'язкові правила поведінки (юридичні норми), тоді як акт застосування норм права (індивідуальний акт) - індивідуально-конкретні приписи, що є результатом застосування норм права; вимоги нормативно-правового акта стосуються всіх суб'єктів, які опиняються у нормативно регламентованій ситуації, а акт застосування норм права адресується конкретним суб'єктам і створює права та/чи обов'язки лише для цих суб'єктів; нормативно-правовий акт регулює певний вид (групу) суспільних відносин, а акт застосування норм права - конкретну життєву ситуацію; нормативно-правовий акт діє впродовж тривалого часу та не вичерпує дію фактами його застосування, тоді як дія акта застосування норм права закінчується, вичерпується у зв'язку з його застосуванням до конкретних правовідносин.

Рішення Виконавчого комітету Тернопільської міської ради від 02.05.2019 № 419 «Про тарифи на перевезення пасажирів автомобільним транспортом в м. Тернополі» має загальний характер, оскільки ним встановлено тарифи на послуги з перевезення пасажирів, що надаються кількісно невизначеній і неперсоніфікованій групі людей, суб'єктами господарювання, які є виконавцями цих послуг; рішення розраховане на неодноразове застосування.

Особливості провадження у справах щодо оскарження нормативно-правових актів, у тому числі органів виконавчої влади, визначені статтею 264 КАС України.

Відповідно до частин другої-третьої статті 264 КАС України оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб’єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт. Нормативно-правові акти можуть бути оскаржені до адміністративного суду протягом всього строку їх чинності.

Судом встановлено, що ОСОБА_7 є мешканцем міста Тернополя, користується автомобільним транспортом у місті проживання, про що надав суду копії квитків на проїзд та проїзного квитка тривалого користування «Електронний квиток» на проїзд у автобусі, тролейбусі м.Тернопіль (том 1 а.с.22). Отож, є суб’єктом правовідносин, до якого застосовується оскаржуване рішення. Позовна заява подана до суду 29.05.2019 на момент чинності оскаржуваного рішення.

Виходячи зі змісту позовних вимог вбачається, що для вирішення цього спору визначальним є встановлення того, чи є спірне рішення відповідача регуляторним актом та чи було дотримано процедуру його прийняття у розумінні положень Закону № 1160-IV.

Відповідно до підпункту 2 пункту «а» статті 28 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» повноваження щодо встановлення в порядку і в межах, визначених законом, тарифів на транспортні послуги в межах населених пунктів належать до компетенції виконавчих органів сільських, селищних, міських рад. Прийняття оскаржуваного рішення віднесено до компетенції відповідача.

Правові та організаційні засади реалізації державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності визначає Закон № 1160-IV.

Згідно зі статтею 1 цього Закону

- регуляторний акт – це:

прийнятий уповноваженим регуляторним органом нормативно-правовий акт, який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб'єктами господарювання;

прийнятий уповноваженим регуляторним органом інший офіційний письмовий документ, який встановлює, змінює чи скасовує норми права, застосовується неодноразово та щодо невизначеного кола осіб і який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб'єктами господарювання, незалежно від того, чи вважається цей документ відповідно до закону, що регулює відносини у певній сфері, нормативно-правовим актом;

- регуляторний орган - Верховна Рада України, Президент України, Кабінет Міністрів України, Національний банк України, Національна рада України з питань телебачення і радіомовлення, інший державний орган, центральний орган виконавчої влади, Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, місцевий орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, а також посадова особа будь-якого із зазначених органів, якщо відповідно до законодавства ця особа має повноваження одноособово приймати регуляторні акти. До регуляторних органів також належать територіальні органи центральних органів виконавчої влади, державні спеціалізовані установи та організації, некомерційні самоврядні організації, які здійснюють керівництво та управління окремими видами загальнообов'язкового державного соціального страхування, якщо ці органи, установи та організації відповідно до своїх повноважень приймають регуляторні акти;

- регуляторна діяльність - діяльність, спрямована на підготовку, прийняття, відстеження результативності та перегляд регуляторних актів, яка здійснюється регуляторними органами, фізичними та юридичними особами, їх об'єднаннями, територіальними громадами в межах, у порядку та у спосіб, що встановлені Конституцією України, цим Законом та іншими нормативно-правовими актами.

Оскаржуване рішення Виконавчого комітету Тернопільської міської ради, як зазначено вище, є нормативно-правовим актом органу виконавчої влади, стосується встановлення нових тарифів на послуги з перевезення пасажирів автомобільним транспортом у м. Тернополі, тобто передбачає правове регулювання господарських відносин між перевізниками та споживачами послуг з перевезення, застосовуються неодноразово щодо невизначеного кола неперсоніфікованих осіб. За своєю правовою природою таке рішення є регуляторним актом, яким встановлені (змінені) норми права, оскільки воно розраховане на неодноразове застосування і щодо невизначеного кола осіб, не вичерпує свою обов'язковість певною кількістю його застосувань, тобто юридично діє безперервно.

Верховним Судом, висновки якого щодо застосування норм права підлягають обов’язковому врахуванню судом у силу вимог частини п’ятої статті 242 КАС України, сформована стала судова практика, яка вказує на те, що акти органів місцевого самоврядування про встановлення тарифів на перевезення пасажирів міським транспортом є регуляторними актами. Такі правові висновки містяться, зокрема, у постановах Верховного Суду від 31.01.2018 у справі № 490/2099/15-а, від 08.05.2018 у справі № 405/5819/14-а, від 21.10.2018 у справі № 591/1335/15-а, від 20.02.2019 у справі №812/1177/18.

При цьому Верховний Суд зауважував, що листи Державної регуляторної служби України з роз’ясненнями про те, що рішення виконавчого комітету про встановлення тарифів на перевезення не є регуляторним актом, мають роз'яснювальний характер і не є нормативно-правовими актами, якими слід керуватися органам місцевого самоврядування при прийнятті відповідних рішень.

У цій справі судом з’ясовано, що, по-перше, відповідач не звертався за погодженням до уповноваженого органу про погодження проекту регуляторного акта в порядку статті 21 Закону № 1160-IV, а листом № 668/01 від 25.04.2019 просив лише надати свої висновки на предмет того, чи містить проект рішення Виконавчого комітету Тернопільської міської ради «Про тарифи на перевезення пасажирів автомобільним транспортом м.Тернополя» ознаки регуляторного акта, тобто не ініціював та не подав для погодження до уповноваженого органу проект регуляторного акта разом з аналізом регуляторного впливу цього проекту та копією оприлюдненого повідомлення про оприлюднення проекту з метою одержання зауважень і пропозицій (том 1 а.с.74).

По-друге, роз’яснення Державної регуляторної служби України № 3214/0/20-19 про те, що проект оскаржуваного рішення не містить норм регуляторного характеру, а їх прийняття не потребує передбачених законом процедур, на яке посилається відповідач, як на підставу того, чому він не вважав оскаржуване рішення регуляторним актом і не дотримувався процедури, визначеної Законом № 1160-IV, надане листом від 15.05.2019, тобто пізніше прийняття рішення Виконавчим комітетом Тернопільської міської ради – 02.05.2019, відтак, не може бути враховано судом (том 1 а.с.73).

Крім того, суд звертає увагу, що одним із завдань адміністративного судочинства, яке закріплено статтею 2 КАС України, є перевірка того, чи прийнято рішення суб'єкта владних повноважень на підставі, у межах та спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, а не з врахуванням роз'яснень міністерств, служб, органів виконавчої влади тощо. А відтак, суд критично оцінює позицію Державної регуляторної служби України, викладену у письмових поясненнях у даній справі, щодо компетенції Державної регуляторної служби України та дискреції адміністративного суду.

Отже, виходячи зі встановленої природи оскаржуваного рішення Виконавчого комітету Тернопільської міської ради від 02.05.2019 № 419 «Про тарифи на перевезення пасажирів автомобільним транспортом в м.Тернополі» як регуляторного акта, його прийняттю мала передувати визначена законом процедура.

Зокрема, статтею 6 Закону № 1160-IV передбачено, що громадяни, суб'єкти господарювання, їх об'єднання та наукові установи, а також консультативно-дорадчі органи, що створені при органах державної влади та органах місцевого самоврядування і представляють інтереси громадян та суб'єктів господарювання, мають право:

- подавати до регуляторних органів пропозиції про необхідність підготовки проектів регуляторних актів, а також про необхідність їх перегляду;

- у випадках, передбачених законодавством, брати участь у розробці проектів регуляторних актів;

- подавати зауваження та пропозиції щодо оприлюднених проектів регуляторних актів, брати участь у відкритих обговореннях питань, пов'язаних з регуляторною діяльністю;

- бути залученими регуляторними органами до підготовки аналізів регуляторного впливу, експертних висновків щодо регуляторного впливу та виконання заходів з відстеження результативності регуляторних актів;

- самостійно готувати аналіз регуляторного впливу проектів регуляторних актів, розроблених регуляторними органами, відстежувати результативність регуляторних актів, подавати за наслідками цієї діяльності зауваження та пропозиції регуляторним органам або органам, які відповідно до цього Закону на підставі аналізу звітів про відстеження результативності регуляторних актів приймають рішення про необхідність їх перегляду;

- одержувати від регуляторних органів у відповідь на звернення, подані у встановленому законом порядку, інформацію щодо їх регуляторної діяльності.

Стаття 7 Закону № 1160-IV передбачає, що регуляторні органи затверджують плани діяльності з підготовки ними проектів регуляторних актів на наступний календарний рік не пізніше 15 грудня поточного року, якщо інше не встановлено законом.

План діяльності з підготовки проектів регуляторних актів повинен містити визначення видів і назв проектів, цілей їх прийняття, строків підготовки проектів, найменування органів та підрозділів, відповідальних за розроблення проектів регуляторних актів.

Затверджені плани діяльності з підготовки проектів регуляторних актів, а також зміни до них оприлюднюються у спосіб, передбачений статтею 13 цього Закону, не пізніш як у десятиденний строк після їх затвердження.

Якщо регуляторний орган готує або розглядає проект регуляторного акта, який не внесений до затвердженого цим регуляторним органом плану діяльності з підготовки проектів регуляторних актів, цей орган повинен внести відповідні зміни до плану не пізніше десяти робочих днів з дня початку підготовки цього проекту або з дня внесення проекту на розгляд до цього регуляторного органу, але не пізніше дня оприлюднення цього проекту.

Крім того, статтею 8 Закону № 1160-IV передбачено, що стосовно кожного проекту регуляторного акта його розробником готується аналіз регуляторного впливу. Аналіз регуляторного впливу готується до оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень та пропозицій.

Відповідно до статті 13 Закону № 1160-IV план діяльності регуляторного органу з підготовки проектів регуляторних актів та зміни до нього оприлюднюються шляхом опублікування в друкованих засобах масової інформації цього регуляторного органу, а у разі їх відсутності - у друкованих засобах масової інформації, визначених цим регуляторним органом, та/або шляхом розміщення плану та змін до нього на офіційній сторінці відповідного регуляторного органу в мережі Інтернет.

Повідомлення про оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень і пропозицій, проект регуляторного акта та відповідний аналіз регуляторного впливу оприлюднюються шляхом опублікування в друкованих засобах масової інформації розробника цього проекту, а у разі їх відсутності - у друкованих засобах масової інформації, визначених розробником цього проекту, та/або шляхом розміщення на офіційній сторінці розробника проекту регуляторного акта в мережі Інтернет.

Звіт про відстеження результативності регуляторного акта оприлюднюється шляхом опублікування в друкованих засобах масової інформації регуляторного органу, який прийняв цей регуляторний акт, а у разі їх відсутності - у друкованих засобах масової інформації, визначених цим регуляторним органом, та/або шляхом розміщення на офіційній сторінці цього регуляторного органу в мережі Інтернет.

Кожен проект регуляторного акта оприлюднюється з метою одержання зауважень і пропозицій від фізичних та юридичних осіб, їх об'єднань.

Про оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень і пропозицій розробник цього проекту повідомляє у спосіб, передбачений статтею 13 цього Закону.

Судом досліджено інформацію, роздруковану з офіційного сайту Тернопільської міської ради, яка міститься у розділах «Повідомлення про оприлюднення та проекти регуляторних актів» та «Інформація про публічні заходи з обговорення проектів регуляторних актів» (том 1 а.с.17-21), які свідчать про відсутність будь-якого оприлюднення проекту рішення про встановлення тарифів на перевезення пасажирів автомобільним транспортом, аналізу впливу регуляторного акту, відсутність громадських обговорень тощо, тобто відсутність вжиття заходів та процедур, передбачених Законом №1160-IV. Такі обставини підтвердила і представник відповідача у судовому засіданні.

Не проведення при прийнятті регуляторного акта відповідних процедур, передбачених Законом № 1160-IV, свідчить про протиправність такого рішення органу виконавчої влади. У спірному випадку відповідачем порушено принципи та базові засади державної регуляторної політики України, які встановлюють прозорість та врахування громадської думки, відкритість дій регуляторних органів на всіх етапах їх регуляторної діяльності, обов'язковий розгляд регуляторними органами ініціатив, зауважень та пропозицій, наданих у встановленому законом порядку фізичними та юридичними особами, їх об'єднаннями, інформування громадськості про здійснення регуляторної діяльності.

Відразу суд звертає увагу, що стаття 21 Закону № 1160-IV передбачає погодження проектів регуляторних актів, які розробляються органами виконавчої влади, із уповноваженим органом.

Зокрема, положення частин першої-другої даної статті визначають, що проекти регуляторних актів, які розробляються центральними органами виконавчої влади, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, місцевими органами виконавчої влади, територіальними органами центральних органів виконавчої влади, підлягають погодженню із уповноваженим органом; для погодження до уповноваженого органу разом з проектом регуляторного акта подаються аналіз регуляторного впливу цього проекту та копія оприлюдненого повідомлення про оприлюднення проекту з метою одержання зауважень і пропозицій.

Стаття 34 Закону № 1160-IV, на яку посилається представник відповідача у відзиві на позов, дійсно стосується особливостей погодження проектів регуляторного акта, які розглядаються сільською, селищною, міською, районною у місті, районною, обласною радою. Проте вище наведено положення цього ж Закону, які регламентують погодження проектів регуляторних актів, які розробляються саме органами виконавчої влади, із уповноваженим органом.

Отож, мотиви відповідача про необхідність погодження проекту регуляторного акта лише того, який приймається міською радою, а не виконавчим комітетом, спростовані.

Також суд зауважує, що оскаржуване рішення від 02.05.2019 стосується аналогічних правовідносин, що й рішення Виконавчого комітету Тернопільської міської ради від 30.10.2018 №819 «Про встановлення тарифів та перевезення пасажирів автомобільним та електричним транспортом м.Тернополя», за виключенням того, що рішенням від 02.05.2019 встановлено тариф лише для перевезення пасажирів автомобільним транспортом, тоді як рішенням від 30.10.2018 № 819 тарифи встановлені для перевезення пасажирів автомобільним і електричним транспортом. А також відмінним є те, що в оскаржуваному рішенні відповідач не посилається на положення Закону № 1160-IV, а лише на Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні», Закон України «Про автомобільний транспорт», положення Податкового кодексу України.

Апеляційною інстанцією при розгляді адміністративної справи № 500/2333/18 між тими ж сторонами про визнання протиправним та нечинним рішення Виконавчого комітету Тернопільської міської ради від 30.10.2018 №819 (постанова Восьмого апеляційного адміністративного суду від 16.04.2019, том 1 а.с.23-30) встановлено, що оскаржуване рішення (із наступними змінами) за своїм характером та змістом є регуляторним актом, що регламентує тарифи на транспортні послуги у м. Тернополі та, крім іншого, встановлено недотримання вимог Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності». Тобто порушення регуляторного законодавства відповідачем уже допускалися, проте при прийняті нового регуляторного акта з тих самих правовідносин (встановлення тарифів на надання послуг перевезення пасажирів) проігноровані.

Суд не приймає на підтвердження правомірності оскаржуваного рішення доводи учасників справи щодо обгрунтованості розрахунків вартості встановлених спірним рішенням тарифів на перевезення пасажирів, оскільки економічне обґрунтування цих тарифів не ставилося під сумнів позивачем і не є предметом спору в цій справі. Предметом дослідження з огляду на зміст позову є виключно наявність чи відсутність в оскаржуваному рішенні ознак регуляторного акта та дотримання відповідачем процедури його прийняття.

Також суд не враховує заперечення відповідача про необхідність підняття тарифів на перевезення пасажирів на вимогу перевізників та з метою забезпечення інтересів як перевізників, так і громадян, споживачів послуг, зацікавлених у їх належному, якісному і безперервному їх наданні, оскільки такі обставини не впливають на обов’язок дотримуватись встановленої законом процедури і порядку прийняття регуляторного акта.

Критично суд оцінює і доводи Державної регуляторної служби України про те, що дія оскаржуваного рішення поширюється лише на чітко визначене коло суб’єктів господарювання, а саме на перевізників юридичних осіб та фізичних осіб – підприємців, які визначені цим рішенням.

Як висновується з визначення регуляторного акта (прийнятий уповноваженим регуляторним органом інший офіційний письмовий документ, який встановлює, змінює чи скасовує норми права, застосовується неодноразово та щодо невизначеного кола осіб і який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб'єктами господарювання, незалежно від того, чи вважається цей документ відповідно до закону, що регулює відносини у певній сфері, нормативно-правовим актом, стаття 1 Закону № 1160-IV) однією з обов’язкових його умов є застосування неодноразово та щодо невизначеного кола осіб та спрямування на правове регулювання господарських відносин.

При цьому учасниками господарських відносин є не лише суб’єкти господарювання, а й споживачі. Так, стаття 2 Господарського кодексу України визначає, що учасниками відносин у сфері господарювання є суб'єкти господарювання, споживачі, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, наділені господарською компетенцією, а також громадяни, громадські та інші організації, які виступають засновниками суб'єктів господарювання чи здійснюють щодо них організаційно-господарські повноваження на основі відносин власності.

Тому регуляторний акт у спірних правовідносинах передбачає регулювання адміністративних відносин між регуляторним органом (Виконавчим комітетом Тернопільської міської ради) та суб`єктами господарювання, а також господарських відносин між перевізниками і споживачами таких послуг.

Виходячи з наведених положень чинного законодавства та встановлених обставин, суд дійшов висновку, що рішення Виконавчого комітету Тернопільської міської ради від 02.05.2019 № 419 «Про тарифи на перевезення пасажирів автомобільним транспортом в м. Тернополі» є регуляторним актом в розумінні Закону № 1160-IV, і при його прийняті відповідач зобов’язаний був дотримуватися порядку та процедур, визначених цим Законом для прийняття регуляторного акта.

З’ясовуючи обставини справи та використовуючи принцип офіційного з’ясування всіх обставин у справі, з ініціативи суду долучено до матеріалів справи та досліджено у судовому засіданні рішення Виконавчого комітету Тернопільської міської ради № 578 від 12.06.2019 «Про надання повноважень», опубліковане 18.06.2019 на офіційному веб-сайті Тернопільської міської ради в розділі «Виконавчий комітет», «Рішення виконавчого комітету 2019» (том 2 а.с.30-33).

Пунктом 1 рішення визначено: «Уповноважити Управління транспорту, комунікацій та зв’язку здійснювати реалізацію повноважень щодо встановлення (коригування) тарифів для перевізників на перевезення пасажирів автомобільним транспортом в м. Тернополі». В пункті 2 вказано: «Вважати таким, що втратило чинність рішення виконавчого комітету від 02.05.2019 № 419 «Про тарифи на перевезення пасажирів автомобільним транспортом в м. Тернополі».

Як зазначено вище, відповідно до частини третьої статті 264 КАС України нормативно-правові акти можуть бути оскаржені до адміністративного суду протягом всього строку їх чинності.

Нормативно-правовий акт втрачає чинність повністю або в окремій його частині з моменту набрання законної сили відповідним рішенням суду (частина друга статті 265 КАС України).

З наведеного вбачається, що нормативно-правовий акт визначається нечинним лише на майбутнє, визнання відповідно акта нечинним не може мати наслідків на ті суспільні відносини, що були ним врегульовані до набрання законної сили рішенням про визнання нормативно-правового акту нечинним.

У спірному випадку оскаржуване рішення Виконавчого комітету Тернопільської міської ради від 02.05.2019 № 419 «Про тарифи на перевезення пасажирів автомобільним транспортом в м. Тернополі» втратило чинність з прийняттям відповідачем рішення №578 від 12.06.2019. На момент прийняття рішення судом у зв’язку з втратою нормативно-правовим актом чинності, такий акт вже не створює правових наслідків для позивача, а тому визнання протиправним та нечинним є неможливим, оскільки він і так є нечинним, тобто таким, що не підлягає застосуванню. Підстави для додаткового визнання оскаржуваного акта протиправним та нечинним у судовому порядку з метою повного та ефективного захисту порушеного права відсутні.

З огляду на викладене, суд приходить до висновку, що позовні вимоги ОСОБА_7 до Виконавчого комітету Тернопільської міської ради про визнання протиправним та нечинним рішення Виконавчого комітету Тернопільської міської ради від 02.05.2019 № 419 «Про тарифи на перевезення пасажирів автомобільним транспортом в м. Тернополі» не підлягають задоволенню.

Щодо заходів забезпечення позову, вжитих судом ухвалою від 29.05.2019 шляхом зупинення дії оскаржуваного рішення Виконавчого комітету Тернопільської міської ради від 02.05.2019 №419, то суд зауважує таке.

За змістом частини шостої статті 157 КАС України у випадку залишення позову без розгляду, закриття провадження у справі або у випадку ухвалення рішення щодо відмови у задоволенні позову заходи забезпечення позову зберігають свою дію до набрання законної сили відповідним судовим рішенням.

Зважаючи, що відповідно до статті 255 КАС України визначено порядок і строк набрання рішенням суду законної сили, то суд дійшов висновку, що немає необхідності у вирішенні питання про скасування заходів забезпечення позову, оскільки стаття 157 КАС України чітко визначає, до якого часу такі заходи зберігають свою дію, в цій справі - до набрання законної сили цим рішенням суду.

Керуючись статтями 72-77, 241-246 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

ВИРІШИВ:

В позові ОСОБА_7 до Виконавчого комітету Тернопільської міської ради, треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача Державна регуляторна служба Україна, Управління транспорту, комунікацій та зв’язку Тернопільської міської ради, Комунальне підприємство «Тернопільелектротранс», Комунальне підприємство «Міськавтотранс», Приватне акціонерне товариство «Тернопільське автотранспортне підприємство 16127», Приватне підприємство «Тернвояж», Товариство з обмеженою відповідальністю «Менс-Авто», Товариство з обмеженою відповідальністю «Автомобільна транспортна компанія «Еталон», Товариство з обмеженою відповідальністю «Мега-Сервіс», Товариство з обмеженою відповідальністю «Назар-Транс», фізична особа – підприємець ОСОБА_10, фізична особа – підприємець ОСОБА_11 про визнання протиправним та нечинним рішення Виконавчого комітету Тернопільської міської ради від 02.05.2019 № 419 «Про тарифи на перевезення пасажирів автомобільним транспортом в м. Тернополі» відмовити повністю.

Рішення суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.

Рішення може бути оскаржене в апеляційному порядку повністю або частково шляхом подання апеляційної скарги протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення. До дня початку функціонування Єдиної судової інформаційно-телекомунікаційної системи апеляційна скарга подається учасниками справи до Восьмого апеляційного адміністративного суду через Тернопільський окружний адміністративний суд.

Позивач: ОСОБА_7 (вулиця Бережанська 53а/20, місто Тернопіль, 46027, реєстраційний номер облікової картки платника податків НОМЕР_1).

Відповідач: Виконавчий комітет Тернопільської міської ради (вулиця Листопадова, 5, місто Тернопіль, 46001, ідентифікаційний код юридичної особи 04058344).

Треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача:

Державна регуляторна служба України (вулиця Арсенальна, 9/11, місто Київ, 01011, ідентифікаційний код юридичної особи 39582357).

Управління транспорту, комунікацій та зв’язку Тернопільської міської ради (вулиця Коперніка, 1, місто Тернопіль, 46001, ідентифікаційний код юридичної особи 34600072).

Комунальне підприємство «Тернопільелектротранс» (вулиця Тролейбусна, 7, місто Тернопіль, 46027, ідентифікаційний код юридичної особи 05447987).

Комунальне підприємство «Міськавтотранс» Тернопільської міської ради (вулиця Тролейбусна, 9, місто Тернопіль, 46027, ідентифікаційний код юридичної особи 35069244);

Приватне акціонерне товариство «Тернопільське автотранспортне підприємство 16127» (вулиця Галицька, 38, місто Тернопіль, 46002, ідентифікаційний код юридичної особи 03118883);

Приватне підприємство «Тернвояж» (вулиця Галицька, 38, місто Тернопіль, 46002, ідентифікаційний код юридичної особи 33271606);

Товариство з обмеженою відповідальністю «Менс-Авто» (вулиця Я.Стецька, 20/13, місто Тернопіль, 46002, ідентифікаційний код юридичної особи 32387114);

Товариство з обмеженою відповідальністю «Автомобільна транспортна компанія «Еталон»» (вулиця Гайова, 8, місто Тернопіль, 46008, ідентифікаційний код юридичної особи 33011978);

Товариство з обмеженою відповідальністю «Мега-Сервіс» (бульвар Данила Галицького, 3/44, місто Тернопіль, 46013, ідентифікаційний код юридичної особи 32148333);

Товариство з обмеженою відповідальністю «Назар-Транс» (вулиця Загребельна, 1, місто Тернопіль, 46027, ідентифікаційний код юридичної особи 21168100);

Фізична особа-підприємець ОСОБА_10 (АДРЕСА_1, реєстраційний номер облікової картки платника податків НОМЕР_2);

Фізична особа-підприємець ОСОБА_11 (АДРЕСА_2 реєстраційний номер облікової картки платника податків НОМЕР_3).

Повний текст рішення складено та підписано 21.08.2019.

Головуючий суддя Чепенюк О.В.

Згідно з оригіналом:

Суддя Чепенюк О.В.